P.º R.P. 68/2008 DSJ-CT

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In st it ut o d o s Re gi st os e d o N o ta ri a d o . mod . 4

P.º R.P. 68/2008 DSJ-CT - Acção administrativa especial

visando a declaração de nulidade da deliberação de licenciamento de operação urbanística da qual resultou a emissão de alvará de loteamento e de todos os actos administrativos subsequentes – designadamente, os conducentes à emissão de licença de construção para determinado lote -, bem como a condenação na reconstituição da situação que existiria se tais actos não tivessem sido praticados. – Registo.

PARECER

Relatório

1 - O presente recurso hierárquico vem interposto do despacho de recusa do registo da acção administrativa especial, requisitado na 2.ª Conservatória do Registo Predial de …sob a Ap. 29 de 7 de Janeiro do corrente ano de 2008.

Resulta do duplicado da petição inicial que instruiu tal pedido estar em causa uma acção administrativa especial, instaurada pelo ora recorrente, Henrique…, contra o Município de…., tendo em vista: a declaração de nulidade do acto administrativo – deliberação datada de 31 de Agosto de …. da Câmara Municipal de …. – de licenciamento da operação urbanística de que decorreu a emissão do alvará de loteamento n.º …, em 13 de Dezembro de …., e de todos os actos administrativos subsequentes, designadamente, daqueles de que resultou a emissão de alvarás de licença de construção e de utilização emitidos no seu âmbito, a saber, do despacho do Vice-Presidente da dita Câmara, Carlos …., datado de 27/12/…, subjacente à emissão pela mesma do alvará de licença de construção n.º …, em 16/10/2006, a favor de Nuno …; e a condenação do réu na adopção dos actos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se os actos julgados nulos não tivessem sido

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praticados, repondo o acesso ao prédio do autor através do caminho público localizado entre este prédio - inscrito na matriz cadastral sob o artigo 2979, descrito sob o n.º 3371, da freguesia de Alcabideche – e o prédio situado a sul e poente dele - inscrito na matriz cadastral sob o artigo 3873-Secção 46, da mesma freguesia, descrito sob o n.º 9095, fls.

60v, do livro B-30 -1_{, no estado em que se encontrava antes da aprovação}

do acto de licenciamento da operação urbanística de que resultou a emissão do aludido alvará de loteamento e subsequentes, de modo a que seja assegurada a plena acessibilidade de pessoas e viaturas ao prédio do autor.

De acordo com as alegações contidas na referida petição, aquele caminho público – que, segundo a opinião do próprio fiscal municipal, é uma serventia do domínio público há um tempo imemorial - , conquanto insusceptível de apropriação individual, face à sua natureza pública, integrou a área submetida à operação urbanística titulada pelo dito alvará de loteamento n.º …../…., pelo que os actos administrativos que a aprovaram e os que licenciaram, no âmbito daquele, as construções a que se referem os alvarás de licenciamento de construção emitidos ao seu abrigo, designadamente, o mencionado alvará de licença de construção n.º … e os de licenciamento de utilização subsequentes são nulos por força do disposto nos artigos 202.º, n.º 3 e 294.º do C.C., com referência aos artigos 133.º, n.ºs 1 e 2, alínea c), e 134.º, n.º 1, ambos do CPA. Sendo certo que as previstas edificações sobre a área de tal caminho, implicando o seu desaparecimento, conduzem à eliminação do único acesso existente para o prédio do Autor – que, como rústico, tem legalmente que ter acesso e sempre o teve através do referido caminho.

Aparecem identificados como contra-interessados na acção – cuja citação, ao abrigo do disposto no art.º 82.º, n.º 1, do CPTA, se sugere que seja efectuada mediante a publicação de anúncio, com a

1_{C a m i n h o q u e , n o s t e r m o s d a s r es p e c t i v a s a le g a ç õ e s , p er m i t e o a c e s s o a o p r éd i o d o} a u t o r e a o s d e m a i s p r é d i o s c o n f i n a nt e s , s i t u a d o s d e a m b o s o s l a d o s , b em c o m o a o p r é d i o i m e d i a t a m e n t e c o n t í g u o à q u e l e , i n s c r i t o n a m a t r i z s o b o a r t i g o 2 9 7 8 , o n d e f u n c i o n a u m a o f i c i n a . O r a , “ … c o m o d e c o r r e d a p l a n t a d e s í n t e s e , a n e x a a o d i t o a l v a r á … t a l o p e r a ç ão u r b a n í s t i c a p r e v ê a o c u p a ç ã o d o r ef e r i d o c a m in h o p ú b l i c o p a r a f i n s d e e d i f i c a ç ã o . E s t a n d o p r e v i s t o q ue s o b r e o l ei t o d o d i t o c a m i n h o p ú b l i c o s e c o ns t r u a m o s m u r o s , g ar a g e n s e s e i m p l a n t e o l o g r a d o u r o , d o s l o t e s n . º s 6 a 1 2 da u r b an i z a ç ã o a qu e s e r e f e r e a d i t a o p e r a ç ão ur b a n í s t i c a . ” .

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advertência de que os interessados dispõem do prazo de 15 dias para se constituírem como contra-interessados no processo – diversos indivíduos que se constata serem os titulares inscritos dos 55 lotes integrantes do loteamento em causa.

Não obstante, o registo da acção é solicitado apenas quanto aos prédios a que correspondem as descrições n.ºs 9873 a 9879, da referida freguesia de …., respeitantes aos lotes n.º s 6 a 12, respectivamente, aos quais não se mostra averbada qualquer construção.

2 - A recusa encontrou o seu fundamento legal no artigo 69.º, n.º 1, alínea c) do Código do Registo Predial, por se entender que a acção administrativa apresentada a juízo não se enquadra no elenco das acções previstas no art.º 3.º do CRP pois o que está em causa são somente as vicissitudes ocorridas na fisionomia do prédio, à semelhança, aliás, do que ocorre com as acções de demarcação no âmbito dos processos que correm trâmites nos tribunais comuns.

