CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS E SOCIAIS
UNIDADE ACADÊMICA DE DIREITO
CURSO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS E SOCIAIS
WALLACH ABRANTES DE ANDRADE
O CONSELHO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE COMO
INSTRUMENTO AUXILIADOR DO PODER DE POLÍCIA AMBIENTAL
NA PROTEÇÃO AMBIENTAL
SOUSA - PB
2011
O CONSELHO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE COMO
INSTRUMENTO AUXILIADOR DO PODER DE POLÍCIA AMBIENTAL
NA PROTEÇÃO AMBIENTAL
Monografia apresentada ao Curso de
Ciências Jurídicas e Sociais do CCJS
da Universidade Federal de Campina
Grande, como requisito parcial para
obtenção do título de Bacharel em
Ciências Jurídicas e Sociais.
Orientador: Professor Esp. Maria do Carmo Élida Dantas Pereira.
SOUSA - PB
2011
O CONSELHO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE COMO INSTRUMENTO AUXILIADOR DO PODER DE POLICIA AMBIENTAL NA PROTEQAO AMBIENTAL
Trabalho monografico apresentado ao curso de Direito do Centra de Ciencias Juridicas e Sociais da Universidade Federal de Campina Grande, como exigencia parcial da obtengao do titulo de Bacharel em Ciencias Juridicas e Sociais. Orientadora: Prof3 Ms. Maria do Carmo
Elida Dantas Pereira
Banca Examinadora: Data de aprovagao: 31/05/2011
Orientadora: Prof3 Ms. Maria do Carmo Elida Dantas Pereira
Examinadora: Prof3 Marcia Glebyane Maciel Quirino
A Deus, por me oportunizar o terminando esta ardua Jornada.
Aos meus pais Jose Agassis e Cleude, pelo amor incondicional e apoio irrestrito sempre que precisei.
A minha irma, que sempre se preocupou comigo, pelos gestos de afeto nesta caminhada.
As minhas avos, por sempre me tratarem como urn filho.
A minha namorada, por todos os dias que me ajudou durante este trabalho, dando incentivo e carinho.
A Prof3. Maria, minha orientadora, por ter me dado este voto de confianga e ter me
poluido e que o homem percebera que nao pode comer dinheiro".
O poder de policia administrativa, neste caso, o poder de policia ambiental e o principal instrumento utilizado pelo Municipio para a efetivagao da protecao ambiental, e promocao da sadia qualidade de vida, garantidos constitucionalmente. Por outro lado, a criacao dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente, apesar de nao ser dotado de poder de policia tambem colabora na promocao da questao ambiental. Sendo assim, o presente trabalho visa demonstrar a importancia da criacao do Conselho Municipal de Meio Ambiente, e do poder de policia ambiental na preservagao ambiental e na sadia qualidade de vidas para os municipes. Ainda, busca vislumbrar os aspectos gerais, a implantagao, o funcionamento e as atribuigoes do Conselho Municipal de Meio Ambiente. Posto que, a Constituigao Federal de 1988, estabelece que o meio ambiente equilibrado, e dever de todos. Utilizou-se na pesquisa o metodo dedutivo que a partir de nogoes gerais, alcangou-se a compreensao da competencia e do poder de policia em materia ambiental. Quanto a tecnica de pesquisa empregou-se a documentagao indireta, mediante pesquisa documental, bibliografica e juridica. Contudo, o estudo das competencias em materia ambiental mostra-se necessario por dividir entre os entes federativos as suas areas de atuagao, especialmente a competencia ambiental dos Municipios. Portanto, percebe-se que o Conselho Municipal de Meio Ambiente no exercicio de suas fungoes auxilia a Administragao Municipal na gestao ambiental local garantindo a efetiva tutela ambiental.
Palavras-chave: Conselho Municipal de Meio Ambiente. Competencia Ambiental. Poder de Policia Municipal. Tutela Ambiental.
Le pouvoir de police administrative dans ce cas, le pouvoir de la police de I'environnement est le principal instrument utilise par la municipality pour I'application de la protection de I'environnement, et la promotion de la qualite de vie sain, garanti par la Constitution. En outre, la mise en place des conseils municipaux pour I'environnement, bien que n'etant pas dote de pouvoir de la police contribue egalement a la promotion des questions environnementales. Par consequent, cet article demontre I'importance de la creation d'un Conseil municipal de I'Environnement, et le pouvoir des politiques environnementales sur la preservation de I'environnement et la qualite de vie sain pour les residents. Pourtant, en cherchant a entrevoir les aspects generaux, le deploiement, I'exploitation et des droits de I'Environnement municipales. Depuis la Constitution Federate de 1988 prevoit que I'environnement sonore, il est du devoir de tous. II a ete utilise dans la recherche que la methode deductive a partir des notions generates, atteint les competences et la comprehension du pouvoir de police en matiere d'environnement. Quant a la technique employee est la recherche de documentation indirecte, a travers la recherche documentaire, la litterature et le droit. Toutefois, I'etude d'expertise dans I'environnement s'averent necessaires pour diviser entre les entites federates a leurs domaines d'expertise, en particulier la competence de I'envircnnement des
municipalites. Par consequent, il est clair que le conseil municipal de I'environnement dans I'exercice de ses fonctions permet a I'administration municipale dans la gestion locale de I'environnement mise en oeuvre efficace de protection de I'environnement.
Mots-cles: Conseil Municipal de I'Environnement. Competence de I'environnement. Le pouvoir de police municipale. Tutelle de I'environnement.
Art. - Artigo
CF/88 - Constituicao Federal de 1988
CMMA - Conselho Municipal de Meio Ambiente
CODEMA - Conselho de Defesa do Meio Ambiente
CTN - Codigo Tributario Nacional
FNMA - Fundo Nacional do Meio Ambiente
ONGs - Organizacoes Nao Governamentais
PNMA - Piano Nacional do Meio Ambiente
1 INTRODUQAO 10 2 COMPETENCIA AMBIENTAL 12
2.1 CONCEITO 12 2.2 COMPETENCIA LEGISLATIVA 14
2.3 COMPETENCIA EXCLUSIVA 17 2.4 COMPETENCIA ADMINISTRATING COMUM 20
2.5 COMPETENCIA A D M I N I S T R A T E DOS MUNICIPIOS 22 2.6 COMPETENCIA LEGISLATIVA EXCLUSIVA E SUPLEMENTAR DOS
MUNICIPIOS 25 3 E X E R C I C I O DO PODER DE POLJCIA AMBIENTAL 29
3.1 CONCEITO E CARACTERJSTICAS 29 3.2 O PODER DE POLJCIA A D M I N I S T R A T E COMO INSTRUMENTO DE
EFETIVAQAO DA TUTELA AMBIENTAL 35 3.3 DA LEGISLAQAO APLICAVEL 38 3.4 DAS SANQOES A D M I N I S T R A T E S APLICAVEIS POR INFRAQAO AS
NORMAS AMBIENTAIS 42 4 C O N S E L H O MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE 53
4.1 CARACTERI'STICAS 54 4.2 FORMAQAO E IMPLANTAQAO 57
4.3 LEI DE CRIAQAO DECRETO DE REGULAMENTAQAO 60
4.4 REGIMENTO INTERNO 63 4.5 A IMPORTANCE DO CONSELHO MUNICIPAL DO MEIO AMBIENTE NO
EXERCiCIO DO PODER DE POLJCIA MUNICIPAL 66
5 C O N C L U S A O 69 R E F E R E N C E S 71
1 INTRODUQAO
Atualmente, a questao ambiental e bastante discutida, pois a protegao ao meio ambiente equilibrado e a utilizacao dos recursos naturais de modo racional e uma preocupagao mundial. Os problemas ambientais estao cada vez mais frequentes diante do consumo desenfreado dos recursos naturais na promocao do desenvolvimento economico.
No Brasil, a preocupagao com os problemas ambientais nao foi diferente, o legislador nacional no art. 225 da Constituigao Federal de 1988, elevou o direito ao meio ambiente equilibrado, bem de uso comum da coletividade a condigao de direito fundamental, por ser essencial a salutar qualidade de vida de todos. Ainda, determinou que a protegao ambiental e dever de todos, da sociedade e do Poder Publico, para que as geragoes presentes e vindouras possam usufruir sem prejuizos dos recursos naturais existentes.
Alem disso, a CF/88 estabeleceu no art. 23, incisos III, IV e VII, a competencia administrativa comum em materia ambiental entre a Uniao, os Estados, o Distrito Federal e os Municipios. Sendo que, a competencia ambiental do Municipio encontra-se regulada no art. 30 da CF/98.
O instrumento utilizado na garantia da tutela ambiental e o exercicio do poder de policia, que no caso dos Municipios e exercido atraves dos seus orgaos fiscalizadores. Considerada como forga estatal que interfere na esfera individual em detrimento do direito da coletividade. Em materia ambiental, o Poder Publico limita as condutas dos particulares para proteger o meio ambiente.
