Processo: 02911/2020-8 Classificação: Consulta
UG: PMI - Prefeitura Municipal de Iconha Relator: Rodrigo Coelho do Carmo Consulente: JOAO PAGANINI
CONSULTA – PREFEITURA MUNICIPAL DE ICONHA – RECONHECIMENTO DE CALAMIDADE PÚBLICA – ALCANCE AOS ENTES NÃO REQUERENTES – FLEXIBILIZAÇÕES DO ART. 65 DA LRF – VEDAÇÕES DO ART. 8 DA LC 173/2020 – POSSIBILIDADES E PROIBIÇÕES DE AUMENTO DE DESPESA COM PESSOAL.
O EXMO. SR. CONSELHEIRO RODRIGO COELHO DO CARMO: I – RELATÓRIO
Cuidam os autos de Consulta formulada pelo Sr. João Paganini, Prefeito Municipal de Iconha, suscitando os seguintes questionamentos:
1) A Decretação feita pelo Estado do Espírito Santo na forma do Decreto nº 0446-S de 02 de abril de 2020 atinge o Município que não decretou Calamidade Pública, quanto a aplicabilidade da Lei Complementar nº 173/2020, especialmente artigo 8° e os efeitos da LRF (Lei Complementar n° 101/2000)?
2) Quanto ao disposto no art. 8°, incisos I e IX poderia o Município, por não ter decretado estado de calamidade a nível municipal, fazer modificação em sua legislação para alteração do plano de cargo e carreiras, bem como poderia conceder quinquênios, licenças-prêmio, promoção e progressão de
carreira e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço? Os autos foram, em impulso inicial, ao Núcleo de Jurisprudência e Súmula – NJS, que por meio do Estudo Técnico de Jurisprudência 24/2020 informou acerca da inexistência de deliberações desta Corte referente à temática objeto da presente consulta.
Ato contínuo, encaminharam-se os autos ao Núcleo de Controle Externo de Recursos e Consultas – NRC, de cuja análise resultou na elaboração da Instrução Técnica de Consulta 30/2020, que concluiu da seguinte forma:
V – CONCLUSÃO
V.1 - Por todo o exposto, opina-se por CONHECER a consulta, e, no mérito, respondê-la nos seguintes termos:
Para fins da Lei de Responsabilidade Fiscal e do art. 8º, da Lei Complementar 173/2020, a calamidade pública dos entes federativos deve ser reconhecida, na forma do art. 65, caput e §1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, pela Assembleia Legislativa, em resposta à procura de cada ente, ou pelo Congresso Nacional, em decreto legislativo para parte ou a integralidade do território nacional.
Os entes federativos que não tiverem a calamidade pública reconhecida por decreto legislativo não estão sujeitos às limitações do art. 8º, da Lei Complementar 173/2020, mas estão sujeitos integralmente às obrigações da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Os entes federativos sujeitos ou não ao art. 8º, da Lei Complementar 173/2020, PODEM incondicionalmente fazer modificação em sua legislação para alteração do plano de cargo e carreiras quando a alteração não implicar aumento de despesa.
Os entes federativos sujeitos ao art. 8º, da Lei Complementar 173/2020, PODEM praticar atos que aumentem a despesa relativa à remuneração de membros de Poder ou de órgão, servidores e empregados públicos e militares quando:
a) derivada de sentença judicial transitada em julgado; b) derivada de determinação legal anterior à calamidade pública, não inserida na proibição de outro inciso E cujo período de aquisição já tenha se completado antes do reconhecimento da calamidade, inclusive para anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes, observadas as limitações do art. 21, da Lei de Responsabilidade Fiscal;
c) derivada determinação legal anterior à calamidade pública E cujo período de aquisição se complete após o reconhecimento da calamidade pública para as vantagens não explicitamente listadas no inciso IX, do art. 8º, da LC 173/2020, dentre as quais as progressões e promoções, observadas as limitações do art. 21, da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Os entes federativos sujeitos ao art. 8º, da Lei Complementar 173/2020, NÃO PODEM praticar atos que aumentem a despesa relativas à remuneração de membros de Poder ou de órgão, servidores e empregados públicos e militares quando:
a) derivada de lei posterior ao reconhecimento da calamidade pública;
b) derivada determinação legal anterior à calamidade pública E cujo período de aquisição se complete após a publicação da LC 173/2020 (28/05/2020) para as vantagens explicitamente listadas no inciso IX, do art. 8º, da LC 173/2020, quais sejam, anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio, demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço. No caso dessas verbas, além do pagamento da vantagem ser proibido, fica suspensa a contagem do período aquisitivo entre a publicação da Lei 173/2020 (28/05/2020) e 31/12/2021.
V.2 – Sugere-se a apreciação desta consulta em conjunto com a consulta do proc. TC 2688/2020.
Ao Ministério Público de Contas, o órgão de manifestou por meio do Parecer 2143/2020, da lavra do Procurador Luciano Vieira, que anuiu integralmente com a proposta contida na ITC 30/2020.
Retornaram, então, os autos ao Relator, com vistas à análise de deliberação, quando foram solicitados pelo NRC para ajustes na peça técnica, o que foi acolhido. Dos referidos ajustes, resultou a Instrução Técnica de Consulta 32/2020, em substituição à ITC 30/2020, que trouxe, além de uma proposta de respostas aos questionamentos formulados, também uma proposta alternativa:
VI – CONCLUSÃO
VI.1 - Por todo o exposto, opina-se por CONHECER a consulta, e, no mérito, respondê-la nos seguintes termos:
O Decreto Legislativo 06/2020 do Congresso Nacional reconheceu a calamidade pública para todo o território nacional, abarcando o estado do Espírito Santo e todos os municípios espírito-santenses, para fins do art. 65, Lei de Responsabilidade Fiscal, e do art. 8º, da Lei Complementar 173/2020.
Os entes federativos, mesmo que sujeitos ao art. 8º, da Lei Complementar 173/2020, PODEM praticar atos que aumentem a despesa relativa à remuneração de membros de Poder ou de órgão, servidores e empregados públicos e militares quando:
a) derivada de sentença judicial transitada em julgado; b) derivada de determinação legal anterior à calamidade pública, não inserida na proibição de outro inciso E cujo período de aquisição já tenha se completado antes do reconhecimento da calamidade, inclusive para anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes, observadas as limitações do art. 21, da Lei de Responsabilidade Fiscal;
c) derivada determinação legal anterior à calamidade pública E cujo período de aquisição se complete após o reconhecimento da calamidade pública para as vantagens não explicitamente listadas no inciso IX, do art. 8º, da LC 173/2020, dentre as quais as progressões e promoções, observadas as limitações do art. 21, da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Os entes federativos sujeitos ao art. 8º, da Lei Complementar 173/2020, NÃO PODEM praticar atos que aumentem a despesa relativas à remuneração de membros de Poder ou de órgão,
servidores e empregados públicos e militares quando:
a) derivada de lei posterior ao reconhecimento da calamidade pública;
b) derivada determinação legal anterior à calamidade pública E cujo período de aquisição se complete após a publicação da LC 173/2020 (28/05/2020) para as vantagens explicitamente listadas no inciso IX, do art. 8º, da LC 173/2020, quais sejam, anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio, demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço. No caso dessas verbas, além do pagamento da vantagem ser proibido, fica suspensa a contagem do período aquisitivo entre a publicação da Lei 173/2020 (28/05/2020) e 31/12/2021.
