UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA CENTRO SOCIOECONÔMICO
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS DA ADMINISTRAÇÃO
Luciamar Aparecida Jochem
JUDICIALIZAÇÃO DA SAÚDE:
O Impacto da Judicialização da saúde na Administração do Estado de Santa Catarina entre 2008 e 2018.
Luciamar Aparecida Jochem
Judicialização da Saúde:
O Impacto da Judicialização da saúde na administração do Estado de Santa Catarina entre
Trabalho de Curso apresentado à disciplina CAD 7305 como requisito parcial para a obtenção do grau de Bacharel em Administração pela Universidade Federal de Santa Catarina
Enfoque: Monográfico
Área de concentração: Políticas Públicas Orientador: Prof. Dr. Bernardo Meyer
Florianópolis 2019
Ficha de identificação da obra elaborada pelo autor, através do Programa de Geração Automática da Biblioteca Universitária da UFSC.
Luciamar Aparecida Jochem
JUDICIALIZAÇÃO DA SAÚDE : O Impacto da judicialização da saúde na administração do Estado de Santa Catarina entre os anos de 2008 e 2018
Este Trabalho de Curso foi julgado adequado e aprovado na sua forma final pela Coordenadoria Trabalho de Curso do Departamento de Ciências da Administração da Universidade Federal de Santa Catarina.
Florianópolis, 24 de junho de 2019 .
________________________
Prof. Martin de La Martinière Petroll, Dr. Coordenador de Trabalho de Curso
Avaliadores:
________________________ Profª. Bernardo Meyer, Dr.
Orientador
Universidade Federal de Santa Catarina ________________________
Profª. Kellen Coelho, Dra. Avaliadora
Universidade Federal de Santa Catarina
________________________ Doutoranda. Mayara L. Bernardes,
Avaliadora
A todos os gestores da Secretaria do Estado de Santa Catarina que lutam
para melhorar o
atendimento da saúde e principalmente aos que
se dispuseram a
colaborar com esse trabalho.
AGRADECIMENTOS
Em primeiro lugar, agradeço a Deus pela vida, pela família, pelos meus amigos e pelas oportunidades que eu tive. Aos nossos amigos de curso, aos professores e funcionários da universidade, por todo o conhecimento e experiência compartilhados e especialmente aos meus patrões Fábio e Cristine que me incentivaram a voltar a estudar, e me deram a oportunidade e o apoio para poder concluir os estudos. A todos os colegas que em algum momento passaram pela minha vida dentro da universidade e que me mantiveram firme no propósito de concluir o curso de administração.
Agradeço ao esforço e apoio de meu orientador, professor Dr. Bernardo Meyer pelo apoio durante a elaboração deste trabalho. Obrigada por acreditar no meu trabalho!
“A saúde como direito de todos e dever do Estado é uma demagogia e ainda tira a responsabilidade dos cidadãos sobre o próprio bem-estar: se Estado é quem cuida, não sou eu” (DRAUZIO VARELLA, 2016)
RESUMO
O presente estudo teve por objetivo analisar a gestão de recursos financeiros na área da saúde no âmbito estadual diante do desafio imposto pela judicialização entre 2008 e 2018. Por meio da metodologia foi realizado um estudo de caso na secretaria de saúde do Estado de Santa Catarina. Para tanto, foram entrevistadas cinco gestores da Secretaria de Saúde do Estado de Santa Catarina através de uma entrevista semiestruturada. De modo geral, observou-se que a judicialização da saúde impacta financeiramente a saúde, aumentando a sua dívida e consequentemente diminuindo os investimentos na área, já que obriga os gestores a realocar os recursos. Por fim, a partir do caso apresentado, novas questões surgem como possibilidades para trabalhos futuros, dentre as quais são destacadas: Pesquisar a judicialização dentro dos municípios, analisar gastos da judicialização com os medicamentos de alto custo, estudos das ações judiciais sobre o fornecimento de medicamentos, a busca pelo direito individual à frente do direito coletivo.
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Palavras-chave: Judicialização da Saúde, Governo do Estado de Santa Catarina, Sistema único de Saúde
ABSTRACT
This study analyzed the management of financial resources in the field of public health care in the state of Santa Catarina due to the challenge imposed by the judicialization between 2008 and 2018. The method used was case study and was carried out at the health department of the State of Santa Catarina. Five managers of the Health Department of the State of Santa Catarina were interviewed through a semi-structured interview. The main results pointed that judicialization of health impacts financial health, increasing its debt and consequently decreasing investments in the area, since it forces managers to reallocate resources. Finally, new research questions appear as possibilities for future studies among which are highlighted: To search for the judicialization within the municipalities, to analyze costs of the judicialization analyzing specifically the high cost drugs, also would be interesting to study the legal actions to supply medicines and, the battle between individual right in front of the collective rights.
Keywords: Judicialization, Government of the State of Santa Catarina, Public Health Care.
LISTA DE FIGURAS
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 Caracterização dos entrevistados………… ………...……….46
LIST LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ANVISA Associação Nacional da Vigilância Sanitária ESF Estratégia Saúde da Família
CF Constituição Federal
CONASS Conselho Nacional de Secretários de Saúde
CONITEC Comitê Nacional de Incorporação de Novas Tecnologias DIAF Diretoria de Assistência Farmacêutica
LACEN Laboratório Central
LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias LOA Lei Orçamentária Anual
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
NAT Núcleos de Apoio Técnico NSP Novo Serviço Público
ONGs Organizações não Governamentais OP Orçamento Participativo
OS Organizações Sociais
OSCIP Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público PPA Plano Plurianual
PEF Programa de Estabilidade Fiscal
RAS Redes de Atenção à Saúde
RENAME Relação Nacional de Medicamentos SUS Sistema Único de Saúde
TCU Tribunal de Contas da União UTI - Unidade de Terapia Intensiva
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO...16
1.1 O Financiamento da Saúde ...17
1.2. Judicialização da Saúde...18
1.2.1.Judicialização em Santa Catarina entre 2008 e 2018 ………..21
1.3. Pergunta da Pesquisa ……….23 1.3.1, Objetivo Geral………...23 1.3.2. Objetivos Específicos………..23 1.3.3. Justificativa………..23 2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA ... ..24 2.1 Administração Pública………...24 2.1.1. Patrimonialismo………...………...26 2.1.2. Burocracia ………...27
2.1.3. Administração Pública Gerencial………….. ...29
2.1.4. Novo Serviço Público………...30
2..2 Gestão da Saúde...34
2.3. Gestão Financeira e Orçamentária ………..…..36
2.3.1. Finanças Públicas ……….………. .38
2.3.2. Planejamento e Gestão Orçamentária ………..…….….39
2.4. Políticas Públicas……….……....43
3.PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS...45
3.1Tipo de pesquisa ...46
3.1.1 Sujeito da Pesquisa ... 47
3.1.2 Coleta de Dados ... ..49
4.APRESENTAÇÃO DOS DADOS………..…...49
4.1. Descrição de Dados ………....50
4.1.1. Secretária de Saúde do Estado de Santa Catarina ………...50
4.1.2. Gestão e Políticas Públicas de Saúde………...…....53
4.1.4. Judicialização da Saúde………...64
4..2 Análise de Dados...74
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS...77
6. REFERÊNCIAS...79
1. INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988 foi o primeiro documento a colocar o direito à saúde no ordenamento jurídico brasileiro, com a criação do SUS - Sistema Único de Saúde. Como prevê o artigo 196, a saúde passou a ser um direito do cidadão e dever do Estado, por meio de “políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação” (BRASIL,1988), garantindo que o sistema de saúde deve ser público, gratuito, de qualidade e universal, isto é, acessível a todos os brasileiros e/ ou residentes no Brasil.