3 - A impugnação daquele despacho norteia-se essencialmente pela ideia de que o registo da acção administrativa em causa se justifica por razões de segurança e ordem pública e de protecção de terceiros, considerando que a mesma visa a declaração de nulidade do acto administrativo mediante o qual foi titulado um direito resultante de uma operação urbanística cujo alvará de loteamento foi registado, em conformidade, de resto, com a obrigatoriedade imposta pelo artigo 2.º do RJUE, e a previsão contida na alínea d) do n.º 1 do artigo 2.º do Código do Registo Predial – que consigna a sujeição a registo da autorização de loteamento, seus aditamentos e alterações - , atento o objectivo que esta instituição registral se propõe – dar publicidade à situação jurídica dos prédios, tendo em vista a segurança do comércio jurídico imobiliário (art.º 1.º, CRP) – e as categorias de acções que, nos termos da especificação contida nas alíneas a), b) e c), do n.º 1 do art.º 3.º, do mesmo Código, devem também ser submetidas a registo.

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4 - No despacho em que a Sr.ª Conservadora Adjunta mantém a exposta qualificação sintetiza-se a petição do autor, salientando que o que o mesmo peticiona é o acesso ao seu prédio através de um caminho público que, segundo ele, existia antes da aprovação do referido alvará de loteamento; assim, o que está subjacente não é uma questão de propriedade, mas antes a reposição de um caminho que põe em causa os lotes n.º s 6 a 12, que correspondem às descrições 9873 a 9879, da indicada freguesia. A este respeito, chama-se a atenção para o facto do registo em causa ter sido pedido apenas quanto àqueles lotes quando teria que ser requerido sobre os 55 lotes que constituem o mencionado alvará, uma vez que, face à estrutura unitária do loteamento, em que qualquer alteração afecta aquele no seu conjunto, o pedido de declaração judicial de nulidade da deliberação que aprovou o alvará e dos despachos de licenciamento das obras já efectuadas nalguns dos lotes não pode ser parcial.

No que concerne à registabilidade das acções administrativas, a recorrida entende que, para decidir a respeito, há que fazer uma destrinça entre o que são as vicissitudes da descrição e as vicissitudes dos negócios jurídicos celebrados e alicerçados nessas descrições. Considerando que o acto de registar se insere no âmbito do direito privado, e que a decisão registral não constitui, reconhece, modifica ou extingue qualquer relação jurídica privada, limitando-se a reconhecer a sua constituição, modificação ou extinção, assenta em que a finalidade das descrições é a identificação física, económica e fiscal do prédio e não a sua definição jurídica. Donde conclui que, no domínio do direito privado, quando os elementos da descrição são postos em causa, maxime, nas acções de demarcação, ao Conservador só resta recusar o registo da acção, actuação que, no âmbito do direito administrativo, até por maioria de razão, não pode ser diferente. Assim, entende que a admissibilidade do registo da autorização de loteamento, bem como dos seus aditamentos e alterações corresponde a uma concessão “administrativista” do registo, e, socorrendo-se da analogia com as acções de demarcação - em que a publicidade do litígio não acrescenta nada ao registo – a recorrida sustenta que o registo de uma acção em que se questiona a legalidade da divisão fundiária efectuada por um ente administrativo não poderá acrescentar nada ao registo. E conclui que ir para além disto, admitindo

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que as acções administrativas estão sujeitas a registo como qualquer outra acção que contende com efeitos reais pode pôr em causa a própria função do registo.

É que estas acções, em vez de anteciparem os efeitos da decisão, produzem elas próprias efeitos que não podem ter sido queridos pelo legislador. O próprio registo da acção passa a ser como um facto novo e mais gravoso que a mais gravosa das decisões possíveis.

A declaração de nulidade de uma autorização de loteamento tem efeitos completamente distintos da nulidade de um negócio jurídico, razão pela qual, neste caso, o registo da acção se justifica, enquanto, naquela situação, propiciar às vicissitudes da descrição o mesmo tratamento registral que é dado às vicissitudes dos negócios jurídicos pode paralisar por longos anos a transmissão dos lotes e a possibilidade de recurso ao crédito por parte dos adquirentes dos mesmos. Além de que estes são apenas contra-interessados que não podem contrapor os seus direitos na acção, nem opor-se ao registo.

Se a acção administrativa for registada e convertida em definitiva, os seus efeitos nunca poderão pôr em causa o negócio jurídico pelo qual o titular inscrito adquiriu; se o negócio jurídico é válido, válidas serão as transmissões subsequentes; e como o registo visa assegurar a oponibilidade dos direitos validamente adquiridos, este é também um argumento contra a registabilidade destas acções. Quanto à indemnização, ela é devida ao adquirente imediato e a qualquer um dos subadquirentes.

Outra razão invocada pela recorrida em favor da sua tese radica na circunstância do loteamento em causa respeitar a uma Augi, sujeita a um condicionalismo e legislação especiais, o que, no seu entender, vai no sentido da irregistabilidade deste tipo de acção. O que o recorrente pretende – diz - , não sendo proprietário mas apenas confinante, é pôr em causa a reconversão efectuada pela Câmara após o fim dos prazos legais para a sua contestação, já que a deliberação da aprovação do projecto de loteamento é tornada pública através de editais e os interessados podem reclamar dessa deliberação. O que o autor, enquanto proprietário confinante, reivindica é a utilização das

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infra-In st it ut o d o s Re gi st os e d o N o ta ri a d o . mod . 4

estruturas vizinhas do loteamento, 8 anos após a sua aprovação e os proprietários desses 55 lotes, titulares inscritos que são contra-interessados na acção, nem têm legitimidade para intervir no processo registral, estando-lhes vedada a possibilidade de impugnar a decisão do conservador, quando eles são os mais afectados com esse registo que lhes vai onerar o prédio.

