PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO
SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO
Unidade Auditada: BANCO NACIONAL DES.ECONOMICO E SOCIAL Município - UF: Brasília - DF
Relatório nº: 201317078
UCI Executora: SFC/DEDIC - Coordenação-Geral de Auditoria da Área de Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
RELATÓRIO DE AUDITORIA
Senhor Coordenador-Geral,
Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço n.º 201317078, e consoante o estabelecido na Seção III, Capítulo VII da Instrução Normativa SFC n.º 01, de 06/04/2001, apresentamos os resultados dos exames realizados no Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).
I – ESCOPO DO TRABALHO
O presente trabalho tem como escopo a análise do gerenciamento das necessidades de capital do BNDES para a manutenção dos desembolsos realizados ao longo de cada ano; dos atos administrativos de reversão e destinação da “reserva para futuro aumento de capital” e da “reserva de margem operacional” entre o período de 2008 a 2013 e; do aumento da participação societária do BNDES na sociedade de economia mista Petrobrás, considerando, inclusive, as operações de crédito concedidas pelo Banco a essa empresa pública, bem como o reflexo das operações com essas ações na geração do Superávit Primário do Governo Central.
II – RESULTADO DOS EXAMES
1 CONTROLES DA GESTÃO 1.1 Relatório - Análise Gerencial
1.1.1 APG - Temas Específicos 1.1.1.1 INFORMAÇÃO
Participação do BNDES para formação do Superávit Primário do Governo Central
O Superávit Primário do Governo Central (SPGC) representa o resultado primário, constituindo-se no saldo positivo entre as receitas e despesas do governo, excluindo os
juros da dívida pública. Neste sentido, os dividendos recebidos pelo Tesouro Nacional das empresas públicas, inclusive o BNDES, têm contribuído de forma significativa para esse resultado.
Assim, em consulta à página da internet da Secretaria do Tesouro Nacional, é possível verificar a participação do BNDES nos dividendos pagos à União Federal e sua contribuição para o Resultado Primário do Governo Central (Superávit Primário do Governo Central-SPGC). As Receitas com Dividendos da União contribuíram, entre 2008 e 2012, com, aproximadamente, 30% do SPGC.
Contribuição das Receitas de Dividendos para o SPGC
(valores em milhões-R$) 2008 2009 2010 2011 2012 Média 2008
-2012 (%) Superávit Primário do Gov. Central (a) 71.438,40 39.436,40 78.772,90 93.524,60 88.262,50 14% (c/a)
Receita com Dividendos da União (b) 13.363,80 26.683,00 22.414,50 19.962,40 28.019,00 30% (b/a)
Dividendos pagos pelo BNDES (c ) 6.016,50 10.950,10 10.125,30 6.904,70 12.937,80 42% (c/b) Fonte: Elaboração própria a partir de dados extraídos do sítio eletrônico da STN.
Fonte: Elaboração própria a partir de dados extraídos do sítio eletrônico da STN.
Conforme demonstram os dados acima, os dividendos pagos pelo BNDES ao Tesouro Nacional, entre os anos de 2008 a 2012, contribuíram com aproximadamente 42% das receitas de dividendos da União e 13% do total do SPGC.
Conforme ilustra o quadro abaixo, o BNDES tem adotado nos últimos anos política de distribuição elevada de dividendos em relação aos lucros auferidos com média de 87%, no período de 2005 a 2012.
Lucro líquido e sua distribuição.
R$ mil Exercício Lucro Líquido Lucro Distribuído sem
Correção % Distribuído 2005 3.202.000 2.274.784 71% 2006 6.331.000 6.014.724 95% 2007 7.314.000 4.948.077 68% 2008 5.313.000 4.240.404 80% 2009 6.735.169 6.374.220 95% 2010 9.914.889 9.617.347 97% 2011 9.047.934 8.499.257 94% 2012 8.183.497 7.725.000 94% Média 87%
Desde 2005 houve aumento significativo do lucro, o que pode ser consequência, em parte, do aumento dos desembolsos do BNDES nesse período, apesar de a evolução dos desembolsos não necessariamente gerar uma consequência imediata no lucro do banco, devido ao seu tempo de maturação. A evolução dos desembolsos está apresentada na figura abaixo.
Evolução do Desembolso do BNDES (em R$ bilhões)
Fonte: Figura extraída e adaptada do sítio eletrônico do BNDES.
Deve-se observar também aumento significativo na distribuição de lucros que se dá principalmente por meio do pagamento de dividendos, entre eles o complementar, proveniente de reversão de reservas de lucros. Dessa forma, os dividendos complementares são também considerados como receita primária para a União, o que contribui para o cálculo do SPGC.
Entende-se que parte do lucro não distribuído deve compor as reservas que futuramente possibilitem o aumento do capital do Banco, o que, de forma simplificada, contribuiria, caso ocorresse, com sua capacidade de exercer sua atividade de concessão de crédito. Na possibilidade dos Bancos realizarem alguma operação que diminua sua estrutura de capital (por exemplo, a reversão de reservas para a distribuição de dividendos) poderá ter como consequência a redução de sua capacidade de realização de operações de crédito. Isso ocorre porque as normas bancárias exigem um nível mínimo para o Índice de Basiléia,1 o qual da base para a concessão de créditos dos bancos e está diretamente relacionado à composição da estrutura de capital. Ou seja, caso a estrutura de capital
1
Segundo o sítio eletrônico do Banco Central do Brasil: Índice de Basiléia (Índice de Adequação de Capital) é um conceito internacional definido pelo Comitê de Basiléia que recomenda a relação mínima de 8% entre o Patrimônio de Referência (PR) e os riscos ponderados conforme regulamentação em vigor (Patrimônio de Referência Exigido - PRE). No Brasil, a relação mínima exigida é dada pelo fator F, de acordo com a Resolução do CMN nº 3.490, de 29 de agosto de 2007, e Circular do BC n° 3.360, de 12 de setembro de 2007, devendo ser observados os seguintes valores: a) 0,11 (onze centésimos), para as instituições financeiras e as demais instituições autorizadas a funcionar pelo BC, exceto cooperativas de crédito não filiadas a cooperativas centrais de crédito;
A instituição ou conglomerado financeiro que detiver Patrimônio de Referência (PR) inferior ao Patrimônio de Referência Exigido (PRE) está desenquadrada em relação ao Índice de Basiléia, ou seja, seu patrimônio é insuficiente para cobrir os riscos existentes em suas operações ativas, passivas e registradas em contas de compensação.
diminua, o Índice de Basiléia sofrerá alteração negativa que por sua vez diminui a capacidade de concessão de crédito do banco.
Ressalte-se o que o BNDES teceu os seguintes comentários sobre esse ponto:
O que aumenta a capacidade de concessão de crédito não é só o capital social do BNDES, mas especialmente o Património de Referência - PR que, conforme Resolução CMN nº 4.192/2013, é composto por contas do Patrimônio Líquido, que inclui o capital social e outros itens, como por exemplo, alguns contratos de dívidas.
Assim, para que não ocorra a diminuição da capacidade de realização das operações de crédito do Banco e seja mantido o nível mínimo do Índice de Basiléia exigido pela Entidade Reguladora, é possível efetuar compensações na estrutura de capital por meio de aumentos de capital alocados com recursos do acionista controlador ou instrumentos híbridos de capital e dívida2, este último, um tipo de contrato de dívida.
Nesse sentido, a partir de 2008 o Tesouro Nacional intensificou o reforço da estrutura de capital do BNDES por meio contratos de financiamento junto ao Tesouro Nacional.
