A Avaliação Ambiental Estratégica em Portugal nos últimos 10 anos
Sara Sacadura Cabral
Departamento de Avaliação Ambiental
Conferência Comemorativa, 13 de dezembro de 2017
A AAE em Portugal nos últimos 10 anos
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A AAE em imagens…
Vídeo produzido pela UNECE no âmbito do programa financiado pela UE "Greening the Economies in the European Neighbourhod" (EaP GREEN) com o objetivo de promover a AAE, evidenciando os benefícios deste instrumento e o seu potencial enquanto ferramenta para uma economia verde
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AAE: evolução do quadro legal
Diretiva 2001/42/CE relativa à avaliação dos efeitos de
determinados planos e programas no ambiente
Adotado o Protocolo de Kiev sobre AAE
(UNECE)
DL 232/2007 transpõe a Diretiva AAE na generalidade
DL 316/2007 reflete obrigações AAE nos procedimento de elaboração, aprovação, execução
e avaliação dos IGT
2007 2003
2001
1990
CEE apresenta primeira proposta de Diretiva sobre a avaliação ambiental de Políticas, Planos e ProgramasDL 80/2015 que aprova o novo Regime
Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial
(RJIGT)
Balanço e reflexão a nível
comunitário e nacional
2010
2015
Protocolo de Kiev entra em vigor
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Abordagem do regime jurídico nacional
Flexibilidade (pronúncias obrigatórias mas não vinculativas das ERAE)
Transparência processual (demonstração da forma como foram
consideradas as pronúncias e a participação pública; divulgação de informação)
Responsabilização das entidades promotoras dos planos e programas
Ausência de uma figura de regulador (decisão final – Declaração Ambiental – preparada pela entidade promotora e aprovada com a aprovação do plano ou programa)
Assente em princípios de:
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Avaliar da necessidade ou não de sujeição a AAE, podendo solicitar parecer às ERAE
Determinar o âmbito da AAE e o alcance e nível de pormenorização a incluir no Relatório Ambiental (RA), solicitando obrigatoriamente parecer às ERAE
Elaborar e sujeitar a consulta das ERAE e a consulta pública o plano ou programa e o respetivo RA
Elaborar a versão final do plano ou programa, assim como a respetiva Declaração Ambiental, disponibilizando-os publicamente na internet
Avaliar e controlar os efeitos no ambiente da aplicação e execução do plano ou programa, divulgando eletronicamente os resultados com uma periodicidade mínima anual e
comunicando-os à APA
Cabe à entidade responsável pelo plano ou programa…
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Outros intervenientes…
Entidades com Responsabilidades Ambientais Específicas (ERAE) às quais cabe a emissão de pronúncia nas várias fases do processo
Acompanhamento da aplicação da legislação nacional
Elaboração periódica de um relatório sobre apreciação global da conformidade dos RA
Interlocução com a UE
Promoção da consulta pública e da consulta às ERAE de planos ou programas de outros Estados-Membros
Tratamento e disponibilização da informação sobre AAE, incluindo a publicitação das
Declarações Ambientais e a compilação dos resultados da avaliação e controlo (seguimento)
“Autoridade Nacional de AAE” – APA, à qual cabe:
APA assume também o papel de ERAE e é ainda promotora de
planos
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Universo abrangido pelo DL 232/2007
P/P para certos sectores (agricultura, silvicultura, pescas, energia, industria, transportes, gestão de resíduos, gestão das águas, telecomunicações, turismo, ordenamento urbano e rural ou utilização dos solos) e que constituam enquadramento para a futura aprovação de projetos abrangidos por AIA
P/P sujeitos a avaliação de incidências ao abrigo da Diretiva Habitats
P/P que constituam enquadramento para a futura aprovação de projetos suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente (critérios do anexo)
Aplicável a planos ou programas elaborados ou adotados por uma autoridade (nacional, regional ou local) e que resultem de exigência legal, regulamentar ou administrativa. Na generalidade as revisões e alterações aos P/P obrigatoriamente sujeitos a AAE devem também ser sujeitas a avaliação ambiental
Exemplos:
• Programas Operacionais,
• Planos ou programas sectoriais de ambiente (p.e. Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos, e os Planos de Gestão das Bacias Hidrográficas - PGRH)
• Planos ou programas de outros sectores (p.e. PDIRT - Plano de Desenvolvimento e Investimento da Rede de Transporte de Energia e o Programa de Acão Nacional de Combate à Desertificação (PANCD)
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Universo abrangido pelo DL 80/2015
IGT de âmbito nacional:
PNPOT – Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território
Planos sectoriais com incidência territorial
Planos especiais de ordenamento do território
IGT de âmbito regional
PROT
IGT de âmbito intermunicipal
PIOT - Planos e Programas intermunicipais de Ordenamento do Território
IGT de âmbito intermunicipal
PMOT - Planos municipais de Ordenamento do Território
PDM – Plano Diretor Municipal
PU – Plano de Urbanização
PP – Plano de Pormenor
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Boas práticas
Guia de Boas Práticas para AAE (2007)
Guia de melhores práticas para Avaliação Ambiental Estratégica –
Orientações metodológicas para um pensamento estratégico em
AAE (2013)
• Estes guias encontram-se traduzidos em espanhol e em inglês e são
adotados em diversos países (ex.