Cresce a importancia do Municipio, por ser o ente federativo que esta mais proximo da populagao, que sofre com as atitudes lesivas ao meio em que vivem, bem como e e a principal interessada na resolugao dos problemas ambientais. A vista disso, incumbe, a populagao local o dever de prestar auxilio a Administragao Municipal, para que, possam tomar as providencias cabiveis e acelerar a busca por solugoes aplicaveis aos casos de degradagao ambiental.
A criagao do Conselho Municipal de Meio Ambiente surge com o pressuposto de atingir o anseio esbogado pela Constituigao Federal de 1988 na protegao ambiental. E um orgao constituido por integrantes da Administragao Municipal e da sociedade civil organizada para resolver questoes ambientais em ambito local.
O presente trabalho objetiva demonstrar a importancia da criagao dos Conselhos Municipals de Meio Ambiente para a protegao ambiental, sobretudo entender sua relagao com o exercicio do poder de policia ambiental atribuido a Administragao Publica Municipal. Como tambem explicitar seus aspectos gerais,
implantagao, funcionamento e atribuigoes enquanto orgao ambiental municipal. O resultado final sera alcangado atraves do metodo de abordagem dedutivo, uma vez que, a analise sera feita atraves de uma cadeia de raciocinio descendente, de forma geral, ate que se chegue a uma conclusao em carater particular. A pesquisa, nas suas etapas de investigagao baseia-se na documentagao indireta, mediante pesquisa documental, bibliografica e juridica em materia ambiental.
Com isso, o trabalho monografico apresentar-se-a em seu capitulo inaugural uma abordagem sobre o estudo da competencia ambiental, apresentado seu conceito, e divisao das competencias formais e materials das competencias entre os entes federativos do Brasil.
O capitulo seguinte abordar-se-a acerca do exercicio do poder de policia ambiental, discorrendo seu conceito, caracteristicas, e legislagao aplicavel, como instrumento de efetivagao ambiental, e ainda, as sangoes a d m i n i s t r a t e s aplicadas aos agentes infratores das normas ambientais e seus efeitos.
Por ultimo, estudar-se-a a criagao do Conselho Ambiental de Meio Ambiente, suas caracteristicas, assim como suas regras para formagao e implantagao para que possa funcionar regularmente. Ver-se-a tambem, como acontece a tramitagao da sua Lei de Criagao e elaboragao do seu Regimento Interno. Por fim, discorrer-se-a sobre sua importancia no exercicio do poder de policia exercido pelo Municipio.
2 COMPETENCIA AMBIENTAL
A protegao ambiental objetivada constitucionalmente esta relacionada a repartigao de competencias entre os diferentes entes federativos. As questoes ambientais, de grande relevancia social, por se tratarem de direito fundamental e de bem de uso comum do povo.
A compreensao adequada da repartigao de competencias ambientais e essencial para que a protegao ao meio ambiente ocorra de forma objetiva, concreta e eficaz, sempre observando os limites do ordenamento juridico vigente. E na discussao da repartigao das competencias que se revela um dos pontos mais importantes acerca da protegao ambiental, que e o exercicio do poder de policia ambiental, que por sua vez se estende ao licenciamento ambiental e a fiscalizagao.
O estudo das competencias em materia ambiental faz-se importante para que se conhega de forma clara quern e competente para dirimir as questoes ambientais, nos casos praticos, e quern tern o poder-dever de agir no legitimo exercicio do poder de policia ambiental. Questao embaragosa, porem, de ser resolvida, pois existe a dificuldade de discernir o que seja interesse nacional, regional e local, provocando desta forma o conflito de poder entre os entes da federagao.
Por conseguinte, este fato torna a protegao ambiental mais dificultosa de ser efetivada, resultando prejudicial ao ambiente equilibrado e de quern dele dependa a sobrevivencia, estabelecendo, portanto, uma incerteza juridica.
2.1 CONCEITO
De maneira geral, competencia e a medida da jurisdigao a qual se restringe o campo de atuagao de determinado orgao, ou seja, ela determina quais os casos e os assuntos controversos que os orgaos tern o livre poder de emitir sua vontade, respeitando, os limites de suas atribuigoes. Entende-se ainda, por competencia o instituto definidor do ambito de exercicio de cada orgao na atividade jurisdicional que Ihe foi encarregado.
Arenhart e Marinoni (2006, p. 38) conceituam competencia como sendo: "nada mais e do que uma parcela da jurisdigao que deve ser efetivamente exercida por orgao ou grupo de orgaos do Poder Judiciario". No mesmo sentido, Montenegro (2007, p. 61): "a competencia consiste no fracionamento da funcao jurisdicional, atribuindo-se a cada juiz ou tribunal parcela da jurisdigao, possibilitando o seu exercicio".
Silva (1999, p, 479) com muita propriedade define competencia como:
A faculdade juridica atribuida a uma entidade ou a urn orgao ou agente do Poder Publico para emitir decisoes. Competencias sao as diversas modalidades de poder de que se servem os orgaos ou entidades estatais para realizarem suas fungoes.
Dessa forma, a competencia e facultativa, ficando a criterio do Poder Publico, a emissao de tais decisoes. Como tambem, sao as formas de poder subservientes aos orgaos ou entidades estatais na realizagao das suas fungoes.
A Constituigao Federal de 1988 (CF/88) visando garantir a existencia da federagao estabeleceu campos proprios de atuagao, demarcando as competencias distribuidas a cada ente federado, indicando e diferenciando as competencias legislativas, ou formais, e as competencias administrativas, ou materiais, bem como a atuagao de cada ente.
Com a prerrogativa de conduzir a federagao de forma equilibrada, de maneira a garantir que nenhum ente federativo se sobreponha sobre os demais, a CF/88 dividiu as competencias enumerando os poderes da Uniao em seus artigos 21 e 22, os poderes remanescentes dos Estados, expressos no § 1° do art. 225, e ainda, os poderes atribufdos aos Municipios, com arrimo nos artigos 29 e 30. Criou tambem, uma zona comum a todos os entes federativos prevendo a atuagao conjunta entre Uniao, Estados, Distrito Federal e Municipios, de acordo com o art. 23. Por ultimo, determinou os setores concorrentes, onde a Uniao e responsavel pelo estabelecimento de normas e diretrizes gerais, cabendo, aos Estados e os Municipios a competencia suplementar, disposigao encontrada nos artigos 24 e 30.
2.2 COMPETENCIA LEGISLATIVA
A competencia legislativa tern como pressuposto a elaboragao das leis na delimitacao da atuagao normativa de cada ente da federagao. A competencia formal norteia-se no principio da predominancia do interesse, organiza-se de forma piramidal, prevalecendo o interesse geral sobre o regional, e, posteriormente o local.
Para Furlan e Fracalossi (2010, p. 217) comprovam a posigao privilegiada da Uniao ao afirmar que: "a Uniao, de maneira inquestionavel, ocupa posigao de destaque na tutela ambiental. Existem algumas materias sobre as quais, em principio, apenas a Uniao pode legislar. E a chamada competencia legislativa privativa".
A posigao de destaque recebida pela Uniao esta expressa no art. 22 da Constituigao Federal de 1988, quando estabelece que, a Uniao cabe privativamente legislar sobre varias materias, inclusive algumas de caracteristicas intimamente ambientais, tais como: direito do trabalho e direito agrario (inciso I); desapropriagao (inciso II); aguas e energia (inciso IV); transito e transporte (inciso XI); jazidas, minas, recursos minerals diversos e sobre metalurgia (inciso XII); populagoes indigenas (inciso XIV); diretrizes e bases da educagao nacional (inciso XXIV); e atividades nucleares de qualquer natureza (inciso XXVI).
Intimamente ligada a competencia privativa da Uniao, encontra-se a competencia legislativa estadual delegada. Apresenta essa nomenclatura diante da autorizagao constitucional expressa no paragrafo unico do art. 22 da CF/88, em que, mediante lei complementar poderao ser delegadas aos Estados-membros, materias originarias da competencia privativa da Uniao. Nas palavras de Furlan e Fracalossi (2010, p. 223): "[...] poderao os Estados legislar sobre materias relacionadas ao meio ambiente, como aguas, energia, transito e transporte etc., des que autorizadas por lei complementar."
Para que a delegagao ocorra, sem prejuizos aos principios juridicos, necessita-se a observancia dos requisitos, formal, material e implicito. A lei complementar destinada a delegagao de uma competencia deve ser aprovada por maioria absoluta no Congresso Nacional e no Senado Federal, obedecendo aos requisitos formais.
