PENDÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO E EXECUTIVO PARA A PLENA INSERÇÃO DE ATOS INTERNACIONAIS NO DIREITO POSITIVO BRASILEIRO (1988-2013)

ESTUDO

Câmara dos Deputados Praça dos Três Poderes Consultoria Legislativa Anexo III - Térreo Brasília - DF

PENDÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO E EXECUTIVO PARA A PLENA INSERÇÃO

DE ATOS INTERNACIONAIS NO DIREITO POSITIVO BRASILEIRO (1988-2013)

Maria Ester Mena Barreto Camino

Consultora Legislativa da Área XVIII Direito Internacional Público e Relações Internacionais

ESTUDO

OUTUBRO/2014

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Este trabalho tem por objetivo verificar quais atos internacionais, assinados pela República Federativa do Brasil e enviados à análise do Congresso Nacional entre 1988 e 2013, não foram ainda plenamente inseridos no sistema jurídico brasileiro, de acordo com as regras internas de existência, validade e eficácia das normas jurídicas. A pergunta posta à análise, portanto, foi quais atos internacionais assinados não estariam ainda inseridos no direito interno – onde teriam estagnado e por qual razão – e quais outros teriam sido rejeitados ou arquivados. A fim de que se obtivessem dados acurados, elaborou-se um quadro com o conjunto de atos internacionais enviados ao Parlamento no período escolhido, selecionando-se aqueles ainda pendentes de algum tipo de providência do Legislativo ou do Executivo, assim como o subconjunto rejeitado ou arquivado. Tendo-se essas informações em mãos, foi possível calcular-se o percentual de inserção plena dos atos internacionais no direito interno, assim como a correspondente lacuna de internalização no país, fazendo-se a tabulação quantitativa dos resultados.

Palavras-chave: Atos internacionais. Inserção no direito interno. Percentual.

Tramitação legislativa. Decretos legislativos e de promulgação. Arquivamento.

Rejeição. Pendências.

ABSTRACT

This paper aims at verifying which international legal instruments, signed by the Federative Republic of Brazil, and sent to the Brazilian Congress for analysis, between 1988 and 2013, have not yet been fully incorporated into domestic law, according to the Brazilian legal system. The question posed was which of these international legal instruments are still under legislative evaluation or pending executive administrative measures, where they are blocked and why, as well as which ones were archived or rejected. In order to find accurate answers, a framework was prepared with the set of international legal instruments sent to Congress within the chosen period, and a selection was made with those still lacking some enactment, as well as with those rejected or archived during this process. Having such data at hand, it was possible to calculate the percentage of internalization of international treaties in this country and the corresponding lack of domestication, as well as to tabulate the results.

Key words: International legal instruments. Incorporation into domestic Law.

Brazilian legislative analysis. Presidential promulgation. Pending, rejected or archived

treaties. Percentage of domestication

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Agradecimentos Aos colegas que, na Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados, com críticas e sugestões, contribuíram para a execução deste trabalho, de modo especial à equipe da Coordenação de Apoio Técnico- Legislativo.

À revisão e análise estatística dos colegas Luiz Cláudio Pires dos Santos e Thiago de Melo Matheus.

Ao firme exemplo dos Professores

Doutores Paulo Affonso Leme Machado e Luiz

Henrique Cascelli de Azevedo.

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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ... 5 1. INTRODUÇÃO ... 10 2. ATOS INTERNACIONAIS NO CONGRESSO NACIONAL (1988-2013) ... 17