Mas, a Constituição brasileira prevê, também, limites à capacidade de tributação do Estado, e, como consequências, limites no que tange à capacidade de realização dos direitos sociais, conhecida como reserva do possível que entende que os direitos fundamentais impostos pela Constituição ao Estado só devem ser atendidos, na medida em que houver recursos financeiros possíveis.
Assim, para que se implantem essas políticas públicas mínimas, não basta a boa vontade estatal, mas é imprescindível ter recursos suficientes para tanto, pois não há como negar que os recursos do Poder Público são limitados, e, as demandas dos indivíduos são ilimitadas. Os últimos 20 anos trouxeram desequilíbrio ao sistema público de saúde tendo por um lado grandes avanços, por outro lado várias defasagens, o que faz repercutir os resultados na prestação de serviço público, que na maioria das vezes é ineficiente para o usuário, já que o financiamento da saúde é insuficiente para atender o objetivo constitucional, pois, o texto da Constituição não aponta nenhuma restrição ou condicionantes para o acesso ao direito à saúde, o que acabou criando restrições para a implementação de políticas públicas de saúde.
O SUS é uma política pública, universal, com princípios e diretrizes que são os mesmos em todo o território nacional, mas que não se efetivam de maneira uniforme. Essa conjuntura tem levando os usuários a buscarem alternativas para garantir seu direito à saúde, sendo uma delas a judicialização. Se de um lado o
Estado não cumpre a sua obrigação de oferecer o essencial, do outro, o cidadão se vale do seu direito de exigir o que lhe parece justo: Assistência à saúde, porém, essa situação acaba causando impactos orçamentários aos gestores públicos quanto ao planejamento das ações a serem desenvolvidas, já que esse fenômeno resulta na realocação de recursos de áreas prioritárias para o pagamento dessas demandas específicas. “A Constituição ao consagrar a saúde como um direito fundamental, também legitimou o uso do Poder Judiciário para garantir que o acesso a bens e serviços de saúde seja efetivado.” (CONASS, 2015, p. 33)
1.1 O financiamento da saúde
O Sistema Único de Saúde (SUS) é um dos maiores sistemas público de saúde do mundo e é o único a garantir acesso integral, universal, igualitário e gratuito para toda a população. O Sistema foi criado na Constituição de 1988, quando a saúde se tornou direito do cidadão e dever do Estado, e é administrado pelos três níveis de governo, Federal, Estadual e Municipal: Os gestores do SUS são o Ministro da Saúde, em nível nacional, o Secretário Estadual da Saúde, em nível estadual, e o Secretário Municipal de Saúde em nível municipal. Eles podem dividir funções, mas também devem ser parceiros para garantir a saúde da população.
União: É responsabilidade da União coordenar os sistemas de saúde de alta complexidade e de laboratórios públicos. Por meio do Ministério da Saúde, a União planeja e fiscaliza o SUS em todo o País. O Ministério da Saúde responde pela metade dos recursos da área; a verba é prevista anualmente no Orçamento Geral da União.
Estados: É papel dos governos estaduais criar suas próprias políticas de saúde e ajudar na execução das políticas nacionais aplicando recursos próprios (mínimo de 12% de sua receita), além dos repassados pela União. Os Estados também repassam verbas aos municípios. Além disso, os estados coordenam sua rede de laboratórios e hemocentros, definem os hospitais de referência e gerenciam os locais de atendimentos complexos da região.
Municípios: É dever de o Município garantir os serviços de atenção básica à saúde e prestar serviços em sua localidade, com a parceria dos governos estadual e federal. As prefeituras também criam políticas de saúde e colaboram com a aplicação das políticas nacionais e estaduais, aplicando recursos próprios (mínimo de 15% de sua receita) e os repassados pela União e pelo estado. Igualmente os municípios devem organizar e controlar os laboratórios e hemocentros. Os serviços de saúde da cidade também são administrados pelos municípios, mesmo aqueles mais complexos.
Distrito Federal: Em relação ao Distrito Federal, acumulam-se as competências estaduais e municipais, aplicando o mínimo de 12% de sua receita, além dos repasses feitos pela União. (BRASIL, 1988)
1.1.1 Judicialização da Saúde
Para Barroso (2015) “Judicialização significa que questões relevantes do ponto de vista político, social ou moral estão sendo decididas, pelo Poder Judiciário”. Ainda segundo o autor o termo Judicialização pode ser compreendida “como um fenômeno político, social, jurídico em que se observa a crescente expansão da atuação do Poder Judiciário sobre esferas antes restritas ao espaço político-partidário ou ao cenário individual.”
A judicialização da saúde refere-se à busca no Judiciário como a última alternativa para obtenção de medicamentos ou tratamentos negados pelo SUS, seja por falta de previsão na lista do RENAME (Relação Nacional de Medicamentos), seja por questões orçamentárias, sendo um reflexo de um sistema de saúde deficitário, que não consegue concretizar a proteção desse Direito Fundamental, tornando-se um dos maiores desafios para gestores e autoridades de saúde nos últimos anos.
As ações judiciais para obtenção de assistência à saúde são crescentes, movidas contra todos os entes federativos, União, Estados e Municípios, onde reivindicam desde produtos em falta nos hospitais públicos, terapias aprovadas pela ANVISA (Associação Nacional de Vigilância Sanitária), porém, não incorporadas ao sistema de saúde, até tratamentos experimentais no exterior sem a devida
comprovação de eficácia e segurança, e com isso permite projetar um cenário preocupante para os dispêndios relacionados com a obrigação dos entes públicos de suprir as demandas da sociedade quanto ao atendimento hospitalar e ao fornecimento farmacológico da população.
Segundo o ministério da saúde, “há um longo trâmite para o efetivo cumprimento de decisões judiciais pelo Ministério da Saúde, quando o pleito se refere à própria prestação do direito à saúde”. “Isso porque não está entre as atribuições legais da União (art. 16, Lei 8.080/90) a execução direta de ações e serviços dessa natureza, as quais são de responsabilidade dos Municípios (art. 18, I, Lei 8.080/90) e, supletivamente, dos Estados (art. 17, III, Lei 8.080/90).” Ela se dá da seguinte forma:
1. Aquisição pelo próprio Ministério da Saúde do medicamento/insumo pleiteado; 2. Depósito do valor necessário à aquisição, pelo próprio paciente, do medicamento/tratamento médico demandado;
3. Repasse aos Estados ou Municípios de parcela do valor do medicamento /tratamento, quando o paciente é por eles atendido e/ou quando a decisão assim determina
O depósito é uma alternativa para o cumprimento imediato pela União, até que se conclua o procedimento de compra instaurado. A demais, o depósito também é utilizado quando a União é condenada à realização de tratamento médico tais como internação em leito de UTI (Unidade de Terapia Intensiva), realização de cirurgia, implante de marca-passo, vez que, em função da diretriz da descentralização do SUS (em que os Estados e Municípios é que são os gestores da rede), prevista inclusive no texto da Constituição Federal em seu art. 198, I, muitas vezes a União se vê materialmente impossibilitada de cumprir a decisão judicial, tendo que recorrer ao custeio, via depósito, do tratamento requerido, em clínica particular.”(SIPAR n - MINISTÉRIO DA SAÚDE)
A aquisição de medicamentos no setor do Ministério da Saúde leva em média 60 dias (para medicamentos nacionais), 90 dias (para medicamentos importados) e 120 dias (para medicamentos sem registro na ANVISA).