Dentre todo o rol elencado no art. 22 da CF/88, apenas um inciso pode ser objeto de delegagao, uma vez que, para Furlan e Fracalossi (2010, p. 223): "[...] a delegagao nao se reveste de generalidade, mas de particularizagao de questoes especificas, do elenco das materias incluidas na privacidade legislativa da Uniao". Dessa maneira, impossibilita-se a delegagao de competencia legislativa sobre toda a materia incorporada nos incisos I, II, IV, XI, XII, XIV, XXIV e XXVI do art. 22 da CF/88. Observa-se, assim, o requisito material.
Quanto ao requisito implfcito o art. 19, III, parte final da CF/88, proibe preferencias de entes federativos entre si. De modo que, a lei complementar que delegue a competencia sob algum ponto especifico, estar-se-a fazendo para todos os Estados-membros, sob pena de ferir o principio da igualdade federativa.
Outra modalidade de competencia formal e a competencia legislativa concorrente, que se encontra prevista no art. 24 da CF/88. Essa competencia envolve a Uniao, os Estados e o Distrito Federal. Para Furlan e Fracalossi (2010, p. 224): "os municipios foram excluidos da competencia concorrente, nos termos fixados pelo art. 24, mas tambem podem suplementar a legislagao federal e estadual com arrimo no art. 30, II".
No tocante a competencia legislativa concorrente, cabe a Uniao a elaboragao de normas gerais, conforme disposto no art. 24, § 1° da CF/88. Nao exclui a competencia suplementar dos Estados, o fato de que a Uniao detem a capacidade de editar normas gerais, assim determina o art. 24, § 2° da CF/88. De acordo com o art. 24, § 3°, da CF/88, os estados assumirao competencia plena, em virtude da inexistencia de lei federal, atendendo as peculiaridades regionais. Segundo o art. 24, § 4° da CF/88, a lei estadual perde eficacia diante de lei federal superveniente de normas gerais, no que Ihe for contrario.
Pode-se dizer com isso, que a Uniao, no ambito da competencia concorrente, estabelece normas de cunho geral, e os Estados e o Distrito Federal normas supletivas as leis federais. Nesse diapasao, os incisos VI, VII, e VIII do art. 24 da CF/88, elenca as possibilidades de competencia concorrente:
Art. 24. Compete a Uniao, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
VI- florestas, caga, pesca, fauna, conservagao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, protegao do meio ambiente e controle da poluicao;
VII- protegao ao patrimonio historico, cultural, artistico, turistico e paisagistico;
VIII- responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artistico, estetico, historico, turistico e paisagistico.
Nestes termos, tambem se abre a possibilidade de lei estadual vigorar de forma plena, caso, inexista legislagao federal. Existindo lei federal que verse sobre normatizagao geral, tem-se a regra geral e os Estados e o Distrito Federal complementam ou suplementam as lacunas deixadas pela legislagao hierarquicamente maior, ou definem as peculiaridades regionais.
A Constituigao Federal de 1988, por forga do seu art. 25, § 1°, instituiu a competencia legislativa remanescente dos Estados, que tern carater residual. Na qual, os Estados estao livres para legislar sobre meio ambiente nos espagos deixados pela legislagao federal e municipal, in verbis:
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituigoes e leis que adotarem, observados os principios desta Constituigao. § 1°. Sao reservadas aos Estados as competencias que nao Ihes sejam vedadas por esta Constituigao.
A diversificagao do territorio nacional, assim como suas diferentes caracteristicas culturais impulsionam a legislagao estadual, visto que, a lei federal, enquanto norma generica e incapaz de sanar problemas regionais, diante da diversidade de questoes a serem solucionadas. Freitas (2002, p. 60), assim discorre:
Na area ambiental e dificil imaginar a ausencia de norma geral. Tome-se a exemplo da pesca. O chamado Codigo de Pesca (Decreto-lei 221, de 28.02.1967, da mesma forma que o Codigo Florestal, passou a ser considerado norma geral. Agora, varios Estados da Federagao promulgaram leis proprias e especificas, sempre adaptadas aquele diploma legal. Nada mais logico. Por exemplo, os Estados da regiao Centro-Oeste, com grandes e piscosos rios, nao podem ter uma mesma lei federal aplicavel a Estados da regiao Nordeste, com caracteristicas muito diversas. Dai o acerto de deixar as minucias a legislagao estadual.
Nesse diapasao, destaca-se a importancia da legislagao estadual na tentativa de dissolver questoes, as quais a lei federal nao pode alcanga-las. O territorio nacional e bastante amplo e diverso, cada regiao possui inumeras necessidades diferentes, inclusive no ambito do direito ambiental.
Portanto e de suma importancia que os Estados conhegam seus problemas ambientais para poder legislar com o fito na protegao dos bens e direitos da coletividade. Garantindo o uso dos recursos naturais, bem como a protegao juridica atraves da tutela ambiental, para o desenvolvimento regional.
2.3 COMPETENCIA EXCLUSIVA
Para melhor entendimento acerca da competencia exclusiva, faz-se necessario diferencia-la da competencia privativa. Esta e a competencia dada a Uniao para legislar sobre determinados assuntos. Aquela tern carater administrative, e a forga da Administragao no desempenho especifico das suas fungoes, advinda e delimitada pela lei.
A competencia exclusiva da Uniao encontra-se estabelecida na CF/88, em seu art. 2 1 , ja a competencia exclusiva dos municipios e estabelecida no art. 30 da CF/88. Aos Estados, a CF/88 nao enumera urn rol especifico de competencias exclusivas em materia ambiental, restando-lhes a competencia remanescente, ou seja, aquelas nao resguardadas constitucionalmente a nenhum outro ente publico. Trata-se de competencia legislativa remanescente dos estados.
A Constituigao Federal de 1988 nos §§ 2° e 3° do art. 25 enumera algumas competencias proprias aos Estados, sao elas: o poder de explorar diretamente, atraves de concessao, os servigos de gas canalizado e instituir regioes metropolitanas, aglomeragoes urbanas e microrregioes, constituidas por agrupamento de Municipios limitrofes, para integrar a organizagao, o planejamento e a execugao de fungoes publicas de interesse comum.
A separagao feita entre competencia legislativa e competencia administrativa da Uniao deve ser apreciada com reservas, pois antes de exercer a competencia administrativa a Uniao deve legislar sobre as materias arroladas. A diferenciagao
entre competencia exclusiva e a competencia privativa segundo Silva (1999, p. 480) encontra-se na natureza, a saber:
A diferenca que se faz entre competencia exclusiva e privativa e que aquela e indelegavel e esta e delegavel. Entao quando se quer atribuir competencia propria a uma entidade ou orgao com a possibilidade de delegagao de tudo ou de parte, declara-se que compete privativamente a ele a materia indicada.
Os incisos IX, XVIII, XIX, XX, XXIII, XXIV e XXV do art. 21 da CF/88, assim dispoem sobre a competencia exclusiva da Uniao:
Art. 21. Compete a uniao: [...]
IX- elaborar e executar pianos nacionais e regionais de ordenagao do territorio e de desenvolvimento economico e social;
[...]
XVIII- planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades publicas, especialmente as secas e as inundagoes; XIX- instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hidricos e definir criterios de outorga de direitos de seu uso;
XX- instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive nabitagao, saneamento basico e transportes urbanos;
[...]
XXIII- explorar os servigos e instalagoes nucleares de qualquer natureza e exercer monopolio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrializagao e o comercio de minerios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes principios e condigoes:
[...]
XXIV- organizar, manter e executar a inspegao do trabalho;
XXV- estabelecer as areas e as condigoes para o exercicio da atividade de garimpagem, em forma associativa.
Analisando esses incisos, percebe-se que o inciso IX, diz que e competencia da Uniao a elaboragao e execugao dos pianos nacionais e regionais de ordenagao do territorio e de desenvolvimento economico e social. Com o advento deste inciso Silva (2004, p 76) afirma que: "ja se tern uma base solida para o estabelecimento de pianos nacionais e regionais de protegao ambiental", como no caso do Zoneamento Ecologico Economico.
No inciso XVIII, a Uniao e quern detem competencia exclusiva para planejar e promover a defesa perene contra as calamidades publicas, em especial secas e
inundagoes. Este inciso e intimamente ligado ao meio ambiente, visto que, essas calamidades podem causar urn imenso prejuizo ambiental, nas localidades onde ocorram, tais como: solo, ar, fauna, flora, agua. Por isso, faz-se necessaria a atuagao da Uniao no sentido de planejamento e defesas contra calamidades.
O inciso XIX aponta que a Uniao compete instituir urn sistema nacional de gerenciamento dos recursos hidricos e definir criterios de outorga de direitos de seu uso. A agua e recurso vital para o equilibrio ambiental, por isso e da competencia exclusiva da Uniao instituir sobre o Sistema Nacional de Recursos Hidricos. Segue-se a competencia legislativa privativa sobre as aguas.