Em jeito de síntese final, conclui que o que se pretende com a dita acção é que o traçado de um caminho que foi integrado no loteamento seja reposto, o que implicará alterações nas descrições; o reconhecimento de que uma certa faixa de terreno não faz parte de alguns dos lotes resultantes de um loteamento só poderá ser equiparado a uma acção de demarcação, pela qual se visa definir os limites de um prédio, acção que, não tendo efeitos reais, não está sujeita a registo.

5 - Considerando que as partes são capazes e legítimas, o recurso foi interposto em tempo e não se verificam nulidades, excepções ou questões prévias que obstem ao conhecimento do mérito, cumpre emitir parecer.

Fundamentação

1 – O que está em causa nos presentes autos é a registabilidade de uma acção administrativa especial, cujo pedido principal reside na declaração de nulidade de diversos actos administrativos, designadamente, a deliberação datada de 31/08/… da Câmara Municipal de …., pela qual foi licenciada a operação urbanística de que resultou a emissão do alvará de loteamento n.º …./…., emitido em 13/12/2000, os alvarás de licença de construção e utilização emitidos no âmbito daquele, e, em especial, o despacho do Vice-Presidente da mesma Câmara, com data de 27/12/…, que determinou a emissão do alvará de licença de construção n.º …, em 16/10/2006, concedido a Nuno….

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Pedido principal esse que, nos termos da previsão contida na alínea b) do n.º 2 do artigo 47.º do Código de Processo nos Tribunais

Administrativos, aparece cumulado2_{com o de condenação daquela}

Câmara, ré na acção, a adoptar os actos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se os actos julgados nulos não houvessem sido praticados, por forma a repor o acesso ao prédio do autor através do caminho público existente, e de que terá sido privado em consequência da prática dos actos, ora impugnados (pretensão bastante para justificar o interesse directo e pessoal do autor na invalidação

daqueles actos, e, portanto, a sua legitimidade para a acção).3

1.1 - Além do pedido4_{, não olvidando que estamos no âmbito}

do contencioso administrativo, há que ter em atenção a chamada causa de pedir, ou seja, os factos concretos e as razões de direito em que assenta a pretensão deduzida, fundamentando, de modo adequado, a

acção sub judice.5

2_{A c u m u l a ç ã o d e p e d i do s é l e g a l m e n t e a d m i t id a q u a n d o a c a u s a d e p ed i r s e j a a me s m a e} ú n i c a , e o s p e d i d o s e s te j a m e n t r e s i n u m a r e l a ç ã o d e p r ej u d i c i a l i d a de o u d e d e pe n d ê n c i a , d e s i g n a d a m e n t e , p o r s e i n s c r e v e r e m n o â m b i t o d a m e s m a r e l a ç ã o j u r í d i c a m a t e r i a l , o u , s e n d o a c a u s a d e p e d i r d i f er en t e , a p r o c e d ê n c i a d o p e d i d o p r i n c i p a l d e p e n d a e s s e n c i a l m e n t e d a a p r ec i a ç ã o d o s m e s m o s f ac t o s o u d a in t e r p r e t a ç ão o u a p l i c aç ã o d o s m e s m o s p r i n c í p i o s o u r e g r a s d e d i r e i t o [ a r t . º 4 . º , n .º 1 , a l í n e a s a ) e b ) , C P T A ], s e n d o e x p r e s s a m en t e a d m i t i d a [ n . º 2 , a l í n e a a ) , a r t . º 4 .º c i t . ] , a c u m u l a ç ã o do p ed i d o d e d e c l a r a ç ã o d e n u l i d a d e d e u m a c t o a d m i n is t r a t i v o c o m o p e d i d o d e c o n d e n aç ã o da A d m i n i s t r a ç ã o a o r e s t a b e l e c i m e n t o d a s i t u a ç ã o q u e e x i s t i r i a s e o a ct o n ã o t i v es s e s i d o p r a t i c a d o ( c o m o s u c e d e n o c a so e m a p r e ço ) . N ã o c o n s t i t u i o b s t á c u l o à c u m u l a ç ã o d e p ed id o s o f a c t o d o s m e s m o s c o r r e s p o nd e r e m a d i f e r e n t e s f o r m a s d e pr o c e s s o , n e m o d e s er e m c o m p e t e n t e s p a r a o s c o n h e c e r t r i b u n a i s d i f e r e n t e s e m r a z ã o d a h i e r a r q u i a o u d e t er r i t ó r i o , d e s d e q u e t o d o s e l e s s e i n s i r a m n o â m b i t o p r ó pr i o da j ur i s d i ç ã o ad m i n i s t r a t iv a ( a r t . º 5 .º , n . º 2 , c i t . C ó d . ). 3_{E m t e r m o s d e l e g i t i m i d a d e , c o n v é m r e f er ir q u e , n o c o n t e n c io s o a d m i n i s t r a t i v o , a} l e g i t i m i d a d e p a s s i v a c ab e r á , e m p r i n c í p i o , à p a r t e q u e s e j a t i t u l a r d o d e v e r n a r e l a ç ã o m a t e r i a l c o n t r o v e r t i d a , o u s e j a , e m r e g r a , u m a p e s s o a c o l e c t i v a p ú b l i c a e t a m b é m a o s t e r c e i r o s c o n t r a - i n t e r e s s a d o s , e n q u a n t o p r ej u d i c a d o s di r e c t o s c o m a p r o c e d ên c i a do p e d i d o , c u j a i n d i c a ç ã o , n a a c ç ã o a d m i n i s t r a t iv a e s p e c i a l , a l e i o b r i g a a f az e r n a p e t i ç ã o i n i c i a l , c o n f e r i n d o - l h es t o d o s o s p o d er es p r o c e s su a i s p r ó p r i o s d a s p a r t e s , d e s i g n a d a m e n t e , o d e c o n t e s t a r . “ N ã o h á h o j e d úv i da s , p o i s , d e q u e o s c o n t r a -i n t e r e s s a d o s s ã o l e g a l m e n t e c o n c e b -i d o s c o m o p a r t e s . ” . – V -i e -i r a d e A n d r a d e , -i n “ J u s t -i ç a A d m i n i s t r a t i v a ” , p ág . 2 7 8 . 4_{A u t o r e s h á p a r a q u e m o p e d i d o , n o p r o c e s s o d e i m p u g n a ç ã o , é s e m p r e a d e c l a r a ç ã o d e} n u l i d a d e d e u m a c t o a d m i n i s t r a t i v o , s e m , t o d a v i a , d e i x a r e m d e a f i r m a r a e x i s t ê n c i a d e u m p e d i d o i m e d i a t o – a p r e t e n s ã o p r o c e s s u a l l ev a d a a j u í z o , i s t o é , o p e d i d o d e an u l a ç ã o , d e c l a r a ç ã o d e n u l i d a d e o u i n e x i s t ê n c i a d o a c t o i m p u g n a d o – e d e u m p e d i d o m e d i a t o , c o n s i s t e n t e n a p r e t e n s ã o m a t e r i a l d o d e m a n da n t e , o u s e j a , c o r r e s p o n d e n t e a o d i r e i t o d o a u t o r c u j a d e f e s a s e p r o m o v e m ed i a n t e o p e d i d o . – M a r c e l o R e b e l o d e S o u s a , i n “ O P e d i d o e a C a u s a d e P e d i r n o R e c u r s o A d m i n i s t r a t i v o C o n t e n c io s o ” , L i s b o a , 1 9 7 2 , p á g . 2 1 8 ; e P e r e i r a d a S i l v a , i n “ P a r a u m C o n t e n c i o s o A d m i n i s t r a t i v o d o s P a r t i c u l a r e s ” , C o i m b r a, 1 9 9 7 , p ág. 1 8 5 . 5_{A n o çã o d e c a u s a de p e d i r , no p r o c e s s o d e i m p u g n aç ã o d e a c t o s a d m i n i s t r a t i v o s ,} c o n s i s t e , s e g u n d o E st ê v ã o N a s c i m e n t o d a C u n h a , i n “ I m p u gn a çã o C o n t e n c i o s a d e A c t o s A dm i n i s t r a t i v o s n o CP T A ” , p á g. 1 2 4 , n o c o m p o r t a m e n t o c o n c r e t o d a