Financiamentos do Tesouro Nacional no BNDES
2008 2009 2010 2011 Jun/12
Valor R$ 10 bilhões R$ 100 bilhões R$ 24,7 bilhões R$ 55 bilhões R$ 10 bilhões
Amparo Legal Lei 11.805/08 Lei 11.948/09 Lei 12.397/11 Lei 12.453/11 Lei 12.453/11
Valor R$ 12,5 bilhões R$ 5 bilhões R$ 80 bilhões R$ 5,3 bilhões R$ 10 bilhões
Amparo Legal Lei 11.688/08 Lei 11.805/08 Lei 12.249/10 Lei 12.397/11 MP 564/12 Total R$ 22,5 bilhões R$ 105 bilhões R$ 104,7 bilhões R$ 60,3 bilhões R$ 20 bilhões
Fonte: Apresentação Institucional BNDES – Setembro 2012 (AF_DEPCO_Português.pdf)
Sobre a questão dos financiamentos, o BNDES esclareceu que parte dos empréstimos tomados junto à União tinham por finalidade apoiar os “diversos Programas Oficiais de Crédito lançados (...) em condições que requerem a TJLP como referencial de custo.” Dessa forma, essa tomada de empréstimos foi justificada, em parte, para atender à especificidade de alguns Programas de Crédito geridos pelo BNDES.
Além dos financiamentos por meio de subscrição de títulos da dívida pública, o Tesouro Nacional também realizou, em 2012, dois aumentos de capital no BNDES, no valor total de R$ 6,78 bilhões, por meio de ações da Petrobrás, conforme autorização dos decretos nº 7.439, de 16 de fevereiro de 2011 e nº 7.653, de 23 de dezembro de 2011. Dessa forma, esses aumentos de capital influenciaram de forma significativa o SPGC, em decorrência da geração de receita adicional para União por meio do pagamento de dividendos complementares pelo BNDES. Ao mesmo tempo, em razão dos aportes de recursos por
2 São empréstimos contabilizados no passivo, mas que por terem características de patrimônio, como um
vencimento de longo-prazo e principal de baixa exigibilidade, podem contribuir para a formação do Patrimônio de Referência.
meio de aumentos de capital, os efeitos na estrutura de capital do banco foram minimizados.
Em suma, para que o BNDES mantenha um alto percentual de distribuição de dividendos à União e, ao mesmo tempo, mantenha a expansão de sua concessão de crédito, o Tesouro Nacional acaba por realizar aportes de recursos, seja por meio de aumentos de capital seja por meio de concessão de empréstimos ao Banco.
Essa estratégica de atuação, no que se refere aos aportes do Tesouro Nacional e aos pagamentos de dividendos pelo BNDES, por ser de definição política, não foi objeto de avaliação neste trabalho.
1.1.1.2 INFORMAÇÃO Aportes do Tesouro Nacional
Inicialmente, vale ressaltar que, o BNDES possui uma estrutura de capital diferente de bancos comerciais, tendo em vista que é um Banco constituído na forma de empresa pública federal, cujo único acionista é a União Federal. Dessa forma, suas principais fontes de recursos são públicas, podendo citar o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), o PIS-PASEP e o Tesouro Nacional. Dessa forma, o BNDES não realiza captação de depósitos à vista, diferentemente do fluxo tradicional de um banco comercial, conforme normas do CMN.
Conforme os dados do Gráfico abaixo, verifica-se o aumento da participação do Tesouro Nacional (TN) na estrutura de capital do BNDES. Em 2007 a participação do TN era de 6,99%, ao passo que em 2012, essa participação aumentou para 53,43%.
ESTRUTURA DE CAPITAL DO BNDES
Tendo como objetivo a avaliação do aumento da participação do TN na Estrutura de Capital do BNDES, foram solicitadas informações ao BNDES, relativas ao processo de planejamento para o suprimento das necessidades de capital para realização dos desembolsos do Banco e sobre o fluxo do processo de captação de recursos junto ao Tesouro Nacional.
Em resposta, o BNDES enviou os seguintes documentos relacionados ao Fluxo de Caixa de Longo Prazo, de forma a demonstrar o grau de regulamentação interna desse processo.
a) Política Financeira – Resolução nº 2.187/2011 – BNDES. Estabelece diretrizes para a Política de Margem, de Giro de Ativos, de Gestão de Capital, de Execução de Medidas de Gestão de Risco e da Carteira de Tesouraria.
b) Caixa Mínimo - Ordem de Serviço Presi nº 004/2012 – BNDES. Estabelece regras para determinação do volume de caixa mínimo para as operações do BNDES e limitações ou regras de contingência.
c) Reserva de Estabilização dos Desembolsos do Sistema BNDES – REDE - Resolução nº 2.231/2012 – BNDES. Visa estabelecer uma margem de recursos para manutenção das operações do BNDES. Tem como referência a previsão de desembolsos.
d) Comitê de Orçamento – Resolução nº 1.047/2003-BNDES. Responsável por fixar diretrizes e discutir a proposta de orçamento, além de acompanhar seu desempenho.
e) Política de Negociação de Títulos Públicos Federais – Resolução nº 2.340/2012-BNDES.
f) Política Operacional de Execução de Operações Compromissadas – Instrução de Serviço DIR/AF nº 04/2013-BNDES.
g) Relatório do Processo Interno de Avalição de Adequação de Capital (ICAAP) do BNDES – 2013.
Identifica-se da análise do Relatório do Processo Interno de Avalição de Adequação de Capital (ICAAP), o fluxo de Gerenciamento de Capital do BNDES, no qual se verificam as etapas desse processo e as áreas responsáveis. Observa-se o envolvimento nesse processo das seguintes áreas: Financeira (AF), de Gestão de Riscos (AGR), de Planejamento (AP), e da Secretaria de Validação (SEVAL). Além disso, à Auditoria Interna cabe avaliar periodicamente o processo global de gerenciamento de capital, sem estar integrada diretamente na estrutura desenhada. A Área de Pesquisa Econômica também contribui com a elaboração de cenários macroeconômicos tanto em situação de normalidade quanto de estresse.
Fluxo da Estrutura Organizacional e de Gerenciamento de Capital.
Fonte: Relatório ICAAP – 30 de junho de 2013
De maneira geral, o ICAAP descreve os processos que geram cada etapa prevista para o gerenciamento do capital e que estão relacionados ao Fluxo de Caixa de Longo Prazo do BNDES.
O relatório aborda as principais fontes de recursos do BNDES e seu histórico, no entanto não apresenta projeção dos valores discriminados por fontes de recursos a serem captados, apesar de esse não ser um dos objetivos desse relatório, conforme destacou o BNDES. Por outro lado, essa projeção seria uma oportunidade de melhoria no relatório, por apresentar maior transparência das informações.
O Relatório ICAAP também trata da política de distribuição de dividendos, destacando que o “índice médio de distribuição de lucros desde 2005 é de 90% [até 2012 o índice é de 87%] do lucro líquido, ou seja, um índice bastante superior ao mínimo obrigatório de 25% exigido no Estatuto Social do Banco.” Dessa forma, entende-se que o lucro líquido do Banco, desde 2005, não tem representado relevante fonte de captação de recursos para o financiamento de suas atividades, tendo em vista que sua quase totalidade é distribuída como remuneração ao acionista único.
Percebe-se também, que as “reservas de lucros” como a Reserva para Margem Operacional e a Reserva para Futuro Aumento de Capital, as quais visam aumentar a autonomia operacional do Banco, vêm sofrendo um tipo de atrofia, como será demonstrado no item 1.1.1.3 deste Relatório de Auditoria, já que a maior parte do lucro é distribuída.
Ressalte-se que da análise do Relatório ICAAP verificou-se que as reservas de lucros não são citadas como fontes relevantes de recursos no item 4 – “Principais Fontes de Capital”
da letra D – Planejamento de Capital, a exemplo do que ocorre com os “Repasses da União por meio do Tesouro Nacional (item 4.2)”.
Ainda sobre o elevado percentual de distribuição de lucros, o BNDES, afirma no mesmo relatório que, apesar disso, “não há previsão de alteração da política de distribuição de dividendos e de JSCP [juros sobre o capital próprio].”