Os entes federativos sujeitos ou não ao art. 8º, da Lei Complementar 173/2020, PODEM incondicionalmente fazer modificação em sua legislação para alteração do plano de cargo e carreiras quando a alteração não implicar aumento de despesa.
VI.2 – Alternativamente, apresenta-se a seguinte proposta de resposta:
Para fins do art. 65, Lei de Responsabilidade Fiscal, e do art. 8º, da Lei Complementar 173/2020, a calamidade pública dos entes federativos deve ser reconhecida pela Assembleia Legislativa (esse reconhecimento não serve para fins do art. 65, §1º, LRF), em resposta à procura de cada ente, ou pelo Congresso Nacional, em decreto legislativo que explicitamente para parte ou a integralidade do território nacional.
Os entes federativos que não tiverem a calamidade pública reconhecida por decreto legislativo não estão sujeitos às limitações do art. 8º, da Lei Complementar 173/2020, mas estão sujeitos integralmente às obrigações da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Os entes federativos sujeitos ou não ao art. 8º, da Lei Complementar 173/2020, PODEM incondicionalmente fazer modificação em sua legislação para alteração do plano de cargo e carreiras quando a alteração não implicar aumento de despesa.
VI.3 – Sugere-se a apreciação desta consulta antes da apreciação da consulta do proc. TC 2688/2020.
Novamente, foram os autos submetidos à apreciação do Ministério Público de Contas, que se manifestou através do Parecer 2370/2020, em que pugnou que as indagações sejam respondidas da forma prioritariamente apresentada na ITC 32/2020, considerando, ainda, a insegurança jurídica decorrente da apresentação de opinamentos alternativos na peça técnica.
Vieram, enfim, os autos a este Relator para deliberação. É o que importa relatar.
II – FUNDAMENTAÇÃO
O artigo 122, caput, e em seus §1° e §2° da LC 261/2012 estabelece os critérios de admissibilidade da consulta:
Art. 122. O Plenário decidirá sobre consultas quanto às dúvidas suscitadas na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes à matéria de sua
competência, que lhe forem formuladas pelas seguintes autoridades: I - Governador do Estado e Prefeitos Municipais;
II - Presidente da Assembleia Legislativa e de Câmaras Municipais; III - Presidente do Tribunal de Justiça e Procurador Geral de Justiça; IV - Procurador Geral do Estado e Defensor Público Geral do Estado; V - Secretário de Estado;
VI - Presidente das comissões permanentes da Assembleia Legislativa e das Câmaras Municipais;
VII - Diretor presidente de autarquia, fundação pública, empresa estatal e de sociedade de economia mista cujo controle societário pertença ao Estado ou aos
Municípios.
§ 1º A consulta deverá conter as seguintes formalidades: I - ser subscrita por autoridade legitimada;
II - referir-se à matéria de competência do Tribunal de Contas; III - conter indicação precisa da dúvida ou controvérsia suscitada; IV - não se referir apenas a caso concreto;
V - estar instruída com parecer do órgão de assistência técnica e/ou jurídica da autoridade consulente.
§ 2º Além dos requisitos objetivos, o conhecimento da consulta dependerá da relevância jurídica, econômica, social ou da repercussão da matéria no âmbito da administração pública, com conteúdo que possa ter reflexos sobre a administração direta e indireta do Estado ou dos Municípios.
§ 3º Cumulativamente aos requisitos dos §§ 1º e 2º, os legitimados dos incisos V, VI e VII do caput deste artigo deverão demonstrar a pertinência temática da consulta às respectivas áreas de atribuição das instituições que representam.
Nota-se que a consulta observa os aspectos formais, eis que o consulente é autoridade legitimada por ocasião do inciso I do art. 122, bem como que a inicial foi instruída com o parecer do órgão de assistência jurídica. Já sob o aspecto material, constata-se que a matéria suscitada é de competência desta Corte de Contas, traz indicação precisa de dúvida e não diz respeito apenas ao caso concreto.
Por fim, verifica-se que a matéria sobre a qual versa a consulta possui relevância jurídica, econômica, social e repercussão no âmbito da administração pública direta e indireta, com alcances nas esferas estadual e municipais, de forma a atender ao requisito descrito no art. 122, §2° da LC 621/2022.
Assim, considerando que se encontram presentes nos autos os referidos pressupostos de admissibilidade, conheço a consulta.
II.2) Sobre os questionamentos formulados.
Antes que se adentre à apreciação das indagações submetidas a esta Corte de Contas pelo consulente, importa estabelecer o cenário em que se dá a análise dos referidos questionamentos. Isso, porque o contexto peculiar da pandemia do Sars-Cov-2 se encontra ladeado de dúvidas acerca da aplicação e da incidência dos instrumentos normativos editados e vigentes nesse período de decretação de estado de calamidade pública, impondo-se a ponderação pontual dos aspectos que envolvem a questão.
Nota-se que a Instrução Técnica Conclusiva 32/2020 apresentou duas propostas de fundamentação e as correspondentes respostas aos questionamentos formulados no âmbito desta consulta, sendo o primeiro tido como entendimento prioritário e o segundo alternativo.
Ocorre que, numa análise sistemática e hermenêutica do que restou posto na peça técnica conclusiva para sustentar a aplicabilidade de ambas, conforme se apresentará adiante, entendeu este Relator pela adesão ao opinamento prioritário apresentado, em detrimento do alternativo, entendimento este manifestado também pelo órgão ministerial.
Passa-se, então, às considerações acerca dos aspectos basilares que dão contorno à tese que confere pano de fundo à consulta para, em seguida, expor seus desdobramentos.
II.2.1) Do estado de calamidade pública.
Para deflagrar a caminhada rumo à resposta para o primeiro ponto de indagação suscitado pelo consulente, tem-se por imprescindível a compreensão dos conceitos e interferências decorrentes do reconhecimento da calamidade pública.
O primeiro item questiona se, para fins de aplicação do art. 8° da Lei Complementar 173/2020, bem como da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade
Fiscal), os municípios que não decretaram calamidade pública são considerados nesse estado por força do Decreto 446-S do Estado do Espírito Santo.
