A Ação Político-Partidária nas Administrações Municipais e seus
Reflexos sobre os Gastos Públicos em Santa Catarina
Autor: Gilmar Rodrigues
GT de Políticas Públicas
Coordenadores: Eduardo Marques e Marta Arretche
Mestre em Sociologia Política pela Universidade Federal de Santa Catarina; Pesquisador do Núcleo Interdisciplinar de Políticas Públicas – NIPP/CFH/UFSC e professor da APOPEN/UFSC.
1 Introdução
Ao iniciar meus estudos sobre gastos públicos em governos municipais, procurei partir de algumas premissas já consagradas, não só pelo “senso comum”, mas também em boa parte da literatura, de que as concepções ideológicas dos partidos políticos no poder influenciam nas aplicações dos recursos públicos. Propondo a ir mais além, que os partidos progressistas no poder, tendem a investirem mais em políticas sociais do que os partidos conservadores. Estes últimos por sua vez concentram seus investimentos em determinadas áreas objetivando visibilidades e sucessos em curto prazo, o que lhes proporcionam maior eficácia eleitoral. Há também por parte destes partidos mais investimentos em atividades burocráticas (meio), que podem levar a manutenção de interesses obscuros, caminhando em consonância com ideais de grupos que os auxiliam na permanência do poder. Assim, cabe-me aqui neste trabalho, demonstrar, através de dados concretos, a validade de tais afirmações.
Ciente das dificuldades de testar conceitos amplamente discutidos pela literatura, mas desafiando os percalços científicos de nossas atividades de pesquisador, apontamos duas linhas teóricas que poderiam nos dar respostas a nossas possíveis dúvidas. A primeira estava nos escritos de Economia Política que apontariam as explicações mínimas necessárias para confirmarmos ou refutarmos “nossas” premissas. Partindo de dimensões econômicas e filosóficas, os contrastes entre o poder e a gestão do poder estariam sujeitas a evidencias normativas e deterministas. Por outro lado, as explicações produzidas através de teorias da Democracia iriam nos remeter a conclusões normativas, conciliadoras e legais.
Diante dos dois caminhos expostos acima, que não são os únicos e nem estão em descompasso, optamos em seguir o segundo, devido à aplicabilidade de alguns de seus conceitos nas proposições que as políticas públicas estão inseridas. Assim, este trabalho não tem a intenção de esgotar o tema e nem aprofundar as razões pelas quais o primeiro caminho foi preterido em relação ao seu subseqüente, e muito menos a pretensão de aprofundar os problemas advindos da Democracia, mas sim contribuir para a formação de uma nova consciência de cidadania, onde a sociedade possa acompanhar e interferir nas
aplicações dos recursos públicos e ao mesmo tempo, compreender os avanços e limites do poder público diante das concepções político-ideológicas de quem detém o poder.
Para atingirmos nossos objetivos, este trabalho será dividido em quatro grandes partes. A primeira tem a incumbência de construir os caminhos, as interações e as alterações que o processo de descentralização, produziu na sociedade em geral, e em particular nas administrações públicas locais. Aqui vamos procurar localizar os municípios diante das novas obrigações que a Constituição de 1988 os incumbiu. Para isso, faremos uma rápida recuperação histórica de sua evolução no Brasil.
A segunda parte reservamos as explicações metodológicas que permeiam nossa pesquisa, e que balizam nossas conclusões. Neste momento pretendemos descrever passo-a-passo como fizemos a pesquisa empírica e como os dados foram atualizados.
Nossa terceira e mais difícil tarefa será interpretar os dados e buscar através da literatura explicações para os possíveis resultados. Neste ponto, que será o centro de nossa análise, vamos traçar o perfil dos gastos públicos municipais em Santa Catarina, por partido político no poder. Assim, dividiremos nossas análises em Partidos de Direita, Partidos de
Centro e Partidos de Esquerda. Através dos dados dispostos no trabalho, estaremos aptos a
confirmar ou refutar “nossas” premissas. Esperamos ao final do trabalho poder construir os caminhos políticos ideológicos para as ações governamentais nas políticas públicas.
Na última parte tecermos nossas considerações finais, onde estaremos levantando hipóteses, com base nos resultados apurados anteriormente, de ações políticas-partidárias e suas conseqüências para as políticas públicas.