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Ora, os factos em que o autor suporta o anunciado pedido resumem-se ao seguinte: entre o seu prédio e o que foi objecto do referido alvará de loteamento existe um caminho público cuja ocupação, para fins de edificação, se acha prevista na planta de síntese anexa ao dito alvará, tendo em vista a construção de muros, garagens e a implantação de logradouro dos lotes 6 a 12 da urbanização a que respeita a referida operação urbanística, sendo certo que as moradias já construídas nos lotes 12 e 7, bem como as demais, referentes aos outros lotes, 6 e 8 a 11, ainda não edificadas, ocuparão, uma vez efectuadas, na totalidade, o caminho público sito abaixo do seu prédio, impedindo, assim, o respectivo acesso; sendo certo que, a norte e nascente, o mesmo confronta com um equipamento de utilização colectiva, aprovado a coberto de outro alvará de loteamento, sito em espaço que não lhe pertence. Deste modo, parte da área submetida à operação urbanística em causa recai, pois, sobre um caminho público, relativamente ao qual, por impossibilidade legal, os requerentes dos referidos alvarás de loteamento e construção não dispunham de legitimidade para promover a respectiva urbanização e construção, pelo que os actos de licenciamento praticados são nulos [arts. 202.º, n.º 3 e 294.º, C.C., com referência ao art.º 133.º, n.ºs 1 e 2, alínea c) e 134.º, n.º 1, Código do Procedimento Administrativo].

Daqui resulta que, contrariamente ao que é sustentado no despacho de recusa (“o que está em causa são somente as vicissitudes ocorridas na fisionomia do prédio), na presente acção administrativa, a verdadeira causa de pedir reside na indevida privatização da propriedade pública pelo loteador, que terá incorporado nos lotes 6 a 12 a porção de terreno antes afectado a caminho público; de tal sorte que o que, com

A d m i n i s t r a ç ã o q u e c o n s u b s t a n c i a a e s p e c í f i c a c a u s a d e i n v a l i d a d e ( o u v í c i o e m s e n t i d o l a t o ) a s s a c a d a a o a c t o im p u g n a d o . Po r s e u t u r n o , o o bj e c t o d o p r o c e s s o d e i m p u g n a ç ã o de a c t o s a d mi n i s t r a t i v o s e n c o n t r a -s e , -s e g u n d o c r ê ( o b . c i t . , p á g . 1 3 5 ) n a i n t e r -s e c ç ã o d o p e di d o d e d e c l a r a ç ã o d e n u l i d a d e d o a c t o c o m a c a u s a d e p e d i r , t al c o m o a e nt e n d e ; u n i f i c a n d o a n o çã o , o o bj e c t o s e r á a c o r r e c ç ã o j u r í d i c a o u a v a l i d a d e d a a c t u a ç ão a d m i n i s t r a t i v a c o n s ub s t a n c i a d a n o a c t o i m p u g n a d o , n o s l i m i t e s d a s c o n c r et a s c a u s a s d e i n v a l i d a d e q u e f o r a m a s s a c a d a s a e s s a i m p u g n a ç ã o p e l o i m p u g n a n t e . O f ac t o d e n ã o s e r p r o p r i a me n t e o a c t o i m p u g n a d o o u a s u a i l e g a l i d a d e q u e e s t á e m c a u s a , m a s s i m a a c t u a ção a d m i n i s t r a t i v a d e qu e e l e é m a n i f e s t a ç ã o , e x p l i c a r á o ef e i t o pr e c l u s i v o d a s e n t e n ç a a n u l a t ó r i a , i s t o é a e x t e ns ã o d o s s e u s e f e i t o s à a c t i v i d a d e u l t e r i o r d a A d m i n is t r a ç ã o , c o n c r e t a m e n t e a o a c t o r e n o v a t ó r io , e f e i t o s q u e s e l i m i t a m à s c a u s a s d e i n v a l i d a d e c o n c r e t a m e n t e a p r e c i ad a s

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certeza, se irá discutir na acção é a natureza, pública ou privada, da propriedade daquela área.