À luz do ordenamento jurídico vigente no panorama em análise, resta evidenciado que o alcance da calamidade pública estabelecida por ocasião do Decreto Legislativo 06/2020, emanada do Congresso Nacional, e da Lei Complementar 173/2020, se estende a todos os entes da Federação.
Explicamos. Parte-se do entendimento de que a calamidade pública enquanto fato jurídico se constitui de eventos desastrosos, de larga escala, que geram efeitos jurídicos e, por isso, são tratados pelo Direito, que estabelece um conjunto de normas com incidência apenas para o período calamitoso. Nesse hiato temporal, ocorre a suspensão da aplicabilidade de algumas normas, enquanto outras, próprias para o período de anormalidade, passam a valer, a exemplo da instituição do empréstimo compulsório pela União (art. 148, I da CF/88), além da possibilidade de dispensar licitações (art. 24, IV da Lei 8666/93) e flexibilizar regras fiscais e orçamentárias (art. 65 da LRF).
Nesse ambiente de excepcionalidade, a incidência dessas normas típicas prescinde de ato que formalize o estado jurídico de calamidade pública e o ordenamento jurídico pátrio estabeleceu uma divisão de competências entre os Poderes Executivo e o Legislativo, numa aplicação do sistema de freios e contrapesos: i) para a maioria das regras, consubstanciadas em medidas administrativas, estabelece que seja um decreto do Chefe do Poder Executivo, tal como se vê na Constituição Estadual1
; ii) para fins de aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal e do art. 8° da Lei Complementar 173/2020 --- do que se pode entender, questões fiscais e orçamentárias ---, é necessária a edição de decreto legislativo pelo respectivo Poder.
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Sobre a distinção entre os dois tipos de decretos, invocam-se os ensinamentos de Rodrigo Martiniano Ayres Lins2:
Denotada a gravidade da situação da saúde pública mundial e brasileira diante da nefasta disseminação do SARS-CoV-2, a declaração de calamidade pública é medida salutar, tanto que o Congresso Nacional já a decretou, a pedido da presidência da República, além de várias Assembleias Legislativas, a pedido de Estados e municípios, para os desideratos do art. 65, da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Os Estados e os municípios, contudo, possuem competência para decretação de outro tipo de estado de emergência ou calamidade, que independe de reconhecimento expresso do Poder Legislativo. Esse decreto, de natureza executiva, visa permitir a adoção de medidas visando ao confronto direto da situação excepcional, entre as quais impor quarentena, contratar pessoal, fixar barreiras sanitárias, fechar vias, além de adquirir bens, serviços e insumos com dispensa de licitação (art. 24, IV, lei 8.666/93) etc..
Esses decretos, assim, possuem naturezas jurídicas distintas. Os emitidos pelo Poder Executivo objetivam adotar medidas administrativas dispondo acerca do combate direto à situação de emergência, e necessariamente a ela vinculadas, enquanto os editados pelo Poder Legislativo tão só atenuam os rigores da LRF, para que aquelas possam ser tomadas sem certas amarras fiscais que poderiam redundar na responsabilização dos gestores perante os órgãos de controle.
De forma objetiva: para medidas administrativas, adota-se o decreto executivo, e para questões orçamentárias e fiscais, o decreto legislativo.
O art. 65 da LRF3 prevê a dispensa ao cumprimento de algumas regras ali previstas,
mediante o reconhecimento de calamidade pública pelo Congresso Nacional, para o caso da União, e pelas Assembleias Legislativas, para os Estados e Municípios, de forma a prestigiar a autonomia dos entes federativos e as competências legislativas para promover a decretação do estado de excepcionalidade, mediante requerimento de cada ente, considerando o potencial de impactação desigual ocasionados pela calamidade (no caso, a pandemia) --- premissa esta adotada por esta Corte no Parecer em Consulta 04/20204. 2 Disponível em https://www.migalhas.com.br/depeso/325201/decretacao-de-calamidade-publica-em-decorrencia-da-pandemia-de-covid-19-e-a-lei-de-responsabilidade-fiscal. Acesso em 25/06/2020. 3
Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembléias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação.
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3. Como a consulta tem caráter geral, mas o coronavírus afeta cada ente de forma desigual, a resposta às perguntas somente pode indicar caminhos a serem seguidos. Independentemente por qual caminho o administrador optar, deve haver profunda motivação dos atos.
No entanto, como bem observou a unidade técnica, com o advento da Lei Complementar 73/2020, em maio de 2020, sobreveio uma alteração nas regras aplicáveis aos entes federados em calamidade que, entre outras questões, introduziu os três parágrafos ao art. 65 da LRF, tendo o §1° ampliado as desobrigações aos entes e previsto a possibilidade de reconhecimento do estado de calamidade pública pelo Congresso Nacional, não mais restrito à União, mas alcançando também parte ou a integralidade do território nacional.
Art. 65. (...) (…)
§ 1º Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, nos termos de decreto legislativo, em parte ou na integralidade do território nacional e enquanto perdurar a situação, além do previsto nos inciso I e II do caput:
(...)
§ 2º O disposto no § 1º deste artigo, observados os termos estabelecidos no decreto legislativo que reconhecer o estado de calamidade pública:
I - aplicar-se-á exclusivamente:
a) às unidades da Federação atingidas e localizadas no território em que for reconhecido o estado de calamidade pública pelo Congresso Nacional e enquanto perdurar o referido estado de calamidade;
(grifo nosso) Do que se vê, é possível aferir a necessidade de reconhecimento do estado de calamidade pública pelo Legislativo para fins de dispensa às restrições da LRF e das leis que a esta se reportam, atentando-se para que, embora este reconhecimento possa emanar das Assembleias Legislativas e do Congresso Nacional, alguns efeitos jurídicos se diferenciam a depender do órgão que fizer a decretação.
Em ambas as situações, os entes da Federação reconhecidamente em calamidade por força da pandemia assumem novas obrigações previstas no art. 8° da LC
Embora o vírus se propague por vias aéreas e pelo contato humano, fazendo com que nenhum local esteja a salvo (diferentemente de doenças que dependem de certas condições climáticas, por exemplo), os efeitos da crise de saúde e econômica não serão idênticos em todas as localidades. Há muitas variáveis envolvidas, como a quantidade de pessoas infectadas na região e a capacidade do sistema de saúde local de atender casos. Além disso, o conforto orçamentário dos órgãos e entidades também é diferente. Haja vista essas variações, não é possível formular uma resposta em tese válida para todos os jurisdicionados desta Corte, senão traçar caminhos possíveis que devem ser seguidos a depender da situação específica de cada órgão. Porque há grande variabilidade, é possível (pelo menos, em tese) que uma situação que seja perfeitamente aceitável quanto a um jurisdicionado não seja tão adequada a outro. Não é necessário nem desejável que todos os entes ajam da mesma maneira.
173/2020 --- que remete ao art. 65 da LRF ---, as quais impõem limites às despesas com pessoal.