O Judiciário brasileiro tem sido muito receptivo a demandas individuais que
pleiteiam a concessão de medicamentos, insumos e tratamentos de saúde pelo SUS. Sua posição, com mais frequência, considera que o direito à saúde previsto na Constituição garante ao cidadão o direito de receber esses produtos sempre que houver a necessidade por indicação médica, embora, o Judiciário tende a desconsiderar o impacto orçamentário de uma decisão judicial que obriga o sistema de saúde a fornecer um determinado tratamento, Wang,et all (2014), destacam que “a escassez de recursos públicos, e medicamentos fora da lista do SUS não são motivos para negar o tratamento médico, pedido pelo paciente”.
Segundo dados do Tribunal de Contas da União (TCU), essa postura do Judiciário brasileiro permitiu o impressionante aumento de gastos da União com judicialização, que, em 2008 foi de R$ 70 milhões e passou para R$ 1 bilhão em 2015, um salto de mais de 1.300% em sete anos. Entre 2010 e 2015, mais de 53% desses gastos se concentraram em três medicamentos que não fazem parte da Relação Nacional de Medicamentos Essenciais (RENAME), sendo que um deles não possui registro na Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA). Em relação aos estados, São Paulo, Minas Gerais e Santa Catarina gastaram juntos R$ 775.446.023,96 , entre os anos de 2013 e 2014, enquanto a União gastou R$ 700.000,000. No total de despesas com judicialização, 80% correspondem a medicamentos.
Para o advogado Rodrigo Slovinski Ferrari, uma das maiores autoridades brasileiras sobre o assunto, a Constituição é clara ao garantir o direito à saúde a todas as pessoas. Mas há um porém e ele está explícito nos dados da pesquisa do Insper: na justiça brasileira, só em primeira instância, há cerca de 500 mil processos deste tipo. Em segunda instância são 40.648. Demandas contra o SUS e contra planos de saúde estão no topo da lista, assim como pedidos de medicamentos. Há também
milhares de pedidos mais simples, como leitos hospitalares e consultas.( REDAÇÃO ND 2019)
Apesar de ser um fenômeno bastante discutido em periódicos e eventos científicos, Barreiro e Furtado (2015) apontaram que “a judicialização é pouco estudada pelos pesquisadores da área de Administração Pública, especialmente no campo de Gestão das Políticas Públicas”. As decisões tomadas em casos individuais, em um processo de judicialização na saúde, sem necessariamente visualizar as consequências para o todo, podem desorganizar o sistema e o trabalho dos gestores, que têm a difícil missão de, trabalhando com recursos limitados, entregar resultados ilimitados.
1.1.2 Judicialização em Santa Catarina entre 2008 e 2018
O Estado de Santa Catarina possui uma população de 7.075.494]habitantes, segundo estimativa do IBGE (2018), em um território de 95.346.181 km². Entre as unidades da federação, “o estado apresenta os melhores indicadores na área social e de saúde, com destaque para três índices: menores taxas de mortalidade infantil e de mortalidade na infância, e a maior esperança de vida ao nascer’. (FIESC, 2017)
Apesar de o Estado ter atingido bons indicadores, o sistema público de saúde apresenta muitas carências e deficiências, no qual a população busca na justiça a garantia de direitos que o sistema público de saúde deixa de cumprir. A busca por medicamentos, tratamentos, cirurgias, leitos hospitalares são alguns dos direitos reivindicados por pacientes, que fizeram multiplicar o número de ações judiciais voltadas à saúde na última década em Santa Catarina. “Ações judiciais para atendimento de saúde cresceu 6.659% em uma década em Santa Catarina. Em 2008, a Justiça Catarinense julgou 182 processos em primeira instância relacionados a demandas na área da Saúde —a exemplo do fornecimento de medicamentos, tratamentos ou até mesmo pedidos de leitos em hospitais. (ND NOTÍCIAS, 2018). “O volume de processos passou de uma centena em primeira instância em 2008 para mais de 12 mil em dez anos, no país, o crescimento das demandas judiciais foi de
130% no período.”(MACIEL, 2019) O gráfico abaixo mostra o crescimento da ações judiciais na primeira instância desde o ano de 2008
1: Gráfico de Demanda Judiciais em Santa Catarina
Fonte: Diário Catarinense (2019)
“Só no ano passado (2018), a Secretaria de Estado da Saúde calcula ter empenhado cerca de R$ 228 milhões para o cumprimento de ordens judiciais. São 23
mil pacientes cadastrados com algum tipo de assistência decorrente de ação judicial.”(ROELTON, 2019). “A maioria das ações na justiça é de reivindicação de tratamentos, procedimentos cirúrgicos e acesso a medicamentos não obtidos pelo SUS. Já os tratamentos experimentais e de alto custo também geram pedidos, mas são considerados demandas mais pontuais”. (MACIEL, 2019).
Como vimos o Estado de Santa Catarina é um dos Estados que mais gasta com os processos de judicialização da saúde, por isso este trabalho busca compreender:
1.1.3 Pergunta de Pesquisa: Como a judicialização da saúde está impactando a gestão de seus recursos financeiros?
1.1. 4. Objetivos Geral: Analisar a gestão de recursos financeiros na área da saúde no âmbito estadual diante do desafio imposto pela judicialização entre os anos de 2008 e 2018
1.1.5 Objetivos Específicos:
❖ Descrever a situação atual gestão de recursos financeiros na Secretaria da Saúde no Estado de Santa Catarina.
❖ Descrever os desafios impostos pela judicialização na secretaria da saúde no Estado de Santa Catarina.
❖ Analisar as soluções encontradas pelo governo do Estado para mitigar os problemas relacionados à judicialização.
1.1.6. Justificativa
A justificativa do trabalho se manifesta nas seguintes questões, como: importância, viabilidade e oportunidade. Quanto à importância deste trabalho se mostra no fato que o sistema de saúde no Estado não tem sido capaz de efetivar a contento o Direito à Saúde a todas as pessoas, conforme previsão da Constituição Federal. Nessa esteira, muitas vezes o Judiciário acaba sendo a última alternativa de muitos pacientes para obtenção de um medicamento ou outros tratamento de saúde como leitos em hospitais especializados, cirurgias, próteses entre outros. Mas o que
deveria ser uma exceção tem se tornado cada vez mais frequente, de modo que os gastos do governo para cumprir determinações judiciais estão batendo recordes: estima-se que no ano de 2018 o Governo Estadual tenha gasto mais de R$ 220 milhões com pacientes que procuraram a judicialização.
Quanto a viabilidade, este tema se justifica pela falta de trabalhos sobre a judicialização da saúde voltados para a administração como o impacto financeiro que os processos judiciais causam na Secretaria de Saúde. (BARREIRO e FURTADO 2015)
Com relação à oportunidade, tem-se a possibilidade de ampliar a capacidade de percepção dos sujeitos que estão inseridos nesse ambiente, levando-os a perceber e questionar quais os critérios usados para serem deferidas as ações judiciais e o impacto que causa na gestão de recursos financeiros da Secretaria de Saúde do Estado de Santa Catarina.
Quanto ao período de tempo escolhido, buscou-se um intervalo de dez anos para poder conseguir uma maior abrangência nos dados coletados, bem como capturar alguma movimentação observável ao longo de um período maior de tempo.
De igual modo, também contribuirá para a formação da autora deste trabalho, visto que há o interesse da mesma em seguir carreira na Administração Pública.
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
2.1. Administração Pública
A expressão administração pública apresenta diferentes interpretações, as quais podem variar de acordo com o contexto em que estão inseridas. A compreensão da administração pública também pode variar de acordo com o tempo e o espaço.
Uma definição operacional de Administração Pública a qualifica como “um conjunto d483 regras, pessoas e organizações que se separam da sociedade para organizá-la” (SOUZA e PRADO, 2018),na qual o autor estabelece uma separação
entre Estado e Administração Pública. Na sua ótica o “Estado representa um conjunto de organismos de decisão, dentre os quais se destaca o Parlamento e governo. Enquanto que a Administração Pública representaria os organismos execução das políticas e decisões estatais” (SANTOS, 2006, p.14).