2.1. Atos internacionais em apreciação legislativa em 31 de dezembro de 2013: . 32 2.1.1. Quadro I - Síntese da tabela 1 (atos internacionais em tramitação no Congresso Nacional em 31/12/2013) ... 48 2.2. Atos internacionais examinados e aprovados pelo Legislativo sem promulgação pelo Executivo (1988-2013) ... 49 2.2.1. Síntese da Tabela 2 (correlação entre atos internacionais aprovados pelo Poder Legislativo / promulgados pelo Poder Executivo entre 1988 e 2013) ... 130 2.3. Proposições contendo atos internacionais submetidas à análise legislativa e rejeitadas (1988 – 2013) ... 131 2.3.1. Quadro III– Síntese da Tabela 3 (proposições rejeitadas no Congresso Nacional entre 1988 e 2013) ... 131 2.4. Proposições contendo atos internacionais arquivadas no Congresso Nacional durante a tramitação legislativa: ... 132 2.4.1. Quadro IV – Síntese da Tabela 4 (proposições arquivadas no Congresso Nacional contendo atos internacionais) ... 154 3. CONSIDERAÇÕES COMPLEMENTARES E FINAIS: ... 155

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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AAPPC Acordo de Alcance Parcial de Promoção do Comércio

ABACC Agência Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares

ABC Agência Brasileira de Cooperação Internacional

ALC Acordo de Livre Comércio entre o Mercosul e a República Árabe do Egito ANA Agência Nacional de Águas

AFEPA Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares do MRE AIEA Agência Internacional de Energia Atômica

ALADI Associação Latino Americana de Integração ALC Acordo de Livre Comércio

APCI Agencia Peruana de Cooperación Internacional

ASBA Associação dos Supervisores Bancários das Américas BDC Banco de Desenvolvimento do Caribe

BID Banco Interamericano de Desenvolvimento (também IADB) BIRD Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento

BRICS Grupo econômico formado por Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul.

CAF Corporação Andina de Fomento

CAPADR Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural c/c combinado com

CCD Conselho de Cooperação Aduaneira (ou Organização Mundial de Aduanas) CCJC Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania

CCJR Comissão de Constituição e Justiça e de Redação

CCP Coordenação de Comissões Permanentes

CCTCI Comissão de Ciência, Tecnologia, Comunicação e Informática CD Câmara dos Deputados

1 A Resolução nº 17, de 1989, que estabeleceu o Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD), após a promulgação da Constituição de 1988, foi complementada ou modificada pelas Resoluções nº 10, de 1991; nº 25, de 1993; nºs 77 e 80, de 1995; nº 15, de 1996; nº 21, de 2001; nºs 27 e 29, de 2002; nº 23, de 2003; nº 20, de 2004;nºs 21 e 23, de 2013; nº 54, de 2014. Essas normas, ao longo do tempo, alteraram o art. 32 do RICD, no que concerne à denominação e atribuições das comissões permanentes da Casa, razão pela qual também foram alteradas as suas respectivas siglas. Esse é, entre outros, o caso da CCJR que passou a ser CCJC, em 2004.

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CDC Comissão de Defesa do Consumidor

CDEIC Comissão de Desenvolvimento Econômico, Indústria e Comércio CDH Comissão de Direitos Humanos e Minorias

CDU Comissão de Desenvolvimento Urbano

CEC Comissão de Educação e Cultura (Resolução 20, de 2004)

CECD Comissão de Educação, Cultura e Desporto (Resolução 17, 1989) CEDI Centro de Documentação e Informação da Câmara dos Deputados CEEA Comunidade Européia de Energia Atômica

Centro Sul Organização intergovernamental para desenvolver a cooperação Sul-Sul CEY Comissão Externa destinada a Apurar Massacre contra os Índios Yanomami CFFC Comissão de Fiscalização Financeira e Controle

CICOM Centro Interamericano de Comercialización CII Corporação Interamericana de Investimentos

CINDRA Comissão de Integração Nacional, Desenvolvimento Regional e da Amazônia CIPV Convenção Internacional para a Proteção dos Vegetais

CISG United Nations Convention on Contracts for the International Sale of Goods CLA Centro de Lançamento de Alcântara

CLAC Convenção Latino-Americana de Aviação Civil CLP Comissão de Legislação Participativa

CMADS Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável CME Comissão de Minas e Energia

CMS Convention on the Conservation of Migratory Species of Wild Animals

CNUMAD Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento col. coluna

COPER Coordenação de Comissões Permanentes da Câmara dos Deputados COSPAS Cosmicheskaya Sistyema Poiska Avariynch Sudov

2 Convenção sobre a Conservação das Espécies Migratórias de Animais Silvestres. Disponível em:

http://www.cms.int/en/node/3916 Acesso em: 20 out.2014.