Art. 8º Na hipótese de que trata o art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19 ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de:
(...)
(grifo nosso)
Já para que os entes sejam alcançados pelas novas flexibilizações de regras de caráter orçamentário trazidas no bojo do art. 65, §1° da LRF, revela-se que a competência para o reconhecimento da calamidade deve, necessariamente, advir do Congresso Nacional, nos termos firmados pelo §2° do art. 65 da LRF.
Assim, verifica-se que, para a flexibilização das operações de crédito, concessão de garantias e demais dispensas constantes nas alíneas do inciso I, §1°, art. 65 da LRF, e do cumprimento do art. 8º, parágrafo único, além dos arts. 14, 16, 17, 35, 37, 42, todos da LRF, é necessária a edição de decreto legislativo pelo Congresso Nacional para parte ou a integralidade do território nacional, na forma do art. 65, §1º, LRF:
Art. 65. (...)
§ 1º Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, nos termos de decreto legislativo, em parte ou na integralidade do território nacional e enquanto perdurar a situação, além do previsto nos inciso I e II do caput:
I - Serão dispensados os limites, condições e demais restrições aplicáveis à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como sua verificação, para: (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020) a) contratação e aditamento de operações de crédito; (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)
b) concessão de garantias; (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)
c) contratação entre entes da Federação; e (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)
d) recebimento de transferências voluntárias; (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)
II - serão dispensados os limites e afastadas as vedações e sanções previstas e decorrentes dos arts. 35, 37 e 42, bem como será dispensado o cumprimento do disposto no parágrafo único do art. 8º desta Lei Complementar, desde que os recursos arrecadados sejam destinados ao combate à calamidade pública; (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)
III - serão afastadas as condições e as vedações previstas nos arts. 14, 16 e 17 desta Lei Complementar, desde que o incentivo ou
benefício e a criação ou o aumento da despesa sejam destinados ao combate à calamidade pública. (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020).
(grifo nosso)
Estabelecida a repercussão e a abrangência que envolvem o reconhecimento do estado de calamidade pública, passa-se a tratar dos decretos existentes: executivo e legislativo.
II.2.2) Dos decretos existentes.
Na ocasião em que foi elaborada a ITC 32/2020, haviam decretos editados pelo Poder Executivo e pelo Poder Legislativo, para os quais se aferiam diferentes efeitos e, igualmente, diferentes alcances.
Pelo Poder Executivo, identifica-se o Decreto 446-S, de 02/04/2020 e com vigência de 180 dias, editado pelo Governador do Estado do Espírito Santo, criado com o condão de reconhecer o estado de calamidade pública em todo o território estadual e estabelecer medidas --- de caráter preventivo, mitigador e reparador --- de enfrentamento ao vírus Sars-Cov-2, nos termos de seu art. 1°.
Assim, embora as finalidades administrativas da calamidade não constituam objeto da presente consulta, tem-se como oportuno enfrentar duas questões que exsurgem desta norma, a saber, sua abrangência no que se refere à afetação de todos os municípios capixabas e sua finalidade, no intuito de delimitar a atribuição dos instrumentos normativos em questão.
Acerca do primeiro ponto, entende-se que o decreto estadual possui competência para atingir todos os municípios, uma vez que o combate ao contexto pandêmico demanda ações macro, de forma a englobar mais de uma região ou município. No que toca a sua finalidade, verifica-se o propósito de viabilizar a tomada de ações especificamente para o enfrentamento ao vírus Sars-Cov2, do que se extrai a autorização ao Estado e aos Municípios para que, de forma autônoma, adotem as medidas necessárias à prevenção da contaminação e mitigação dos efeitos da doença, tais como determinar lockdown, estabelecer o fechamento e reabertura de
setores da economia e/ou limitar o seu horário de funcionamento.
Diante disso e do que restou exposto no bloco anterior, resta evidenciado que o referido Decreto 446-S não se presta ao desígnio de reconhecer a calamidade pública para fins de aplicação da LRF e da LC 173/2020 para os municípios, nem mesmo para o próprio Estado, autor da norma.
Dito isso, para fins de flexibilização das regras fiscais e orçamentárias, se mostra necessário que os municípios e Estado tenham reconhecido o estado de calamidade por meio de decreto legislativo --- pela Assembleia Legislativa ou pelo Congresso Nacional. E nesse segmento normativo, constata-se a existência de dois decretos legislativos, um de âmbito estadual e outro federal.
O Decreto Legislativo 01/2020, de 27/03/2020, editado pela Assembleia Legislativa do Estado do Espírito Santo e deflagrado pela Mensagem 50 do Governador, trouxe o reconhecimento da calamidade para a finalidade exclusiva de viabilizar ao Estado as desonerações constantes no art. 65 da LRF.
Ocorre que,desde logo, torna-se importante ressaltar que a referida norma teve sua vigência encerrada em 31/07/2020, sem que, até o momento, esta tenha sido prorrogada ou substituído por outro de intento equivalente.
Não obstante, com o propósito de atender os questionamentos lançados na presente consulta, formulados levando em consideração a existência do Decreto 01/2020 no ordenamento jurídico, será considerado no cenário da análise, seja diante da possibilidade de que, à discricionariedade do Executivo, sobrevenha nova norma nos moldes e/ou finalidade do decreto expirado, seja considerando o período em que esteve em vigor, seja porque, como se evidenciará à frente, sua ausência no ordenamento jurídico não trará grandes impactos na análise do objeto da presente consulta.
Retomando o contexto estadual de reconhecimento do período calamitoso, viu-se que, além do Estado do ES, pelo menos 54 municípios capixabas obtiveram, mediante requerimento dos seus respectivos Prefeitos, a referida declaração pela ALES (até
09/06/20205), os quais passaram a fazer jus, por força do art. 65 da LRF, à suspenção
da contagem dos prazos e às disposições estabelecidas nos arts. 23, 31 e 70, à dispensa do atingimento dos resultados fiscais e à limitação de empenho prevista no art. 9°. Por outro lado, tornaram-se sujeitos às proibições do art. 8º da LC 173/2020.
Contudo, como dito no bloco anterior, por ocasião do §1° do art. 65 da LRF, a declaração da calamidade pelo Legislativo Estadual não é suficiente para assegurar ao estado e municípios as flexibilizações ali elencadas6, de forma que, para isso, bem
como para colocar em calamidade os demais entes da federação que não requereram esse reconhecimento às Assembleias Legislativas, exige-se decreto legislativo --- nos moldes do decreto estadual ---, porém provindo do Congresso Nacional, visto que se trata de competência do Legislativo Federal.