2 Descrição Metodológica
Para atingirmos nossos objetivos, faremos uma análise da evolução dos gastos públicos municipais por função de governo, conforme definido pela lei 4.320 de 17 de
março de 19641. A referida lei reúne as funções: Legislativa; Judiciária; Administração e
Planejamento; Agricultura; Comunicações; Defesa Nacional e Segurança Pública; Desenvolvimento Regional; Educação e Cultura; Energia e Recursos Minerais; Habitação e Urbanismo; Indústria, Comércio e Serviços; Relações Exteriores; Saúde e Saneamento; Trabalho; Assistência e Previdência e Transporte. A composição de cada uma destas
funções acrescentam-se ainda programas e subprogramas2. Não faz parte de nosso objetivo, nesta pesquisa, fragmentar estes programas e estudar suas especificidades.
Neste estudo, desconsideramos, nos gráficos, as funções cujos gastos não atingiram 1%, em nenhum dos grupos partidários envolvidos. Isto porque, algumas funções cujos percentuais não atingem este mínimo estabelecido, os municípios tem um papel apenas complementar, como é o caso da função Defesa Nacional e Segurança Pública, que cabe aos estados e a União o papel principal.
Buscaremos mostrar como se comportaram os gastos públicos, onde vamos procurar responder algumas perguntas: Onde foram alocados os recursos, quando os Partidos de Direita estavam no poder? Onde foram alocados os recursos, quando os Partidos de Centro estavam no poder? Onde foram alocados os recursos, quando os Partidos de Esquerda estavam no poder? E ainda, quais foram às funções de governo que representaram os maiores e os menores investimentos para os municípios nas determinadas concepções ideológicas?
O período pesquisado envolve três pleitos eleitorais, ou seja, as eleições de 1988, de 1992 e de 1996. Esta delimitação foi devido à disposição dos dados por parte do TCE/SC (Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina), e ao fato de que os mandatos dos atuais administradores municipais, referentes ao pleito de 2000, enceram em 2004. No ano seguinte ao término dos atuais mandatos, daremos prosseguimento a nossos estudos.
No primeiro momento iremos analisar e traçar o perfil dos gastos levando em conta a atuação individual dos partidos, onde poderemos perceber se houve consonâncias nas ações dos partidos. Este momento servirá somente para ilustrar a etapa seguinte, onde faremos as comparações entre as ações de todos os partidos juntos em cada uma das
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A lei 4320 regulamenta todas as contas públicas em nível federal, estadual e municipal. 2
funções e nos três pleitos eleitorais. Aqui, as preferências alocativas estarão evidenciadas pelos dados concretos.
Para que nossa análise e conseqüentemente o perfil dos gastos não fiquem comprometidos pelos valores nominais, uma vez que os balanços municipais deste período estão corroídos pela inflação, pois os municípios arrecadam a maior parte das receitas próprias nos quatro primeiros meses do ano, ou seja, ISS (Imposto Sobre Serviços) e IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano), e o balanço é entregue ao TCE no final do ano, os dados dos gastos agregados das referidas despesas foram deflacionados, em valores reais correspondentes ao mês de dezembro de 2001 através do deflator IGP-DI (Índice Geral de Preços – Disposição Interna) da Fundação Getúlio Vargas. Ainda para dar mais fidelidade aos dados, já que o IGP-DI é mensal e os dados são anuais, construímos uma média anual do índice e aplicamos sobre os referidos valores usando o índice do mês que estávamos atualizando e multiplicamos pelos valores a serem corrigidos. No caso, o índice do mês é constante. Assim o IGP-DI de dezembro de 2001, foi de 214,137, e a média do índice, varia de acordo com o ano, a saber:
Média do IGP-DI de 1991 = 0,0116389570833333, Média do IGP-DI de 1992 = 0,12702188 Média do IGP-DI de 1993 = 2,79879643333333 Média do IGP-DI de 1994 = 70,1620933333333 Média do IGP-DI de 1995 = 117,49175 Média do IGP-DI de 1996 = 130,5275 Média do IGP-DI de 1997 = 140,854916666667 Média do IGP-DI de 1998 = 146,33025 Média do IGP-DI de 1999 = 162,89375 Média do IGP-DI de 2000 = 185,33
A fórmula usada para os cálculos foi a seguinte:
IGP-DI de dezembro de 2001 X valor a ser atualizado = valor atual Média do IGP-DI no ano a ser atualizado
Em relação a nossa opção em elaborarmos análises e montarmos o perfil dos gastos em uma base percentual e não em valores nominais, foi devido ao fato de estarmos analisando municípios de tamanhos diferentes, com bases econômicas e culturais muito distintas e de acentuadas desigualdades regionais. Assim, o percentual nos permite fazer uma comparação fiel sem necessariamente levar em consideração as diferenças acima descritas.
2.1 Sobre as eleições de 1988; 1992 e 1996.
Os dados sobre as eleições municipais, com os respectivos partidos políticos no poder, foram obtidos junto ao Tribunal Regional Eleitoral – TRE/SC, e refere-se ao partido que o prefeito eleito tomou posse.