A política de distribuição de grande parte dos lucros em detrimento da contribuição para o crescimento das reservas de lucros pode ter como consequência o aumento da dependência do BNDES em relação a outras fontes de recursos, como os aportes do Tesouro Nacional.
Ainda em relação aos aumentos de capital do BNDES realizados pelo Tesouro Nacional com aportes de ações, verifica-se que esses ativos estão sujeitos à variação de valor de mercado e isso pode gerar algumas consequências como a diminuição do Patrimônio de Referência, pois, uma diminuição no valor justo dessas ações considerada como perda permanente, em regra, deve ser contabilizada diretamente no resultado do período, conforme preceitua a Circular BACEN nº 3.068, de 8 de novembro de 2001.
Art. 6º - As perdas de caráter permanente com títulos e valores mobiliários classificados nas categorias títulos disponíveis para venda e títulos mantidos até o vencimento devem
ser reconhecidas imediatamente no resultado do período, observado que o valor
ajustado em decorrência do reconhecimento das referidas perdas passa a constituir a nova base de custo.
Nesse sentido, o CMN, em 27 de dezembro de 2012, editou regra de exceção por meio da Resolução nº 4.175, determinando, especificamente para o BNDES, que as perdas com ações, recebidas por esse banco por meio de aumento de capital, sejam classificadas como “títulos disponíveis para venda” e deixem de ser reconhecidas imediatamente no resultado do período.
Dessa forma, na hipótese de aplicação da citada regra em um cenário de queda do valor de mercado das ações que compõem a carteira do BNDES, não haveria, de imediato, diminuição do lucro do exercício, sendo o mesmo considerado somente em caso de transferência ou alienação das ações.
Tendo em vista a citada regulamentação do CMN e o cenário de queda de grande parte das ações negociadas no mercado de capitais brasileiro, o BNDESPar informou nas demonstrações financeiras do exercício de 2012 que, apurou “perdas de caráter permanente no montante de R$ 2,38 bilhões”, as quais foram reconhecidas na conta de ajustes de avaliação patrimonial pertencente ao patrimônio líquido, não refletindo, assim, no lucro líquido do exercício e na consequente distribuição de dividendos ao Governo Federal.
Apesar da edição do normativo do CMN e tendo como referência as práticas contábeis adotadas no Brasil, a auditoria independente que avaliou as demonstrações contábeis do BNDES no exercício social de 2012, optou pela emissão de opinião com ressalva, conforme relatado abaixo em seu parecer:
“Base para opinião com ressalva
Conforme descrito na nota explicativa 27, a administração do Banco manteve registrado na conta de ajuste de avaliação patrimonial, no patrimônio líquido em 31 de dezembro de 2012, um ajuste negativo no montante de R$ 2.380 milhões, líquido dos efeitos tributários, correspondente à perda de caráter permanente em certos investimentos em ações classificados na categoria disponível para venda, conforme requerido pela
Resolução n° 4.175/12 do Conselho Monetário Nacional. As práticas contábeis adotadas no Brasil, aplicáveis às instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, que tem por objetivo a apresentação adequada da posição patrimonial e financeira, do desempenho operacional e dos fluxos de caixa, requerem que o ajuste negativo em ações considerados como perda de caráter permanente seja apropriado em despesa no período em que ocorrer. Em 31 de dezembro de 2012, o
montante de perda considerada de caráter permanente, líquida dos efeitos tributários, mantida no patrimônio líquido é de R$ 2.380 milhões. Consequentemente, o lucro líquido
individual e consolidado do exercício e semestre, findos em 31 de dezembro de 2012, está aumentado em R$ 2.380 milhões, após os efeitos tributários”.
Como consequência da aplicação pelo BNDES do disposto na Resolução CMN nº 4.175, o lucro do BNDES pôde ser acrescido de R$ 2,38 bilhões, o que incrementou a base para distribuição de dividendos para o Tesouro Nacional nesse montante.
Sobre esse assunto, o Tribunal de Contas da União (TCU) se manifestou no Relatório e Parecer Prévio sobre as Contas do Governo da República – Exercício de 2012 e destacou as fragilidades verificadas na Resolução CMN nº 4.175, de 27 de dezembro de 2012.
“Todavia, não há elementos na Resolução-CMN 4.175/2012 e nos argumentos
apresentados pelo Bacen que demonstrem a proteção do sistema financeiro nacional, nem mesmo do próprio BNDES. Na verdade, a exceção permitida pela resolução fere
alguns dos preceitos mais básicos da contabilidade, como, por exemplo, a transparência,
a consistência e a prudência.
Em relação à transparência, não está claro qual o motivo para a exceção estabelecida. (...)
Além disso, houve uma quebra de consistência, que, além de afetar a comparabilidade das demonstrações contábeis do BNDES, sem a devida transparência, pode impactar significativamente na relevância e, em última instância, a utilidade da informação contábil da instituição, pois pode ensejar uma insegurança razoável sobre a fidedignidade dos valores do lucro líquido do banco.
Por último, a prudência deve especialmente balizar a política contábil estabelecida pelo CMN para as instituições do sistema financeiro nacional, principalmente quanto aos bancos públicos federais, visto que o governo federal compõe o CMN e também possui interesses nas instituições financeiras controladas pela União.”(grifo nosso)
Em suma, sobre o processo de captação de recursos segundo as necessidades de capital do BNDES, verificou-se que este está previsto de forma geral nos normativos do Banco, não sendo possível, a partir da análise dos documentos fornecidos, verificar a existência de um planejamento de captação de recursos segundo as necessidades de capital que contenha o detalhamento por fonte de recursos (FAT, Tesouro Nacional, fontes externas, outras).
Além disso, foi feito questionamento ao BNDES em relação, especificamente, ao fluxo do processo de captações de recursos junto ao Tesouro Nacional, tendo em vista que essa é uma fonte de recursos bastante significativa.
Em resposta, o BNDES descreveu de forma sucinta o fluxo realizado não apresentando normativo interno que o regulamente, apesar de sua importância e criticidade, o que se constitui em uma fragilidade desse processo. Adicionalmente, o BNDES informou que esse processo de captação de recursos junto ao Tesouro Nacional carece de previsibilidade e, por isso, não há regra ou política para tanto, além do fluxo descrito pelo banco. Isso porque, segundo o banco:
“Não se sabe, quando do planejamento financeiro ao final do ano anterior para o ano seguinte, se haverá aportes da União no ano subsequente. A definição se haverá ou não aportes é da Presidência da República, cabendo ao Ministério da Fazenda levar proposta de captação desde que este entenda que se justificam novos aportes a luz do volume de projetos de investimentos que o BNDES tem em carteira e os efeitos macroeconómicos de eventual frustração de execução de planos de investimentos por insuficiência de recursos para financia-los ou alteração originalmente previsto pelo empreendedor do custo de financiamento do investimento, dada a sua perspectiva de rentabilidade” (grifou-se)
Dessa forma, conforme relatou o BNDES, a definição da ocorrência ou não dos aportes fica a cargo da Presidência da República, após proposta apresentada pelo Ministério da Fazenda, demonstrando, assim, que há pouca autonomia decisória pelos dirigentes do Banco em relação ao planejamento e execução dos programas de crédito ofertados pelo BNDES.
1.1.1.3 - CONSTATAÇÃO
Aplicação de recursos de reservas estatutárias em finalidade diversa da prevista e pagamento de dividendos complementares em desacordo com as normas vigentes
Da análise das Demonstrações de Mutações do Patrimônio Líquido (DMPL) do BNDES, verificou-se que o BNDES, a partir de 2008, tem revertido duas reservas estatutárias criadas no mesmo ano, a Reserva de Lucros para Futuro Aumento de Capital e a Reserva de Lucros para Margem Operacional, a fim de elevar a distribuição de lucros, o que consequentemente tem incrementado a geração de SPGC.
