RELATOR : MIN. GILMAR MENDES IMPTE.(S) :MARIA NOVAES PINTO
ADV.(A/S) :ANTONIO AUGUSTO ALCKMIN NOGUEIRA E
OUTRO(A/S)
IMPDO.(A/S) :PRESIDENTE DA SEGUNDA CÂMARA DO
TRIBUNALDE CONTAS DA UNIÃO
DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança impetrado por Maria
Novaes Pinto contra negativa de registro inicial de sua aposentadoria pelo Presidente da Segunda Câmara do Tribunal de Contas da União (TCU), cujo deferimento foi concedido pela Universidade de Brasília (UnB) em 12 de setembro de 1991, publicado no Diário Oficial da União em 16 de setembro de 1991 (fl. 42).
A impetrante alega que:
a) o ato de aposentadoria, fundamentado em parecer da Secretaria de Ciência e Tecnologia – nº 20, de 27 de junho de 1991, adotou um fator de conversão especial que possibilitou a sua aposentadoria com proventos integrais, considerando períodos distintos que englobaram lapsos em que a impetrante não exerceu o magistério;
b) o pronunciamento do TCU negando o registro da sua aposentadoria ocorreu mais de doze anos após o deferimento do pedido de aposentadoria pela UnB, ofendendo um ato jurídico perfeito;
c) o art. 54 da Lei 9.784/99 impede a Administração de rever o ato em questão, por terem se passado mais de cinco anos de sua prolação;
d) houve ofensa ao devido processo legal, pois o procedimento de registro teria transcorrido à sua revelia.
Por fim pede que “seja julgado procedente o pedido com a concessão da
ordem, para que seja declarada nula a decisão havida nos autos do processo 019.105/1993-2/Tribunal de Contas da União, confirmando o ato de aposentadoria da impetrante”. (fl.15)
Às fls. 255-256, analisei e deferi pedido de liminar.
O impetrado prestou informações às fls. 270-302, fazendo objeções formais quanto à inadequação da via eleita para eventual reconhecimento
a) a legalidade do ato impugnado, alegando não ser possível a contagem ponderada de tempo para fins de aposentação em funções de magistério, citando o art. 40, III, “b”, da Constituição Federal e jurisprudência desta Corte (REs 180.150 e 350.916, ambos de relatoria do Min. CARLOS VELLOSO, e ADI 755, Rel. Min. MOREIRA ALVES);
b) o Parecer Jurídico invocado pela autora carece de autoridade, em face da Carta Magna e dos citados precedentes;
c) a aposentadoria estatutária é um ato complexo, conforme jurisprudência desta Corte. Aperfeiçoa-se, portanto, somente com o registro perante a Corte de Contas (RE 195.861, Rel. Min. MARCO AURÉLIO), de forma que não há invocar o disposto no art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal, pois o ato só estaria completo com seu registro;
d) não houve violação à ampla defesa e ao contraditório, pois o ato não estaria aberto ao particular num primeiro momento, mas a oportunidade de contraditório existiria por ocasião da interposição de pedido de reexame;
e) o processo de registro de aposentadoria não tem caráter administrativo, de modo que não incide a decadência administrativa decorrente do art. 54 da Lei 9.784/99, no entanto, ainda que tivesse tal caráter, contaria com a excepcionalidade decretada pelo art. 69 da Lei n. 9.784/99.
Por fim, propõe a extinção do mandamus sem julgamento do mérito, a revisão da decisão que concedeu a liminar à impetrante e a denegação da segurança.
A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo deferimento do writ, deixando assente que, apesar de compartilhar dos argumentos do TCU – a saber, a não violação ao devido processo legal e ao contraditório e o não cabimento da decadência administrativa –, impõe-se a seguinte reflexão:
“A decisão proferida por oportunidade do pedido de reexame é clara ao indicar ‘(...) a possibilidade de a interessada optar entre aposentar-se com proventos proporcionais a 27/30,
ou retornar à atividade para complementar o tempo de serviço necessário à aposentadoria especial de professora, com aplicação da legislação anterior à Emenda Constitucional n.º 20/98 (...) ’ - fls.98.