Chile);
• São apontados como exemplo a nível internacional;
• Para além destes Guias, a APA
disponibiliza outras orientações (ex.º Nota técnica relativa à elaboração das Declarações Ambientais;
formulário para verificação da
aplicabilidade do DL 232/2007)
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• De meados de 2007 até à data a APA instruiu 721 processos de AAE
• Destes, 265 Declarações Ambientais (37%) foram enviadas formalmente à APA após término dos procedimentos de AAE
• Dos procedimentos com DA, a APA só conhece 156 Relatórios Ambientais, sendo que não foi consultada sobre a totalidade deste número;
• Dos processos cuja DA foi enviada à APA, cerca de 84% respeita a IGT, sendo que do total destes, cerca de 54% correspondem a PDM e 29% a Planos de Pormenor e 15% a Planos de
Urbanização;
• Os planos e programas sectoriais são cerca de 13% deste universo;
• O tempo médio entre o pedido de parecer à APA em sede de definição de âmbito e a data de publicação da Declaração Ambiental é de cerca de 17 meses.
Distribuição das DA por tipo de plano ou programa no período de 2007 a 2016
Sectoriais PO IGT
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Analisando a distribuição das Declarações Ambientais por tipologia de Plano e Programa verifica-se:
• maioria das declarações respeita a IGT de âmbito municipal, com os PDM a mostrar maior expressão nos últimos 3 anos
• 2015 mostra um número acrescido de PDM sujeitos a AAE, o que se deve-se ao elevado número de PDM publicados em Diário da República naquele ano, em resultado das alterações
legislativas previstas no novo Regime Jurídico relativo aos IGT
• Programas Operacionais surgem em 2014 e 2015 como
consequência do novo período de programação 2014-2020.
0 10 20 30 40 50 60
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
IGT - Planos Diretores Municipais (PDM) IGT - Planos de Pormenor (PP)
IGT - Planos de Urbanização (PU) IGT - Planos Regionais de Ordenamento do Território (PROT)
IGT - Planos de Ordenamento de Albufeiras Programas Operacionais
Sectorial - Energia Sectorial - Litoral
Sectorial - Transportes Sectorial - Resíduos
Sectorial - Água Sectorial - Outros
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Qualidade da AAE
Relatórios periódicos preparados pela APA com o objetivo de fazer uma apreciação global da conformidade dos Relatórios Ambientais
1º Relatório (2010) 2º Relatório (2013) 3º Relatório (2016)
- Junho de 2007 a dezembro de 2009
- Mais de 50% da amostra correspondia a Planos de Pormenor
- Cumpriam requisitos legais mas não as boas práticas.