Sobre a prática de destinação de lucros para pagamento de dividendos, o BNDES destaca que ela também ocorria antes de 2008:
(...) cabe destacar que, desde o final da década de 1990, o BNDES tem realizado o pagamento de dividendos a União com a utilização de quase a totalidade do seu lucro ou a conta de Lucros Acumulados. Com a edição da Lei 11.638/2007, ficou determinado que, a partir de 2008, não poderia mais haver saldo na conta de Lucros Acumulados, como conta do Patrimônio Líquido, devendo, assim, o resultado apurado em cada exercício social ser integralmente destinado.
Conforme o disposto no art. 25 do Estatuto Social do BNDES, as finalidades das duas reservas mencionadas são as seguintes:
Art. 25. Do resultado do exercício, feita a dedução para atender a prejuízos acumulados e a provisão para imposto de renda e a contribuição social sobre o lucro líquido, o Conselho de Administração proporá ao Ministro de Estado da Fazenda a sua destinação, observadas as seguintes condições: (Redação dada pelo Decreto nº 6.716, de 29.12.2008)
IV - constituição de Reserva de Lucros para Futuro Aumento de Capital, com a finalidade de assegurar a formação de patrimônio líquido compatível com a expectativa de crescimento dos ativos do Banco, no percentual de quinze por cento do lucro líquido
ajustado, e limitada a trinta por cento do capital social; (Incluído pelo Decreto nº 6.716, de 29.12.2008)
V - constituição de Reserva de Lucros para Margem Operacional, tendo por base justificativa apresentada pela administração sobre a necessidade de recursos para garantir margem operacional compatível com o desenvolvimento das operações do Banco, no percentual de cem por cento do saldo remanescente do lucro líquido, até o
limite de cinqüenta por cento do capital social. (Incluído pelo Decreto nº 6.716, de 29.12.2008)
Da análise do referido artigo, percebe-se que o objetivo dessas reservas pressupõe a manutenção de seus recursos no Banco de forma a contribuir para a normalidade e até expansão de suas operações.
Nas notas explicativas das demonstrações financeiras de dezembro de 2012, o BNDES reitera a finalidade dessas reservas:
A Reserva para Futuro Aumento de Capital tem a finalidade de assegurar a formação de
patrimônio líquido compatível com a expectativa de crescimento dos ativos do Banco e
é constituída no percentual de 15% do lucro líquido ajustado, com saldo limitado a 30% do Capital Social. Em 2012, para esta reserva foi constituído o montante de R$ 1.162.008 mil (R$ 1.281.227 mil em 2011).
A Reserva para Margem Operacional tem a finalidade de garantir margem operacional
compatível com o desenvolvimento das operações do Banco e é constituída no
Capital Social. Em 2011, para esta reserva foi constituído o montante de R$ 2.031.881 mil (R$ 5.124.909 mil em 2011).
Conforme ilustrado abaixo, a partir de 2008, as duas reservas foram revertidas, em determinadas datas, e seus recursos foram destinados ao pagamento de dividendos complementares.
Pagamento de Dividendos Complementares
Data do Pagamento Natureza Ano-Base Valor Declarado - R$ mil Reserva Utilizada
fev/12 JSCP_ declarado em 2012 2011 97.371 Reserva para Margem Operacional fev/12 Dividendo complementar declarado em 2012 2011 3.261.846 Reserva para Margem Operacional jul/12 Dividendo complementar declarado em 2012 2011 1.765.692 Reserva para Margem Operacional ago/12 Dividendo complementar declarado em 2012
2010 1.442.602 Reserva para Futuro Aumento de Capital ago/12 Dividendo complementar declarado em 2012
2011 1.281.227 Reserva para Futuro Aumento de Capital mar/11 Dividendo complementar declarado em 2011 2010 1.000.000 Reserva para Margem Operacional abr/11 Dividendo complementar declarado em 2011 2010 1.500.000 Reserva para Margem Operacional mai/11 Dividendo complementar declarado em 2011 2010 1.700.000 Reserva para Margem Operacional set/11 Dividendo complementar declarado em 2011 2010 497.484 Reserva para Margem Operacional Fev/10 Dividendo complementar - 2009 2009 875.000 Reserva para Margem Operacional
Data do Pagamento Natureza Ano-Base Valor Declarado - R$ mil Reserva Utilizada Abr/10 Dividendo complementar - 2009 2009 2.434.216 Reserva para Margem Operacional mai/10 Dividendo complementar - 2009 2009 289.920 Reserva para Margem Operacional jul/10 Dividendo complementar - 2009 2009 215.293 Reserva para Margem Operacional ago/10 Dividendo complementar - 2009
2009 953.607 Reserva para Futuro Aumento de Capital
Total 17.314.258
Pagamento de Dividendos Complementares – Agregado por exercício
Fonte: Elaboração própria a partir de dados extraídos das Demonstrações Financeiras do BNDES de 2010, 2011 e 2012.
Com base na leitura das DMPL do BNDES, verificamos os seguintes fatos:
1) Em 2010, os dividendos complementares foram pagos com recursos provenientes da reversão das reservas para futuro aumento de capital (R$ 953,6 milhões) e para margem operacional (R$ 3,8 bilhões), por meio dos pagamentos em fevereiro, abril, maio, julho e agosto, apresentados no Quadro acima, em um total de R$ 4,8 bilhões;
2) Em 2011, os dividendos complementares foram pagos com recursos provenientes da reversão da reserva para margem operacional, por meio dos pagamentos em março, abril, maio e setembro, citados no quadro acima, em um total de R$ 4,7 bilhões;
3) Em 2012, os dividendos complementares foram pagos com recursos provenientes da reversão das reservas para futuro aumento de capital (R$ 2,7 bilhões) e para margem operacional (R$ 5,1 bilhões), por meio dos pagamentos em fevereiro, julho e agosto, citados no quadro acima, em um total de R$ 7,8 bilhões;
O Decreto nº 7.278, de 26 de agosto de 2010 e o Decreto sem número de 29 de agosto de 2012 trazem autorização específica para pagamento de dividendos complementares com recursos da reserva para Futuro Aumento de Capital.
Sobre a existência de autorização legislativa e previsão no Estatuto do BNDES para o pagamento de dividendos complementares com recursos da reserva de lucros para Margem Operacional entende-se que essa autorização estava prevista em caráter de exceção no Estatuto. Ao analisar o artigo que institui a reserva, nota-se que ele traz as regras para destinação do resultado do exercício:
Art. 25. Do resultado do exercício, feita a dedução para atender a prejuízos acumulados e a provisão para imposto de renda e a contribuição social sobre o lucro líquido, o Conselho de Administração proporá ao Ministro de Estado da Fazenda a sua destinação, observadas as seguintes condições: (Redação dada pelo Decreto nº 6.716, de 2008).
I - Reserva Legal: cinco por cento, até que alcance vinte por cento do capital social; (Redação dada pelo Decreto nº 6.716, de 2008).
II - constituição das Reservas previstas nos arts. 195, 195-A e 197 da Lei no 6.404, de 1976, se for o caso; (Redação dada pelo Decreto nº 6.716, de 2008). III - pagamento de dividendos: mínimo de vinte e cinco por cento do lucro líquido ajustado, nos termos das alíneas “a” e “b” do inciso I do art. 202 da Lei no 6.404, de 1976; (Incluído pelo Decreto nº 6.716, de 2008).
IV - constituição de Reserva de Lucros para Futuro Aumento de Capital, com a finalidade de assegurar a formação de patrimônio líquido compatível com a expectativa de crescimento dos ativos do Banco, no percentual de quinze por cento do lucro líquido ajustado, e limitada a trinta por cento do capital social; (Incluído pelo Decreto nº 6.716, de 2008).
V - constituição de Reserva de Lucros para Margem Operacional, tendo
por base justificativa apresentada pela administração sobre a necessidade de recursos para garantir margem operacional compatível com o desenvolvimento das operações do Banco, no percentual de cem por cento do saldo remanescente do lucro líquido, até o limite de cinqüenta por cento do capital social. (Incluído pelo Decreto nº 6.716, de 2008).