De acordo com inciso XX, e competencia exclusiva da Uniao, instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitagao, bem como saneamento basico e transportes urbanos. O inciso liga-se no intimo ao meio ambiente artificial. A Uniao fixa as diretrizes, cabendo aos municipios a adequagao necessaria para a implantagao das mesmas, visando o desenvolvimento urbano, que engloba habitagao, saneamento e transportes.
Tambem e da competencia exclusiva da Uniao, conforme o inciso XXIII explorar os servigcs e instalagoes nucleares de qualquer natureza e exercer monopolio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrializagao e o comercio de minerios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes principios e condigoes, elencados nas alineas a, b, c e d, do inciso XXIII, art. 21 da CF/88:
a) toda atividade nuclear em territorio nacional somente sera admitida para fins pacificos e mediante aprovagao do Congresso Nacional;
b) sob regime de permissao, sao autorizadas a comercializagao e a utilizagao de radioisotopes para a pesquisa e usos medicos, agricolas e industrials;
c) sob regime de permissao, sao autorizadas a produgao, comercializagao e utilizagao de radioisotopes de meia-vida igual ou inferior a duas horas;
d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existencia de culpa;
A energia nuclear, apesar de sua fonte inesgotavel, pode ser bastante lesiva ao meio ambiente, pois, questao relevante e o deposito dos residuos nucleares resultante de suas atividades, prejudicial e muito ao equilibrio ambiental. Devida a importancia da materia foi atribuida ao Congresso Nacional a responsabilidade de
aprovar a utilizagao dessa fonte de energia no Brasil. A Uniao de fato exerce papel de destaque no quesito nuclear, tal a importancia e periculosidade dessas atividades.
O inciso XXIV do art. 21 da Constituigao Federal de 1988 determina que, compete a Uniao a organizagao, a manutengao e a execugao da inspegao do trabalho. Importante salientar, que este inciso guarda relagao com o meio ambiente. O bem que se resguarda por meio deste e o meio ambiente do trabalho, indiscutivelmente essencial para se obter rendimento satisfatorio laboral. O ambiente deve oferecer estas condigoes.
Nas palavras de Furlan e Fracalossi (2010, p. 242) o ambiente de trabalho: "deve ser limpo, higienico, sadio e arejado. O principio da dignidade humana espraia seus efeitos e impoe que o ambiente de trabalho oferega condigoes adequadas". Nesse sentido, tambem Silva (2004, p. 23) discorre que: "o ambiente do trabalho e protegido por uma serie de normas constitucionais e legais destinadas a garantir-lhe condigoes de salubridade e seguranga". Cabe a Uniao, o dever de administrativamente zelar e organizar este ambiente, executando a inspegao do trabalho sempre que possivel.
Por ultimo, tem-se a competencia exclusiva para estabelecer as areas e as condigoes para o exercicio da atividade de garimpagem, garantida a Uniao por forga do art. 2 1 , XXV da CF/88. A parte final do inciso em questao estimula a atividade garimpeira em forma associativa.
Logo, a CF/88 nao ignorou a importancia das atividades de garimpo, visto que, a mineragao e profundamente danosa ao meio ambiente. De forma que, ao tempo que este texto legal estimula a produgao mineral em forma de cooperativas, exalta precipuamente a protegao ambiental. Um controle rigido dessas atividades deve ser feito, uma vez que, a falta do mesmo poder gerar profunda degradagao ao meio ambiente.
2.4 COMPETENCIA ADMINISTRATIVA COMUM
A busca pela efetivagao da protegao ambiental, nao seria possivel se a todos os entes federativos nao fossem atribuidas competencias. Nesse sentido, a
competencia administrativa comum, trata do poder-dever da Uniao conjuntamente com os Estados, Municipios e o Distrito Federal na protegao do meio ambiente, bem como no combate as mazelas ambientais em todas as suas formas, assim como na preservagao dos recursos naturais.
A competencia comum, tambem chamada de competencia cumulativa, destina uma mesma competencia a todos os entes da federagao, e tern carater intimamente executorio. Nesse diapasao, Furlan e Fracalossi (2010, p. 243) ao asseverar:
Trata-se de competencia de carater executorio ou de implementagao, podendo ser identificada pela utilizagao dos verbos: zela'r, cuidar, proteger, impedir, proporcionar, preservar, fomentar, promover, combater, registrar, acompanhar, fiscalizar, estabelecer e implantar.
A competencia cumulativa, ainda confere outras obrigagoes aos entes federativos, que sao: o poder-dever de fiscalizar a execugao das leis ambientais e
impor as devidas sangoes pelas violagoes cometidas. Ademais a competencia administrativa comum observa o principio da legalidade, uma vez que, a administragao publica nao pode agir sem que lei a tenha permitido.
A competencia cumulativa esta expressa no art. 23 da CF/88 ao dizer que compete a Uniao, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municipios, cooperativamente: proteger os documentos, as obras e outros bens de valor historico, artistico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notaveis e os sitios arqueologicos; impedir a evasao, a destruigao e a descaracterizagao de obras de arte e outros bens de valor historico, artistico ou cultural; proteger o meio ambiente e combater a poluigao em qualquer de suas formas; preservar as florestas, a fauna e a flora; e por fim, registrar, acompanhar e fiscalizar as concessoes de direitos de pesquisa e exploragao de recursos hidricos e minerals em seus territorios.
O art. 23 da CF/88 em seu paragrafo unico ainda dispoe que Lei Complementar fixara as normas de cooperagao entre os entes federativos, visando o bem-estar e o equilibrio do desenvolvimento nacional. Na falta de Lei Complementar dispondo sobre a cooperagao entre os entes federativos nao sera prejudicada a atuagao conjunta dos mesmos em materia ambiental, desde que, sejam observados os limites territoriais. Nas palavras de Furlan e Fracalossi (2010, p. 245), "[...] pode
cada ente federado aplicar, nas hipoteses cabiveis, a legislagao de regencia, ainda que nao detenha a correspondente competencia legislativa".
Faz-se importante uma distingao entre a competencia administrativa comum e a competencia legislativa concorrente, que nas palavras de Mukai (2005, p. 21-22) diferenciam-se:
Na primeira, as competencias sao no sentido da cooperagao entre os entes federativos para solugao as agoes administrativas que os problemas ambientais requerem, excluido ai o exercicio do poder de policia; na segunda, avulta a hierarquia ao campo das normas gerais (Uniao) e suplementares a estas, ainda em termos de normas gerais (Estados). As normas gerais sao impositivas a Estados e Municipios; ja as suplementares, a estes ultimos.
Entende-se que, na competencia administrativa comum, existe urn trabalho de cooperagao entres os entes federados, que visa solucionar questoes meramente administrativas, no bojo da materia ambiental. Na competencia legislativa concorrente, pressupoe a hierarquia das normas gerais em detrimento das suplementares.
2.5 COMPETENCIA ADMINISTRATIVA DOS MUNICiPIOS
O Municipio, revestido de sua caracteristica de ente federado e sujeito de competencia material administrativa ou executiva na seara ambiental. Deve-se observancia ao principio do interesse local para eficacia da protegao ambiental, implementagao das medidas protetivas, e execugao da fiscalizagao das normas ambientais.
A competencia administrativa municipal em materia ambiental esta elencada nos incisos V, VI, VII, VIII e IX do art. 30 da CF/88 ex vi:
Art. 30. Compete aos Municipios: [...]
V- organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessao ou permissao, os servigos publicos de interesse local, incluido o de transporte coletivo, que tern carater essencial;
VI- manter, com a cooperagao tecnica e financeira da Uniao e do Estado, programas de educagao pre-escolar e de ensino fundamental;
VII- prestar, com a cooperagao tecnica e financeira da Uniao e do Estado, servigos de atendimento a saude da populagao;
VIII- promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle de uso, do parcelamento e da ocupagao do solo urbano;
IX- promover a protegao do patrimonio historico-cultural local, observada a legislagao e a agao fiscalizadora federal e estadual.
Ponderando esses incisos, o inciso V, trata da primeira competencia administrativa municipal em materia ambiental ao dispor que compete aos municipios organizar e prestar os servigos publicos de interesse local de forma direta ou sob regime de concessao ou permissao. Inclui-se neste rol a organizagao do transporte coletivo, de carater essencial a organizagao urbana.
Revela-se a importancia do inciso V, pois inumeros servigos essenciais tern relagao estrita com o meio ambiente, como por exemplo, o servigo de esgoto, de extrema relevancia na qualidade de vida do ser humano, mas que, pode gerar um problema ambiental imensuravel no ambiente, sobretudo nas aguas, onde desaguam a maioria dos esgotos sem o previo tratamento. Como tambem, os residuos solidos que sao depositados em terrenos desapropriados, gerando assim a poluigao. Com relagao ao transporte coletivo, vincula-se a poluigao sonora e atmosferica.