Nessa concepção, “a organização estatal possui uma dimensão legiferante — associada à produção de normas que regerão a vida social — e uma dimensão administrativa — associada ao cotidiano da gestão das instituições e das relações políticas. Assim, o Estado é mais amplo que o governo ou que a Administração Pública” (COSTIN, 2010 p.13).
“O Estado é integrado por três poderes, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. O primeiro estabelece as leis a ser seguido por uma sociedade, o Executivo, tem por responsabilidade impor e fiscalizar a aplicação dessas leis, além de regulamentar, a legislação aprovada pelo Legislativo, programar políticas públicas, coletar impostos para o desempenho das funções do Estado e de seus componentes. O Judiciário, por fim, detém a capacidade de julgar, na maioria dos casos, a correta aplicação da lei e das penas correspondentes a seu desrespeito” (COSTIN, 2010 p.1).
Ainda no tocante aos conceitos de Estado e Administração Pública, Costin (2010 p.15) descreve que “o Estado é a instância que organiza a sociedade numa determinada estrutura de poder, formada por órgãos e pessoas que trabalham contratadas pelo Estado, na forma de prestação de serviços públicos, fiscalização, regulação e exercício de funções de soberania”. “A gestão pública é a mesma atividade administrativa vinculada à lei, ou a norma técnica e a política, realizando funções administrativas em um determinado período de tempo .“(SANTOS, 2006, p.12)
Um conceito completo do que é administração pública é dado por Santos (2006, p. 12): “Podemos dizer que governo é atividade política e discricionária e com conduta independente: administração é atividade neutra, normalmente vinculada à lei ou a norma técnica, é conduta hierarquizada.”
A administração pública vem passando por inúmeras transformações nos últimos anos. Isso tem impactado diversos aspectos relacionados à administração pública no Brasil e no mundo. Um elemento que afeta de sobremaneira a administração pública é a presença ou não de um regime democrático. “A
democracia é essencial para a administração pública, uma vez que, sem ela, é inconcebível haver articulação política na sociedade, a qual é indispensável à administração pública e ao desenvolvimento em geral”. (SALM e MENEGASSO, 2009, p. 7).
Há diferentes abordagens teóricas que buscam explicar e compreender a administração pública. A seguir, buscam-se á mostrar esses diferentes olhares para o tema.
2.1.1. Patrimonialismo
Uma dessas teorias é um estilo de administração do Estado denominado patrimonialismo, que tinha como principal característica a não distinção entre o que era bem público e o que era bem privado, que foi o primeiro modelo de administração pública brasileira, que iniciou sua trajetória na fase colonial, e se estendeu até a República Velha em 1930. Couto (2016) descreve o patrimonialismo como, “a apropriação por quem está no poder apropriando-se do que é público tratando como privado”.
Dentre as principais características dessa abordagem ressaltam-se “não havia distinção entre a administração de bens públicos e bens particulares: tudo que existia nos limites territoriais de seu “reinado” era tido como domínio do soberano, que podia utilizar livremente os bens sem qualquer prestação de contas à sociedade” (PALUDO, 2013 p.58).
Na visão de Costin (2010) “o exercício do poder é detido pelo soberano (monarca) e o Estado era uma extensão da sua casa e de suas posses, e também o Estado era tido como propriedade do monarca”.
Essa fase foi marcada por um modelo administrativo amplo, ramificado e complexo já que “no patrimonialismo não existiam carreiras organizadas no serviço público e nem se estabeleceu a divisão do trabalho ”(PALUDO, 2013,p.59), o mesmo autor também esclarece “que era o soberano que nomeava parentes e amigos para os cargos de confiança, ou então, existia a troca de favores políticos por favores econômicos.” No entendimento de Bresser-Pereira (2001), patrimonialismo significa “a incapacidade ou a relutância de o príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados.
Paludo (2013 p. 59) explica que “o Estado-Administração não pensava de forma coletiva e não procurava prestar serviços à população, que era relegada ao descaso.” Ainda segundo esse autor “os benefícios eram relegados a família e um pequeno grupo de amigos do chefe do executivo, com isso, a corrupção e o nepotismo são inerentes a este tipo de administração’.
O exercício do poder é detido pelo soberano (monarca) e o Estado era uma extensão da sua casa e de suas posses. “Além da complexa dissolução entre o que é do rei e o que é do Estado, sendo comparado a apenas uma unidade. Também o Estado era tido como propriedade do monarca” (COSTIN, 2010).
O segundo período marcante na história da administração pública brasileira é a Administração Burocrática Clássica que se desenvolve pelos princípios oriundos de Max Weber.
2.1.2 Burocracia
A administração pública burocrática foi adotada para substituir a administração patrimonialista, com o objetivo de combater a corrupção e o nepotismo gerados pelo modelo anterior. Segundo Secchi (2008, p. 4) O modelo burocrático weberiano “é um modelo organizacional que desfrutou notável disseminação na administração pública durante o século XX em todo o mundo.” O autor ainda esclarece que,
“O modelo burocrático é atribuído a Max Weber, porque o sociólogo alemão analisou e sintetizou suas principais características, mas foi apenas após a morte de Weber, e após a publicação em 1922 do livro Wirtschaft und Gesellschaft (Economia e sociedade), que as bases teóricas da burocracia foram definitivamente construídas”.(Secchi 2008, p. 5)
Para Weber (s.d.) “a superioridade técnica da organização burocrática tornou-se a razão decisiva do seu progresso com relação a qualquer forma de organização”; e acreditava que “uma vez instaurada em sua plenitude, a burocracia constitui uma das estruturas sociais mais difíceis de destruir” (p.59).
Segundo Abrucio (1997), O modelo burocrático apresenta avanços gerenciais que se traduz em “um conjunto de instrumentos técnico-administrativo, formado por
profissionais especializados, selecionados conforme critérios racionais e que se incumbem de tarefas importantes dentro do sistema.” Ainda segundo o autor “ o chamado modelo burocrático weberiano, ao qual cabia o papel de manter a impessoalidade, a neutralidade e a racionalidade do aparato governamental”
Já Secchi (2008, p. 6) considera que “o modelo burocrático weberiano estabeleceu um padrão excepcional de expertise entre os trabalhadores das organizações”. Ainda para o autor “um dos aspectos centrais é a separação entre planejamento e execução’. E o autor conclui que
“O profissionalismo e a divisão do trabalho, a separação entre planejamento e execução dá contornos práticos entre a política e a administração pública, na qual a política é responsável pela elaboração de objetivos e a administração pública responsável por transformar as decisões em ações concretas”.
Bresser-Pereira (1996) não compartilha da mesma visão, já que a eficiência em que se baseava não se revelou real e verificou-se que não existia rapidez, qualidade nem custo baixo para os serviços prestados ao público, ou seja, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos.
“A crise da administração pública burocrática começou ainda no regime militar não apenas porque não foi capaz de extirpar o patrimonialismo que sempre a vitimou, mas também porque esse regime, ao invés de consolidar uma burocracia profissional no país, através da redefinição das carreiras e de um processo sistemático de abertura de concursos públicos para a alta administração, preferiu o caminho mais curto do recrutamento de administradores através das empresas estatais” (Bresser-Pereira 1996, p.3)
No decorrer da história, sempre se buscou por constantes reformas e consequentemente a procura de transformações de políticas públicas em uma realidade que favoreça e melhore a qualidade de vida do cidadão e que lhe dê maior segurança. “Em todo o desenvolvimento da administração pública tem-se a reforma administrativa como um processo contínuo, já que há sempre a necessidade de maior eficiência, como pregam os governantes, e como é sucessivo o processo de modernização de uma sociedade”. (BRESSER-PEREIRA, 2001 p.6)
A burocracia não se apresentou como o modelo mais adequado de administração, já que não conseguia suprir de forma efetiva os problemas existentes
no patrimonialismo, assim, surge uma nova abordagem que é o modelo gerencial de administração que aparece com a proposta de poder suprir o descontentamento e visão negativa enraizada no contexto público, como frutos do período patrimonialistas e ainda presente na burocracia. O modelo da administração pública gerencial buscou superar as disfunções oriundas do modelo burocrático.