Com o tempo de que dispunha, sem os reflexos da contagem ponderada, poderia então a particular se aposentar, desde que proporcionalmente. Poderia, da mesma maneira, retornar ao serviço e alcançar os trinta anos exigidos pela legislação aplicável.
Um dos dois desfechos seria o indicado à hipótese.
Contudo a situação da impetrante é singular. Está com 68 anos de idade, pois nascida em 20 de dezembro de 1935 – fls. 21. Ou seja, em 20 de dezembro de 2005 completará 70 anos, sendo, de pronto, expungida do serviço público, fizesse ela a opção de retornar ao trabalho.
(...)
A circunstância peculiar que parece ressaltar dos autos é o fato de que tal impossibilidade é, em larga medida, resultado de uma demora excessiva no exame do pedido de aposentadoria da impetrante. O seu registro levou 11 anos (desde 14 de agosto de 1991 até 10 de dezembro de 2002, data do primeiro julgamento do TCU) para ser examinado pelo TCU. Anoto, para registro, que não cabe a responsabilidade por tamanha demora ao órgão de controle. O feito administrativo baixou em diligência à Universidade de Brasília em 25 de fevereiro de 1994 – fls. 49 -, sendo devolvido ao TCU apenas em 11 de abril de 2002 – fls. 57.
(...)
Em conclusão, consideradas as específicas conformações da causa, nas quais ressaltam a particular situação em que se deu o pedido de aposentadoria e a contagem de tempo de serviço que ele instruiu, orientada por parecer editado pela própria Administração Pública; a superveniência de decisão do Supremo Tribunal, a tracejar uma linha demarcada do tema, apenas anos depois; e a impossibilidade fática, e jurídica, da impetrante vir a completar o tempo de serviço para angariar o
benefício integral, parece recomendável que seja prestigiada a estabilidade das relações sociais”. (fls. 450-461)
É o relatório. Decido.
Inicialmente, registro o grande espaço de tempo entre a concessão da aposentadoria pela Universidade de Brasília e a negação do registro pelo TCU, que contou com cerca de onze anos, fato que torna este caso especial.
Conforme se verifica no parecer do então Procurador-Geral da República, Dr. Cláudio Fonteles, a decisão do TCU oferece duas opções à impetrante, a saber:
a) receber a aposentadoria proporcional a seu tempo de serviço;
b) voltar à ativa para completar o tempo necessário à aposentadoria integral.
Anota o parecer que, à época da aposentadoria, se o registro fosse negado sem mais demora, a impetrante poderia ter escolhido qualquer dessas opções. No entanto, ela já completou 70 anos, em 20 de dezembro de 2005. Atualmente, não há mais como optar por completar o tempo de serviço. O indeferimento deste mandado de segurança, portanto, significaria inequívoca diminuição de seus proventos.
A excessiva mora da Administração Pública, ainda que não enquadrada em prazo de decadência legal, pode trazer grave violação ao devido processo substantivo.
A propósito do direito comparado, vale a pena ainda trazer à colação clássico estudo de Almiro do Couto e Silva sobre a aplicação do princípio da segurança jurídica:
“É interessante seguir os passos dessa evolução. O ponto
inicial da trajetória está na opinião amplamente divulgada na literatura jurídica de expressão alemã do início do século de que, embora inexistente, na órbita da Administração Pública, o principio da res judicata, a faculdade que tem o Poder Público de anular seus próprios atos tem limite não apenas nos direitos
subjetivos regularmente gerados, mas também no interesse em proteger a boa fé e a confiança (Treue und Glauben) dos administrados.
(...)