A tabela abaixo, mostra a evolução das conquistas dos partidos políticos nos pleitos eleitorais acima citados. Assim, estarão presentes em nossas análises, os partidos que a literatura3 classifica como de direita, sendo avaliados junto com partidos de esquerda e de centro. Em nossa amostra, os partidos de direita são: o antigo PDS que deu origem ao PPB (hoje PP) e ao PFL; o PDC que por sua vez em 1993 fundiu-se com o primeiro; o PL; PTB e PRN. São de esquerda: PDT; PT e PPS, além de PMDB e PSDB considerados como partidos de centro. Estes partidos foram os que conquistaram o poder executivo municipal em Santa Catarina nos três pleitos eleitorais analisados. Em principio esperamos encontrar
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RANULFO (2000) considera: PT; PDT; PSB; PC do B; PPS e PV como partidos de esquerda: PMDB e PSDB como partidos de centro e PFL; PPB; PTB e PL como partidos de direita.
diferenças nas preferências alocativas quando partidos de distintas concepções ideológicas encontram-se no poder.
Ainda é necessário salientar que no ano de 1991 haviam no estado 218 municípios, mas as eleições de 1988, cujo pleito corresponde aos quatro anos seguintes, mostra que haviam somente 198 municípios naquele ano. Esta diferença se explica, devido ao fato de que os dados dos partidos políticos no poder são das eleições de 1988, e os dados do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas) onde mostram o aumento no número de municípios são do Censo de 1991. No período referente a estas eleições, o mapa político do Estado Santa Catarina estava assim distribuído:
Tabela 1: Número de municípios administrados pelos respectivos partidos
Partidos Eleições de 1988 Eleições de 1992 Eleições de 1996
PMDB 73 109 127 PSDB - 2 11 Total/Centro 73 111 138 PDS 76 60 - PFL 38 61 52 PDC 2 - - PL 1 3 0 PTB 1 1 3 PRN - 8 - PPB - - 64 Total/`Direita 118 133 119
PDT 6 15 29 PT 1 0 7 PPS - 1 0 Total/Esquerda 7 16 36 Total Geral 198 260 293 Fonte: TRE/SC
A nossa metodologia para a divisão dos municípios, levando em conta somente o partido político ao qual o prefeito foi eleito, e desconsiderando o partido do vice-prefeito e as coligações partidárias que os elegeram, deve-se ao fato de que, não existem ainda estudos na literatura sobre as migrações partidárias locais. Os estudos existentes sobre este tema, são referentes ao Congresso Nacional4.
Salientamos ainda que 257 dos 293 municípios de Santa Catarina possuírem menos de 30 mil habitantes, segundo o Censo 2000 do IBGE, ou seja, 87,71% dos municípios catarinenses encontram-se neste patamar. Para Kerbauy (2002:5)
A implementação de políticas públicas está na percepção de prefeitos e presidentes de Câmaras, majoritariamente, nas mãos do executivo, que é o responsável não apenas pelo orçamento anual, como também pelo plano plurianual de investimentos, pela lei de diretrizes orçamentárias e pelo plano de governo e que, portanto tem um papel institucional forte. O legislativo, assim como as secretarias municipais e os conselhos municipais são atores coadjuvantes neste processo devido ao poder de agenda do executivo e a possibilidade de controle do processo legislativo.
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Para dados sobre migração partidária e poder do executivo e legislativo consulte: MELO (2000); FIGUEIREDO E LIMONJI (1995).
Podemos então constatar que força política “de fato” em municípios com menos de 30 mil habitantes está concentrada e é exercida pelo titular do executivo, e não na base da coligação que o elegeu. A força política da base de uma coligação cresce, proporcionalmente ao tamanho “populacional” do município. Para Garcia (1995; 8) “é nestes municípios que o poder oligárquico expressa-se em sua plenitude”.
Esperamos que esta metodologia utilizada na pesquisa nos permita chegar nos melhores resultados possíveis para os fins que nos propomos a estudar aqui.
3 Descentralização no Brasil
Os Estados capitalistas, “mais desenvolvidos” ou “em desenvolvimento” caracterizaram-se, a partir da década de 30, por um crescente intervencionismo estatal. Este processo é marcado de extensos aparatos burocráticos de políticas públicas, em particular na área social, e por forte tendência à centralização das estruturas de poder e do processo decisório.
Em meados da década de 70, com o esgotamento de uma fase de expansão do capitalismo mundial, representada principalmente pela “crise fiscal do Estado”, explicita-se uma série de críticas ao modelo de gerenciamento do padrão de acumulação capitalista e das relações entre Estado e Sociedade.
