Ana Paula Lage de Oliveira. As Reuniões de Ministros da Defesa do Hemisfério: uma evolução histórica da defesa e segurança no Cone Sul. Orientador: Prof. Dr. Héctor Luis Saint-Pierre (UNESP/Franca-PIBIC/CNPq).
A partir da leitura e análise dos documentos produzidos em cada Reunião de Ministros da Defesa, é possível e essencial avaliar o resultado de cada uma delas individualmente, para que em um momento posterior, seja possível ponderar e chegar a conclusões corretas e completas sobre as mesmas e avaliar as suas conseqüências aos países do Cone Sul.
A Primeira Conferência de Ministros de Defesa das Américas, que ocorreu em Williamsburg, em julho de 1995, definiu certos princípios, estes que receberam a nomenclatura do local da reunião. Estes princípios são seis: o reconhecimento de que a preservação da democracia abriga a segurança mútua; o reconhecimento também da função essencial desempenhada forças de segurança militar de apoiar e defender os interesses dos Estados soberanos e democráticos; a reafirmação da subordinação das Forças Armadas dos países a autoridades democráticas e sob as respectivas constituições nacionais, com devido respeito aos direitos humanos; a promoção da abertura dos debates sobre o tema da defesa; a solução de litígios em relação a territórios limítrofes e de acordos negociados como meta do hemisfério; e a promoção de uma cooperação de defesa que seja capaz de responder às novas necessidades de segurança, como o narcoterrorismo.
Após a definição dos princípios de Williamsburg, já na Segunda Conferência, a qual se deu em San Carlos de Bariloche, no mês de outubro do seguinte ano, 1996, a discussão apontou para temas como as medidas de fomento à confiança mútua, a cooperação na manutenção da paz, o impacto do crime e das drogas na segurança, a ameaça do tráfico ilegal de armas e a influência de assuntos econômicos sobre a segurança. Além disso, os ministros reafirmaram a importância das organizações de defesa nos Estados, levando em consideração os desafios políticos, sociais e econômicos enfrentados por cada país, bem como a importância da democracia representativa como fundamento da segurança hemisférica. Assuntos como a participação ativa e voluntária dos países nas operações de manutenção da paz, as medidas de fomento à confiança mútua gerando transparência, cooperação e intercâmbio de informações na área de defesa e segurança hemisférica e o aprofundamento da cooperação interamericana a fim de manter a paz e fortalecer a segurança da região também foram pautas de discussão da II Reunião.
Os avanços na matéria são certos quando se analisa a Declaração de Cartagena, documento da Terceira Reunião de Ministros da Defesa das Américas, em 1998. O documento ressalta o valor do fomento ao diálogo regional a fim de fortalecer e revitalizar o sistema interamericano, bem como da promoção das Conferências de Ministros da Defesa como um mecanismo de encontro hemisférico sobre temas de segurança e defesa. As novidades, entretanto, direcionam-se às novas necessidades de: uma melhor compreensão da vulnerabilidade e das preocupações especiais de segurança dos países caribenhos; fortalecimento das instituições que lidam com os diversos aspectos da segurança e dos mecanismos que possam prevenir os desastres naturais; estímulo aos intercâmbios e às reuniões de autoridades de segurança, de defesa e de militares; educação e capacitação dos membros das forças de segurança, de defesa e de militares em Direitos Humanos e Direito Internacional Humanitário; gerar cooperação hemisférica para erradicar o terrorismo em todas as suas formas, já que consiste em crime ameaçador da democracia dos países; lutar contra as drogas ilícitas e atividades criminais relacionadas; e enfrentar os efeitos prejudiciais da proliferação de armas pequenas e leves.
Na Declaração de Manaus, datada de 2000, os chefes das delegações presentes na IV Conferência Ministerial de Defesa das Américas definem de forma clara a finalidade de tais reuniões - as quais devem promover conhecimento recíproco e intercâmbio de idéias na área de defesa e segurança - e declaram a necessidade de coordenação e cooperação entre os países para o preparo e a definição da agenda temática por meio da prática de reuniões preparatórias; o que delimita e auxilia a definição dos objetivos e funções das reuniões. A estas questões acadêmicas explicitadas na Declaração soma-se a necessidade de definição dos conceitos de segurança e defesa e a que se refere a formação de civis nos assuntos de defesa, bem como a integração entre militares e civis nos debates de tais temas. Além disso, nesta Quarta Reunião foram considerados como principais quatro temas, a saber: o papel das Forças Armadas na democracia; as medidas de confiança mútua; a segurança hemisférica; e a cooperação regional para a defesa e o desenvolvimento. O mesmo documento ainda reconheceu que há diferenças entre as realidades sub-regionais e que estas não devem impedir o intercâmbio e nem a cooperação, mas devem ser respeitadas e levadas em conta na construção de um sistema de segurança equilibrado; a Declaração também considerou fundamental a publicação dos Livros Brancos e a formulação de políticas de defesa como formas de fortalecer as medidas de confiança mútua. As novas ameaças à segurança também foram discutidas, como o problema dos desastres naturais, e as recomendações de que haja a cooperação e o intercâmbio de informações para tratar de tais ameaças.