2.1.3 Administração Pública Gerencial
A nova gestão pública surgiu buscando uma mudança na administração de um Estado caro e inchado. Segundo Costin( 2010 p.44), a implementação da Nova Gestão Pública iniciou-se na Inglaterra, sob a administração de Margaret Thatcher, e se espalhou por Nova Zelândia, Austrália, Estados Unidos e por outras regiões do mundo, junto com um forte discurso de defesa do Estado mínimo, Nessa linha, “o primeiro passo adotado por esse modelo gerencial puro foi procurar cortar custos e pessoal.”(ABRUCIO, 1997. p.7)
“A grosso modo, a redefinição do papel do Estado na economia e a tentativa de reduzir os gastos públicos na área social — tarefa esta nem sempre bem sucedida — foram as duas saídas mais comuns à crise das dimensões econômica e social do antigo tipo de Estado.(ABRUCIO,1997. p 7)
A administração pública gerencial ou nova gestão pública (new public management) é um modelo normativo pós-burocrático para a estruturação e a gestão da administração pública baseado em valores de eficiência, eficácia e competitividade (SECCI, 2008 p.8),“a administração gerencial trouxe para a Administração Pública a produtividade e a eficiência no atendimento ao cidadão, foi um processo com o intuito de modernizar da Administração Pública, substituindo o modelo burocrático pelo modelo gerencialista” (SOUZA e PRADO, .2018, p.4)
Nas palavras de Bresser-Pereira (2009) “a Reforma Gerencial da Administração Pública no Brasil buscou novas diretrizes no relacionamento entre Estado, governo e sociedade propondo novas idéias e novos instrumentos para uma gestão pública eficiente".
Souza e Prado (2018, p.8), esclarecem que “A reforma de 1995-1998 defendia que o Estado devia tão somente, de forma direta, executar as tarefas que
lhes são exclusivas. Tarefas essas que envolvem o emprego do poder estatal, ou apliquem os recursos estatais.” Ainda para os autores, “a qualificação da ação do Estado não se baseia no fato de que os processos administrativos estão seguros e sob controle como propõe a administração burocrática, mas no fato de que as necessidades do cidadão-cliente estão sendo resolvidas e atendidas”.
A atenção ao cidadão como se fosse o cliente de uma organização privada
são característicos da abordagem. “Ver o cidadão como um cliente significa apenas dar-lhe a devida atenção, dedicar-lhe o respeito que ele não tem nas práticas da administração pública burocrática, autorreferida, voltada para seu próprio poder” (BRESSER-PEREIRA, 1998 p. 122).
Uma das maiores críticas ao modelo gerencial, é ser uma proposta calcada na busca da produtividade e na implantação do modelo de gestão da empresa privada no setor público, O modelo gerencial na administração pública dificulta o comprometimento da participação cidadã, é a ideia de que os setores da sociedade não foram convocados à discussão para a criação das bases da reforma. Contudo, Costin (2010) “argumenta que a reforma trouxe benefícios ao Estado, como a implementação de parcerias público-privadas (PPA) por meio da criação de organizações sociais (OS), que auxiliam o Estado na prestação de serviços”.
Fernandes, (2016,p.6) descreve que a administração pública gerencial estava sendo “Considerada cada vez mais como ineficiente, auto-referida e distante das necessidades dos cidadãos, precisava ser reinventada, renovada”. O novo serviço público surge como uma abordagem teórica que visa superar as fragilidades da administração pública gerencial. A sua origem é atribuída ao Prof. Robert Denhardt da Universidade do Sul da Califórnia.
2.1.4. Novo Serviço Público
Segundo Darelli (2011) “o Novo Serviço Público’ retira sua inspiração da teoria política democrática (especialmente enquanto preocupada com a conexão entre cidadãos e seus governos) e de abordagens alternativas à gestão e ao design organizacional que procedem de uma tradição mais humanística na teoria de administração pública”.
“Dentro dos diversos atores que atuam no NSP podem ser elencados: organizações sociais (OS), organizações de Sociedade Civil de interesse público (OSCIP), comunidades, Organizações não Governamentais (ONGs), Igrejas, Empresas Públicas e Privadas, Administradores e Servidores Públicos”. Ainda para o autor, “estas instituições/organizações são de suma importância, pois colaboram com a Administração Pública para uma gestão mais eficiente e justa (DIAS, 2015 p.4)
Já para Fernandes (2016, p.3) a transformação proposta pela abordagem do Novo Serviço Público exige mudanças nas organizações públicas, com o intuito de se desenvolver uma lógica baseada na racionalidade substantiva, ou seja, permitindo que a gestão pública se volte para valores emancipatórios, capazes de estimular um maior sentimento de solidariedade e comprometimento entre as pessoas no seu ambiente de trabalho.” (DIAS, 2015, p.4), por sua vez, acrescenta que
“O NSP é inspirado numa democracia participativa,especialmente enquanto preocupa-se em reafirmar a conexão entre cidadãos e seus governos, ainda para o autor,” a administração pública anda de mãos dadas com os cidadãos de forma harmônica, responsiva e construtiva por meio de uma estrutura dinâmica, criativa e inovadora que possa se antever aos problemas. “
“Para tanto se faz necessário que haja uma liderança ativa, cujas sinergias estejam na proporção direta das atitudes éticas e cívicas entre cidadão e administrador público, numa via de colaboração” (DIAS, 2015).
“A base ética da cidadania se torna então a base para a postura ética do administrador público”. Sua obrigação última é “prover bens e serviços públicos no sentido de promover o bem comum da vida comunitária, por cujo intermédio se formam o caráter e a virtude cívica”. (DARELLI , 2011)
Um dos importantes exemplos da materialização do novo serviço público no exercício da administração pública foram os orçamentos participativos. Sobre esse assunto, Dias(2015, p.9) afirma que “Um dos objetivos do Orçamento Participativo (OP) é construir uma sociedade engajada e participativa no sentido de resolver seus problemas ou processar suas demandas.” Ainda segundo o autor “Uma segunda área na qual o OP inova é a do controle pela população da implementação das deliberações sobre os investimentos a serem realizados”(p.11)
“Os integrantes do governo têm de colocar as necessidades e os valores dos cidadãos em primeiro lugar em suas decisões e ações; eles devem estender suas mãos de maneira nova e inovadora para compreender o que está preocupando os cidadãos e têm de responder às necessidades e interesses dos cidadãos”.(DARELLI, 2011)
“Entretanto, o Orçamento Participativo não é somente um diálogo entre administradores e cidadãos com o intuito de alocar despesas e receitas, mas sim implica numa conduta proativa do cidadão de responsabilização de todos os atores em uma construção do bem comum.” É a percepção de que o desenvolvimento de serviços públicos de qualidade é dever de todos, gerando tomadas de decisões mais eficazes e efetivas. O Orçamento participativo (OP) é um exercício de cidadania, de respeito ao próximo e compartilhamento de valores (DIAS, 2015. p.9)
“Nessa visão da nova administração pública o referencial é o cidadão de mãos dadas com a administração pública de forma harmônica, responsiva e construtiva, há que se observar que a manutenção dessa estrutura necessita de um operador dinâmico que possa, se não antever problemas ou conflitos, pelo menos possa resolvê-los em curto espaço de tempo. Isso implica muito mais que gestão, implica em liderança ativa, cuja sinergia está na proporção direta das atitudes éticas e cívicas entre cidadão e administrador público, numa via de mão dupla”.(DARELLI, 2011)
Fernandes, (2016, p.7) descreve que “O NSP vem lançar novas luzes sobre a gestão pública, como modelo de administração pública apontando um caminho alternativo, baseado na aproximação e cooperação entre servidores públicos e cidadãos”. Ainda para o autor “essa visão, fundamentada em valores democráticos e humanistas, o cidadão é protagonista e participa da tomada de decisão, sendo, no entanto, auxiliado pelos administradores públicos, que assumem um papel de intermediadores dessa interação”.