Considerando que o efeito directo e imediato da eventual sentença de procedência da presente acção é a invalidação dos concretos actos da Administração impugnados, ao qual acresce o dever em que esta fica constituída de a executar – conformando a situação de facto à situação jurídica constituída pela decisão judicial e, reconstituindo, na medida do possível (sem prejuízo grave para o interesse público) a situação que existiria se não tivesse sido praticado o acto declarado nulo - , resta saber se, à luz da exposta causa de pedir – uma vez que a delimitação dos efeitos da sentença depende dos fundamentos da decisão de anular -, a dita acção pode ter-se por incluída entre aquelas que, nos termos previstos no artigo 3.º, n.º 1, do Código do Registo Predial, estão sujeitas a este registo.

Refira-se que, integrando-se a discussão sobre a natureza pública ou privada da propriedade do terreno, eventualmente incorporado nos referidos lotes, na causa de pedir e não no pedido, sendo este e não aquela que deverá figurar no registo da acção, este será, em princípio, omisso a tal controvérsia, o que poderá conduzir a que, na hipótese da sentença vir a decidir pela propriedade pública da dita fracção de terreno - como tal, indevidamente integrada nos lotes 6 a 12, tal como se acham descritos - a decisão só seja registável por nova inscrição (ampliação da inscrição da acção), desde que, então, o princípio do trato sucessivo a isso se não oponha.

2 – Decorre da previsão contida na alínea a) do n.º 1 daquele

artigo 3.º que estão sujeitas a registo as acções que tenham por fim, principal ou acessório, o reconhecimento, a constituição, a modificação ou a extinção de algum do direitos referidos no artigo anterior, sendo que entre estes avulta, em virtude da enunciação contida na alínea d) do n.º 1 do artigo precedente, a autorização de loteamento, seus aditamentos e alterações.

À primeira vista - perspectivados os efeitos inerentes ao licenciamento daquelas operações urbanísticas, que constitui o interessado no poder de as efectivar nas condições admitidas pela

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autoridade administrativa competente e publicitadas pelo registo - parece estarem sujeitas a registo as acções que se proponham como fim, principal ou acessório, a modificação ou extinção dos correspondentes actos administrativos, nas quais, portanto, se inclui a acção administrativa especial em que se pede a declaração judicial de nulidade do acto administrativo que licenciou a operação urbanística de que resultou a emissão do alvará de loteamento. Já quanto ao pedido de declaração de nulidade dos actos administrativos subsequentes (licenciamento das construções implantadas nos lotes), não deve o mesmo ser levado a registo.

Certo é que aquele pedido de declaração de nulidade na acção administrativa especial não é apenas um processo sobre a validade de um ou vários actos administrativos, incorporando também um juízo sobre a posição jurídica subjectiva do particular perante a Administração, cuja decisão o teria prejudicado. A impugnação não se dirige apenas nem se esgota na anulação do acto, pois tem igualmente em vista a resolução da questão de direito material subjacente no que diz respeito às relações entre a Administração e os particulares intervenientes no processo, pelo que, na sentença a proferir, relevam, não só a sua parte dispositiva, mas também os fundamentos da anulação. Prova disso é a própria existência e o regime específico do processo de execução; quando se executa, executa-se algo que já foi decidido e esse algo seria a sentença de anulação, que, afinal, era, mais do que isso, uma sentença que

reconhecia o direito substantivo do particular contra a Administração. 6

Tendo em linha de conta o teor do pedido formulado, bem como a fundamentação que o suporta nos termos antes referidos, terá o autor peticionado a declaração judicial de nulidade do acto administrativo do qual resultou a emissão do alvará de loteamento, hoje registado, visando a extinção total do conteúdo desse registo que, face à estrutura unitária do loteamento, o afectaria no seu conjunto, respeitando a todos os lotes em que se desdobrou aquela operação urbanística, ou a intenção que presidiu à propositura da presente acção tinha apenas em vista os lotes 6 a 12, cujas construções já licenciadas - por isso também se

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impugnam os actos administrativos de que resultou a emissão dos respectivos alvarás de licença de construção e de utilização (moradias já construídas nos lotes 12 e 7) – terão ocupado a área de um caminho público, antes existente, pelo qual se fazia o acesso ao seu prédio, localizado nas imediações?

Certo é que o facto de se ter limitado o pedido de registo aos lotes 6 a 12, quando, na acção, foi peticionada a declaração de nulidade de todo o licenciamento, não constitui problema, uma vez que, para além do conservador não ser juiz na acção, do ponto de vista tabular, o que deve funcionar é o princípio da instância.

Em qualquer dos casos, a anulação dos actos administrativos impugnados, de acordo, aliás com o peticionado, constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado e, portanto, ou seja, no caso concreto, em disponibilizar ao autor o uso daquele caminho para aceder ao seu prédio.

Para tal, seria suficiente, no limite, que se procedesse à demolição das obras já edificadas nos ditos lotes, bem como, eventualmente, à alteração da localização e das áreas de construção e implantação dos lotes especificados, importando estas modificações uma alteração ao registado loteamento, alteração cuja eficácia demandaria a emissão do aditamento ao respectivo alvará.

Naturalmente que estes previsíveis efeitos ligados à procedência da acção não são efeitos imediatos desta, antes resultam da actuação da Administração, em sede de execução da sentença, cujo processo não é um verdadeiro processo executivo – que se limite a extrair resultados materiais da sentença anterior, mas um processo com dimensões declarativas cuja sentença vai, num posterior momento, conhecer a situação e produzir ou concretizar esses efeitos condenatórios.