O inciso VI, o art. 30 da CF/88, autoriza os municipios a manter, com cooperagao tecnica e financeira da Uniao e do Estado, programas de educagao infantil e do ensino fundamental. A autorizagao expressa no inciso VI, do art. 30 da CF/88 aduz que cabe ao municipio incentivar a educagao ambiental nas escolas de ensino infantil e fundamental de acordo com a conjugagao do art. 2 1 1 , § 2° com o art. 225, § 1°, VI da Constituigao da Republica de 1988.
Outra competencia administrativa municipal encontra-se estabelecida no art. 30, no inciso VII que autoriza os municipios a prestar, com cooperagao tecnica e financeira da Uniao e do Estado, servigos de atendimento a saude da populagao. Sobre o meio ambiente ecologicamente equilibrado Furlan e Fracalossi (2010, p. 247) escreve que:
[...] nao custa lembrar que o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial a sadia qualidade de vida das pessoas. Como o art. 200 da Constituigao Federal mostra que o sistema unico de saude tern visiveis desdobramentos ambientais (vigilancia sanitaria, saneamento basico, alimentos, aguas, transporte de produtos toxicos, protegao do meio ambiente etc.), nada mais compreensivel que o referido inciso autorize a competencia administrativa do Municipio neste particular.
O inciso VII guarda resquicio com a materia ambiental, pois a saude esta ligada ao meio ambiente salutar. Ao Municipio cabe executar agoes e servigos de saude que garantam a populagao urn ambiente saudavel. O Sistema Unico de Saude, que regula os servigos de saude em todo territorio nacional, preve em seu rol de responsabilidades, questoes vitais ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, como aguas, vigilancia sanitaria, saneamento dentre outras.
De acordo com o art. 30, inciso VIII da CF/88, o Municipio e autorizado a promover, no que couber adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle de uso, do parcelamento e da ocupagao do solo urbano. Este inciso, relaciona-se com o meio ambiente artificial. O municipio segue o ordenamento juridico ambiental e suas diretrizes, portanto, as cidades devem ser planejadas de forma meticulosa: atendendo todas as normas ambientais. Diz-se que os municipios
possuem muita importancia dentro da politica de desenvolvimento urbano, que de acordo com o art. 182 da CF/88, tern como objetivo a ordenagao do pleno desenvolvimento das fungoes sociais da cidade e garantir o bem-estar social.
Para garantir o efetivo resultado e preciso que se promova o disposto no inciso VIII do art. 30 da CF/88, ou seja, a promogao da adequagao do ordenamento territorial, mediante planejamento e controle de uso, do parcelamento e da ocupagao do solo urbano. A ser concretizada na aprovagao do piano diretor.
Os Municipios imbuidos de suas atribuigoes, para controle do ambiente saudavel podem elaborar o Codigo de Posturas Municipals, Codigo de Edificagoes, Piano Diretor, etc. Como tambem, se valer de i n s t r u m e n t s legais para combater assuntos ligados a poluigao sonora, matadouros, serrarias, emissao de gases, impacto visual, loteamentos, dentre outras possibilidades.
Importante salientar, que a atuagao dos Municipios na politica de desenvolvimento urbano decorre da legislagao federal que imputa a competencia
exclusiva da Uniao a implantagao das diretrizes do desenvolvimento urbano, incluindo saneamento basico, habitagao, politica de transportes urbanos.
Em sua ultima competencia administrativa o art. 30, no inciso IX da CF/88, garantiu ao Municipio o poder de promover a protegao do patrimonio historico-cultural local, observada a legislagao e a agao fiscalizadora federal e estadual. Ao Municipio cabe a protegao do patrimonio cultural por meio do instituto do tombamento, podendo tanto legislar, como implementar as respectivas medidas administrativas. Na defesa do patrimonio historico-cultural os Municipios tern outros mecanismos que o auxiliam na fiscalizagao deste patrimonio, sao os casos da multa administrativa e do poder de policia.
O Municipio pode tombar ao seu alvedrio instituigoes culturais, de importancia local, sem que sejam conhecidos em outras regioes, para fim de protegao de interesse municipal. Nesse sentido, Freitas (2002, p. 74) escreve: "e possivel, assim ser tombado, para a devida protegao, urn bem de interesse exclusivo do Municipio, por hipotese, a casa de uma grande personagem da cidade e desconhecida nos demais entes da federagao".
Como tambem o art. 23 da CF/88 ainda atribui outras competencias aos municipios afora~ as competencias administrativas tratadas acima, sao algumas delas: a preservagao de florestas, faunas e flora; promogao de programas de construgao de moradias e melhorias das condigoes habitacionais e de saneamento basico; combate as causas da pobreza, dentre outras decorridas da competencia administrativa comum, anteriormente debatida.
Portanto, todos sao responsaveis pela protegao ambiental, a sociedade e o Poder Publico. Os Municipios, sujeitos desta responsabilidade nao podem quedar-se silentes na inexistencia de normas federals ou estaduais reguladoras da materia ambiental, devendo legislar de acordo com o interesse local, e valendo-se do poder de policia preventiva ou repressiva no ambito administrativo para assegurar os valores edificados na CF/88.
2.6 COMPETENCIA LEGISLATIVA EXCLUSIVA E SUPLEMENTAR DOS MUNICfPIOS
Nao e pacffico o entendimento de que o Municipio e sujeito de competencia legislativa. De fato e correto afirmar que o Municipio tern competencia legislativa, pois so ele pode legislar sobre interesses locais. A Uniao, os Estados e o Distrito Federal, em suas competencias respectivas nao adentram no universo particular de cada municipio e suas peculiaridades, fica-se a cargo dos Municipios a exclusividade para legislar.
Antunes (2006, p. 85) assim define a importancia do Municipio:
A importancia dos Municipios e evidente por si mesma, pois as populacoes e as autoridades locais reunem amplas condigoes de bem conhecer os problemas e mazelas ambientais de cada localidade, sendo certo que sao as primeiras a localizar e identificar o problema. E atraves dos Municipios que se pode implementar o principio ecologico de agir localmente, pensar globalmente. Na verdade, entender que os Municipios nao tern competencia ambiental especifica e fazer uma interpretacao puramente literal da Constituigao Federal.
O Municipio e de vital importancia no exercicio da protegao ambiental, de acordo com seu entendimento, a partir da resolugao das querelas locais, os Municipios contribuem globalmente na resolugao dos problemas ambientais. Alem disso, tem-se a capacidade de conhecer rapidamente os problemas, o que possibilita uma resolugao mais rapida e eficaz.
Assim corrobora Furlan e Fracalossi (2010, p. 235) ao discorrer sobre a importancia do Municipio:
O Municipio, assim como os demais componentes da Federagao, possui a incumbencia constitucional de proteger o meio ambiente (art. 225), seja administrando, seja legislando. E na esfera municipal que os problemas ambientais se tornam mais visiveis, reais, factiveis, sendo por isso evidente desatino subtrair dos Municipios a incumbencia de legislar sobre o meio ambiente.
A CF/88 foi generica em seu art. 30, inciso I, ao apontar que compete aos Municipios legislar sobre assuntos de interesse local, nao obstante, as questoes ambientais sao inseridas perfeitamente nesta permissao constitucional, pois nao declarou expressamente urn rol de poderes legislatives aos Municipios sobre questoes relacionadas ao meio ambiente.
A tarefa de legislar as materias ambientais municipals, nao diferentemente das demais, pertence a Camara de Vereadores que pode ter a colaboragao do Prefeito atraves de decretos. A populagao do Municipio nos termos do art. 29, XIII, da CF/88, pode atraves de iniciativa popular de projetos de lei de interesse especifico do Municipio, participar da tutela ambiental juntamente com o Poder Publico.
O interesse local, requisito maior da competencia municipal, faz mengao aos interesses intimos, imediatos dos Municipios. Machado (2004, p. 364) conceitua interesse local como:
Interesse local e aquele que afeta imediatamente os cidadaos do Municipio e nao apenas indireta ou reflexamente. O interesse local nao necessita obrigatoriamente alcangar todo o territorio municipal, podendo abarcar localidades isoladas do mesmo. Assim, o Municipio, desde que adotando criterios legitimos para discriminagao, pode editar leis inerentes aos interesses de um quarteirao, de uma agenda bancaria, de uma praga, de um bairro ou de um distrito.
Verifica-se que, o conceito de interesse local e por demais variavel, nao existindo uma limitagao especifica para identifica-lo. Furlan e Fracalossi (2010, p. 236) entendem que "muitas das vezes, apenas diante do caso concreto sera possivel individualizar a situagao que possa ser compreendida como 'interesse local' para fins de concretizagao da norma constitucional".