§ 4º Atingido o limite previsto no inciso V do caput, o Conselho de Administração encaminhará proposta de destinação do saldo da Reserva de Lucros para Margem Operacional para o aumento de capital ou o pagamento de dividendos para deliberação do Ministro de Estado da Fazenda. (Redação dada pelo Decreto nº 6.716, de 2008).
(destacou-se)
Dessa forma, percebe-se que o objetivo primeiro da reserva é o de garantir margem operacional compatível com o desenvolvimento das operações do Banco. Por outro lado, o parágrafo sexto do mesmo artigo trazia uma exceção à regra para constituição da reserva de lucros para Margem Operacional:
§ 6º Poderá ser realizado pagamento de dividendos complementares antes que a Reserva de que trata o inciso V tenha atingido o limite previsto, mediante decisão do Ministro de Estado da Fazenda. (Redação dada pelo Decreto nº 6.716, de 2008). (destacou-se)
Apesar disso, entende-se que a redação do normativo não fazia menção especificamente ao saldo já existente da reserva de lucros, a exemplo do que faz o parágrafo 10 do art. 25 do Estatuto Social do BNDES, incluído em 2013:
§ 10. As reservas de que tratam os incisos IV e V do caput poderão deixar de ser
constituídas e seus saldos distribuídos a título de dividendos, desde que sejam compensados por instrumentos que possam ser utilizados como capital para fins
de apuração das normas bancárias, conforme regulamentação do Conselho Monetário Nacional ou do Banco Central do Brasil. (Incluído pelo Decreto nº 8.034, de 2013)
Além disso, a compensação com instrumentos que possam ser utilizados como capital, para fins de apuração das normas bancárias, como condição para reversão das reservas para Margem Operacional e para Futuro Aumento de Capital demonstra a relevância dessas reservas apresentando mecanismo para manutenção dos níveis de capital do BNDES.
Considera-se, portanto, que a inclusão em 2013 do parágrafo décimo do art. 25 citado, traz de forma clara a previsão de reversão do saldo existente da reserva de lucros para Margem Operacional além de estabelecer a obrigatoriedade de compensação da reversão o que contribui para normatização de como deve ser realizada a reversão dessa reserva. Sobre a competência para autorização, o Decreto nº 2.673, de 16 de julho de 1998, preceitua que o Ministro de Estado da Fazenda é o responsável por autorizar a proposta de destinação do lucro das empresas públicas, como é o caso do BNDES, ou seja, ele é autoridade competente responsável pela aprovação do montante do lucro a ser distribuído como dividendo, conforme o artigo 4º, transcrito abaixo:
Art 4º No caso de empresa pública, assim como de suas controladas ou subsidiárias não enquadradas na hipótese a que se refere o artigo anterior, a proposta sobre a destinação
do lucro do exercício, após análise conclusiva dos órgãos internos da empresa, será submetida à aprovação do Ministro de Estado da Fazenda e publicado no Diário Oficial
da União em até trinta dias, a contar da data em que for aprovada, observado o limite mínimo fixado no art. 1º deste Decreto.
O Estatuto Social do BNDES também prevê que após a apreciação dos órgãos internos do Banco, a proposta de destinação do lucro deve ser submetida ao Ministro da Fazenda:
Art. 25. Do resultado do exercício, feita a dedução para atender a prejuízos acumulados e a provisão para imposto de renda e a contribuição social sobre o lucro líquido, o
Conselho de Administração proporá ao Ministro de Estado da Fazenda a sua destinação, observadas as seguintes condições: (Redação dada pelo Decreto nº 6.716, de
29.12.2008).
Em que pese possuir papel relevante na destinação dos lucros do BNDES, inclusive sobre os dividendos, o Ministro da Fazenda deve observar algumas condições, conforme o art. 25 do Estatuto Social do Banco, como constituir, previamente, outras reservas, constituir provisões para tributos, atender limites de constituição das reservas.
Nesse sentido, por meio de análise do Estatuto do BNDES, incluindo as alterações editadas até o final de 2012, não se verificou qualquer dispositivo, em regra estatutária do banco que previsse autorização para reversão e aplicação da reserva para Futuro Aumento de Capital em finalidade diversa da estabelecida. Assim, o pagamento de dividendos complementares, até o final de 2012, com recursos dessa reserva não encontrava previsão no Estatuto Social do BNDES.
No entanto, foram editados dois decretos com autorização específica para que se realizassem esses pagamentos, conforme trechos transcritos abaixo:
Decreto nº 7.278, de 26 de agosto de 2010.
Art. 1º Fica o Conselho de Administração do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES autorizado a declarar:
II - dividendos complementares à conta da Reserva de Lucros para Futuro Aumento de Capital, relativamente ao saldo existente no balanço levantado em 31 de dezembro de 2009.
Decreto de 29 de agosto de 2012
Art. 1º Fica o Conselho de Administração do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES autorizado a declarar dividendos complementares à conta da Reserva de Lucros para Futuro Aumento de Capital, relativamente ao saldo acumulado existente no balanço levantado em 30 de junho de 2012.
Sobre esse tema, o Tribunal de Contas da União se posicionou desfavoravelmente ao uso de decreto específico que tenha impacto direto em regra estatutária, sem que se altere o próprio Estatuto Social do BNDES.
Relatório e Parecer Prévio das Contas de Governo da República – Exercício de 2012. Item 5.3.2.1 – Recebimento de dividendos em condições não previstas no Estatuto do BNDES.
A utilização de decreto que não tem por objeto a alteração estatutária do BNDES, mas sim a autorização para a distribuição de dividendos em condições não previstas no estatuto da entidade, afeta a segregação da gestão patrimonial entre o governo federal
(controlador) e a referida empresa pública (controlada), que é condição essencial para o cumprimento adequado e transparente do princípio da entidade contábil.
Sobre o pagamento dos dividendos complementares ora analisados, o Anexo 1 do presente Relatório apresenta um histórico mais detalhado dos documentos apresentados pelo BNDES dos quais foram identificadas as seguintes 6 (seis) inconsistências:
1. Tendo em vista que o Ministro da Fazenda é o responsável pela aprovação da destinação do lucro do BNDES, não se verificou a devida autorização do Ministro de Estado da Fazenda na data do pagamento para os pagamentos de dividendos realizados em fevereiro e agosto de 2010 e abril de 2011.
2. As reversões das reservas para Margem Operacional utilizadas para os pagamentos de dividendos complementares de fevereiro de 2010 e março de 2011 não possuem ato de autorização de reversão expedido pelo Conselho de Administração e parecer do Conselho Fiscal do BNDES.
3. As reversões das reservas para Margem Operacional usadas para os pagamentos de dividendos complementares de fevereiro, abril, maio e agosto de 2010 e março e abril de 2011 não possuem ato de autorização de reversão expedido pelo Ministro da Fazenda.
4. Além disso, não houve a devida publicação no Diário Oficial da União das autorizações das propostas de distribuição de lucros de 2009, 2010, 2011 e 2012 do BNDES conforme preconiza o art. 4º do Decreto nº 2.673, de 16 de julho de 1998.
Art 4º No caso de empresa pública, assim como de suas controladas ou subsidiárias não enquadradas na hipótese a que se refere o artigo anterior, a proposta sobre a destinação do lucro do exercício, após análise conclusiva dos órgãos internos da empresa, será submetida à aprovação do Ministro de Estado da Fazenda e publicado no Diário Oficial da União em até trinta dias, a contar
da data em que for aprovada, observado o limite mínimo fixado no art. 1º deste
Art 6º Competirá à Secretaria do Tesouro Nacional, às Secretarias de Controle Interno e aos conselhos fiscais ou órgãos equivalentes das entidades referidas no art. 1º a fiscalização do cumprimento das disposições deste Decreto.