3 Estados Unidos da América. The Department of Defense.Dictionary of Military and Associated Terms. Joint Publication 1- 02, atualizado até abril de 2010. Abbreviations and aacronyms, p. A 32 Washington, DC Acesso em: 20 out.2014.

Disponível em: http://books.google.com.br/books?id=Ap_En_k7r9AC&pg=SL1-PA33&lpg=SL1-PA33&dq=cospas+- sarsat+system&source=bl&ots=OqrZKoo8M9&sig=2XW83iS4uXV65OTJ9tExpt7GcTQ&hl=pt-

BR&sa=X&ei=rJdXVMavHoygNvjPgugE&ved=0CFkQ6AEwCDgK#v=onepage&q=cospas%20-sarsat%20system&f=false

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CPI Comissão Parlamentar de Inquérito

CREATELC Centro Regional de Educação em Ciência e Tecnologia. Espacial para a América Latina e o Caribe

CREDN Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional CSM Convention on Migratory Species

CSPCCO Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado CSSF Comissão de Seguridade Social e Família

CTASP Comissão de Trabalho, Administração e Serviço Público CTD Comissão de Turismo e Desporto (Resolução 20, de 2004) CVT Comissão de Viação e Transporte

DAI Divisão de Atos Internacionais do Ministério das Relações Exteriores

DJC Divisão do Japão e Península Coreana do Ministério das Relações Exteriores DCD Diário da Câmara dos Deputados

DL Decreto Legislativo DOU Diário Oficial da União

ESO European Southern Observatory EURATOM European Atomic Energy Community FIOCRUZ Fundação Oswaldo Cruz

FUMIN Fundo Multilateral de Investimentos GEF Global Environment Facility

GEIC Grupo Internacional de Estudos sobre o Cobre HCCH Hague Conference on Private International Law

IBAMA Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis IBAS Grupo Índia, Brasil e África do Sul

IBSA India, Brazil and South Africa Group /

ICRANet International Center for Relativistic Astrophysics Network IHO International Hydrographic Organization

IILP Instituto Internacional da Língua Portuguesa IMO International Maritime Organization

INMARSAT International Maritime Satellite Organization

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ISM Instituto Social do Mercosul

JICA Japan International Cooperation Agency KEDO Korean Energy Development Organization

LBA Large Scale Biosphere-Atmosphere Experiment in Amazonia MARPOL Convenção Internacional sobre Poluição Marinha

Mercosul Mercado Comum do Sul

Mesa Mesa Diretora da Câmara dos Deputados MIGA Multilateral Investment Garantee Agency

MOMEP Missão de Observadores Militares Equador-Peru MRE Ministério das Relações Exteriores

MSC Mensagem

OACI Organização da Aviação Civil Internacional (ICAO, em inglês) OCDE Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico

OEI Organização dos Estados Ibero-Americanos para a Educação, a Ciência e a Cultura

Of. Ofício

OHI Organização Hidrográfica Internacional

OIM Organização Internacional para as Migrações (IOM, em inglês) OIT Organização Internacional do Trabalho

OLADE Organização Latino-Americana de Desenvolvimento de Energia OMC Organização Mundial do Comércio

ONU Organização das Nações Unidas ONUMOZ United Nations Mission in Mozambique

OPANAL Agência para a Proscrição de Armas Nucleares na América e no Caribe

p. página

PDC Projeto de Decreto Legislativo (na fase da Câmara dos Deputados) PDS Projeto de Decreto Legislativo (na fase do Senado Federal)