É neste cenário de superação dos impactos que a “crise fiscal” gerou sobre a capacidade operacional do Estado na condução de um novo padrão de acumulação capitalista, que o debate sobre a descentralização ganha destaque na agenda internacional.
Nas relações entre Estado e Sociedade, a descentralização foi vista como um instrumento de democratização do processo decisório das políticas públicas, principalmente as da área social, pois estas estariam voltadas a uma maior eficiência na gestão e maior eficácia na execução. Em uma visão, baseada no modelo político norte-americano, com
comportamentos liberais, a descentralização fortalece a vida civil, que até então estava a mercê de um Estado centralizador. Essa visão para Arretche (1996:38),
Está presente nas recomendações dos organismos de financiamento internacional, essa concepção vê na descentralização a condição para uma revolução no comportamento social, capaz de gerar comportamentos políticos e econômicos caracterizados por maior capacidade de iniciativa e, portanto menos dependentes do Estado.
Foi notório que nos anos 80, se discutisse uma descentralização radical, reduzindo as atribuições da União em favor de estados e municípios. Havia, neste período razões econômicas e políticas, devido ao regime autoritário que antecedeu este momento, e necessitava-se restabelecer a democracia, isto demonstra que as razões políticas estavam presentes. A descentralização, naquele momento, seria uma forma de consolidar a democracia no país.
A centralização estatal ocorrida a partir de 1930 até o final dos anos 70, restringiu drasticamente a capacidade orçamentária dos estados e municípios. Neste período, principalmente após a “Reforma Tributária de 1966”, a concentração de recursos fiscais em poder da União chegou a níveis sem precedentes na história do país. A União também se expandiu com a criação de empresas estatais, concentrando ainda mais o seu poder político, já que os presidentes e diretores destas empresas eram indicados pelo governo. Segundo Arretche (1996), no período de 1961 a 1976 foram criadas 119 novas empresas públicas pela União e 147 pelos estados.
Com a centralização tributária, restavam a estados e municípios pouco para investir de forma autônoma, pois a maior parte dos recursos, vindos da União, destinavam-se a programas específicos, configurando falta de autonomia para os governos locais.
A Constituição de 1988 outorgou mais autonomia a estados e municípios, mas também propiciou um fortalecimento político e institucional para lideres locais e regionais, prefeitos e governadores, que em alguns casos tinham mais poder de barganha para negociar, junto aos governos centrais.
Outro ponto, propiciado pela Constituição, foi que ajudou a fortalecer uma verdadeira “guerra fiscal” entre estados e municípios em busca de investimentos no setor produtivo. Com este processo que ainda está em curso na sociedade, surge um debate na agenda política, principalmente por parte de alguns partidos e organizações populares, sobre a necessidade de rever o pacto federativo.
Em relação ao federalismo fiscal, alguns aspectos importantes têm sido destacados em respeito ao impacto gerados pelas mudanças constitucionais de 1988 nas relações fiscais da federação brasileira e suas conseqüências para a redefinição do papel da União, dos estados e dos municípios no processo de reforma do Estado brasileiro: “o desequilíbrio entre a repartição de recursos e de atribuições; as desigualdades na repartição de recursos entre estados e entre municípios; o incentivo à criação de novos municípios; e a dissociação das tendências de concentração de demandas e de recursos” (REZENDE, 1997). Estes impactos na relação entre União, estados e municípios configuram um cenário vasto e contraditório de efetivação ou não-efetivação das políticas públicas.
Com o maior espaço que os programas de políticas sociais atingem na agenda de discussão da sociedade e baseado no advento da restauração de franquias democráticas no Brasil, em meados da década de 80, ampliaram-se os espaços para discussões sobre o papel do Estado, suas competências e seu financiamento. A própria confecção dos orçamentos públicos tornou-se mais transparente, a noção de cidadania avançou, e a destinação dos gastos públicos passou a fazer parte da agenda das pessoas, individualmente, em organizações de caráter popular, ou ainda em sindicatos e partidos políticos.
A análise da literatura sobre gastos sociais revela a carência de mecanismos de controle e avaliação dos gastos públicos, por parte do governo. Segundo ABONG5 (1995) “dos recursos desembolsados somente uma pequena parcela chega aos cidadãos-usuários do serviço público”. A teoria analisada6 mostra que há um mau uso dos recursos públicos, uma ineficiência e conseqüentemente uma ineficácia em sua utilização.
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Associação Brasileira de Organizações Não-Governamentais. 6
Vide WERNECK VIANNA (1989); PNUD (1996); REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL (1995); DRAIBE (1993a, 1993b, 1995); IPEA/IPLAN (1995).