5. Recolhimento de Dividendos e Juros sobre Capital Próprio pelo BNDES ao Tesouro Nacional sem a devida publicação da aprovação da Proposta de Distribuição de Lucros, conforme estabelece o Decreto nº 2.673/98.
Art 1º, §2º O recolhimento, ao Tesouro Nacional, de dividendos ou juros, de que trata este Decreto, far-se-á na Conta Única do Tesouro Nacional, na forma a ser estabelecida pela Secretaria do Tesouro Nacional, nos prazos a seguir: (Redação dada pelo Decreto nº 3.381, de 2000)
II - pelas empresas públicas, no prazo máximo de trinta dias, a contar da data da publicação a que se refere o art. 4º deste Decreto.
6. Uso da reserva estatutária (reserva para Futuro Aumento de Capital) de 2010 e 2012, para pagamento de dividendos complementares, sendo que está finalidade é diversa da prevista no Estatuto Social do BNDES.
Em suma, pela análise acima, nota-se fragilidades tanto no processo de distribuição dos dividendos complementares quanto na utilização das reservas de lucros. Há pagamentos sem autorização tempestiva, reversão de reserva sem o devido ato administrativo, ausência de publicação de despacho autorizativo e desvio de finalidade no uso de recursos de reservas de lucros.
Causa
Não observância de todos os aspectos normativos devido a fragilidades nos controles relacionados ao pagamento de dividendos complementares ao Acionista Único do BNDES, Tesouro Nacional.
Manifestação da Unidade Auditada
O BNDES, por meio do Ofício AT-084/2014, apresentou as seguintes informações sobre os apontamentos:
Inconsistência 01:
Sobre a constatação de que não houve ato formal para as reversões da reserva para Margem Operacional que deram base para os pagamentos de dividendos complementares realizados em fevereiro de 2010 e março de 2011, o BNDES explicou que:
Como os lucros dos respectivos exercícios já haviam sido destinados às correspondentes reservas, por proposta aprovada pelos órgãos internos do BNDES, mas ainda sem a deliberação final do Ministro de Estado da Fazenda a
época, o pagamento de dividendos complementares somente foi possível mediante a reversão de reserva previamente constituída por decisão dos órgãos internos. Destaca-se que a destinação do resultado desses exercícios foi regularmente aprovada pelo Ministro de Estado da Fazenda mediante despacho (Processos nº 10951.00173412010-09 e n° 10951.000202/2011-27). No caso do Processo nº 10951.00173412010-09, a destinação integral do Lucro Líquido Ajustado, ou seja, do valor do Lucro Líquido do Exercício descontado o valor das reservas obrigatórias, corrobora a aprovação, pelo Ministro da Fazenda, da reversão das Reservas de Lucros.
Além disso, a partir abril de 2011 a redação das decisões do Conselho de Administração e pareceres do Conselho Fiscal do BNDES foi uniformizada, passando a prescrever expressamente o pagamento de dividendos mediante reversão de reserva.
Inconsistência 02:
Sobre a ausência de autorização, na data do pagamento, do Ministro da Fazenda para os pagamentos de dividendos realizados em fevereiro e agosto de 2010 e abril de 2011, o BNDES explicou que:
Conforme mencionado anteriormente, nem sempre o BNDES recebe o ato formal do Ministro da Fazenda antes do pagamento, havendo a homologação/aprovação por Despacho enviado posteriormente. Deve ser destacado que os Ofícios que solicitam os pagamentos são oriundos da própria Secretaria do Tesouro Nacional. Em anexo, seguem os Ofícios referentes a fevereiro/2010, abril/2010, maio/2010 e agosto/2010. O Ofício referente a abril/2011 já foi encaminhado a CGU.
Nos casos acima, como o Ministro de Estado da Fazenda constitui a instância final de aprovação da proposta sobre a destinação do lucro do exercício das empresas públicas, os Despachos nos Processos nº 10951.001734/2010-09 e nº 10951.000343/2011-40 homologaram/aprovaram os referidos pagamentos realizados em 2010 e 2011, respectivamente.
Inconsistência 03:
Em relação às reversões das reservas para Margem Operacional usadas para os pagamentos de dividendos complementares de fevereiro, abril, maio e agosto de 2010 e março e abril de 2011 não possuírem ato de autorização de reversão expedido pelo Ministro da Fazenda, o BNDES apresentou a seguinte argumentação:
Como explicado anteriormente, o pagamento de dividendos em montante superior aquele inicialmente proposto, requerido pelo acionista, somente pode ser realizado mediante a reversão de reservas anteriormente constituídas. Assim, embora os atos de autorização do Ministro da Fazenda não mencionem expressamente a reversão, o conteúdo da autorização/homologação impõe essa conclusão.
Inconsistência 04:
Em relação à publicação no Diário Oficial da União das propostas de distribuição de lucros do BNDES, o Banco apresentou o entendimento de que o Ministério de Estado da Fazenda é competente para realizar a publicação dos atos expedidos pelos seus dirigentes, conforme se verifica abaixo:
4. Além disso, não houve a devida publicação no Diário Oficial da União das autorizações das propostas de distribuição de lucros de 2009, 2010, 2011 e 2012 do BNDES conforme preconiza o art. 4º do Decreto nº 2.673, de 16 de julho de 1998.
Art 4º No caso de empresa pública, assim como de suas controladas ou subsidiárias não enquadradas na hipótese a que se refere o artigo anterior, a proposta sobre a destinação do lucro do exercício, após análise conclusiva dos órgãos internos da empresa, será submetida à aprovação do Ministro de Estado da Fazenda e publicado no Diário Oficial da União em até trinta
dias, a contar da data em que for aprovada, observado o limite mínimo
fixado no art. 1º deste Decreto.
Art 6º Competirá à Secretaria do Tesouro Nacional, às Secretarias de Controle Interno e aos conselhos fiscais ou órgãos equivalentes das entidades referidas no art. 1º a fiscalização do cumprimento das disposições deste Decreto.
Entende-se que o Ministério de Estado da Fazenda é competente para realizar a publicação dos atos expedidos pelos seus dirigentes.
Inconsistência 05:
Sobre o recolhimento de Dividendos e Juros sobre Capital Próprio pelo BNDES ao Tesouro Nacional sem a devida publicação da aprovação da Proposta de Distribuição de Lucros, conforme estabelece o Decreto nº 2.673/98, o BNDES argumentou que:
Entende-se que o referido normativo estabelece prazo máximo e não uma condição para pagamento.
Segue trecho do referido decreto:
Art 1º, §2º O recolhimento, ao Tesouro Nacional, de dividendos ou juros, de que trata este Decreto, far-se-á na Conta Única do Tesouro Nacional, na forma a ser estabelecida pela Secretaria do Tesouro Nacional, nos prazos a seguir: (Redação dada pelo Decreto nº 3.381, de 2000)
II - pelas empresas públicas, no prazo máximo de trinta dias, a contar da data da publicação a que se refere o art. 4º deste Decreto.
Inconsistência 06:
Sobre o uso das reservas estatutárias (reserva para Futuro Aumento de Capital e reserva para Margem Operacional) para pagamento de dividendos complementares, o banco trouxe a seguinte argumentação:
Como visto, não há que se falar em aplicação das referidas reservas em finalidade diversa da estabelecida já que o próprio Estatuto do BNDES previa a possibilidade de pagamento de dividendos complementares antes que a Reserva de Lucros de Margem Operacional tivesse atingido seu limite (art. 25, §6°, do Estatuto do BNDES).
(...)
Além disso, o Decreto 7.278/2010 e o Decreto s/nº de 29.08.2012, decretos esses que têm o mesmo nível hierárquico do decreto que aprovou o Estatuto do BNDES, equiparando-se, portanto, a disposições estatutárias transitórias, autorizaram o Conselho de Administração do BNDES a declarar dividendos complementares a conta da Reserva de Lucros para Futuro Aumento de Capital relativamente ao saldo existente nos balanços levantados em 31.12.2009 e 31.06.2012, respectivamente.