Nas palavras de FURLAN e FRACALOSSI (2010, p. 237) pode-se destacar entre as areas de interesse local em que os municipios podem legislar no ambito ambiental: espagos verdes; pragas; concessao de autorizagoes e licengas para instalagao de empreendimentos e construgoes; vias publicas; lixo; zoneamento urbano; poluigao sonora; piano diretor; transporte coletivo; parcelamento e ocupagao do solo urbano; tombamento e patrimonio cultural; Codigo de Obras; Codigo de Saude Municipal; Lei orgamentaria municipal; Normas tributarias ambientais.
Ressalta-se que, apesar de os Municipios serem sujeitos de competencia para legislar sobre o interesse local, necessita-se a analise cuidadosa em cada caso concreto, para nao haver incidencia em competencia diferente da sua, ou seja, para nao adentrar em competencia de outro ente federado, uma vez que, a CF/88 nao
tenha outorgado competencia para os municipios legislarem sobre todas as materias que classifiquem como importantes.
Outra especie de competencia outorgada pela CF/88 aos Municipios e a competencia legislativa suplementar, expressa no art. 30, em seu inciso II, ao dizer que compete aos Municipios suplementar a legislagao federal e a estadual no que couber. No tocante a esta competencia, nota-se necessaria a existencia de lacunas deixadas pela legislagao federal ou estadual, observa-se uma fungao meramente integrativa. Nao obstante, continua a valer o requisito do interesse local, para que seja exercida a fungao suplementar, ou seja, o municipio tern competencia para suplementar as lacunas existentes, porem, nao pode faze-la fora do ambito local, sob pena de invadir competencia que nao a pertenga.
Sobre a competencia suplementar Silva (2004, p. 80) afirma que:
Nao se pode negar aos Municipios competencia para implementar a protegao a protegao do meio ambiente, sendo impositivo reconhecer que a norma do art. 30, il, reconhece tambem a competencia para suplementar a legislagao federal e estadual inerentes ao meio ambiente.
Nesse sentido, Figueiredo (1999, p. 47-48) diz que: "nessas suplementagoes, obviamente, os Municipios nao podem editar normas gerais, pois estao adstritos aos interesses locais (o art. 30, I, deve estar conjugado com o inc. II da CF)". Entende-se desta forma, que com a competencia para proteger o meio ambiente, outorgada a todos os entes federados pela CF/88, cabe aos Municipios a tarefa de legislar nas lacunas existentes nas leis federals e estaduais, limitando-se ao interesse predominantemente local, visto que, esta vedada ao Municipio a elaboragao de normas gerais.
Portanto, competencia suplementar e ampla no ambito municipal devida a diversidade de interesses locais em materia ambiental, mas, observa-se sempre os condicionamentos das normas concorrentes federals e estaduais, para que seja reconhecida a suplementagao legislativa municipal.
3 E X E R C i C I O DO P O D E R DE POLICIA AMBIENTAL
O Estado, diante da evolucao da sociedade, criou mecanismos para garantir a tutela dos bens de interesse da coletividade e garantir o uso racional destes bens. Para isso a Administragao Publica passa a regular e normatizar as condutas dos particulares, impondo-lhes o modo correto de agir, transformando a forga de fato em poder juridico. O Estado se impoe coercitivamente sobre os individuos da coletividade.
Atraves do poder de policia que a Administragao limita o exercicio de direitos individuals em detrimento do interesse coletivo. Mello (2004, p. 718) ensina que: "a atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade ajustando-as aos interesses coletivos designa-se 'poder de policia"'. Observa-se que, os direitos dos cidadaos nunca sao absolutos, sendo limitados sempre que o poder publico ordenar.
Dessa maneira, o Estado na protegao ao meio ambiente equilibrado, se vale do seu poder de policia, restringindo os direitos dos particulares e regulando as suas condutas, para garantir a efetiva tutela ambiental, que foi elevada condigao de direito fundamental e bem de uso comum pela CF/88.
3.1 CONCEITO E CARACTERISTICAS
E oportuno falar da instrumentalizagao da Administragao Publica para garantir a efetiva conduta salutar e disciplinamento social em relagao ao meio ambiente. Pertence ao Poder Publico atraves do poder de policia garantir a eficacia da aplicagao das normas ambientais que disciplinam o comportamento social.
O conceito legal de Poder de Policia esta previsto no art. 78 do Codigo Tributario Nacional (CTN):
Art. 78. Considera-se poder de policia atividade da administragao publica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a pratica de ato ou a abstengao de fato, em razao de interesse publico concernente a seguranga, a higiene, a ordem, aos costumes, a disciplina da produgao e do mercado, ao exercicio de atividades
economicas dependentes de concessao ou autorizagao do poder publico, a tranqiiiiidade publica ou ao respeito a propriedade e aos direitos individual's ou coletivos.
Paragrafo Unico. Considera-se regular poder de policia quando desempenhado pelo orgao competente nos limites da lei aplicavel, com observancia do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionaria, sem abuso ou desvio de poder.
Trata-se de um conceito por demais abrangente sobre o poder de policia, dificultando o entendimento do conteudo expresso no conceito. De forma mais concisa Meirelles (2001, p. 123) conceitua o poder de policia como "[...] a faculdade de que dispoe a Administragao Publica para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuals, em beneficio da coletividade ou do proprio Estado".
Entende-se como poder de policia a atuagao da Administragao Publica de modo a fiscalizar, reprimir e limitar certos tipos de conduta de particulares visando um bem comum, o interesse publico. O poder de policia ambiental guarda todos os principios e caracteristicas inerentes a policia administrativa em sentido amplo, diferenciando-se especificamente em sua materia disciplinar. Nesse sentido, Furlan e Fracalossi (2010, p. 361-362) discorrem que:
O chamado "poder de policia ambiental", por obvio, tern a mesma natureza e caracteristicas essenciais do "poder de policia geral". A adjetivagao "ambiental" tern fins meramente didaticos, como forma de demarcar funcionalidade do exercicio do poder de policia relativamente as normas ambientais. Portanto, como uma variante meramente setorial do poder de policia, o poder de policia ambiental pode ser entendido como a incumbencia de a Administragao Publica realizar atividade que, limitando ou disciplinando direito ou liberdade, regule a pratica de ato ou abstengao de fato, em fungao de valores ambienteis.
Corrobora com esse pensamento Machado (2004, p. 308-309) ao descrever que:
O poder de policia ambiental e a atividade da Administragao Publica que limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade, regula a pratica ou a abstengao de fato em razao de interesse publico concernente a saude da populagao, a conservagao dos ecossistemas, a disciplina da produgao e do mercado, ao exercicio de atividades economicas ou de outras atividades dependentes de concessao, autorizagao,
permissao, ou licenca do Poder Publico de cujas atividades possam decorrer poluigao ou agressao a natureza.
Em sintese, poder de policia ambiental e a atividade do Poder Publico que visa fiscalizar e reprimir toda e qualquer atividade danosa ao equilibrio do meio ambiente. Tern carater principal, todavia, nao o unico, fiscalizatorio. A fiscalizagao previne os danos causados ao meio ambiente, uma vez detectadas irregularidades, cabe a Administragao Publica a solugao ou a adequagao dos problemas as normas ambientais vigentes, usando se necessario a forga coercitiva que Ihe e conferida.
Alem do carater fiscalizatorio o poder de policia ambiental tern carater preventive manifestado no instituto do licenciamento, onde o Poder Publico analisa os riscos e a viabilidade do projeto apresentado, e dependendo do caso, concede a autorizagao para a realizagao de empreendimentos aos interessados, ou ainda se manifesta preventivamente na fixagao de padroes ambientais pelos orgaos administrativos.
O poder de policia tern como objeto qualquer bem, direito ou atividade individual danosa a coletividade, exigindo da Administragao Publica regulamentagao, fiscalizagao e repressao dos atos ruinosos. Em materia ambiental pode o Poder Publico condicionar, delimitar, ou mesmo coibir o exercicio de direitos individuals, ou o uso de bens que afetem o meio ambiente em qualquer de suas formas. A finalidade do poder de policia ambiental e a protegao do meio ambiente, indiscutivelmente interesse da coletividade, e das futuras geragoes.
A luz da CF/88 o poder de policia encontra-se relacionado com a competencia comum, disposta no art. 23, que permite a todos os entes federados o exercicio deste na protegao e no combate a poluigao em suas diversas formas. Ou seja, cabe aos quatro entes da federagao, assim como a seus orgaos ambientais em qualquer das esferas, o poder-dever de agir baseado no poder de policia administrativa, no combate as condutas danosas ao meio ambiente.
A Administragao Publica atua normativamente mediante decretos, resolugoes, portarias, instrugoes. Materialmente atua mediante medidas preventivas tais como, fiscalizagao, notificagao, licengas, autorizagao, ou ainda atua de forma repressiva, atraves de interdigoes, apreensao, entre outras, com a intengao de coagir a populagao ao cumprimento da lei.