Segundo o “Relatório Nacional Brasileiro da Cúpula Mundial para o Desenvolvimento Social” apresentado em Copenhague no ano de 1995, a gestão da política social brasileira é ineficiente e ineficaz.
Ineficiente porque se caracteriza por um aparato institucional gigantesco,
responsável por políticas e programas sociais setoriais desconexos, afetados pelo alto grau de centralização e pela superposição de clientelas, altamente onerosos e sempre regidos pela lógica contábil da disponibilidade residual de recursos financeiros frente às demandas econômicas.
Ineficaz porque segundo cálculos do Banco Mundial relativo a meados da década
de 80, estimam que somente 10% dos recursos empregados em programas sociais atingiam seu público alvo; e que os mais pobres - quase um quinto da população - recebiam apenas 7% do total de benefícios, enquanto, no outro extremo, os 4% de maior renda recebiam cerca de 18% do total de benefícios. Esses dados revelam que os programas sociais atingem proporcionalmente mais os menos pobres dentre os pobres, e significativa proporção dos não-pobres (REL... /1995:51).
É neste sentido que deve ser feita uma progressiva mudança de enfoque no desempenho das políticas sociais, pois o Estado se torna mais público quando avalia e controla de maneira transparente seus recursos, obrigando assim seus representantes a agirem com mais responsabilidade política e social para que os recursos cheguem aos cidadãos. Sem um mecanismo eficiente de controle, o Estado pode acabar presenciando o seu próprio desmantelamento.
Desta maneira é necessário, não somente garantir que estes recursos cheguem ao cidadão, mas que também sejam distribuídos de forma igualitária, garantindo assim uma equidade no acesso da população a estes serviços. A ABONG (1995:13), afirma que “a equidade pressupõe que os recursos e programas sociais sejam administrados de forma a prover serviços a cada um, segundo as suas necessidades e financiá-los com recursos de cada um segundo as suas possibilidades”.
4 Democracia e Partidos Políticos: Os Gastos Públicos como
Instrumento de Análise Política-Ideológica
Para um regime democrático, o estar em transformação é seu natural: a democracia é dinâmica, o despotismo é estático e sempre igual a si mesmo.
Norberto Bobbio
Entendendo os princípios legais advindos do processo de emancipação política e administrativa para os governos locais, que toma forma principalmente a partir da Constituição de 1988, os governantes locais criam formas e constroem consciências de seus limites e possibilidades de avanços nas gestões municipais.
Para efeito deste trabalho, utilizaremos o conceito de democracia definido por Bobbio, onde diz que ela deve ser “caracterizada por um conjunto de regras (primarias ou fundamentais) que estabelecem quem está autorizado a tomar as decisões coletivas e com as quais procedimentos”. Bobbio (2000:30).
Os problemas enfrentados pelos governantes no sistema democrático são resultados de fatores internos e contagiados pelos externos. Para Bobbio, há na democracia uma “[...] adaptação natural dos princípios abstratos à realidade ou de inevitável contaminação da teoria quando forçada a submeter-se às exigências da prática” (2000:20).
No sistema democrático contemporâneo, o autor nos coloca duas normas para os mandatos, como sendo, uns vinculados e outros imperativos. Os primeiros estariam em total confronto com o modelo democrático atual, já que os mandatários deveriam perseguir interesses privados dos representados. A norma que embasa o segundo, pressupõe um principio que representa o fundamento da representação política. Aqui os mandatários deveriam seguir os interesses da nação, e por isso não poderiam ficar vinculados aos representados que os elegeram.
Aceitando os princípios democráticos apontados pelo autor e os tipos de mandatos, podemos transpor para os gastos públicos como sendo a representação desses modelos.
Assim os partidos políticos de direita estariam vinculados a grupos que os manteriam no poder, assim como os de centro e os de esquerda.
Desta forma os partidos estariam preservando as regras democráticas, e poderiam ficar a mercê suas próprias ações. O que nos parece ser realmente forte, é que neste caso, o embate político, não estaria somente no campo democrático, mas também nas ações, que poderiam ser ou não democráticas. Pois no caso do “poder invisível” propalado pelo autor, as regras claras da democracia ficam a mercê das ações dos mandatários.
Os dados por nós estudados nos dão pistas das formas como o racionalismo democrático enclausurado no poder do Estado, comporta-se nos momentos de interações com a sociedade. Nosso primeiro gráfico mostra a forma que estes partidos retribuem a seus representados através dos gastos.