PIC Previous Informed Consent

PS-GSE Primeira Secretaria-Gabinete do Secretário

PR Presidência da República

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RIPEAM Regulamento para Evitar Abalroamentos no Mar RICD Regimento Interno da Câmara dos Deputados RISF Regimento Interno do Senado Federal

RMercosul Representação Brasileira no Parlamento do Mercosul SACU Southern Africa Customs Union

SARSAT Search and Rescue Satellite-Aided Tracking

SEGIB Secretaria Geral Ibero-Americana

SF Senado Federal

SGM/P Secretaria Geral da Mesa/Presidência

SILEG Sistema de Informações Legislativas da Câmara dos Deputados SOLAS Convention on Safety of Life at Sea

SRDD Serviço de Recuperação de Dados e Documentos da Consultoria Legislativa TAC Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia

TPI Tribunal Penal Internacional UAAA União Aduaneira da África Austral

UEMOA União Econômica e Monetária do Oeste Africano UIT União Internacional de Telecomunicações

UNAMET Missão Das Nações Unidas no Timor Leste UNAVEM United Nations Angola Verification Mission

UNCCD United Nations Convention to Combat Desertification UNCITRAL United Nations Commission on International Trade Law UNIDROIT Institut International pour l’Unification du Droit

UNIFIL United Nations Interim Force in Lebanon

UNMISET United Nations Mission of Support in East Timor UPAEP União Postal das Américas, Espanha e Portugal -

UNTAET Administração Transitória das Nações Unidas No Timor–Leste UPU União Postal Universal

WADA World Anti-Doping Agency

4 USA (2011). Op. Cit., p. A-132.

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PENDÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO E EXECUTIVO PARA A PLENA INSERÇÃO DE ATOS

INTERNACIONAIS NO DIREITO POSITIVO BRASILEIRO (1988-2013)

Maria Ester Mena Barreto Camino

1. INTRODUÇÃO

Há reclamações

de que os atos internacionais

firmados pela República Federativa do Brasil levam longo tempo para serem plenamente inseridos no direito interno brasileiro, segundo os preceitos da existência, validade e eficácia das normas jurídicas.

A inserção dos atos internacionais celebrados pelo nosso país no ordenamento jurídico interno demanda procedimento complexo envolvendo a participação de dois poderes de Estado.

Ao Poder Executivo compete, no início do processo, nos termos da competência privativa que lhe é atribuída no inciso VIII, do art. 84 da Constituição Federal, negociar e firmar esses atos internacionais e, ao término do trajeto, finalizar o percurso com a ratificação, depósito do instrumento no local convencionado, se for o caso, promulgação e publicação do texto na imprensa oficial do País.

5 Este trabalho atualiza e substitui a versão anterior, datada de janeiro de 2014, publicada na página eletrônica Estudos Técnicos da Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados.

6 Vide, por exemplo: a) audiência pública realizada em 29/8/2007 na Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional da Câmara dos Deputados - CREDN, linhas 828/926 das notas taquigráficas (Acesso em: 20 dez. 2013. Disponível em:

<http://www.camara.leg.br/internet/sitaqweb/TextoHTML.asp?etapa=11&nuSessao=1359/07>); b) MAZZUOLI, Valério de Oliveira. Curso de Direito Internacional Público, 7ª e, p. 210: São Paulo, RT, 2013; c).Correio Braziliense, 6/8/2012, Caderno Direito e Justiça, editorial, p.2.

7 Neste trabalho, utiliza-se a expressão atos internacionais para o conjunto de pactos internacionais firmados pelo País, independentemente do seu formato (tratados, convenções, acordos, convênios, memorandos, protocolos, resoluções etc.).