Desta maneira, tem-se que o Poder Publico exerce regularmente o poder de policia ambiental, observados os limites impostos por lei e a competencia que Ihe e conferida, quando promove zoneamento ecologico, exige licenga para edificagao e loteamento de terrenos, inspegao de controle de ruidos, etc. Em todas estas hipoteses relacionadas a Administragao Publica na pratica dos seus atos administrativos deve observar os requisitos de validade dos atos administrativos de forma geral, quais sejam: competencia, finalidade, forma, motivo e objeto.
Faz-se importante, neste estudo, a diferenciagao entre policia administrativa e policia judiciaria. A policia administrativa, que tern carater precipuamente preventivo, incide sobre bens, direitos, ou atividades, evitando agoes antissociais, enquanto que a policia judiciaria, de carater repressivo, incide sobre pessoas, visando a penalizagao daqueles que infringem a lei. Embora ambas tenham carater administrativo, pois exercem fungao administrativa na busca do interesse publico, a primeira e exercida por orgaos fiscalizadores. A segunda e exercida pelas policias militar e civil em fungao de atuarem na tutela da jurisdigao penal. Pode-se dizer com isso que a policia administrava e regida pelo Direito Administrativo e tern por agentes servidores de varios orgaos da Administragao, e a policia judiciaria e regida pelo Codigo de Processo Penal e e privativa das corporagoes especializadas, tais como: a policia Civil e Militar.
Outra diferenciagao que merece destaque e acerca do poder de policia originario do poder de policia delegado. E originario o poder quando advem das entranhas da propria entidade, e inerente a esta, ao passo que, e delegado o poder quando provem do poder originario atraves de transferencia na forma da lei. Meirelles (2001, p. 123) ensina que: "o poder de policia originario e pleno no seu exercicio e consectario, ao passo que o delegado e limitado aos termos da delegagao e se caracteriza por atos de execugao".
Vale salientar, que ao poder delegado esta implicita a suas atribuigoes a faculdade de aplicar sangoes administrativas aos infratores.O poder de policia para ser efetivo goza de atributos especificos e peculiares ao seu exercicio, a saber: discricionariedade, autoexecutoriedade e coercibilidade.
A discricionariedade e a liberdade que a Administragao tern, de acordo com a sua conveniencia e oportunidade de exercer atos administrativos em suas diversas formas com o intuito de proteger os interesses da coletividade. Nesse sentido, tambem lecionam Alexandrino e Paulo (2008, p. 196) sobre a discricionariedade:
A discricionariedade no exercicio do poder de policia significa que a Administragao, quanto aos atos a ele relacionados, regra gerai, dispoe de uma razoavel liberdade de atuagao, podendo valorar a oportunidade e conveniencia de sua pratica, estabelecer o motivo e escolher, dentro dos limites legais, seu conteudo. A finalidade de todo ato de policia, como a finalidade de qualquer ato administrativo, e requisito sempre vinculado e traduz-se na protegao do interesse da coletividade.
A ideia de liberdade atrelada ao conceito de discricionariedade nao pode ser considerada literalmente, pois a Administragao nao pode ultrapassar os limites impostos por lei sob pena de serem considerados ilegitimos os atos exercidos pela policia administrativa. Meirelles (2001, p. 128) leciona a respeito dos limites da discricionariedade que:
No uso da liberdade legal de valoragao das atividades policiadas e na graduagao das sangoes aplicaveis aos infratores e que reside a discricionariedade do poder de policia, mas mesmo assim a sangao deve guardar correspondencia e proporcionalidade com a infragao.
A discricionariedade a principio e regra no exercicio do poder policia administrativa, mas pode passar a ser vinculado, caso a lei que o reja estabelega o modo e a forma de realizagao. O Poder Publico so tern seus atos validados desde que os pratique dentro das exigencias legais ou do regulamento conexo.
Nao se pode confundir a discricionariedade conferida a Administragao Publica com arbitrariedade, nesta ocorre a agao por parte da Administragao fora ou alem da permissao legal, com descomedimento do poder ou desvio dele, e naquela e conferida a liberdade de agir de acordo com a permissao legal. Tem-se, dessa forma, que o ato discricionario quando obedece aos preceitos normativos considera-se limpo de vicios, perfeito, legitimo e valido, enquanto que o ato arbitrario torna-considera-se ilegitimo, invalido, nulo.
Outro atributo inerente ao poder de policia na execugao de seus atos e a autoexecutoriedade definida por Meirelles (2001, p. 128) como: "a faculdade de a administragao decidir e executar diretamente sua decisao por seus proprios meios, sem intervengao do Judiciario". Ainda nesse sentido leciona Alexandrino e Paulo (2008, p. 197) em sua obra:
E atributo inerente ao poder de policia, sem o qual este sequer faria sentido. A Administragao precisa possuir a prerrogativa de impor diretamente, sem necessidade de previa autorizagao judicial, as medidas ou sangoes de policia administrativa necessarias a repressao da atividade lesiva a coletividade que ela pretende impedir.
De acordo com esse atributo a Administragao Publica pode concretizar diretamente as medidas ou sangoes decorrentes do exercicio da policia administrativa, necessarias na resolugao das medidas ruinosas ao interesse coletivo, sem passar pelo crivo da analise judiciaria, nem a qualquer outra analise estranha a Administragao. Todavia, e conferida ao particular legitimagao para recorrer contra a atuagao estatal, caso se sinta prejudicado, ao Poder Judiciario.
A autoexecutoriedade das sangoes da policia administrativa nao pode ser confundida com punigao sumaria e sem defesa, uma vez que, a Administragao so podera aplica-las em casos de urgencia, onde existe iminencia de risco contra a seguranga ou saude publica. Ou ainda, se tratar de infragao surpreendida instantaneamente em flagrante, ambas comprovadas respectivamente pelo auto de infragao. Nos demais casos, respeita-se o devido processo administrativo para ser considerada valida a sangao imposta ao infrator. Corrobora com esse pensamento Alexandrino e Paulo (2008, p. 198) ao expressar que: "nao se deve confundir, em nenhuma hipotese, a dispensa de manifestagao previa do Poder Judiciario nos atos proprios da Administragao, com restrigao ao acesso do particular ao Judiciario em caso de ameaga ou lesao a direito seu".
Nesse diapasao, a autoexecutoriedade permite apenas que sejam executados os atos administrativos diametralmente pelo Poder Publico, sendo conferida aos administrados, sempre que, achar ter havido arbitrariedade, abuso de poder, ou desvio de finalidade a capacidade de provocar a tutela jurisdicional, que decretara, se assim os julgar, a nulidade dos atos exercidos.
As multas sao excluidas da autoexecutoriedade, mesmo que advindas do poder de policia, pois so podem ser executadas judicialmente, assim como todas as outras prestagoes pecuniarias devidas a Administragao Publica. Excegao feita no art. 80, inciso III da Lei n° 8.666 de 1993.
Por ultimo, a Administragao tern inerente a pratica de seus atos normativos a caracteristica da coercibilidade, que nas palavras de Meirelles (2001, p. 130) e: "a imposigao coativa das medidas adotadas pela Administragao". Para Oliveira (2009,
p. 61) o qual trata a coercibilidade como imperatividade: "em razao deste atributo, a Administragao pode impor o acatamento das medidas decorrentes das limitagoes fixadas pelo legislador, nao sendo facultado ao administrado decidir sobre a obediencia ou nao".
A Administragao pode impor coativamente ao administrado as medidas adotadas no exercicio de suas atribuigoes, cabendo a este sua observancia. Valendo-se do ato de policia a Administragao na garantia do seu cumprimento, no caso de resistencia por parte do particular, o que nao autoriza a utilizagao de violencia desnecessaria, ou desproporcional a resistencia.
Assim, como na autoexecutoriedade, tambem na coercibilidade independe da previa autorizagao judicial a imposigao dos atos de policia. Nesse caso, tambem se sujeita posteriormente a analise judicial quanto aos requisitos de validade e legalidade, que podem ser declarados nulos, ou sujeitos a atos reparatorios, ou ainda a indenizagao do particular pelos danos sofridos pelos atos do poder de policia, sempre comprovados o seu excesso ou desvio.
Diante do exposto, e compreendidos os atributos inerentes ao poder de policia tem-se que os atos de policia que nao se revestem de tais atribuigoes, por si so sao ineficazes, imperfeitos, pois esvaziam o carater soberano da Administragao Publica perante seus administrados. Os atos praticados na plenitude de gozo dos atributos retro mencionados caracterizam a efetivagao dos atos normativos impostos pelo Poder Publico a coletividade.