Neste primeiro caso, referente a dois anos de mandatos, observamos que embora haja diferenças percentuais nos gastos, as curvas nos mostram que todos os partidos seguem um mesmo caminho, ou seja, no ano que os gastos em determinadas funções de governo aumentam para os partidos de direita, o mesmo ocorre para os partidos de centro e de esquerda. Nossas linhas dos gráficos parecem estar em consonância, como em movimentos combinados.
Ao analisarmos as funções isoladas, notamos que há também uma distribuição homogenia entre os partidos. Algumas funções das áreas sociais, como Educação e Cultura Saúde e Saneamento, quem mais investiu foram os partidos de centro. Já em áreas burocráticas, como Administração e Planejamento, os partidos de esquerda foram os que mais investiram, e os de direita forma os que menos investiram nesta função.
Gráfico 1:
Gastos dos Partidos - Eleições de 1988
0 5 10 15 20 25 30 Leg. Adm. e Plan. Agric. Educ. e Cult. Habit. e Urb. Ind. Com. e Serv Saude. e Sanea. Trab. Assist. e Prev. Transp. Funções de Governo Pe rc e n tu a is Direita Centro Esquerda
Para verificarmos de maneira ainda mais expansiva se esta tendência aconteceu em todo o período, o gráfico 2 mostra os mesmos dados agora dividido ano-a-ano. Mais uma vez, percebe que de fato, os dados agrupados no período nos revelam os mesmos movimentos dos gastos ano-a-ano. Isso significa, que em todos os casos, os aumentos ou diminuições dos investimentos poder ter os mesmos alicerces, e que as concepções políticas-ideológicas dos partidos, neste caso não alteraram, ao menos de forma significativa, os investimentos.
Gráfico 2
Gastos ano-a-ano - Eleições de 1988
0 5 10 15 20 25 30 35 Leg. Adm. e Plan. Agric. Educ. e Cult. Habit. e Urb. Ind. Com. e Serv Saude. e Sanea. Trab. Assist. e Prev. Transp. Funções de Governo Pe rc e n tu a is D/1991 D/1992 C/1991 C/1992 E/1991 E/1992
D= Partidos de Direita; C= Partidos de Centro; E= Partidos de Esquerda.
O gráfico 2 confirma também que as áreas sociais foram mais privilegiadas pelos partidos de centro, e os de esquerda deram atenção especial à burocracia e a infra-estrutura, enquanto os de direita preocuparam-se em habitação e urbanismo. Aqui chamo atenção ao fato de que os partidos de esquerda não alcançaram sequer os 25% legais em Educação e Cultura.
Se de fato as percepções ideológicas neste caso parecem confusas, o sistema democrático pode nos dar as pistas necessárias para chegarmos a nossas primeiras conclusões. Nestes termos democráticos a cidadania está vinculada aos direitos subjetivos e a critérios de liberdades, cabendo aos cidadãos, que são protegidos pelo Estado, gozar de suas liberdades e fazer valer, de acordo com a lei, os seus interesses privados. É de fato a organização em que a política constitui-se como competição ou como um conjunto de ações estratégicas tendo em vista a conservação ou aquisição do poder. E a participação está restrita ao processo eleitoral, que em última instancia é um meio de determinados grupos manterem-se no poder. (Habermas, 1995).
Somente com os dados de um pleito eleitoral, ainda não estamos em condições de fazermos maiores análises e considerações sobre as interferências das concepções políticas-ideológicas no poder no Estado. Para que tenhamos mais elementos ajudando a enriquecer nossos comentários, o gráfico 3 mostra o pleito eleitoral de 1992, onde os dados revelam o perfil dos gastos em todo o mandato.
Aqui, agora já com mais experiência administrativa e mais prefeituras em seu poder, conforme mostramos na tabela 1, os partidos de esquerda mostram que suas preferências alocativas recaem primeiramente nas atividades burocráticas como a função Legislativa que atinge quase 6% dos gastos e na função Administração e Planejamento que ultrapassa os 27%, enquanto nas áreas sociais, como Saúde e Saneamento e Educação e Cultura, foram os partidos que menos investiram. E mais uma vez não atingem os 25% na média dos 4 anos de mandato na função Educação e Cultura.
Já os partidos de direita, neste mandato se concentraram em duas áreas, Educação e Cultura e Transporte, onde as duas juntas representaram aproximadamente 60% do total dos gastos. E da mesma forma e nas mesmas funções os partidos de centro acompanharam esta tendência.
Novamente chama-nos atenção o movimento que as linhas do gráfico fazem, pois são os mesmos em todas as funções, como se tivessem uma força maior, que faz com que todos aumentem ou diminuam os investimentos ao mesmo tempo.