Assim, no caso concreto, se a acção vier a proceder, a conversão em definitiva da inscrição de acção não importará qualquer averbamento oficioso ao registo da emissão do alvará, nem tão pouco à descrição dos lotes – salvo o caso do juiz o determinar -, porquanto será no domínio da execução da sentença pelo autor do acto impugnado que a feitura daqueles actos de registo se poderá colocar (não será, pois, de aplicar o disposto no n.º 4 do art.º 101.º, C.R.P.).

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3 – Mesmo admitindo o enquadramento da acção administrativa especial em causa no dito artigo 3.º, vejamos se se justifica, face à função e efeitos que a lei reconhece ao registo das acções, a sujeição da mesma a registo.

É sabido que a função específica do registo predial é publicitar e garantir a oponibilidade a terceiros dos direitos validamente adquiridos, protegendo, deste modo, todos os que, interferindo no tráfico jurídico, confiam na aparência propiciada pelo registo.

Um dos mecanismos de que o registo predial dispõe com vista a antecipar essa oponibilidade é justamente o registo provisório das acções, mediante o qual o autor revela nas tábuas a pretensão feita valer em juízo, dando a conhecer a terceiros, com antecipação, a providência ou providências que o tribunal venha a decretar, evitando, desta forma, que aqueles se prevaleçam contra ele de direitos sobre o prédio, adquiridos do réu ou de outrem, ou registados (ainda que adquiridos antes) em data posterior à do registo da acção.

Efeitos que mais não são do que a consequência lógica dos princípios enformadores do nosso sistema registral, segundo os quais o facto sujeito a registo é oponível a terceiros a partir da respectiva data, e o facto registado em primeiro lugar tem prioridade sobre os que se lhe seguirem, conservando o registo convertido a prioridade que tinha como provisório.

Não se limita, assim, o registo a constatar um facto, publicitando-o, antes lhe associa consequências, pelo que só quando as acções se proponham uma alteração estrutural, objectiva ou subjectiva, dos direitos previstos no art.º 2.º do Código do Registo Predial é que as mesmas devem ser submetidas a registo, de modo que, a partir desse

momento, tal alteração passe a ser também oponível a terceiros 7_(ou

erga omnes), relativamente aos quais, quando prioritário, o registo da

acção assegura desde logo a exequibilidade da decisão final. 8

Esta asserção, que é inteiramente válida, quando estejam em causa vicissitudes dos negócios jurídicos, com eventuais reflexos na titularidade daqueles direitos, ou seja, quando a acção registanda se situe

7_{C f r . P ar e c e r e m i t i d o n o P . º R . P . 2 8 0 / 2 0 0 0 D S J - C T , i n BR N , I I , n . º 6 / 2 0 0 1 .} 8_{S i l v a P e r e i r a , i n “ D o r e g i s t o d a s a c ç õ e s ” , S e p a r a t a a o B R N 2 / 2 0 0 4 .}

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no estrito âmbito do direito privado, tem de ser mitigadamente entendida quando os direitos previstos no art.º 2.º se insiram no âmbito de uma autorização de loteamento, seus aditamentos e alterações, já que estes actos administrativos de licenciamento de operações urbanísticas – regidos pelo direito público -, investindo o particular no poder de as realizar, não terão directa repercussão na titularidade dos prédios a que respeitam, quedando-se os seus efeitos pelo conteúdo dos direitos dali decorrentes – de urbanizar, lotear e edificar.

3.1 – Mas também o facto de se tratar de uma acção administrativa especial que visa a declaração de nulidade de alguns actos administrativos justifica algumas especialidades quanto ao alcance objectivo do julgado, dado que, face ao disposto no artigo 134.º do Código do Procedimento Administrativo (O acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração da nulidade que é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser invocada, também a todo o tempo, por qualquer tribunal), a decisão do tribunal que declarar aquela nulidade formará caso julgado com eficácia “erga omnes”, impondo-se a qualquer interessado, haja ele ou não intervindo no processo.

O que tem sido invocado como motivo para a irregistabilidade da referida acção, porquanto, sendo a dita eficácia ínsita à decisão proferida, esta não carece, para tal efeito, do recurso ao registo; independentemente dele, os efeitos da decisão de procedência estendem-se a qualquer interessado, não estendem-se limitando às relações “inter partes”.

Isto porque as sentenças de anulação são constitutivas, determinando a eliminação do acto da ordem jurídica, e este efeito constitutivo, enquanto efeito de facto, vale “erga omnes”, na medida em que ninguém pode pretender que, relativamente a si, o acto não foi

anulado.9

9_{A c o n t e c e q u e a s e n t e n ç a a q u i p r o fe r i d a , a l é m d e s t e e f e i t o d i r e c t o – e f e i t o c o n s t i t u t i v o –} q u e s e t r a d u z n a i n v a l i d a d e d o a c t o a d m i n i s t r a t i v o , f az e n d o - o d es a p a r e c e r da o r d e m j u r i d i c a , “ ex t u n c ” , p r o d u z t a m b ém u m e f e i t o f o r m a t i v o o u p r e c l u si v o – q u e i n i b e a A d m i n i s t r a ç ã o d e pr a t i c a r u m a c to i d ê n t i c o, c o m o s m e s m o s v í c i o s i n d i v i d u a l i z a d o s e c o n d e n a d o s p e l o j u i z a d m i n i s t r a t i v o , d o m es m o p a s s o q u e a c o n s t i t u i n o d e v e r d e e x e c u ç ã o e f e c t i v a , i m p o n d o - l h e , a l é m d a p r á ti c a d e a c t o s c o m e f i c á c i a r e t r o a c t i v a , p a r a r e m e d i a r o s e f e i t o s i m e d i a t o s d o a c t o d e c l a r a d o n u l o , o d e v er d e r e m o v e r , r e f o r m a r o u s u b s t i t u i r a c t o s j u r í d i c o s e s i t u a ç õ e s d e f a c t o e n t r e t a n t o s u r g i d a s , c u j a m a n u t e n ç ã o s e j a i n c o m p a t í v e l c o m a ex ec u ç ã o i n t e gr a l d a s e n t e n ç a ( a r t . º 1 7 3 .º , n . º 2 , C P T A ) .