- Janeiro 2010 a dezembro de 2012 - 90% dos Planos e Programas
constituíam PMOT
- Maioria cumpria metodologia proposta no 1º guia de boas práticas
- Principal lacuna: não
apresentarem alternativas além da alternativa “zero”
- Janeiro de 2013 a dezembro de 2015
- Maioria cumpre requisitos legais e aplica as boas práticas vertidas nos guias metodológicos
- Principais lacunas: ausência de referência às ERAE a
consultar/consultadas e ausência
de alternativas
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Dados do relatório mais recente
Evolução das tipologias de plano e programa na amostra em estudo
Amostra relativa ao triénio de 2013 a 2015:
• 85% dos RA diz respeito a IGT de âmbito municipal
• Dentro deste grupo, 81%
correspondem a PDM, 11% a PU e 8%
a PP
• O resto da amostra contempla 8 Programas Operacionais e 5 Planos Setoriais (água, resíduos e outros)
• Aumento muito significativo do número de RA analisados por ano, principalmente em 2015
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Nº de planos com Relatório Ambiental
Ano de publicação dos P/P
Sectorial/Litoral Sectorial/Resíduos Sectorial/Outros Sectorial/Água PO
PU PP PDM
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Principais conclusões do relatório mais recente
Verificação da conformidade legal e da aplicação das boas práticas dos Relatórios Ambientais
Da análise dos RA em termos de critérios de cumprimento da legislação nacional e dos guias de orientação, verifica-se que:
Pontos fortes:
• definição de fatores críticos para a decisão
• avaliação de riscos e oportunidades
• definição do Quadro de Referência Estratégico
Principais lacunas:
• designação das autoridades a consultar
• descrição das alternativas do
Plano/Programa
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O universo de RA avaliado no âmbito do vários relatórios preparados pela APA não corresponde à totalidade de processos de AAE ocorridos nesse mesmo período, o que dificulta a manutenção de um registo fiável e representativo do panorama
nacional de implementação deste instrumento
Praticamente 45% das DA remetidas à APA não se encontram disponíveis on line nas páginas das entidades promotoras dos respetivos planos ou programas,
contrariamente ao legalmente previsto
Principais dificuldades…
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…identificadas pela APA no seu contexto de atuação enquanto “autoridade nacional de AAE”
0 10 20 30 40 50 60 70
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Número de processos
Comparação do número de processos com Declaração Ambiental com o número de processos com Relatório Ambiental e Declaração Ambiental
DA+RA DA
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Abordagem distinta entre a Diretiva, que prevê a consulta obrigatória às ERAE nesta fase, e o diploma nacional que contempla esta consulta como facultativa (deve vs pode). Em consequência:
• A maioria das decisões de sujeição ou não são tomadas exclusivamente pelo promotor do plano ou programa
• As decisões são frequentemente tomadas por omissão ou como base em fundamentos pouco robustos
• Não há uma decisão propriamente dita em caso de não sujeição a AAE, o que contraria o legalmente previsto (a diretiva e diploma nacional contemplam, inclusive, a disponibilização ao público dessa mesma decisão)
Principais dificuldades…
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Verificação da necessidade de sujeição a AAE
Para promover a consulta às ERAE nesta fase e harmonizar os conteúdos mínimos desta decisão, a APA publicou este ano um formulário para fundamentação da qualificação do Plano ou Programa no regime de AAE, permitindo também, simultaneamente, pronúncia das ERAE
Disponível em:
https://www.apambiente.pt/_zdata/AAE/Planos%20e%20Programas%20sujeitos%20a%20AAE/Formulario%20Enquadrame nto%20AAE_Dez2016.docx
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Tanto a Diretiva como o diploma nacional preveem a obrigação de avaliação e controlo dos efeitos significativos no ambiente decorrentes da aplicação e execução do plano ou programa, estando essa responsabilidade atribuída à entidade promotora desse mesmo plano ou programa, com uma periodicidade mínima anual
É um instrumento que também permite recolher informação sobre a eficácia da AAE
Da totalidade dos processos de AAE existentes na APA, apenas para 16 planos e programas foram remetidos à APA os relatórios de Avaliação e Controlo
Principais dificuldades…
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Seguimento - avaliação e controlo dos efeitos significativos no ambiente
APA publicará em breve uma nota técnica sobre este tema de forma como o duplo objetivo de sensibilizar as entidades promotoras de planos e programas para a necessidade de cumprimento desta obrigação e, simultaneamente, contribuir para a harmonização de procedimentos relativos
à preparação, emissão e divulgação dos Relatórios de Avaliação e Controlo