A Convenção de Viena de 1969 sobre o Direito dos Tratados, todavia, em seu Artigo 1.a, define tratado como “acordo internacional concluído por escrito entre Estados e regido pelo Direito Internacional Público, quer conste de um instrumento único, quer de dois ou mais instrumentos conexos, qualquer que seja sua denominação específica.” Como, entretanto, tratado é uma das formas possíveis de pacto entre pessoas jurídicas de direito internacional público, preferiu-se utilizar a expressão ato internacional para o conjunto de avenças possíveis, por se considerar que facilita o entendimento e por ser a expressão genérica de uso corrente tanto no Congresso Nacional, quanto no próprio Ministério das Relações Exteriores, haja vista o fato de o setor daquela pasta que cuida dos instrumentos internacionais ser denominado Divisão de Atos Internacionais- DAI. É tradição vernácula procedente, pois, em inglês, a expressão treaty tem a conotação do resultado de toda e qualquer tratativa, já em português, conquanto possa ter essa mesma conotação (aquilo que foi tratado, acordado, deliberado), a primeira acepção lembrada pelo operador do Direito é a de uma das espécies do gênero atos internacionais, qual seja, o tratado.

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§§ 1º e 2º, da Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados, de 1969, nos seguintes termos:

Artigo 14

Consentimento em Obrigar-se por um Tratado Manifestado pela Ratificação, Aceitação ou Aprovação

1. O consentimento de um Estado em obrigar-se por um tratado manifesta-se pela ratificação:

a) quando o tratado disponha que esse consentimento se manifeste pela ratificação;

b) quando, por outra forma, se estabeleça que os Estados negociadores acordaram em que a ratificação seja exigida;

c) quando o representante do Estado tenha assinado o tratado sujeito a ratificação; ou

d) quando a intenção do Estado de assinar o tratado sob reserva de ratificação decorra dos plenos poderes de seu representante ou tenha sido manifestada durante a negociação.

2. O consentimento de um Estado em obrigar-se por um tratado manifesta-se pela aceitação ou aprovação em condições análogas às aplicáveis à ratificação

Para Mazzuoli (2013)

, a ratificação “é o último ato jurídico que se produz, na processualística internacional de celebração de tratados, antes da praxe da promulgação e publicação do texto convencional no Diário Oficial da União, correspondendo, assim, à sanção da lei no processo legislativo interno.” Essa, portanto, é a fase por meio da qual “os atos internacionais assinados pelo governo se convertem em obrigatórios para o Estado, após a troca ou o depósito dos seus instrumentos em Estado ou órgão que assuma a sua custódia”, processo esse que

“...efetivamente se consuma com a comunicação formal que uma parte faz à outra de que aceitou obrigar-se definitivamente. Tal comunicação se materializa mediante a expedição de um documento chamado carta de ratificação, assinada pelo Chefe de Estado ou pelo Ministro das Relações Exteriores.”

Ao Poder Legislativo, por sua vez, no que concerne aos atos internacionais firmados pela República Federativa do Brasil, cabe a etapa tanto intermediária, quanto de solução definitiva, uma vez que, nos termos do inciso I do art. 49 da Constituição, compete ao Congresso Nacional resolver definitivamente a respeito da avença internacional pactuada.

8 Essa convenção foi aprovada pelo Congresso Nacional e promulgada pelo Poder Executivo (DL 496/2009 e Dec.7.030, de 2009, do Poder Executivo). Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/2009/decreto-7030-14-dezembro- 2009-597745-publicacaooriginal-120532-pe.html> Acesso em: 10 mar. 2014

9 Op. Cit., p. 237-41.

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firmado a partir do momento em que o recebe na Câmara dos Deputados, a Casa de origem da proposição legislativa denominada Mensagem (MSC) que nada mais é do que uma correspondência formal do Executivo ao Congresso para determinado fim

que, no caso deste estudo, é o envio ao Congresso Nacional do ato internacional a ser por ele examinado, iniciando o seu percurso legislativo como a proposição denominada Mensagem- MSC.

A primeira comissão de mérito a aprovar a mensagem contendo ato internacional (normalmente a Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional (CREDN), ou a Representação Brasileira no Parlamento do Mercosul (RMercosul ou RBPM)

será a comissão autora do projeto de decreto legislativo (PDC)

, proposição legislativa que dará seguimento à avaliação parlamentar do compromisso internacional firmado pelo país.