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Mas, no tipo de acção de que nos ocupamos, a este efeito acresce o do efeito concreto do julgado, enquanto acto jurisdicional, questionando-se se este é oponível a todos ou se é válido apenas entre as partes. Na perspectiva dos destinatários potenciais, equacionados os efeitos favoráveis e desfavoráveis da sentença anulatória, a doutrina parece ir no sentido de que a eficácia da sentença anulatória é limitada às

partes intervenientes10_{, pelo que, nesta medida, deixaria de ter cabimento}

o motivo, a propósito, invocado para a não sujeição a registo da dita acção.

4 – Como antes se deixou entrever, as razões determinantes da sujeição a registo dos actos de licenciamento das operações urbanísticas, concretizados na emissão de alvarás de loteamento e, bem assim, nos seus aditamentos e alterações, radicam na crescente importância que as normas urbanísticas vêem assumindo, nos nossos dias, e nas inevitáveis repercussões que as ditas operações, gizadas ao seu abrigo, têm na conformação do direito de propriedade dos particulares sobre os prédios a que respeitam, já que das mesmas normalmente resultam limitações e condicionantes ao exercício dos poderes contidos naquele direito, designadamente, no que concerne ao exercício do chamado “ius aedificandi”.

Sendo o prédio – realidade física e material com determinada conformação – o objecto eleito das normas de registo, por isso mesmo designado “predial”, compreende-se que, no âmbito do comércio jurídico imobiliário em que este ramo de direito pontifica, ganhe relevância, no plano de veículo da publicidade que lhe incumbe, o acto praticado pela entidade administrativa competente legitimando o respectivo titular a “modificar” aquela “realidade material” que lhe pertence, mas de que não

10_{S e m p r ej u í z o d e , na pr á t i c a , s e de v e r t e r e m c o n t a q u e a s p a r t e s nã o s ã o a p e n a s o} d e m a n d a n t e e a e n t i d a d e d e m a nd a d a , m a s t a m b é m o s c o n t r a - i n t e r e s s a d o s , s e n d o o l i t i s c o n s ó r c i o n e c e s s á r io n o s p r o c e s s o s i m p u g na t ó r i o s – a s s e g u r a nd o - s e , p o r e s t a v i a , s i m u l t a n e a m e n t e , u m a p a r t i c i p a ç ã o m a i s r ic a n o p r o c e s s o e u m a l c a n c e s u b j e c t i v o a d e q u a do da d e c i s ã o f i n a l – q u a n do t e n h a m i nt e r e s s e l e g í t i m o n a c o n s e r v a ç ã o d o a c t o . R e c o n h e c e - s e , n e s t e p a r t i c u l a r , a p o s s i b i l i d a d e d a e x i s t ê n c i a d e p es s o a s a f e c ta d a s p e l a a n u l a ç ã o , m o t i v o p e l o qu a l a l e i c o n f e r e l e g i t i m i d a d e p a r a r e q u e r e r a r e v i s ã o d a s e n t e n ç a a q u e m , n ã o s e n d o c o nt r a - i n t e r es s a d o , s o f r a o u p o s s a s o f r e r a e x e c uç ã o d a d e c is ã o , s e m t e r t i d o o po r t u n i d a d e de p a r t i c i p a r n o p ro c e s s o ( a r t . º 1 5 5 . º , n . º 2 , pa r t e f i n a l ) . A l é m d e q u e o c a s o j u l g a d o n ã o s e r á o p o n í v e l a u m t e r c e i r o q u e q u e i r a , p o r e x e m p l o , p e d i r o r e c o n h e c i m e n t o d o d i r e i t o a u m a i n d e m n i z a ç ã o c o m f u n d a m e n t o n a l e g a l i d a d e d o a c t o a n u l a d o . - C f r . V i e i r a d e A n d r a d e , i n o b . c i t . , p á g . 3 8 6 .

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pode dispor a seu bel-prazer, por virtude de limitações impostas ao exercício do seu direito de proprietário pleno – nos termos tradicionais – por normas superiores de direito público. E o poder em que fica investido, não beliscando, à partida, o seu original direito de propriedade, mas produzindo, entre outras consequências, a divisão fundiária do prédio inicial, vai implicar alterações na configuração do objecto de tal direito, com necessários reflexos no exercício do mesmo.

Daí o interesse em dar conhecimento a terceiros das “condições” do exercício do direito cuja titularidade se acha publicitada, bem como, do mesmo passo, do conteúdo do direito real incidente sobre o prédio, objecto possível de futuros negócios jurídicos.

Assim, os referidos instrumentos de gestão urbanística – permissão de loteamento, seus aditamentos e alterações - mediante os quais se visa garantir uma forma adequada de intervenção no solo, conferindo ao interessado o poder de efectuar a operação urbanística nos moldes e com o conteúdo neles definido e publicitados no registo predial, configuram actos administrativos que são responsáveis pela criação de situações jurídicas novas. O que pode explicar o enquadramento destas acções administrativas nas acções tipificadas na alínea a) do n.º 1 do mencionado artigo 3.º do CRP., na exacta medida em que da procedência das mesmas possa resultar como efeito directo qualquer alteração na estrutura ou conteúdo dos direitos registados.