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De uma forma geral, há uma preocupação em cumprir os requisitos legais em matéria de AAE, mas nem sempre se recorre a boas/melhores práticas
Muitos procedimentos de AAE seguem uma abordagem tradicional de AIA, ao contrário das recomendações de boas práticas
AAE frequentemente realizada à posteriori do plano ou programa e não em simultâneo, o que desvirtua o verdadeiro objetivo do instrumento e não potencia as duas mais valias
Potencial conflito de interesses que pode surgir quando a mesma entidade assume dois ou mais papéis no contexto do regime jurídico de AAE (p.e. ERAE e promotor de planos ou programas)
Duração dos processos muito variável, mas a maioria demora mais de 18 meses, o que pode alterar as opções estratégicas consideradas
Grande variedade de entidades responsáveis pela elaboração de planos e programas, o que acentua divergências de abordagem e de critérios bem como o entendimento acerca da utilidade e das mais valias da AAE
O universo das empresas de consultoria é vasto e apresenta qualidade muito variável
Outras questões…
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…identificadas pela APA no seu contexto de atuação enquanto “autoridade nacional de AAE”
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Balanço da aplicação da Diretiva
Relatórios sobre a aplicação e eficácia da Diretiva AAE (com base em questionários aos Estados Membros)
1º Relatório (set.2009) 2º Relatório (maio.2017)
Benefícios:
- Integração das considerações ambientais na tomada de decisão torna o planeamento mais “verde”
- Maior cooperação entre autoridades de planeamento, ambiente e saúde) - Aumento da transparência na tomada de decisão
- Reforço da conformidade com as políticas ambientais Dificuldades:
• Identificação da escala de análise correta e do nível de detalhe adequado
• Falta de informação de base de qualidade;
• Ausência de critérios harmonizados para o âmbito da avaliação e o nível de detalhe da informação a incluir no RA
• Ausência de standards para os critérios de ambiente e de
sustentabilidade à luz dos quais o plano ou programa deve ser avaliado
• Consideração e identificação de alternativas razoáveis
• Falta de orientações sobre monitorização/seguimento
• Integração de temas como as alterações climáticas e a biodiversidade
- EM reforçaram a aplicação da diretiva e adquiriram experiência
- Quando necessário, EM alteraram as legislações nacionais para garantir o cumprimento da diretiva - Incerteza quanto a conceitos essenciais, tais como
«alternativas razoáveis»
- Desafio da interação entre AIA e AAE, nomeadamente no caso de planos e programas com características de projeto
- Importância da adoção de medidas proactivas, como a elaboração de orientações, a organização de ações de formação, a criação de refere de partilha de
informação e a criação de bases de dados de ambiente
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Iniciativa AAE no contexto REFIT
Criada iniciativa para avaliação da Diretiva AAE, de acordo com critérios de eficiência, eficácia, relevância, coerência e valor acrescentado do instrumento
Roadmap esteve em consulta pública de 11 de julho a 8 de agosto de 2017 e continua disponível em https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiatives/ares-2017-3481432_pt
Presentemente, a Comissão Europeia encontra-se a avaliar as propostas dos vários consórcios que concorreram para elaboração deste trabalho
Durante 2018 e 2019 decorrerão várias ações para materialização desta iniciativa, nomeadamente, preenchimento de questionários específicos por Estado-Membro, entrevistas a stakeholders e
workshops
Ao abrigo do programa para a adequação e a eficácia da regulamentação comunitária (REFIT -
Regulatory Fitness and Performance programme):
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Neste contexto…
…é também o momento certo para iniciar, a nível nacional, uma reflexão sobre a aplicação da AAE e promover um debate alargado sobre os caminhos para futuro!
A APA encontra-se por isso a promover um conjunto de iniciativas das quais se destaca:
A presente Conferência Comemorativa dos 10 anos da AAE em Portugal
O questionário on-line lançado ontem e que estará disponível para resposta até 9 de fevereiro de 2018
• Disponível no Portal Participa e direcionado a todos os intervenientes envolvidos na
implementação deste instrumento, de forma a conhecer a sua experiência e identificar
dificuldades sentidas e oportunidades de melhoria, nas várias perspetivas de atuação
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Questionário sobre a aplicação da
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Questionário sobre a aplicação da
AAE em Portugal
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Oportunidades de melhoria?
Caminhos para o futuro?
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