A Declaração de Santiago do Chile, na V Conferência, em novembro de 2002, reitera os princípios e compromissos fixados pelas reuniões anteriores e lembra os esforços para a implementação de medidas de confiança mútua, como a capacitação de civis e militares em matéria de segurança e defesa pelo Centro de Estudos Hemisféricos de Defesa (CHDS) e o apoio da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) para que Chile e Argentina estabelecessem uma “Metodologia Estandarizada Comum Para la Medición de los Gastos de Defensa”. O documento, porém, não propõe muitas medidas novas em relação às demais Conferências. Apesar disso, considera a possibilidade de realização de operações marítimas combinadas, declara importante a discussão das operações de paz das Nações Unidas sob perspectivas regionais, ressalta os avanços na incorporação da mulher nas Forças Armadas e de Segurança nos países, a importância do intercâmbio de informação entre os órgãos de segurança e a transparência na área de defesa. Um assunto que surge com maior intensidade nesta reunião é o apoio das delegações à eliminação das minas antipessoais e à reinserção das vítimas sobreviventes na sociedade, mas medida efetivas não parecem ser a prioridade da Conferência.
Já na VI Conferência de Ministros de Defesa, de 2004, é perceptível uma tendência à discussão de questões com viés social e uma posição essencial do indivíduo como sujeito e ator de segurança. A Declaração de Quito afirma o fortalecimento da segurança pelo aprofundamento da dimensão humana, já que as condições da segurança humana avançam quando há o pleno respeito à dignidade, aos direitos humanos, às liberdades individuais, mediante a promoção do desenvolvimento econômico e social. Essa afirmação é fundamental para o incremento na participação e articulação de todos os setores da sociedade na questões de defesa e segurança, não permanecendo tais assuntos apenas no rol das Forças Armadas e das instituições de Segurança Pública. Assim, também é essencial a igualdade de oportunidades no sentido da promoção de uma relativa equidade social, étnica e de gênero dentro das Forças Armadas. Ainda além, a reunião assume que os efeitos das novas ameaças desencadeadas pela globalização ocorrem sobre os Estados, sobre a sociedade e sobre os indivíduos, ou seja, elas possuem caráter multidimensional. Como as declarações anteriores, o documento de Quito também ressalta a preocupação na concepção de um sistema de segurança cooperativo que leve em conta as peculiaridades estratégicas de cada uma das sub-regiões do hemisfério e considera comuns a todas as sub-regiões as questões de prevenção de conflitos, a solução pacífica de controvérsias e o fortalecimento da confiança mútua entre os Estados.
A VII Reunião de Ministros da Defesa das Américas, ocorrida em Manágua, no ano de 2006, recuperou temas já discutidos nas conferências anteriores e aprofundou-os. Como tema, teve a questão da cooperação hemisférica e sub-regional, mas também considerou que as oportunidades econômicas estão também relacionadas com a democracia e, portanto, com a segurança hemisférica. O documento final reconheceu as políticas de defesa como meios para a consolidação da paz e da estabilidade internacional e o alcance multidimensional do conceito de segurança, conforme a Declaração sobre Segurança das Américas, assinada na Cidade do México, em 2003. Além disso, a Declaração de Manágua ainda incentiva o fortalecimento e a modernização das instituições relacionadas com a segurança e a defesa, bem como a participação das Forças Armadas dos países nas missões humanitárias em situações de desastres naturais, para que possa haver a prevenção, a atenção e a mitigação, por meio da utilização dos recursos da ciência e tecnologia; e fortalece o compromisso da região em cumprir com as resoluções tomadas pelo Conselho de Segurança da ONU nas questões do combate à proliferação de armas de destruição em massa e de erradicação, combate e prevenção do tráfico de armas leves e pequenas.
Tomando por base a IV Reunião de Ministros da Defesa (Manaus, 2000), na qual se define de forma bastante clara qual a finalidade das tais Conferências de Ministros de Defesa das Américas – qual seja, a promoção de conhecimento recíproco e o intercâmbio de idéias na área de segurança e defesa –, é facilmente perceptível uma nova tentativa de se pensar em uma arquitetura de segurança hemisférica, baseada na explícita necessidade de coordenação e cooperação entre os países do Cone Sul e que atenda as demandas globais contemporâneas, já que o esquema de segurança praticado atualmente ainda mantém como base a idéia de vencedor-perdedor e as estruturas difundidas e vivenciadas no período da Guerra Fria.