Mais uma vez “nossas” premissas não se confirmaram, e as percepções ideológicas propagadas pelos partidos de esquerda estão equivocadas, ou a “capacidade governativa7” destes partidos ainda não estão surtindo os efeitos desejados.
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Este conceito foi trabalhado por Maria Helena de Castro Santos em “Governabilidade, Governança e Democracia: Criação de Capacidade Governativa e Relações Executivo-Legislativo no Brasil Pós-Constituinte” Revista Dados, 1997.
Gráfico 3
Gastos dos Partidos - Eleições 1992
0 5 10 15 20 25 30
Leg. Jud. Adm. e Plan. Agric. Educ. e Cult. Habit. e Urb. Ind. Com. e Serv Saude. e Sanea. Trab. Assist. e Prev. Transp. Funções de Governo Pe rc e n tu a is Direita Centro Esquerd a
Novamente vamos destacar as ações ano-a-ano para traçar o perfil dos gastos nos quatro anos do mandato. Esta nossa divisão é importante para que possamos observar se o comportamento foi igual para todos os partidos em todo o período, ou se houve algumas dissonâncias no decorrer do tempo.
Ao visualizarmos o gráfico 4, percebemos que de fato, há um movimento comum a todos os partidos, e que mais uma vez a função Administração e Planejamento é a mais privilegiada pelos partidos de esquerda, que chegam a gastarem no ano de 1995 mais de 30% nesta função, enquanto no mesmo período os investimentos dos outros partidos nesta função não atinge 20%. E novamente em Educação e Cultura os gastos ficam abaixo dos 25% para estes partidos.
Já o movimento é o mesmo para os partidos de centro e de direita que privilegiaram as funções Educação e Cultura e Transportes. Em duas funções, Saúde e Saneamento e em Habitação e Urbanismo, os investimentos de todos os partidos foram praticamente os mesmos.
Gráfico 4
Gastos ano-a-ano - Eleições 1992
0 5 10 15 20 25 30 35
Leg. Jud. Adm. e Plan. Agric. Educ. e Cult. Habit. e Urb. Ind. Com. e Serv Saude. e Sanea. Trab. Assist. e Prev. Transp. Funções de Governo Pe rc e n tu a is D/1993 D/1994 D/1995 D/1996 C/1993 C/1994 C/1995 C/1996 E/1993 E/1994 E/1995 E/1996
D= Partidos de Direita; C= Partidos de Centro; E= Partidos de Esquerda.
Os próximos dois gráficos são referentes ao último período pesquisado, que vai de 1997 até o ano de 2000.
Até então os dados mostraram que o sistema político democrático, ou, os partidos políticos com os quais estamos trabalhando são dotados de “capacidade governativa”, pois conseguem identificar os problemas da sociedade e formular políticas públicas, as quais solucionam os problemas sociais, e ainda consegue implementar suas formulações. Esta constatação pode ser feita, levando em consideração as respostas iguais, de todos os partidos políticos no poder, nos municípios catarinenses. Se isto é verdade, a racionalidade política na democracia pode imperar diante das concepções ideológicas mais distintas.
O gráfico 5 refere-se ao pleito eleitoral de 1996, e mostra pela primeira vez os partidos de esquerda investiram menos nas funções meio que os partidos de centro e de direita, e também pela primeira vez que os gastos com Educação e Saúde destes partidos
foram os maiores do período, e ultrapassaram os 30%. Mas o aumento verificado aqui também aconteceu com os outros partidos, embora de maneira menos significante. Através deste gráfico podemos observar que as funções de cunho social, as funções específicas de atividades meio e as funções nas áreas estruturais detém mais ou menos o mesmo peso no total dos gastos para todos os partidos.
Gráfico 5
Gastos dos Partidos - Eleições 1996
0 5 10 15 20 25 30 35 Leg. Adm. e Plan. Agric. Educ. e Cult. Habit. e Urb. Ind. Com. e Serv Saude. e Sanea. Trab. Assist. e Prev. Transp. Funções de Governo Pe rc e n tu a is Direita Centro Esquerda
O gráfico 6 vai apresentar estes mesmos dados, de forma fragmentada, para que possamos no conjunto tecer as ultimas considerações sobre o tema.
Agora, podemos observar que os investimentos se inverteram. Os partidos de esquerda que até então centravam seus investimentos na função Administração e Planejamento, foi o que menos investiu nesta área dentre todos. Já em áreas sociais, como Educação e Cultura foram as mais privilegiadas por estes partidos chegando a investirem mais de 34% nos últimos dois anos e ficando sempre acima dos demais. Já os partidos de centro e de direita, que já haviam aumentado seus investimentos em Administração e
Planejamento elevaram ainda mais estes investimentos, e diminuíram os gastos em Transportes.