No cenário federal, tem-se o Decreto Legislativo 06/2020, de 20/03/2020, emitido pelo Congresso Nacional e decorrente da Mensagem 93 do Presidente da República --- único instrumento normativo com esse propósito identificado tanto pela unidade técnica, quanto por este Relator ---, de cujo teor se extrai que, na ocasião de sua edição pelo CN, o texto da LRF autorizava ao Legislativo Federal reconhecer a calamidade apenas para a União, o que se confirma pela redação do Decreto e da Mensagem Presidencial 93, que para melhor compreensão, transcrevem-se os correspondentes trechos: Mensagem Presidencial n. 93/2020 (...) 5 Disponível em https://www.al.es.gov.br/Noticia/2020/06/39341/vai-a-54-total-de-municipios-com-calamidade-reconhecida-pela-ales.html. Acesso em 16/08/2020.
6 § 1º Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, nos termos de decreto legislativo, em parte ou na integralidade do território nacional e enquanto perdurar a situação, além do previsto nos inciso I e II do caput:
I - serão dispensados os limites, condições e demais restrições aplicáveis à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como sua verificação, para: (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020) a) contratação e aditamento de operações de crédito; (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020) b) concessão de garantias; (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)
c) contratação entre entes da Federação; e (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020) d) recebimento de transferências voluntárias; (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)
II - serão dispensados os limites e afastadas as vedações e sanções previstas e decorrentes dos arts. 35, 37 e
42, bem como será dispensado o cumprimento do disposto no parágrafo único do art. 8º desta Lei Complementar,
desde que os recursos arrecadados sejam destinados ao combate à calamidade pública; (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)
III - serão afastadas as condições e as vedações previstas nos arts. 14, 16 e 17 desta Lei Complementar, desde que o incentivo ou benefício e a criação ou o aumento da despesa sejam destinados ao combate à calamidade pública. (Incluído pela Lei Complementar nº 173, de 2020)
Por isso, em atenção ao permissivo contido no art. 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal, é importante que se utilize, excepcionalmente, da medida lá prevista, no sentido de que, reconhecida a calamidade pública pelo Congresso Nacional e enquanto esta perdurar, a União seja dispensada do atingimento dos resultados fiscais e da limitação de empenho prevista no art. 9º da referida Lei Complementar.
Decreto Legislativo n. 06/2020 – Congresso Nacional
Art. 1º Fica reconhecida, exclusivamente para os fins do art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, notadamente para as dispensas do atingimento dos resultados fiscais previstos no art. 2º da Lei nº 13.898, de 11 de novembro de 2019, e da limitação de empenho de que trata o art. 9º da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a ocorrência do estado de calamidade pública, com efeitos até 31 de dezembro de 2020, nos termos da solicitação do Presidente da República encaminhada por meio da Mensagem nº 93, de 18 de março de 2020.
(...)
(grifo nosso)
Depreende-se, portanto, que após a alteração legislativa que introduziu o §1° do art. 65 da LRF, trazida pela LC 173/2020, não houve novo decreto legislativo que validasse o reconhecimento de calamidade para parte ou a integralidade dos entes federados --- o que, repita-se, se faz necessário para o alcance dos demais entes que não requereram esse reconhecimento.
Neste ponto, exsurge a questão da qual se desdobra a interpretação alternativa apresentada pela unidade técnica, eis que, alicerçada no fundamento de que, “sob a LRF modificada pela LC 173/2020, explicitamente”, não sobreveio decreto legislativo que viesse confirmar o entendimento de que a intenção do legislador era que as flexibilizações incluídas na LRF não fossem limitadas à União, mas abrangessem também os demais entes federados. Assim, concluíram que caberia, alternativamente, a compreensão de que essas hipóteses se restringiriam à União, o que será abordado na sequência.
II.2.3) Da abrangência do Decreto Legislativo 06/2020 aos entes federativos.
Como dito, a redação constante no Decreto Legislativo 06/2020 menciona tão somente a União como ente tutelado pelas flexibilizações dos §§ 1° a 3° ao art. 65 da LRF.
No entanto, em que pese a viabilidade da interpretação e seus embasamentos claros --- e aqui merece realce o esmero da unidade técnica desta Corte na busca ao
esgotamento das hipóteses interpretativas possíveis, com vistas a promover uma instrução processual completa e eficiente --- esta não se releva coerente com toda a construção legislativa que até aqui se apresentou, tampouco pela intenção do legislador desvendada no processo legislativo que resultou na LC 173/2020.
A afirmativa retro se ampara nas balizas da redação do art. 65 da LRF, desde antes das alterações decorrentes da LC 173/2020, que, como bem observou o órgão ministerial em seu último parecer, já previa a possibilidade do reconhecimento da calamidade pública pela Assembleia Legislativa, nas hipóteses dos Estados e Municípios, de modo que também é conferida à União essa competência, abarcando todos os entes federativos, através do Congresso Nacional, o que não fere a autonomia estadual ou municipal. Leia-se:
Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembléias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação:
I - serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos arts. 23, 31 e 70;
II - serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho prevista no art. 9°.
Ademais, a flexibilização original, disposta no art. 65 da LRF, não se mostrou suficiente para uma atuação ágil de auxílio aos entes federativos, sendo, portanto, necessário ampliá-la para o enfrentamento da situação de forma rápida, o que foi feito com a inclusão pela LC 173/2020 dos §§ 1° a 3° ao art. 65 da LRF. E é o que se extrai do Relatório Legislativo da referida norma, que ora se transcreve trecho:
Ainda em relação ao PLP no 149, de 2019, também entendemos ser necessário criar exceções para os períodos de pandemia, atenuando algumas das exigências previstas na LRF para a contratação de operações de crédito e para o aumento de despesas. Percebemos, durante essa crise, que as flexibilizações previstas no art. 65 da LRF não eram suficientes para uma atuação ágil de auxílio aos entes federativos.
(...)
Em relação ao art. 65, que dispõe sobre tratamentos especiais em períodos de calamidade pública, optamos por reforçá-lo. A dimensão desta crise demonstrou que o atual art. 65 não é capaz, por si só, de dar ferramentas suficientes para a atuação rápida e eficaz do poder público. A LRF já permite dilação do prazo para reenquadramento de entes que tenham sua dívida consolidada líquida ou seu gasto com pessoal acima dos limites estipulados. Também dispensa o atingimento dos resultados fiscais e a obrigação de limitação de empenho.
Esse entendimento se reforça diante da percepção de que um dos dispositivos que foram alvo de flexibilização para os entes em calamidade é o art. 42 da LRF, que tem sua incidência temporal específica para os últimos dois quadrimestres do mandato do Chefe do Executivo, período pré-eleitoral esse em que nos encontramos, do que se infere a intenção do legislador de que esses reflexos alcancem o atual contexto --- que coincide a ocorrência de pandemia e período eleitoral ---, em que não existe outro decreto legislativo que valide o reconhecimento do estado excepcional em todo o território nacional. Se assim não fosse, a previsão do art. 42 na flexibilização seria inócua.