“O gestor público cidadão deve estar orientado, principalmente, por uma racionalidade substantiva e seu papel deve ser o de promover um ambiente de trabalho com alto grau de solidariedade e afetividade entre os membros, mediante a participação efetiva de cada um na vida organizacional” (FERNANDES, 2016, p.8)
Para Darelli (2015), “O Novo Serviço Público sustenta que a administração pública deve começar com o reconhecimento de que a existência de uma cidadania engajada e esclarecida é crítica para a governança democrática.” Ainda para o autor A ‘alta’ cidadania “é importante e ao mesmo tempo atingível, porque o comportamento humano não é apenas questão de auto interesse, mas também envolve valores, crenças e preocupação com os outros.”
Os cidadãos são os donos do governo e são capazes de atuar juntos em busca do bem maior. Fernandes (2016, p.10) afirma que “A construção da solidariedade e da cooperação, por meio de comportamentos de cidadania organizacional, no ambiente laboral do serviço público é tarefa primordial para que se consiga redefinir o papel dos gestores públicos dentro do modelo proposto no Novo Serviço Público.”
Diferentemente da Nova Gestão Pública, que se constrói sobre conceitos econômicos como maximização do autointeresse, “o Novo Serviço Público se constrói sobre a ideia do interesse público, a ideia de administradores públicos a serviço de cidadãos e, de fato, totalmente envolvidos com eles”. (DARELLI, 2015) Ainda segundo Fernandes (2016, p.11),
O Gestor Público Cidadão, deve este, ser reconhecido antes de tudo como um verdadeiro cidadão dentro de sua organização, capaz de promover a cooperação e colaboração entre os sujeitos para que com esses gestos voluntários de ajuda mútua seja possível empreender um novo serviço público para si, para seus pares e para a sociedade”.
Ainda para Fernandes (2016, p.12), “um forte compromisso com a ética do serviço público, é preciso ter atenção especial com o papel de cidadão dos próprios servidores públicos, devendo estes estar motivados por sua vontade de fazer a diferença, inspirados por uma visão de futuro melhor para todos.”
“Assim, fundamentos como solidariedade e cooperação se tornam imprescindíveis para o desenvolvimento de uma atitude coletiva, de forma que uma maior participação das pessoas no ambiente de trabalho possa ter como resultado uma maior qualidade de vida e de trabalho. As pessoas precisam ser consideradas, e para que isso aconteça é preciso proporcionar mais espaços para a auto realização e emancipação do indivíduo. Neste sentido, uma nova gestão pública com enfoque numa racionalidade substantiva pode impulsionar a intersubjetividade das pessoas e ainda, contribuir
para uma gestão mais solidária, e porque não dizer, mais cidadã.’’ (FERNANDES, 2016 p.12)
A melhor forma de garantir uma estruturação da Administração Pública segundo Costin (2010, p.47) é “assegurar políticas de longo prazo e as proteções necessárias a funcionários que possam contrariar interesses de governo em nome de interesses de Estado.” Ainda segundo a autora “é compreender as diferentes áreas e setores de atuação do Estado e estabelecer uma forma de organização das tarefas compatível com a natureza dessas funções”.
Não se pode deixar de citar o fato de que as pessoas buscam cada vez mais os serviços públicos, enquanto aumenta o grau de complexidade dessas demandas. (SALM e MENEGASSO, 2009. p.10)” Toda a atividade do gestor público deve ser orientada para esse objetivo. Se dele o gestor se afastar ou se desvia, trai o mandato de que está investido, porque a comunidade não instituiu a gestão senão como meio de atingir o bem-estar social”.(SANTOS, 2006, p.13)
2.2 Gestão da Saúde
O Sistema Público de Saúde brasileiro passou por diversas transformações ao longo dos anos. Em decorrência dessas mudanças, é importante que os gestores estejam preparados e cada vez mais qualificados para enfrentar os problemas e os desafios que se apresentam.
A Constituição Federal (1988) determinou, em seu Art. 196, que "A saúde é um direito de todos e um dever do Estado..." dando nova forma à saúde no Brasil, estabelecendo-a como um direito universal. Já a Lei 8.080 de 19 de setembro de 1990 dispõe sobre “a organização e o funcionamento dos serviços de saúde e a Lei 8.142 de 28 de dezembro de 1990 dispõe sobre a participação popular na gestão do SUS”. Desta forma, o Estado tem o dever de prestar atendimento a toda população brasileira, o que envolve a cobertura, o acesso aos serviços públicos de saúde.
Diante disso, cabe ressaltar que a gestão é exercida nos três níveis de governos, sendo no âmbito da “União responsabilidade do Ministério da Saúde, no âmbito dos Estados e do Distrito Federal competência da respectiva secretaria de saúde ou órgão equivalente e em nível municipal responsabilidade da respectiva Secretaria de Saúde ou órgão equivalente”. (BRASIL, 1990)
Inúmeros problemas desafiam a saúde pública no Brasil e no mundo. Segundo o Conselho Nacional de Secretários de Saúde - CONASS (2006), “entre os problemas a serem enfrentados há o desafio da universalização, do financiamento, do modelo institucional, do modelo da atenção à saúde, da gestão do trabalho e o da participação social.” A seguir são detalhados cada um desses desafios (CONASS, 2006):
a. a universalidade decorre de vários fatores, mas principalmente pelo SUS ter se consolidado como parte de um sistema de saúde segmentado.
b. o financiamento é decorrente principalmente da insuficiência de recursos e da má administração dos mesmos.
c. modelo da atenção à saúde é necessário mudar este modelo de atenção que é baseado no atendimento às condições agudas, pois este modelo não responde com eficiência e efetividade à situação epidemiológica brasileira, que é marcada pela alta incidência de condições crônicas”. (Brasil, 2006).
O Sistema Público de Saúde brasileiro passou por diversas transformações ao longo dos anos e em decorrência dessas mudanças, é importante que os gestores estejam preparados e cada vez mais qualificados para enfrentar os problemas e os desafios que se apresentam. “Os gestores públicos de saúde não podem ser meros agentes administrativos providos somente de uma racionalidade instrumental ou normativa, cujos comportamentos seriam regrados para a condução dos sistemas de saúde e serviços” (Lotufo, Miranda. 2007, p.4)
Há a necessidade de repensar o atual modelo de atenção centrado nas doenças para outro baseado na promoção da saúde e na integração dos serviços aponta as Redes de Atenção à Saúde (RAS) como uma possibilidade de atenção mais abrangente, sendo uma proposta que merece maior atenção. “É necessário que os gestores públicos conheçam os problemas a serem enfrentados, sejam ágeis e flexíveis, saibam planejar, estruturar, organizar e avaliar as ações realizadas nesse processo”. (CONASS 2006)
“Além disso, há uma deficiente coordenação interna na direção nacional do SUS; dificuldades na comunicação/informação entre os três níveis de governo do SUS; carência de gestão profissionalizada; fragilidade institucional e ineficiência da gestão de sistemas, serviços e recursos; “engessamento” do processo de gestão de serviços e recursos estratégicos; e dificuldade de articulação Intersetorial entre o sistema de saúde e as demais instituições gestoras de políticas e programas nas áreas econômica e social”. (CONASS 2006)
Diante do exposto, percebe-se nitidamente a necessidade de se ter um aprimoramento no modelo de gestão da saúde pública do país.