Estes dados podem revelar, conforme Vitor Nunes Leal já dizia a décadas atrás, que a autonomia política local é precária, principalmente devido à falta de recursos para atender o anseio social da população. “O auxilio financeiro é, sabidamente, o veículo natural da interferência da autoridade superior no governo autônomo das unidades políticas menores. A renuncia, ao menos temporária, de certas prerrogativas costuma ser o preço da ajuda, que nem sempre se inspira na consideração do interesse público sendo muitas vezes motivadas pelas conveniências da militância política”. (LEAL, 1997, p. 210).
O aumento da receita dos municípios pode contribuir eficazmente para a autonomia da sua administração, mas é bem provável que ao fortalecimento econômico dos municípios não corresponda idêntico reforço de sua autonomia política. Sem solidez financeira não pode o município ter independência política, mas a primeira não envolve necessariamente a segunda, porque pode vir acompanhada de um sistema de controle. LEAL (1997, p.121).
Gráfico 6
Gastos ano-a-ano - Eleições 1996
0 5 10 15 20 25 30 35 40 Leg. Adm. e Plan. Agric. Educ. e Cult. Habit. e Urb. Ind. Com. e Serv Saude. e Sanea. Trab. Assist. e Prev. Transp. Funções de Governo Pe rc e n tu a is D/1997 D/1998 D/1999 D/2000 C/1997 C/1998 C/1999 C/2000 E/1997 E/1998 E/1999 E/2000
D= Partidos de Direita; C= Partidos de Centro; E= Partidos de Esquerda.
5 Considerações Finais
O gasto público realizado por uma dada escala de governo, em um conjunto fixo de políticas públicas, em um dado ano fiscal, expressa com relativa precisão as preferências alocativas dos atores sociais. A composição e evolução da distribuição proporcional de recursos alocados por um governo traduz o tipo e a natureza do padrão de preferências alocativas de tal governo.(REZENDE, 1997, p.2).
Na afirmação acima citada, o autor busca confirmar a hipótese de que os gastos mostram as preferências de investimentos de um determinado governo em um determinado tempo. Este argumento, de fato, mostra esta “preferência”, mas constatamos que ele espelha somente em parte esta verdade, pois ao analisarmos os gastos dos governos municipais, devido ao fato de que somente 15% dos recursos disponíveis nos municípios são advindos
da arrecadação dos próprios municípios. Os 85% restantes são contribuições legais repassadas pelos estados e União.
Souza (1999) ao citar Samuels, diz que 75% dos municípios brasileiros arrecadam menos de 10% de seus recursos totais, e que quase 90% dos municípios com população em torno de 10.000 habitantes dependem totalmente das transferências constitucionais para sua sobrevivência. Partindo destas constatações, podemos lançar como hipótese que o engessamento orçamentário é um dos fatores que faz com que os gráficos acabem tendo as mesmas interferências, independentemente das concepções ideológicas e partidárias. A não-liberdade na aplicação dos recursos deve-se ao fato de que a maioria dos recursos vindos da União e do Estado chegam com destinos previamente decididos, restando pouco a ser aplicado livremente.
Aceitando esta hipótese como verdadeira, podemos dizer que embora os dados indiquem as “preferências” alocativas dos governos, eles não trazem com precisão os elementos necessários para que a afirmação seja validada por completa, já que o nível de manobra dos recursos é muito pequeno. Isto pode não confirmar as transformações político-ideológicas que os governos representam.
A “nossa” premissa de que haveria diferenças entre os partidos de esquerda em relação aos de direita e de centro, em suas preferências por determinadas funções, começou a ser refutada ao analisarmos os dados do primeiro gráfico e percebermos que embora haja diferenças, em termos de valores nominais muito grandes, ora em favor de um, ora em favor de outro, notamos que elas acabam sendo absorvidas pelos próprios dados gerais, como demonstram as linhas dos gráficos, que estão sempre no mesmo compasso. É possível perceber que os gastos aumentam ou diminuem de forma cíclica, e em todas a funções de governo ao mesmo tempo. Isto nos mostra que estes ciclos independem do partido político que está no poder.
Nesta linha de pensamento, podemos então afirmar que as preferências alocativas independem das concepções políticas-ideológicas. Nas administrações públicas, todos os partidos acabam agindo de maneira semelhante. O “poder invisível” pode ser maior que as concepções, e a democracia, oferece instrumentos que “ajudam” a manter este domínio do poder racional sobre os demais.
[...] qualquer que seja a extração ideológica de um governante, a ele se colocarão os mesmos desafios, com pequena margem de manobra no que se refere às soluções “propugnadas”. Santos (1997:1).
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