Esclarece OTTO BACHOF que nenhum outro tema despertou maior interesse do que este, nos anos 50 na doutrina e na jurisprudência, para concluir que o princípio da possibilidade de anulamento foi substituído pelo da impossibilidade de anulamento, em homenagem à boa fé e à segurança jurídica. Informa ainda que a prevalência do princípio da legalidade sobre o da proteção da confiança só se dá quando a vantagem é obtida pelo destinatário por meios ilícitos por ele utilizados, com culpa sua, ou resulta de procedimento que gera sua responsabilidade. Nesses casos não se pode falar em proteção à confiança do favorecido. (Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht, Verfahrensrecht in der
Rechtssprechung des Bundesverwaltungsgerichts, Tübingen 1966, 3. Auflage, vol. I, p. 257 e ss.; vol. II, 1967, p. 339 e ss.).
Embora do confronto entre os princípios da legalidade da Administração Pública e o da segurança jurídica resulte que, fora dos casos de dolo, culpa etc., o anulamento com eficácia ex
tunc é sempre inaceitável e o com eficácia ex nunc é admitido
quando predominante o interesse público no restabelecimento da ordem jurídica ferida, é absolutamente defeso o anulamento quando se trate de atos administrativos que concedam prestações em dinheiro, que se exauram de uma só vez ou que apresentem caráter duradouro, como os de índole social, subvenções, pensões ou proventos de aposentadoria”. (SILVA, Almiro do Couto e. Os princípios da legalidade da administração
pública e da segurança jurídica no estado de direito contemporâneo.
Revista da Procuradoria-Geral do Estado. Publicação do Instituto de Informática Jurídica do Estado do Rio Grande do Sul, V. 18, No 46, 1988, p. 11-29)
Mesmo que a ideia de direito adquirido não possa ser invocada para a proteção das situações estatutárias, não pode a Administração Pública
fazer tabula rasa das situações jurídicas consolidadas ao longo do tempo sem ferir o princípio da segurança jurídica.
Esta Corte, no julgamento do MS 22.357, de minha relatoria, em que se discutiu a situação jurídica de servidores da Infraero, contratados sem a realização de concurso público, posicionou-se pela possibilidade de observância do princípio da segurança jurídica em situações tais, tendo em vista a necessidade de se garantir a estabilidade das situações jurídicas criadas administrativamente, como a dos presentes autos. Confira-se a ementa do julgado:
“Mandado de Segurança. 2. Acórdão do Tribunal de Contas da União. Prestação de Contas da Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroportuária - INFRAERO. Emprego Público. Regularização de admissões. 3. Contratações realizadas em conformidade com a legislação vigente à época. Admissões realizadas por processo seletivo sem concurso público, validadas por decisão administrativa e acórdão anterior do TCU. 4. Transcurso de mais de dez anos desde a concessão da liminar no mandado de segurança. 5. Obrigatoriedade da observância do princípio da segurança jurídica enquanto subprincípio do Estado de Direito. Necessidade de estabilidade das situações criadas administrativamente. 6. Princípio da confiança como elemento do princípio da segurança jurídica. Presença de um componente de ética jurídica e sua aplicação nas relações jurídicas de direito público. 7. Concurso de circunstâncias específicas e excepcionais que revelam: a boa fé dos impetrantes; a realização de processo seletivo rigoroso; a observância do regulamento da Infraero, vigente à época da realização do processo seletivo; a existência de controvérsia, à época das contratações, quanto à exigência, nos termos do art. 37 da Constituição, de concurso público no âmbito das empresas públicas e sociedades de economia mista. 8. Circunstâncias que, aliadas ao longo período de tempo transcorrido, afastam a alegada nulidade das contratações dos impetrantes. 9. Mandado de Segurança deferido”. (MS 22.357, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJ 5.11.2004)
Ante o exposto, concedo a segurança para determinar a suspensão definitiva dos efeitos do Acórdão n. 019.105/1993-2 do TCU.
Publique-se.
Brasília, 24 de junho de 2016.
Ministro GILMAR MENDES
Relator