A mesma Reunião de Ministros ainda reconhece como necessária uma nova definição dos conceitos de segurança e de defesa, a fim de “facilitar seu entendimento doutrinário no âmbito hemisférico”. Essa necessidade decorre do surgimento das denominadas “novas ameaças” à segurança dos Estados, como o terrorismo, os desastres naturais, os crimes transacionais, entre outras. Por isso, um novo conceito de segurança é possível: a segurança multidimensional, que amplia e aprofunda o conceito tradicional - segurança como condição ou estado produzido pela percepção de ausência de ameaças que de alguma forma colocam em risco a existência, os interesses ou os valores do Estado – incluindo outros sujeitos a ameaças, bem como outras formas ou meio de ameaças.
É importante ressaltar essa característica tradicional e clara dos Estados a respeito do interesse nacional, este que, por diversas vezes, se choca com outros interesses de demais Estados e gera conflitos de variadas dimensões, podendo levar ao conflito direto, a guerra. Segundo Hans J. Morgenthau, os formuladores de política devem pensar em termos de interesse nacional, concebido como poder entre outros poderes, sendo, portanto, o Estado inspirado e conduzido pela moral única da sobrevivência nacional. Essa idéia explica satisfatoriamente a tese realista de que o sistema internacional vive e é ordenado sob o temor da guerra.
Diante dessa conceitualização, das novas ameaças à segurança e da iminente necessidade do continente americano de uma nova arquitetura de segurança para a região, torna-se fundamental a reflexão sobre a realidade dos países latino-americanos, aceitando o fato de que a região não é homogênea, ao contrário do que comumente se pensa. Segundo o Comandante-Chefe do Exército do Chile, general Juan Emilio Cheyre Espinosa, a segurança hemisférica é um desafio de integração ainda não resolvido e isso se deve ao fato de que os objetivos da segurança e da integração, na situação atual da América Latina, não puderam se fundamentar suficientemente por fatores que ele denomina endógenos e exógenos.
Ainda de acordo com Espinosa, os fatores endógenos estariam relacionados às assimetrias e heterogeneidades do continente, o qual vive realidades diversas, como fragilidade das instituições, crises de governabilidade, populismo, altos níveis de corrupção, narcotráfico, desequilíbrio na distribuição de renda e economias periféricas a serviço de países industrializados. Já os fatores exógenos dizem respeito às influências das relações de poder do sistema internacional que a região sofreu ao longo de sua história, principalmente desde o fim da II Guerra Mundial e ao fim da Guerra Fria, com a presença incisiva dos Estados Unidos da América na região, que gerou uma relação complexa, com os países sul-americanos procurando limitar o poder da superpotência. Outro fator exógeno decorre das forças inseridas pelo fenômeno da globalização, que influenciaram os países da região de acordo com seus respectivos processos de consolidação de Estado, aprofundando as assimetrias.
Essas diferenças entre as realidades sub-regionais são reconhecidas já nas Reuniões de Ministros da Defesa do Hemisfério, cujas definições apontam para o sentido de essas divergências não se tornarem obstáculos à cooperação e ao intercâmbio, podendo ser vistas como oportunidades, respeitando e considerando-as na concepção do novo sistema de segurança, equilibrado, e que reconheça os contextos estratégicos particulares de cada Estado. As agendas hemisféricas de cada Estado que vêm sendo discutidas nas Reuniões certamente
incluem essas novas ameaças e a reflexão de como o hemisfério deve lidar com cada uma delas, sempre primando pelo respeito ao Direito Internacional, no sentido de consolidar a paz no continente americano e valorizar princípios e normas internacionais consagrados nas cartas da Organização das Nações Unidas (ONU) e da Organização dos Estados Americanos (OEA). Sobre essa preocupação e respeito ao Direito Internacional e à paz, de acordo com Raymond Aron, ao concluir a obra Paz e Guerra Entre as Nações, os responsáveis pela condução da política externa lidam com certas contradições: com o que denomina de o problema maquiavélico e o kantiano. O primeiro é o do realismo dos meios legítimos da condução da política externa, que, no limite, comporta o uso de força. O segundo é o da busca da "paz perpétua" e de um princípio regulador da humanidade que substitua a "moral do combate". Na interação dos dois, Aron desenvolve uma ética de prudência e de equilíbrio entre excessos. Essas contradições permanecem no contexto mundial atualmente e são demonstradas na forma como os países participantes das tais reuniões de ministros da defesa do hemisfério auxiliam ou agem na formulação de mecanismos que promovem a cooperação nesse campo da segurança.