2.2.1 Gestão Financeira e Orçamentária
Um aspecto importante da administração pública é a sua capacidade de gerir recursos, dentre esses se destacam os recursos financeiros. A gestão eficiente dos recursos públicos permite que a administração pública possa realizar mais com os recursos que possui.
Santos (2006, p.77) explica que a gestão financeira e orçamentária centraliza -se na “captação, na aplicação e na distribuição eficiente dos recursos necessários para satisfazer os anseios da população e aos objetivos e metas aos quais se propõe o governo”. Ainda para o autor “Um dos requisitos fundamentais para o desenvolvimento econômico de um país é a formação de capital, que inclui tanto os investimentos em recursos humanos na forma de educação e treinamento, quanto os investimentos em ativos físicos”.
Matias-Pereira (2010, p.216) afirma que“o Estado tem a responsabilidade de viabilizar o funcionamento dos serviços públicos definidos como essenciais e que são demandados pela coletividade.” Segundo o autor, “para atingir esse objetivo, necessita de recursos financeiros, os quais são obtidos por meio de várias fontes, a fim de promover os serviços indispensáveis ao perfeito funcionamento das atividades estatais e ao bem comum da população”
“A definição anual das despesas e receitas com impostos do governo, junto com as leis e as normas que aprovam e respaldam essas despesas e impostos, compõem o orçamento da união”. Ainda segundo o autor,” O orçamento da União
tem dois propósitos explícitos: financiar as atividades do governo federal e estabilizar a economia”. (MATIAS-PEREIRA, 2010,.p.253)
“Fica evidente que o principal objeto das finanças públicas é a atividade financeira exercida pelo Estado, que engloba ações de arrecadação e de gastos públicos”. (TEIXEIRA, 2014 p.11). “As preocupações sobre as finanças em uma organização pública vão desde a obtenção de fundos, sempre escassos, até a utilização desses fundos com responsabilidade fiscal” (SANTOS, 2006, p.82).
Com o intuito de organizar melhor a gestão financeira e orçamentária do setor público, a Constituição Federal de 1988, estabeleceu os instrumentos de planejamento da gestão, aos quais deveriam se submeter todos os órgãos da administração pública, deflagrando processo de planejamento para sua obtenção, a fim de que pudessem ser programados os recursos financeiros necessários à execução das atividades em cada setor (despesas e investimentos), em consonância com a receita arrecadada, em cada ente federado. Estabeleceram-se, então, o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
“O PPA deve estabelecer as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.” (VIEIRA, 2009)
Para cada ano de vigência do PPA, elaboram-se as Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO), com o objetivo de estabelecer as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital para um exercício financeiro, ou seja, um ano, e a LDO de cada ano tem o papel de orientar a formulação das Leis Orçamentárias Anuais (LOA) do ano correspondente, englobando toda a programação de gastos da administração pública, direta e indireta, e os investimentos das empresas estatais (VIEIRA, 2009. p.5).
2.3.Finanças Públicas
Para Matias-Pereira, (2010, p.214) “Finanças Públicas é a atividade financeira do Estado direcionada para a obtenção e o emprego dos meios materiais e de serviços para a realização das necessidades da coletividade, de interesse geral, satisfeitas por meio do processo do serviço público.” Ainda para o autor esse termo “Abrange não só as operações relacionadas ao processo de obtenção, distribuição e utilização de recursos financeiros do Estado, mas também a atuação dos organismos públicos em setores da vida econômica.”
“Vale lembrar que nem todo desembolso de recursos representa uma despesa pública. Existem desembolsos que representam meras saídas de recursos dos cofres públicos”. Ainda para o autor, “a despesa pública está relacionada com o orçamento anual, podendo ser classificada dentro dos conceitos de desembolsos orçamentários, tratados aqui como despesas, e os desembolsos extra orçamentários, que, por sua vez, não são despesas” (TEIXEIRA, 2014 p.34).
Costin (2010, p.97) descreve que “a atividade financeira do Estado consiste no conjunto de atos voltados para a obtenção e administração de recursos financeiros com o objetivo de viabilizar a satisfação das necessidades públicas”. Ainda para a autora “finanças públicas dizem respeito à captação de recursos pelo Estado e os gastos públicos que procuram atender às necessidades da população”. Em outros termos: trata do gasto e de seu financiamento.
O Estado pode financiar seus gastos por meio de três formas básicas:
a) Recursos provenientes de tributos ou mesmo venda de serviços b) Endividamento (por meio de dívida externa ou interna);
c) Inflação (emitindo papel moeda para cobrir seus gastos ou retardando pagamentos de fornecedores ou pessoal em contexto inflacionário).(p.124)
“Finanças Públicas é a atividade financeira do Estado direcionada para a obtenção e o emprego dos meios materiais e de serviços para a realização das necessidades da coletividade, de interesse geral, satisfeitas por meio do processo do
serviço público”. Ainda para o autor esse termo “Abrange não só as operações relacionadas ao processo de obtenção, distribuição e utilização de recursos financeiros do Estado, mas também a atuação dos organismos públicos em setores da vida econômica.” (MATIAS - PEREIRA. 2010.p.214).
“Uma das legislações mais importantes para a organização das finanças públicas brasileiras foi a Lei de Responsabilidade Fiscal” (COSTIN, 2010), a qual foi instituída pela lei complementar 101/2000. Segundo Teixeira (2004, p. 1)
“A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) destaca a importância da integração entre o planejamento e a execução orçamentário-financeira ao estabelecer, no art. 5o, que o projeto de lei orçamentária anual deve ser elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com a própria LRF, e deverá conter, em anexo próprio, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais”.(Teixeira 2014 p.16)
Do ponto de vista das finanças públicas, “a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal, foi um instrumento previsto na Reforma Administrativa para evitar desequilíbrios nas finanças da União, Estados e municípios” ainda segundo a autora, a lei estabelece “sanções fortes para quem gasta mais do que arrecada com impostos, combate gastos apenas eleitoreiros e tenta preservar a capacidade de investimento dos governos, controlando os gastos de pessoal. Dessa forma, restringe também o endividamento público”. (COSTIN, 2010 p.142)
Matias-Pereira (2006, p.161) explica que “o Estado precisa de recursos financeiros que são obtidos por meio de algumas fontes, por exemplo, tributos, transferências, empréstimos etc.”. “A atividade financeira do Estado destina-se à obtenção e ao emprego dos materiais e de serviços para a realização das necessidades da coletividade, de interesse geral, atendidas por meio do serviço público, ou seja, o Estado intervém para atender a população”. (TEIXEIRA, 2014 p.11)
2.3.1 Planejamento e Gestão Orçamentária
“O Estado no cumprimento do seu papel de agente fiscal, deve atuar para que a sua despesa total seja adequada, ou seja, nem muito elevada, nem muito reduzida”,
Ainda para o autor é “necessário também que planifique as despesas em função das necessidades da sociedade, em vez de fazê-lo exclusivamente para atender os recursos financeiros”.(MATIAS - PEREIRA, 2010. p.230)
Nas palavras de Costin (2010), o orçamento público deve ser usado com “os gastos em saúde, educação, apoio a agricultores, estradas ou incentivos à exportação com a ideia que apenas se gaste apenas o que se arrecada e também deixar uma margem para situações adversas.” Ainda a autora comenta que apesar que “na maioria das vezes o orçamento está superestimado e por vezes é preciso acrescentar um adicional ao orçamento existente em qualquer situação, adotar dois procedimentos que se associam à boa gestão das finanças públicas”:
• estabelecer a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso;
• estipular um resultado fiscal positivo que permita pagar parcelas da dívida e acompanhar sua evolução. (COSTIN, 2010 p.125)
Para Matias-Pereira (2006,p.256) O processo orçamentário pode ser definido como “um processo de caráter contínuo e simultâneo, pelo qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia a programação de dispêndios do setor público e nos aspectos físicos e financeiros”, ainda para o autor “.Assim o processo orçamentário “corresponde ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público desde a sua concepção até a sua apreciação final”.