3.2 O PODER DE POLlCIA ADMINISTRATIVA COMO INSTRUMENTO DE EFETIVAQAO DA TUTELA AMBIENTAL
O meio ambiente, bem de toda coletividade e essencial ao bem-estar da humanidade sofre ao longo do tempo com intemperies naturais diversas e com a agao lesiva do homem, que na busca desenfreada pelo desenvolvimento economico acabam por prejudicar imensamente os biomas ambientais, devastando matas, extinguindo especies, dando fim aos recursos hidricos, poluindo a atmosfera dentre outros inumeros problemas insustentaveis para o planeta.
Surge diante destes problemas a necessidade de criar um conceito de desenvolvimento sustentavel, que vise a utilizagao dos recursos naturais de maneira sabia, pontual, permitindo a presente e as futuras geragoes a exploragao dos recursos renovaveis ou nao, de maneira a manter a qualidade de vida sadia e o meio ambiente equilibrado.
A tutela ambiental a luz do ordenamento juridico, esta imposto ao Estado assim como a coletividade pela Constituigao Federal de 1988 e pela Lei n° 6.938 de 1981, lei que dispoe sobre a Politica Nacional do Meio Ambiente (PNMA), a qual disp5e que a protegao ambiental e objeto de diversos instrumentos e orgaos publicos competentes a exercer policiamento administrativo e instrumentos juridicos no combate a degradagao ambiental.
O poder de policia e um dos principais instrumentos que o Estado dispoe na tutela ambiental, neste caso, poder de policia administrativa ambiental e mais correto. Neste sentido, Antunes (2006, p. 115) discorre que: "o poder de policia e o instrumento juridico pelo qual o Estado define os limites dos direitos individuals, em beneficio da coletividade, visto que nao existem direitos absolutes".
O Estado no exercicio de sua soberania interna instituiu poderes politicos e administrativos assim diferenciados por Meirelles (2002, p. 126):
Enquanto os poderes politicos identificam-se com os Poderes de Estado e so sao exercidos pelos respectivos orgaos constitucionais do Governo, os poderes administrativos difundem-se por toda a Administragao e se apresentam como meios de atuagao. Aqueles sao poderes imanentes e estruturais do estado, estes sao contingentes e instrumentais da Administragao.
O poder de policia esta inserido nos poderes administrativos e serve de instrumento do Estado na incumbencia constitucional de combater a poluigao em qualquer de suas formas, zelar e proteger o meio ambiente, garantido as futuras geragoes um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Entende-se que, o poder de policia com a redagao anteriormente dada pelo art. 78 do CTN, e a prerrogativa dada a Administragao Publica para intervir na esfera juridica do particular em detrimento de interesse da coletividade, observados os
limites e principios impostos a Administragao Publica. Portanto, poder de policia e o poder que a Administragao tern de condicionar as agoes dos particulares de acordo
com os interesses da sociedade. Corrobora com esse pensamento Meirelles (2002, p.127) quando diz:
E o mecanismo de frenagem que dispoe a Administragao Publica para conter os abusos do direito individual dos cidadaos. Por esse mecanismo, que faz parte de toda a Administragao, o Estado detem a atividade dos particulares que se revelar contraria, nociva ou inconveniente ao bem-estar social, ao desenvolvimento e a seguranga nacional.
A Constituigao Federal de 1988 majorou o meio ambiente equilibrado e sadio a condigao juridica de direito fundamental da coletividade abordando em varios dispositivos esparsos sobre o meio ambiente, assim como em titulo proprio, mais especificamente o art. 225, § 1°, onde estao expressas diversas incumbencias a garantir a efetivagao do direito ao meio ambiente equilibrado a todos, assim como a efetivagao da tutela ambiental mediante o exercicio do poder de policia administrativa transcritos abaixo:
Art. 225. Todos tern direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de use comum do povo e essencia! a sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Publico e a coletividade o dever de defende-lo e preserva-lo para as presentes e futuras geragoes.
§ 1° - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Publico:
I - preservar e restaurar os processos ecologicos essenciais e prover o manejo ecologico das especies e ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimonio genetico do Pais e fiscalizar as entidades dedicadas a pesquisa e manipulagao de material genetico
III - definir, em todas as unidades da Federagao, espagos territorials e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteragao e a supressao permitidas somente atraves de lei, vedada qualquer utilizagao que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua protegao;
IV - exigir, na forma da lei, para instalagao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradagao do meio ambiente, estudo previo de impacto ambiental, a que se dara publicidade;
V - controlar a produgao, a comercializagao e o emprego de tecnicas, metodos e substantias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
VI - promover a educagao ambiental em todos os niveis de ensino e a conscientizagao publica para a preservagao do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as praticas que coloquem em risco sua fungao ecologica, provoquem a extincao de especies ou submetam os animais a crueldade.
Vale salientar, que a competencia para exercer o poder de policia administrativa pertence aos entes federados constitucionais, mas tambem aos particulares e imposto o dever primar e preservar, pois todos sao interessados quanto a protegao e preservagao do meio ambiente, uma vez que a CF/88 elevou o meio ambiente a condigao de bem do uso comum do povo.
Neste sentido, o direito ao meio ambiente equilibrado e um direito fundamental de todos, e nao apenas isso, e tambem uma obrigagao do Estado e de todos os particulares preservar e manter o equilibrio ambiental para as geragoes futuras. O Estado e a Administragao Publica farao cumprir as determinagoes constitucionais valendo-se dos seus poderes administrativos.
O texto constitucional impoe a Administragao Publica o dever de protegao ao meio ambiente. E atraves do poder de policia administrativa ambiental, um dos principals instrumentos estatais, que se garantira a defesa do meio ambiente. Advem dele a forga com a qual o Poder Publico condiciona as atitudes dos particulares preservando o objeto de interesse publico e coletivo.
O poder de policia e, portanto, o instrumento da Administragao Publica que delimita o exercicio de direitos do particular a garantir a protegao e preservagao do meio ambiente para as futuras geragoes, uma vez que, o direito ao meio ambiente equilibrado e direito fundamental e bem de uso coletivo, consistindo em objeto de tutela ambiental. A Administragao Publica deve se valer de todos os instrumentos em todos os niveis dos entes federativos para garantir a tutela ambiental.
3.3 DA LEGISLAQAO APLICAVEL
A tutela ambiental foi garantida pela Constituigao Federal de 1988, que preve aos entes federativos em todos os niveis da Administragao Publica o gozo do poder de policia administrativa na delimitagao da conduta dos particulares em beneficio
dos interesses coletivos. Entretanto, o poder de policia ambiental nao e o unico meio disponivel ao Estado para garantir a protegao e preservagao do meio ambiente.
A Administragao Publica tern como instrumento de garantia a protegao ambiental tambem a aplicagao de leis que visam prevenir ou repreender as condutas danosas ao meio ambiente, realizadas pelos infratores. Os agentes atuantes no exercicio do poder sao responsaveis pela aplicagao destas leis quando da verificagao das infragoes ambientais.
A Constituigao Federal de 1988 estabelece em seu art. 225, § 3°, que as condutas e atividades lesivas ao meio ambiente sujeitarao os infratores, pessoas fisicas ou juridicas a sangoes penais e administrativas, ou mesmo civis,
independendo da reparagao do dano causado. Podendo cada agressao a natureza ser passivel de responsabilidade administrativa, civil, penal, e possiveis sangoes, de forma isolada ou cumulativa.
Caso oportuno, neste trabalho e a responsabilidade administrativa, de carater prioritariamente preventive Nesta esfera a legislagao trata algumas condutas como infragao, prevendo a aplicagao de sangoes administrativas, quais sejam: multa, advertencia, restritivas de direitos, etc.
Assim, no ambito administrativo dois diplomas legais se destacam em relagao a tutela administrativa ambiental: a Lei n° 9.605 de 1998, tambem conhecida como Lei dos Crimes Ambientais e que nas palavras de Furlan e Fracalossi (2010, p. 355): "derrogou tacitamente o art. 14 da Lei da Politica Nacional do Desenvolvimento, Lei 6.938/1981, diploma que ate entao ditava a maioria das regras da responsabilidade administrativa". Alem do Decreto n° 6.514 de 2008 que discorre sobre as infragoes ambientais e as sangoes administrativas e suas peculiaridades, estabelecendo as regras processuais que garantem a apuragao destas infragoes.
A Lei dos Crimes Ambientais criada pelo legislador nacional visa dirimir as condutas ruinosas praticadas pelos particulares que poem em risco o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Ela dispoe sobre as sangoes penais e administrativas que derivam das agoes e atividades lesivas ao meio ambiente.
Tal diploma legal elenca em seu bojo aqueles que estao sujeitos a aplicagao das sangoes administrativas e suas respectivas penas cominadas em seu art. 2°, ao dizer que quern, de qualquer forma, concorre na pratica dos crimes previstos nesta lei, incide nas penas a estes cominadas, e ainda traz ao rol de responsaveis o administrador, o diretor, o membro de conselho e de orgao tecnico, o auditor, o