É vital para se estruturar uma arquitetura de segurança hemisférica coerente e efetiva o reconhecimento, a identificação e a habilidade de assumir as assimetrias da região, que, como já foi demonstrado, vive realidades diversas e, portanto, possui diferentes contextos estratégicos, os quais são expostos pelos países participantes das reuniões de ministros de defesa sob pontos de vista que, por vezes, não convergem. Esse desafio de estruturação de um novo sistema de segurança, no entanto, torna essencial e imperativo a obtenção de uma comunidade de interesses no marco de uma organização multilateral, isso significa fortalecer a Organização dos Estados Americanos (OEA), para que, também, o novo sistema não fique genérico ou superficial.
Outro fator que se constitui como essencial é o desafio do relacionamento dos países latino-americanos com os Estados Unidos da América, já que uma América Latina mais integrada e estável deveria estar de acordo com os interesses norte-americanos, que ainda permanecem com a idéia tradicional do período da Guerra Fria de ganhadores e perdedores; o jogo de soma zero, porém, está desatualizado, não se aplicando mais ao cenário internacional. Tendo em vista esse cenário, então, é importante que haja uma estratégia de associação – incluindo fatores econômicos, ambientais, sociais, culturais e políticos, não apenas o âmbito militar – para a região latino-americana, a fim de diminuir a dimensão fornecida atualmente às assimetrias existentes.
As ameaças tradicionais (essencialmente militares) e as novas (como o narcotráfico, a degradação do meio ambiente, a precariedade institucional, o terrorismo e o tráfico ilegal de drogas e armas, entre outros) ampliaram, portanto, a noção de segurança, associando à antiga, já explicada anteriormente, os fatores políticos, sociais, econômicos, ambientais e culturais. Assim, faz-se necessário uma estrutura de segurança que admita as diferentes intensidades das novas ameaças em cada Estado e na sua dimensão transnacional, o que explica porquê se constitui em um desafio hemisférico.
O campo das relações internacionais, como já explicado por Raymond Aron, há alguns séculos, se desdobra sobre a sombra da guerra. Além disso, em função da diversidade dos objetivos, dos meios e da multiplicidade dos atores e dos contextos, o objeto das relações internacionais não é único, por isso, a relativa indeterminação que caracteriza esse campo. Essa premissa é importante para que se possa compreender corretamente o sistema internacional e o subsistema americano, com ênfase na área da segurança e defesa. Aron destaca também que os fatores que condicionam a condução de uma política externa – quais sejam: espaço, número, recursos, nações e regimes - são mobilizados em função de uma pluralidade dinâmica dos objetivos concretos das políticas externas dos Estados que compõem o sistema internacional. Entre estes objetivos figuram: segurança, desenvolvimento e bem-estar, prestígio, afirmação de idéias. É por este motivo que a racionalidade da conduta da política externa é rodeada pela escolha de certas premissas que norteiam o seu processo decisório. E, nessa moldura, Aron explora conceitos por meio dos quais pode-se entender a dinâmica das relações interestatais e sua durabilidade, caracterizada pela distribuição individual, porém, desigual do poder entre os Estados.
Tendo essa idéia em mente e analisando o momento histórico da região, ainda se pode afirmar que o Cone Sul é, hoje, uma das regiões mais estáveis do globo. Um dos fatos que explica a questão é a analise do período pós-guerra fria, que possibilitou a transformação da dicotomia vencedor-perdedor e amigo-inimigo na região, ao ponto de Exércitos, que outrora se confrontavam, transitarem a um estado de cooperação, confiança mútua e integração, que pode ser observado na análise das Reuniões de Ministros de Defesa das Américas e em tantas outras cúpulas e conferências da região, bem como em missões conjuntas, como foi o caso da atuação no Haiti.
As assimetrias e diferenças já explicitadas não podem apagar os aspectos da região que são de interesse comum; obviamente que os particularismos devem ser considerados, mas estes não devem ser mais fortes a ponto de dividirem a região, ao contrário, os aspectos
culturais e sociais, os valores, que unem a área devem ser explorados no debate sobre as medidas de estruturação de um esquema de segurança hemisférica, já que o conceito ampliado de segurança, multidimensional, propicia isso.
A década 1990 e o início do século XXI ficam marcados para as Américas como o momento em que as reuniões de ministros da defesa nasceram de fato e tomam um significado cada vez maior, com os problemas transnacionais e, também, com a tomada de soluções também conjuntas, cooperativas, em que todos podem obter ganhos, sem que necessariamente haja um Estado perdedor. Isso é possível hoje, mas ainda fica uma lacuna importante a ser resolvida, que é a participação mais ativa da sociedade como um todo nos assuntos de segurança e defesa na região. As reuniões ministeriais têm ressaltado com freqüência a importância da democracia na consolidação e no entendimento da noção de segurança, mas será que os países da região têm sido eficientes na tomada de medidas para que a democracia seja um elemento fundamental e de peso nas questões se segurança?