Abreu e Guimarães, (2014), esclarecem que em relação ao “orçamento público, didaticamente, podemos dividir em três as funções que o Estado precisa exercer: a função alocativa, a função distributiva e a função estabilizadora”.
A) “A função alocativa é a metodologia pela qual o governo fraciona os recursos para aproveitamento no setor público e privado, disponibilizando bens públicos, semi-públicos ou por mérito, como rodovias, segurança, educação, saúde, dentre outros, aos cidadãos”.
B) “A função distributiva ou Redistributiva diz respeito à distribuição, por parte do governo, de rendas e capital, procurando manter uma adaptação àquilo que a sociedade considera como justo, como a dedicação de elementos dos recursos
advindos de tributos ao serviço público de saúde, bem como os serviços essenciais mais utilizados por pessoas que possuem menor renda”.
C) “A função estabilizadora refere-se à destinação das várias políticas econômicas pelo governo, para que se promova a geração de emprego e renda, o crescimento e a estabilidade, frente à falta de capacidade do mercado em certificar o alcance desses objetivos.’
O orçamento público também auxiliar no controle e fiscalização da atuação governamental. Abreu e Guimarães, (2014 p.10) esclarecem que “o surgimento do orçamento público está intimamente ligado à ideia de controle, prova disso é que o orçamento originou-se pela necessidade de regular a discricionariedade dos governantes na destinação dos recursos públicos”. “O orçamento público, aceito como instrumento de planejamento e controle da administração pública, apresenta-se como uma técnica capaz de permitir que periodicamente sejam reavaliados os objetivos e fins do governo” (MATIAS -PEREIRA, 2006 p.236)
“Assim, quatro áreas são importantes para o exercício da atividade financeira do Estado: a receita pública, a despesa pública, o orçamento público e o crédito público, que, respectivamente, correspondem aos quatro verbos: obter, despender, gerir e criar recursos públicos”. (TEIXEIRA, 2014 p.11)
“O orçamento público é o instrumento de gestão de maior relevância e, provavelmente, o mais antigo da administração pública. É utilizado pelos governos para organizar os seus recursos financeiros. Iniciou-se com a intenção de controlar as finanças públicas, e, com a evolução, vem incorporando novas instrumentalidades. Sua existência está prevista constitucionalmente e é materializada anualmente numa lei específica que “estima a receita e fixa despesa” para um determinado exercício. Por causa dessa característica, as despesas só poderão ser realizadas se forem previstas ou incorporadas ao orçamento.” (Abreu,Guimarães,2014 p.9)
“A gestão pública está relacionada com o orçamento anual, o movimento financeiro e as mutações patrimoniais ocorridas no exercício financeiro anual”, ainda o autor considera que “os meios de que dispõe a administração pública, estão os ingressos orçamentários, tratados aqui como receitas, e os ingressos extra orçamentários, que, por sua vez, não são receitas” (TEIXEIRA, 2014 p.31)
No Brasil, “a função incorporada mais recentemente foi a de planejamento, que está ligada à técnica de orçamento por programas. De acordo com essa ideia, o orçamento deve espelhar as políticas públicas, propiciando sua análise pela finalidade dos gastos” (ABREU e GUIMARÃES, 2014,p.13), ainda segundo o autor “o orçamento é o instrumento de planejamento de qualquer entidade, seja pública ou privada. Por meio dele, podemos representar o fluxo previsto dos ingressos e recursos e das despesas previstas em determinado período.”( p.27)
Para Matias-Pereira (2006, p.227),“O planejamento pode ser visto como um conjunto de ações interligadas e complementares, realizadas nas diferentes instâncias da organização governamental, com vistas no atingimento de determinado objetivo”. Ainda para o autor, o planejamento econômico, então, deve-se entendido como “o processo de elaboração, execução e controle de um plano de desenvolvimento, a partir do qual se fixam objetivos gerais e metas específicas, assim como a ordenação do elenco de decisões e providências indispensáveis para a consecução desses objetivos.” (p.228)
Matias-Pereira (2006, p.236) ainda considera que:
“O planejamento no Brasil, em sentido amplo, pode ser entendido como um processo de racionalização de decisões, que se desdobra em planejamento indicativo, destinado a orientar a atividade privada para a consecução dos objetivos de desenvolvimento e planejamento governamental, voltado para a atuação dos órgãos e entidades que constituem o sistema de planejamento do governo”
Para Abreu e Guimarães, (2014 p.16),”Os princípios orçamentários visam a estabelecer regras básicas, a fim de conferir racionalidade, eficiência e transparência aos processos de elaboração, execução, avaliação e controle do orçamento público”. “É importante, também, no funcionamento da administração pública no Brasil o desenvolvimento de ações e práticas que envolvem de forma crescente a participação direta dos cidadãos na formulação e implementação de políticas públicas.”(MATIAS - PEREIRA, 2010,p.246)
Para ”Matias-Pereira (2010,p.248), “O setor público, diferentemente do setor privado, não escolhe os seus clientes, mas necessita melhorar os seus sistemas de planejamento para identificar de forma clara as demandas e necessidades de cada
segmento da população.” Ainda segundo o autor, “O sucesso desse novo modelo de gestão, deve-se ressaltar, passa pelo interesse de cada organização e de cada servidor de atingir esses objetivos, e Isso exige que tanto a instituição como o servidor tenha uma postura mais flexível, criativa e empreendedora”. Por sua vez,”as diferenças de desempenho e de alcance de resultados precisam ser valorizadas na Administração Pública” (p.248) “Os fins da gestão pública resumem-se em um único objetivo: o bem comum da coletividade administrada”. (SANTOS, 2006, p.13)
2.4. Políticas Públicas
Políticas públicas são a soma das atividades desenvolvidas pelo Estado que agem direta ou indiretamente, com a participação de entes públicos ou privados, e que influenciam a vida dos cidadãos. De uma forma ainda mais abrangente, podem-se considerar as Políticas Públicas como o que o governo escolhe fazer ou não fazer.
Matias-Pereira (2010, p.211) afirma que ‘’política pública geralmente envolve mais que uma decisão e requer diversas e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas, ainda para o autor “O Estado tem a responsabilidade de viabilizar o funcionamento dos serviços públicos definidos como essenciais e que são demandados pela coletividade”(p.213). Benedito e Menezes (2013 p.2) trazem a concepção que :
“O Estado é reconhecido como o local de reconhecimento, debate e resolução dos problemas existentes em uma determinada sociedade e, a política pública é responsável pela identificação, planejamento e solução destes problemas através de uma ação estratégica que envolve sociedade e Estado.”
Segundo Miguel (2018), “os governos devem implementar processos de desenvolvimento que assegurem a utilização dos recursos naturais e econômicos do país no atendimento das necessidades das gerações presentes, sem esgotar as possibilidades de desenvolvimento das gerações futuras,”
A legitimação da administração pública contemporânea passa pela ampliação da transparência pública. “Por meio da divulgação das ações governamentais, de forma clara e acessível, é que se efetivará a cidadania e o fortalecimento da