Somado a isso, tem-se a manifestação do Ministério da Economia, através na Nota Técnica SEI 25928/2020/ME, em errata, na qual expressou a compreensão de que o reconhecimento da calamidade pelo Congresso Nacional --- DL 06/2020 ---, foi para a União, os Estados, o DF e os Municípios, alterando o entendimento anterior, que exigia o reconhecimento por cada ente.
6. No tópico 40, onde se lê:
“40. Com base nesses dispositivos, tendo em vista o reconhecimento do estado de calamidade pelo Congresso Nacional e havendo também esse reconhecimento pelas Assembleias Legislativas, a União, os Estados, o DF e os Municípios terão suspensos os prazos de reenquadramento e as disposições relacionadas ao descumprimento dos limites da despesa com pessoal e da dívida consolidada, previstos nos arts. 23 e 31 da LRF, respectivamente. Da mesma forma, esses entes estarão dispensados de promover a limitação de empenho e movimentação financeira ao se verificar a possibilidade de descumprimento das metas de resultado primário ou nominal, conforme regra estabelecida no art. 9º da LRF.”
Leia-se:
“40. Com base nesses dispositivos, tendo em vista o reconhecimento do estado de calamidade pelo Congresso Nacional e o disposto no § 1º do art. 65, a União, os Estados, o DF e os Municípios terão suspensos os prazos de reenquadramento e as disposições relacionadas ao descumprimento dos limites da despesa com pessoal e da dívida consolidada, previstos nos arts. 23 e 31 da LRF, respectivamente. Da mesma forma, esses entes estarão dispensados de promover a limitação de empenho e movimentação financeira ao se verificar a possibilidade de descumprimento das metas de resultado primário ou nominal, conforme regra estabelecida no art. 9º da LRF.”
(grifo nosso)
Dessa forma, ainda que o Decreto Legislativo 06/2020 seja anterior às modificações da LRF, não se vislumbra óbice a sua recepção no ordenamento jurídico, de maneira que se admite sua validade para todo o território nacional, aplicando-se imediatamente
as desonerações acrescidas pela LC 173/2020, sob pena de sua ineficácia.
Pelo que se viu, a despeito da ausência de novo decreto legislativo, considerando a urgência na adoção dos gastos e sua prioridade sobre o cumprimento das regras orçamentárias --- repita-se, num contexto de aumento de gastos em razão da pandemia, no decorrer de período eleitoral ---, adota-se como interpretação que melhor se adequa à conjuntura atual a que alarga o alcance do DL 06/2020 a todos os entes federativos até que sobrevenha outro decreto legislativo que esclareça a abrangência do estado de excepcionalidade no território nacional.
II.2.4) Da aplicação do art. 8° da Lei Complementar 173/2020.
Diante do estabelecimento da premissa de que o Decreto Legislativo 06/2020 trouxe o reconhecimento do estado de calamidade para todos os entes do território nacional, entre os quais se encontram o Estado do ES e os municípios capixabas, um desdobramento indissociável para estes é a aplicação do art. 8° da LC 173/2020.
Em razão disso, ficam vedadas aos entes em calamidade as condutas ali elencadas, que se referem, essencialmente, ao aumento de despesa com pessoal enquanto perdurar a situação, tais como modificar sua legislação de plano de cargos e carreiras, conceder rubricas quem elevem os gastos com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço.
Ademais, superada a conclusão de que todos os entes estão sujeitos às restrições do art. 8° da LC 173/2020, parte-se para uma abordagem pormenorizada acerca da indagação relacionada aos incisos I e IX do dispositivo, sob a luz do ambiente eleitoral e pandêmico.
II.2.4.1) Das rubricas devidas/vedadas aos servidores públicos durante a vigência da Lei Complementar 173/2020.
No que toca à possibilidade de os entes em calamidade procederem a alterações legislativas para modificação do plano de cargos e carreiras, bem como à concessão de quinquênios, licenças-prêmio, promoção, progressão e demais mecanismos
equivalentes que majorem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço, constantes nos incisos I e IX do art. 8° da LC 173/20207, analisada sob os mantos do texto legal, do processo legislativo da LC
173/2020, da Nota Técnica do Ministério da Economia e das normas que regulamentam o limite de gastos, passa-se a expor separadamente suas nuances, com o propósito de trazer uma contribuição mais didática:
a) Modificação em lei de plano de cargos e carreiras.
Deste ponto, considerando a ausência de restrições na LC 173/2020 relativas às mudanças na lei de planos de cargos e carreiras, emergem duas possibilidades: a que modifica apenas para reorganizar as atribuições e a que redistribui os níveis nas carreiras.
Ambas podem ser implementadas no período em referência, desde que não tragam qualquer impacto financeiro para a Administração, tampouco reduzam a remuneração dos servidores, tal como veda o art. 37, XV da CF/88.
b) Aumento de despesa com pessoal.
De outro lado, o aumento de despesa com pessoal advindo de lei nova, de lei já existente ou de sentença judicial, impõe maiores considerações:
b.1) Decorrente de sentença judicial.
Na hipótese de sobrevir determinação em sentença judicial que imponha aumento na despesa com pessoal, os entes federativos sujeitos às restrições do art. 8° da LC
7 Art. 8º Na hipótese de que trata o art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19 ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de:
I - conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a membros de Poder ou de órgão, servidores e empregados públicos e militares, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade pública;
(...)
IX - contar esse tempo como de período aquisitivo necessário exclusivamente para a concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço, sem qualquer prejuízo para o tempo de efetivo exercício, aposentadoria, e quaisquer outros fins.
173/2020 podem/devem conceder a vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a membros de Poder ou órgão, servidores e empregados públicos e militares, desde que transitada em julgado a decisão.
b.2) Decorrente de lei.
Neste caso, a autorização legal para a concessão está condicionada a alguns critérios fixados na LC 173/2020, cujo resultado será diferenciado para as situações que decorrerem de lei anterior ou posterior ao estado de calamidade, ou ainda quando o direito depender de período aquisitivo, o que também ocasiona desdobramentos distintos.
O inciso I do art. 8° da LC 173/2020 estabelece que os entes em calamidade não
podem conceder vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a
membros de Poder ou de órgão, servidores e empregados públicos e militares quando a concessão for derivada de lei posterior ao reconhecimento da calamidade pública.
Assim, as unidades federadas em calamidade pública não podem modificar a sua legislação para alteração do plano de cargos e carreiras quando isso implicar a concessão de novas vantagens, aumentos, reajustes ou adequações de remuneração.
Em caso de lei anterior à calamidade pública, é necessário analisar os incisos I e IX de forma combinada. Isso, porque o inciso IX exclui algumas rubricas que dependem do decurso do tempo para aquisição, com caráter de exclusividade, o que afasta de sua incidência as rubricas ali não mencionadas. Assim, são possíveis diversas combinações entre os dois incisos. Dessas combinações, exsurgem diferentes possibilidades, abordadas a seguir.