(...)
o Decreto 7.278/2010 e o Decreto s/no de 29.08.2012 autorizaram a declaração de dividendos complementares a conta da Reserva de Lucros para Futuro Aumento de Capital. Embora o Estatuto do BNDES previsse que tais reservas teriam determinada finalidade. O próprio Estatuto e os mencionados Decretos possibilitaram, per outro lado, o pagamento de dividendos complementares com os referidos recursos.
Análise do Controle Interno
Sobre a Manifestação da Unidade Auditada referente à inconsistência 01:
No que diz respeito à ausência de ato formal de reversão da reserva para Margem Operacional, referente aos pagamentos de fevereiro de 2010 e março de 2011 e a Manifestação da Unidade Auditada tem-se que:
A argumentação do BNDES para essa ausência de ato formal traz a lógica de uma autorização implícita por dedução, tendo em vista que essa reserva seria a fonte possível para tal pagamento. Porém, as decisões do Conselho de Administração e os pareceres do Conselho Fiscal, ao contrário de outras situações já analisadas, não especificam a fonte de recursos para os pagamentos desses dividendos. Dessa forma, a falta de padronização e clareza verificadas, já que algumas decisões dos conselhos preveem expressamente a reversão das reservas e em outras não, prejudica o argumento de aprovação tácita, apresentado pelo BNDES, dos referidos atos de reversão de reservas pelo Conselho de Administração.
Embora tenha ocorrido a falha apontada, o BNDES ressalta que, a partir de abril de 2011, a redação das decisões do Conselho de Administração e dos pareceres do Conselho Fiscal do BNDES foram uniformizadas, passando a prescrever expressamente o pagamento de dividendos mediante reversão de reserva. Nesse sentido, essa medida desfavorece a ocorrência de possíveis repetições das falhas apontadas.
Sobre a Manifestação da Unidade Auditada referente à inconsistência 02:
Tendo em vista os Fatos apontados e a Manifestação da Unidade Auditada, ratifica-se que os pagamentos de dividendos complementares do BNDES de fevereiro e agosto de 2010 e abril de 2011 foram realizados sem a autorização explícita e tempestiva do Ministro de Estado da Fazenda. Conforme mencionado, os normativos não preveem autorização pela Secretaria do Tesouro Nacional e sim, somente, pelo Ministro de Estado da Fazenda.
Segundo o Decreto nº 2.673, de 16 de julho de 1998, o Ministro da Fazenda é o responsável por autorizar a proposta de destinação do lucro das empresas públicas, como é o caso do BNDES, ou seja, ele é autoridade competente responsável pela aprovação do montante do lucro a ser distribuído como dividendo, conforme o artigo 4º, transcrito abaixo:
Art 4º No caso de empresa pública, assim como de suas controladas ou subsidiárias não enquadradas na hipótese a que se refere o artigo anterior, a
proposta sobre a destinação do lucro do exercício, após análise conclusiva dos
órgãos internos da empresa, será submetida à aprovação do Ministro de Estado
da Fazenda e publicado no Diário Oficial da União em até trinta dias, a contar
da data em que for aprovada, observado o limite mínimo fixado no art. 1º deste Decreto.
O Estatuto Social do BNDES também prevê que após a apreciação dos órgãos internos do Banco, a proposta de destinação do lucro deve ser submetida ao Ministro da Fazenda:
Art. 25. Do resultado do exercício, feita a dedução para atender a prejuízos acumulados e a provisão para imposto de renda e a contribuição social sobre o lucro líquido, o Conselho de Administração proporá ao Ministro de Estado da
Fazenda a sua destinação, observadas as seguintes condições: (Redação dada
pelo Decreto nº 6.716, de 29.12.2008).
Ressalte-se que a título de exemplificação e de forma diversa dos pagamentos de dividendos complementares de fevereiro e agosto de 2010 e abril de 2011, o Ministro de Estado da Fazenda, por meio do Despacho de 29 de julho de 2010, registro PGFN nº 5825/2010, oportunamente, autorizou o pagamento de dividendos complementares de julho de 2010.
Além disso, em Parecer recente, a PGFN ressaltou a necessidade de manifestação prévia do Ministro de Estado da Fazenda para autorização de pagamento de dividendos complementares:
Parecer PGFN/CAS/Nº2425/2013:
(...)
Somente quando for se utilizar de saldo das reservas para pagamento de dividendos COMPLEMENTARES é que se faz necessária previamente a autorização do Ministro de Estado da Fazenda, como estabelece o Estatuto Social do BNDES. (grifou-se)
Sobre a Manifestação da Unidade Auditada referente à inconsistência 03:
No que diz respeito à ausência de ato de autorização de reversão expedido pelo Ministro de Estado da Fazenda e, tendo em vista a Manifestação da Unidade Auditada, ratifica-se que não houve autorização específica do Ministro. O BNDES confirma que atos de autorização do Ministro de Estado da Fazenda, os quais aprovam a destinação do lucro do Banco, não mencionam expressamente a reversão das reservas, conforme trecho abaixo:
Como explicado anteriormente, o pagamento de dividendos em montante superior aquele inicialmente proposto, requerido pelo acionista, somente pode ser realizado mediante a reversão de reservas anteriormente constituídas. Assim, embora os atos de autorização do Ministro da Fazenda não mencionem expressamente a reversão, o conteúdo da autorização/homologação impõe essa conclusão.
Apesar das ponderações do BNDES, ressalte-se que, ao contrário dos pagamentos de dividendos complementares de fevereiro, abril, maio e agosto de 2010 e março e abril de
2011, o Ministro de Estado da Fazenda, por meio do Despacho de 29 de julho de 2010, registro PGFN nº 5825/2010, oportunamente especificou o pagamento de dividendos complementares de julho de 2010 à conta da reserva para Margem Operacional.
Em outras palavras, uma vez que o Ministro especificou de forma clara sua autorização para o pagamento de dividendos complementares de julho de 2010 à conta da reserva para Margem Operacional não se pode concluir que os atos de pagamentos de dividendos complementares de fevereiro, abril, maio e agosto de 2010 e março e abril de 2011 tiveram a mesma intenção, tendo em vista que não possuíam menção à conta dessa reserva.
Nesse caso, devido à ausência de informação sobre a autorização de reversão de forma clara e objetiva, o princípio da transparência é prejudicado, tendo em vista o aumento da insegurança jurídica do ato em função dessa não especificação.
Sobre a Manifestação da Unidade Auditada referente à inconsistência 04:
Sobre a não publicação da proposta de destinação do lucro do exercício do BNDES aprovada pelo Ministro da Fazenda e a Manifestação da Unidade Auditada a respeito, tem-se que há, a princípio, dúvida sobre qual o órgão competente e responsável pela publicação exigida pelo art. 4º do Decreto nº 2.673, de 16 de julho de 1998 e também pelo § 9º do art. 25 do Estatuto Social do BNDES.
Decreto nº 2.673, de 16 de julho de 1998
Art 4º No caso de empresa pública, assim como de suas controladas ou subsidiárias não enquadradas na hipótese a que se refere o artigo anterior, a proposta sobre a destinação do lucro do exercício, após análise conclusiva dos órgãos internos da empresa, será submetida à aprovação do Ministro de Estado da Fazenda e publicado no Diário Oficial da União em até trinta dias, a contar
da data em que for aprovada, observado o limite mínimo fixado no art. 1º deste
Decreto.(destacou-se)
Estatuto Social do BNDES
Art. 25. § 9º - A proposta sobre a destinação do lucro do exercício, após a aprovação do Ministro de Estado da Fazenda, deverá ser publicada no Diário
Oficial da União em até trinta dias, a contar da data em que for aprovada.