Deste modo, assente que o alvará de loteamento é facto sujeito a registo e que o mesmo titula a divisão fundiária e a atribuição aos lotes constituídos do “ius aedificandi”, a acção administrativa especial em que se pede a declaração de nulidade do acto administrativo de licenciamento titulado por aquele alvará está sujeita a registo na medida em que, não pondo em causa a divisão fundiária operada pelo licenciamento, nem os actos ou negócios jurídicos que tiveram os lotes por ele criados como objecto mediato, vai, caso proceda, modificar o direito de propriedade que incide sobre cada um deles, retirando-lhes o “ius aedificandi”, não importando saber, para o efeito, se o registo é ou não condição de oponibilidade a terceiros da sentença constitutiva que vier a ser proferida (como, de resto, também não vem ao caso saber se o registo do alvará é ou não condição de oponibilidade a terceiros da divisão fundiária criada pelo licenciamento).

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5 – Antes de decidir a questão em tabela, cumpre fazer uma breve referência a um aspecto já ligeiramente aflorado no que se acabou de expor e que se prende com o regime da nulidade dos actos administrativos de gestão urbanística que investem o particular no poder de realizar operações urbanísticas e suas consequências.

Tais actos, quando nulos, ficam sujeitos ao regime geral da nulidade dos actos administrativos previsto no artigo 134.º do CPA, o que equivale a dizer que não produzem quaisquer efeitos jurídicos. Mas, embora não produzindo efeitos jurídicos típicos, tais actos podem comandar a produção de efeitos materiais, que se consubstanciam em situações de facto, acabando por se estabilizar na vida real do administrado, que, as mais das vezes, confia na Administração Pública e no ambiente de confiança por ela proporcionado.

Ora, a consequência inevitável da declaração de nulidade dos referidos actos administrativos de gestão urbanística é a demolição das operações urbanísticas realizadas. Em nome do princípio da proporcionalidade - segundo o qual, a Administração deve eleger, na prossecução do interesse público, de entre os meios disponíveis, os que menos intensamente lesem os interesses afectados com a declaração de nulidade - , a demolição deve ser sempre o último recurso, devendo procurar-se, em nome de valores, como os da estabilidade das relações sociais ou da educação, manter a operação urbanística.

Sucede que da determinação judicial da demolição da obra apenas resulta um dever para a Administração de executar a sentença, na medida em que isso for necessário e possível, indo reflectir-se apenas nos elementos da descrição com o próprio facto material da demolição.

6 – Um outro ponto cuja consideração nos foi suscitada pela abordagem feita no número anterior prende-se com o reconhecimento, dentro de regime geral da nulidade dos actos administrativos, dos chamados efeitos putativos dos actos nulos, que, de algum modo, tempera a severa disciplina deste tipo de invalidade: não produção de quaisquer efeitos jurídicos, invocação a todo o tempo por qualquer interessado e declaração, também a todo o tempo, por qualquer órgão

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administrativo ou por qualquer tribunal. Dispõe, a respeito, o n.º 3 do artigo 134.º do Código do Procedimento Administrativo que tal não prejudica a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito.

O reconhecimento destes efeitos a situações de facto decorrentes de actos nulos encontra um campo perfeito de aplicação na área do licenciamento de operações urbanísticas, já que, podendo a nulidade do acto licenciador ser invocada a todo o tempo e por qualquer interessado, muitas podem ter sido as edificações entretanto efectuadas e, consequentemente, as pessoas que, confiando na aparente legalidade das situações, proporcionada pela Administração, adquiriram direitos e constituíram encargos sobre as mesmas, impondo-se o respectivo reconhecimento.

Daí, que já Vieira de Almeida, v. g., tenha sugerido a colocação de alguns limites à possibilidade de declaração, em qualquer tempo, por órgão administrativo, da nulidade de todos os actos administrativos.

O que nos remete também para a concreta situação dos autos em que o alvará de loteamento em causa foi emitido no âmbito de uma Augi, por força de cujo regime jurídico especial, o autor da presente acção já dispôs da possibilidade de reclamar da deliberação do projecto daquele loteamento, atenta a publicidade a que a mesma se mostra sujeita (cfr. Art.º 28.º da Lei n.º 91/95, de 2 de Setembro, com a redacção introduzida pela Lei n.º 64/2003, de 23 de Agosto) – possibilidade que, aliás, desconhecemos se aproveitou - , encontrando-se, agora, sete anos decorridos sobre a data do registo do aludido alvará, a impugnar judicialmente o acto administrativo que determinou a sua emissão.

7 – Face ao exposto, e partindo do pressuposto, atrás enunciado, de que este tipo de acção se enquadra nas acções tipificadas na alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do CRP quando, tendo por objecto a modificação ou extinção dos direitos relativos a autorização de loteamento registada, seus aditamentos e alterações, da sua procedência possa resultar qualquer alteração na estrutura ou conteúdo dos referidos

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direitos, entendemos que o recurso merece provimento, firmando a seguinte

CONCLUSÃO

Está sujeita a registo a acção administrativa especial que tenha por objectivo a declaração de nulidade dos actos administrativos pelos quais foram licenciadas as operações urbanísticas de que resultaram a emissão de alvará de loteamento, já registado, e os alvarás de licença de construção e utilização emitidos no âmbito daquele – conquanto o pedido da declaração da nulidade destes actos subsequentes não deva ser levado a registo, por a ele não estar sujeito - , quando, da sua procedência, possa resultar qualquer alteração na estrutura ou conteúdo dos direitos inerentes ao registo de autorização de loteamento, seus aditamentos e alterações [art.º 3.º, n.º 1, alínea a) e art.º 2.º, n.º 1, alínea d), CRP].

Maria Eugénia Cruz Pires dos Reis Moreira, relatora, Luís Manuel Nunes Martins, Isabel Ferreira Quelhas Geraldes, António Manuel Fernandes Lopes, Maria Madalena Rodrigues Teixeira, João Guimarães Gomes de Bastos, José Ascenso Nunes da Maia.

Parecer aprovado em sessão do Conselho Técnico de 26 de Junho de 2008.

Este parecer foi homologado pelo Exmo. Senhor Presidente em 30.06.2008.