Os entes em calamidade podem conceder todas as rubricas, inclusive anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal, em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço, se a concessão derivar de lei anterior à calamidade pública e não houver proibição de pagamento em outro inciso do art. 8º e o período aquisitivo já
tiver se completado antes do reconhecimento da situação calamitosa.
Isso, porque diz respeito a direito adquirido do servidor que constitui condição preestabelecida inalterável ao arbítrio de outrem, tampouco passível de frustração por lei infraconstitucional ou pela intempestividade de seu cumprimento pela Administração.
Nesse aspecto, traz-se trecho da Nota Técnica SEI nº 20581/2020/ME do Ministério da Economia:
Em relação às proibições estabelecidas no inciso I (conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração), são excepcionalizadas duas situações:
b. quando derivado de determinação legal anterior à calamidade pública. (...)
8. Em relação ao item “b” acima, entende-se que qualquer concessão derivada de determinação legal anterior à calamidade pública, desde que não seja alcançada pelos demais incisos do art. 8º, podem ser implantadas, ainda que impliquem aumento de despesa com pessoal. Encontra-se no rol dessas concessões, por exemplo, a concessão de retribuição por titulação, o incentivo à qualificação e a gratificação por qualificação, visto que os critérios para a sua concessão estão relacionados à comprovação de certificação ou titulação ou, ainda, ao cumprimento de requisitos técnico funcionais, acadêmicos e organizacionais. Entende-se, ainda, que essas concessões não se enquadram no inciso VII do art. 8º (criar despesa obrigatória de caráter continuado), pois trata-se apenas da implantação de despesa prevista em Lei anterior à calamidade, e não de sua criação, e, também, não se enquadram no inciso VIII (adotar medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da variação da inflação), ainda que o valor individual a ser percebido supere a inflação do período, considerando que a despesa global não alcançará esse limite.
(grifo nosso)
Outra hipótese a de que os entes em calamidade podem conceder as vantagens não explicitamente listadas no inciso IX, do art. 8º da LC 173/2020, como as progressões e promoções, se a concessão decorrer de lei anterior à calamidade pública, mas o
período de aquisição da verba se completar apenas após o reconhecimento da
situação calamitosa.
Vê-se que o inciso IX proíbe a contabilização do tempo para fins de período aquisitivo desde o reconhecimento da calamidade até 31/12/2021 exclusivamente para a
concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal. Para as demais rubricas não previstas no inciso IX, a contagem do período aquisitivo não fica suspensa e, sendo contado o tempo para a aquisição, sem que esteja proibido o pagamento por outro inciso, pode/deve ser concedida ao servidor.
A título exemplificativo, dentre as rubricas que a lei autoriza a aquisição e o pagamento após a calamidade, encontram-se as progressões e as promoções. Essa conclusão se extrai do processo legislativo que culminou na LC 173/20208, em que se averigua
a supressão da redação do inciso IX dos termos “promoções, progressões, incorporações, permanências”9, nele constantes inicialmente, de forma evidenciar a
intenção do legislador em não incluir as progressões e promoções entre as rubricas não passíveis de aquisição e pagamento após a calamidade.
Adiciona-se a isso o entendimento descrito na Nota Técnica SEI nº 20581/2020/ME do Ministério da Economia, segundo a qual as progressões e promoções podem ter o período aquisitivo contabilizado e, então, serem pagas:
17. Ao analisar conjuntamente o disposto no inciso I e no inciso IX do art. 8º da Lei Complementar nº 173, de 2020, entende-se que as progressões e promoções, por exemplo, não se enquadram na vedação apresentada em tais dispositivos, uma vez que tratam-se de formas de desenvolvimento nas diversas carreiras amparadas em leis anteriores e que são concedidas a partir de critérios estabelecidos em regulamentos específicos que envolvem, além do transcurso de tempo, resultado satisfatório em processo de avaliação de desempenho e em obtenção de títulos acadêmicos. Conclui-se, portanto, que para essa situação, tal vedação não se aplica.
(grifo nosso)
Infere-se, então, que é possível o pagamento das rubricas previstas em lei anterior à calamidade, cujo período aquisitivo ainda não se completou, desde que não esteja entre aquelas expressamente enumeradas no inciso IX.
Ao final, os entes em calamidade não podem conceder, mesmo que originadas de lei
anterior, as rubricas expressamente elencadas no inciso IX --- anuênios, triênios,
8 Projeto de Lei Complementar PLP 39/2020.
quinquênios, licenças-prêmio, demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço --- quando o período aquisitivo não tiver se completado antes da publicação da LC 173/2020.
Para esses casos, além do óbice legal ao pagamento da vantagem, há a suspensão da contagem do período aquisitivo entre o reconhecimento da calamidade e 31/12/2021.
Sob o aspecto do servidor, não há qualquer violação a direitos, eis que a frustração ocorre tão somente à expectativa do direito à vantagem, ainda não adquirido.
Em derradeiro, cabe conferir sustentação a esse entendimento, por meio de outro trecho da Nota Técnica SEI nº 20581/2020/ME, que também enumera as rubricas para as quais a contagem do período aquisitivo está suspensa:
9. Em relação ao inciso IX do art. 8º (proibição de contar o período até 31 de dezembro de 2021, como período aquisitivo necessário exclusivamente para a concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço, sem qualquer prejuízo para o tempo de efetivo exercício, aposentadoria, e quaisquer outros fins), tornam-se necessários maiores esclarecimentos.
10. Da redação desse inciso depreende-se que os servidores que tenham completado o período aquisitivo exclusivamente para a concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal até 27 de maio de 2020, terão os seus efeitos financeiros implementados. Os demais, que não tenham completado o respectivo período aquisitivo até essa data, independentemente de faltar um dia ou mais, terão a contagem suspensa até 31 de dezembro de 2021 e retomada a partir de 1º de janeiro de 2022.
[...]
12. A licença-prêmio, no entanto, adquire caráter sui generis no contexto da Lei Complementar em análise. Embora a sua concessão não implique aumento de despesa com pessoal nos termos previstos no inciso IX do art. 8º, a contagem do tempo transcorrido da data de publicação da Lei Complementar até 31 de dezembro de 2021, como período aquisitivo para sua concessão é expressamente proibida nesse inciso.
[...]
15. Entretanto, considerando que a suspensão da contagem desse tempo, s.m.j., aplica-se exclusivamente aos institutos elencados no inciso IX do art. 8º e seus equivalentes cuja concessão acarrete aumento
de despesas, questiona-se, se tal regramento se aplicaria àqueles institutos que, embora estejam condicionadas ao cumprimento de determinado interstício, o seu usufruto não acarreta aumento de despesas. É o caso da licença para capacitação, analisada no parágrafo anterior, e, também, de afastamentos para participação em Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu no País e em Programa de Pós-Graduação no exterior, conforme previsto na Lei nº 8.112, de 1990, em seus arts. 87 e 96-A e seu § 7º, respectivamente.