(Incluído pelo Decreto nº 6.716, de 2008). (destacou-se)
Após a apresentação do entendimento do BNDES sobre a questão, a Procuradoria da Fazenda Nacional- PGFN foi instada a se pronunciar sobre o assunto e teceu a seguinte consideração por meio do Ofício 463/PGFN/PG:
3. Adicionalmente, informo que a responsabilidade pela publicação do ato do Ministro de Estado da Fazenda, conforme determina o mencionado decreto, não é
desta Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, mas sim, da empresa que apresentou o resultado.
Por outro lado, o BNDES ressaltou que:
Entende-se que o Ministério de Estado da Fazenda é competente para realizar a publicação dos atos expedidos pelos seus dirigentes.
Adicionalmente, a PGFN por meio do Memorando nº 3218/2014/PGFN/PGA de 12 de agosto de 2014, ressaltou que a exigência de publicação feita no Decreto nº 2.673, de 16 de julho de 1998 se aplica a proposta de destinação de lucros do BNDES e não ao ato de aprovação do Ministro de Estado da Fazenda, portanto, segundo a PGFN a responsabilidade de publicação da proposta de distribuição de lucros é do próprio BNDES.
A PGFN lembra ainda que o “(...) ato de aprovação é um documento interno e necessário para que a empresa possa, então, publicar a sua proposta de destinação de resultados”. Diante do exposto, entende-se, com base no entendimento da PGFN, que o pagamento dos dividendos complementares ao Tesouro Nacional pelo BNDES é condicionado à publicação da proposta de destinação dos lucros pelo próprio Banco, após a aprovação do Ministro de Estado da Fazenda, em até 30 dias.
Nesse sentido, há uma divergência na interpretação do Artigo 4° do Decreto n° 2.673/98 entre o BNDES e a PGFN. O Banco entende que a proposta de destinação dos lucros deve ser publicada pelo Ministério da Fazenda após sua aprovação, ao passo que a Procuradoria argumenta que apenas a Proposta de destinação dos lucros deva ser publicada pelo BNDES após a aprovação do Ministro de Estado da Fazenda.
Sobre a Manifestação da Unidade Auditada referente à inconsistência 05:
Com relação ao recolhimento de Dividendos e Juros sobre Capital Próprio pelo BNDES ao Tesouro Nacional sem a devida publicação da aprovação da Proposta de Distribuição de Lucros, conforme estabelece o Decreto nº 2.673/98, entende-se que esse decreto estabelece a publicação como condição para o recolhimento dos recursos ao Tesouro além de definir prazo máximo.
O ato de publicação está inserido como uma etapa de um procedimento maior que é a destinação dos resultados do BNDES, como empresa pública, previsto no Decreto nº 2.673/98. Da análise dos dispositivos do normativo, verifica-se que o procedimento se inicia pela análise da proposta de destinação do lucro pelos órgãos internos da empresa pública, em seguida, a proposta é submetida e aprovada ou rejeitada pelo Ministro de Estado da Fazenda e, então, essa proposta é publicada no Diário Oficial da União em até
trinta dias e só a partir dessa etapa deve ser feito o recolhimento dos dividendos ao Tesouro:
Art 4º No caso de empresa pública, assim como de suas controladas ou subsidiárias não enquadradas na hipótese a que se refere o artigo anterior, a proposta sobre a destinação do lucro do exercício, após análise conclusiva dos
órgãos internos da empresa, será submetida à aprovação do Ministro de Estado da Fazenda e publicado no Diário Oficial da União em até trinta dias, a contar
da data em que for aprovada, observado o limite mínimo fixado no art. 1º deste Decreto.
Art. 1º - § 2º - O recolhimento, ao Tesouro Nacional, de dividendos ou juros, de que trata este Decreto, far-se-á na Conta Única do Tesouro Nacional, na forma a ser estabelecida pela Secretaria do Tesouro Nacional, nos prazos a seguir: (Redação dada pelo Decreto nº 3.381, de 2000)
I – (...)
II - pelas empresas públicas, no prazo máximo de trinta dias, a contar da
data da publicação a que se refere o art. 4º deste Decreto.
Entende-se que o inciso II acima visa regular e garantir a transparência para a sociedade e a segurança jurídica tanto para o Tesouro Nacional quanto para a empresa pública em questão. A necessidade de publicação visa demonstrar e garantir à empresa pública que ela possui a aprovação da autoridade competente para realizar o recolhimento dos dividendos. Já o prazo máximo de trinta dias visa garantir que o Tesouro Nacional receberá, da empresa pública, os dividendos em prazo certo.
Segundo Hely Lopes Meirelles, publicidade "é a divulgação oficial do ato para conhecimento público e início de seus efeitos externos. Daí porque as leis, atos e contratos administrativos que produzem consequências jurídicas fora dos órgãos que os emitem exigem publicidade para adquirirem validade universal, isto é, perante as partes e terceiros." (Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 37ºEd.-São Paulo: Ed. Malheiros, 1990. pgs.95-96).
Dessa forma, com base no princípio da publicidade na administração pública, o Decreto nº 2.673/98 determina expressamente a publicação da Proposta de Distribuição de Lucros para que possa produzir efeitos.
Sobre a Manifestação da Unidade Auditada referente à inconsistência 06:
No caso da reserva para Margem Operacional, entende-se adequada a manifestação do BNDES de que havia permissão para pagamento de dividendos complementares antes que essa reserva tivesse atingido seu limite. Porém, entende-se, também, que a política de reversão da citada reserva deve corresponder a uma medida eventual e que não contribui para finalidade da reserva prevista no inciso V do art. 25 do Estatuto Social do BNDES.
Art. 25. Do resultado do exercício, feita a dedução para atender a prejuízos acumulados e a provisão para imposto de renda e a contribuição social sobre o lucro líquido, o Conselho de Administração proporá ao Ministro de Estado da Fazenda a sua destinação, observadas as seguintes condições: (Redação dada pelo Decreto nº 6.716, de 2008).
(...)
V - constituição de Reserva de Lucros para Margem Operacional, tendo por base justificativa apresentada pela administração sobre a necessidade de
recursos para garantir margem operacional compatível com o desenvolvimento das operações do Banco, no percentual de cem por cento do saldo remanescente
do lucro líquido, até o limite de cinqüenta por cento do capital social. (Incluído pelo Decreto nº 6.716, de 2008). (destacou-se)
Já no caso da reserva para Futuro Aumento de Capital, a permissão ocorreu por meio de decretos específicos e que não alteraram o texto do Estatuto Social do BNDES. Dessa forma, apesar de haver autorização normativa, verifica-se que esses normativos são alheios ao Estatuto Social do BNDES, o que prejudica a transparência em relação às reversões dessa reserva, devido à sua autorização atípica, caracterizando, assim, um desvio de finalidade em relação ao previsto no Estatuto do BNDES.
Recomendação
RECOMENDAÇÃO 1: Com vistas a garantir a regularidade, a transparência e publicidade dos atos de pagamento dos dividendos complementares, recomenda-se que o BNDES siga o rito previsto no Decreto nº 2.673/98 e em seu Estatuto Social, em especial: a) No caso das manifestações do Conselho de Administração e do Conselho Fiscal sobre o pagamento de dividendos complementares, especificar a fonte de recursos para o pagamento;
b) Em atenção ao Decreto nº 2.673/98 e ao entendimento da PGFN por meio do Memorando nº 3218/2014/PGFN/CAS de 12 de agosto de 2014, avaliar junto ao Ministério da Fazenda a atribuição de publicação, após a aprovação pelo Ministro de Estado da Fazenda, em até trinta dias, da proposta de destinação do lucro do BNDES;
c) Somente realizar o pagamento dos dividendos complementares após aprovação do Ministro de Estado da Fazenda (aprovação prévia) e publicação da proposta de distribuição de lucros, conforme determina o Decreto nº 2.673/98 e o Parecer PGFN/CAS/Nº2425/2013.