16. Ressalta-se que a licença para capacitação ou os afastamentos para participação em programas de Pós Graduação Stricto Sensu no País e em Programa de Pós-Graduação no exterior, de que tratam os arts. 87 e 96-A e seu § 7º, da Lei nº 8.112, de 1990, cujos períodos aquisitivos tenham sido completados até 27 de maio de 2020 poderão ser usufruídos, pois o direito já havia sido adquirido antes da vigência da LC nº 173, de 2020. Os períodos aquisitivos que não tenham sido completados até esta data terão a contagem suspensa até 31 de dezembro de 2021 e retomada a partir de 1º de janeiro de 2022.
[…]
18. Com relação aos ciclos avaliativos em andamento para fins de concessão e/ou manutenção das respectivas gratificações de desempenho, conclui-se que não serão afetados pela suspensão prevista na LC nº 173, de 2020, pois trata- se de parcela permanente, que integra a estrutura remuneratória do servidor, cujos critérios para pagamento envolvem o cumprimento das metas pactuadas entre as unidades e os respectivos servidores, a avaliação dos membros das equipes e das chefias imediatas, bem como o alcance das metas institucionais. Exceções encontram-se dispostas nos §§ 1º, 2º, 4º e 5º do seu art. 8º.
(grifo nosso)
Por oportuno, cumpre destacar que observou a unidade técnica a existência de ações diretas de inconstitucionalidade (ADI 6447 e ADI 6450) contra o art. 8° da LC 173/2020, sob o argumento, entre outros, de que o dispositivo fere a autonomia das unidades federativas. Se procedentes, os servidores afetados pelas aludidas restrições poderão ter contabilizado o tempo de serviço para aquisição dessas verbas, além de ter concedidas outras vantagens instituídas em lei, o que deverá ser perseguido no âmbito judicial. Saliente-se que, no momento, essas ações judiciais não interferem na vigência e na aplicabilidade da LC 173/2020.
III – CONCLUSÃO
Diante do exposto, acompanhando o entendimento técnico, aderindo ao seu opinamento prioritário, e o posicionamento ministerial, com acréscimos, VOTO no sentido de que o Colegiado aprove a seguinte minuta de ACÓRDÃO que submeto à
sua consideração.
RODRIGO COELHO DO CARMO Conselheiro Relator
1. PARECER EM CONSULTA TC-17/2020-1
VISTOS, relatados e discutidos estes autos, DECIDEM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, reunidos em Sessão Colegiada, ante as razões expostas pelo Relator, em:
1.1. Conhecer a consulta, diante do preenchimento dos requisitos de admissibilidade
constantes no art. 122 da LC 621/2012, e, no mérito, respondê-la nos seguintes termos: “O Decreto Executivo 0446-S, da Assembleia Legislativa do Estado do Espírito Santo, não se destina ao desígnio de reconhecer a calamidade pública para fins de aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal e do art. 8° da Lei Complementar 173/2020 para os municípios espírito-santenses e o estado do Espírito Santo, tenham estes requerido ou não esse reconhecimento.
O Decreto Legislativo 06/2020 do Congresso Nacional reconheceu a calamidade pública para todo o território nacional, abarcando o estado do Espírito Santo e todos os municípios espírito-santenses, para fins do art. 65, Lei de Responsabilidade Fiscal, e do art. 8º, da Lei Complementar 173/2020.
Os entes federativos, mesmo que sujeitos ao art. 8º, da Lei Complementar 173/2020, PODEM praticar atos que aumentem a despesa relativa à remuneração de membros de Poder ou de órgão, servidores e empregados públicos e militares quando:
a) derivada de sentença judicial transitada em julgado;
b) derivada de determinação legal anterior à calamidade pública, não inserida na proibição de outro inciso E cujo período de aquisição já tenha se completado antes do reconhecimento da calamidade, inclusive para anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes, observadas as limitações do art. 21, da Lei de Responsabilidade Fiscal;
c) derivada determinação legal anterior à calamidade pública E cujo período de aquisição se complete após o reconhecimento da calamidade pública para as vantagens não explicitamente listadas no inciso IX, do art. 8º, da LC 173/2020, dentre as quais as progressões e promoções, observadas as limitações do art. 21, da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Os entes federativos sujeitos ao art. 8º, da Lei Complementar 173/2020, NÃO PODEM praticar atos que aumentem a despesa relativas à remuneração de membros de Poder ou de órgão, servidores e empregados públicos e militares quando:
a) derivada de lei posterior ao reconhecimento da calamidade pública;
b) derivada determinação legal anterior à calamidade pública E cujo período de aquisição se complete após a publicação da LC 173/2020 (28/05/2020) para as vantagens explicitamente listadas no inciso IX, do art. 8º, da LC 173/2020, quais sejam, anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio, demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço. No caso dessas verbas, além do pagamento da vantagem ser proibido, fica suspensa a contagem do período aquisitivo entre a publicação da Lei 173/2020 (28/05/2020) e 31/12/2021.
Os entes federativos sujeitos ou não ao art. 8º, da Lei Complementar 173/2020, PODEM incondicionalmente fazer modificação em sua legislação para alteração do plano de cargo e carreiras quando a alteração não implicar aumento de despesa.”
1.2. Encaminhar ao consulente cópia digitalizada do Parecer em Consulta firmado
neste processo, bem como aos parlamentares capixabas que integram o Congresso Nacional, devendo ser destinados a estes últimos também a ITC 32/2020 e o Parecer Ministerial 2370/2020;
2. Unânime.
3. Data da Sessão: 10/09/2020 – 24ª Sessão Ordinária do Plenário 4. Especificação do quórum:
4.1. Conselheiros: Rodrigo Flávio Freire Farias Chamoun (presidente), Rodrigo
Coelho do Carmo (relator), Sebastião Carlos Ranna de Macedo, Sérgio Aboudib Ferreira Pinto, Domingos Augusto Taufner, Sérgio Manoel Nader Borges e Luiz Carlos Ciciliotti da Cunha.
CONSELHEIRO RODRIGO FLÁVIO FREIRE FARIAS CHAMOUN
Presidente
CONSELHEIRO RODRIGO COELHO DO CARMO
Relator
CONSELHEIRO SEBASTIÃO CARLOS RANNA DE MACEDO CONSELHEIRO SERGIO ABOUDIB FERREIRA PINTO
CONSELHEIRO DOMINGOS AUGUSTO TAUFNER CONSELHEIRO SÉRGIO MANOEL NADER BORGES CONSELHEIRO LUIZ CARLOS CICILIOTTI DA CUNHA
Fui presente:
PROCURADOR DE CONTAS LUIS HENRIQUE ANASTACIO DA SILVA
Procurador-geral
LUCIRLENE SANTOS RIBAS