A seguir, essa proposição tramita pelas demais comissões de mérito a que tiver sido distribuída para análise. Após decisão desses colegiados, é encaminhada à avaliação do Plenário.

Quando aprovado nessas etapas, o ato internacional, precedido por projeto de decreto legislativo de aprovação, é remetido ao Senado Federal, que, na condição de Casa revisora, procede à sua reavaliação e, se for o caso e não houver alteração ao texto do projeto de decreto legislativo de autoria da Câmara dos Deputados, edita o decreto legislativo que concede a aprovação do Poder Legislativo à inserção do ato internacional que o Executivo lhe tiver enviado no direito interno.

Se houver alteração no texto do Projeto de Decreto Legislativo de aprovação de ato internacional deliberado pela Câmara, o texto retorna à Casa de origem, para votação definitiva em Plenário.

Deve-se relembrar que o quorum parlamentar a que tiverem sido submetidos os projetos de decreto legislativo, quando da votação nas duas

10 Encaminhamento de proposições de iniciativa do Poder Executivo, vetos, concessões, pedidos de autorização etc.

11 A competência da CREDN, a respeito, alicerça-se no art. 32, inciso XV, alínea “c”, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados. A seu turno, a competência da RMercosul, uma das duas comissões mistas permanentes do Congresso Nacional, para propor o projeto de decreto legislativo de concessão de aprovação legislativa a ato internacional relativo ao Mercosul, fundamenta-se na Resolução nº 1, de 2011, do Congresso Nacional, art. 3º, I, e art. 5º.

12 A comissão autora do projeto de decreto legislativo de aprovação também poderá ser uma comissão especial, quando a matéria tiver sido distribuída a mais de três comissões de mérito. Poderá, também, ser qualquer outra comissão técnica a que a matéria tiver sido distribuída e que se manifestar pela aprovação do ato internacional, se as comissões que detêm a competência originária se tiverem manifestado contra a aprovação do ato internacional.

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internacionais a eles vinculados serão inseridos no sistema jurídico do país: se apreciados por quorum qualificado de emenda constitucional (votação em dois turnos, em cada Casa, e aprovação por 3/5) ingressarão no ordenamento jurídico brasileiro no patamar das emendas constitucionais (nos termos do art.5º, § 3º da Constituição), caso contrário, se aprovados por maioria simples, estarão no mesmo nível hierárquico das leis ordinárias, havendo, a esse respeito, alentada discussão doutrinária em relação ao primado do direito internacional sobre o direito interno, assim como sobre as teorias monista e dualista que, neste instante, fogem ao foco deste trabalho.

A partir da edição do decreto legislativo pelo Congresso, o pacto celebrado volta à competência privativa do Poder Executivo para que, caso considere conveniente, dê prosseguimento ao processo de inserção da normativa internacional no direito positivo brasileiro, adotando as medidas finais necessárias para a vigência do ato internacional nos planos interno e externo.

É verdadeira, como se vê, a afirmação de que são várias as etapas necessárias à apreciação legislativa dos atos internacionais, assim como diversas são as etapas indispensáveis à apreciação dos projetos de lei e dos projetos de emenda à Constituição. E, assim como as demais normas de direito interno, os atos internacionais ingressam no direito brasileiro na condição de normas jurídicas de direito positivo oponíveis erga omnes, no nível hierárquico correspondente ao quorum de deliberação a que tiverem sido submetidos no Congresso Nacional.

13 Para Accioly, Nascimento e Silva e Casella (2014), por exemplo, a jurisprudência internacional “...tem sido invariável ao reconhecer a primazia do direito internacional”. Lembram os autores que o caráter preeminente do direito internacional foi declarado, em parecer de 1930, pela Corte Permanente de Justiça Internacional nos seguintes termos: “É princípio geralmente reconhecido, do direito internacional, que, nas relações entre potências contratantes de tratado, as disposições da lei interna não podem prevalecer sobre as do tratado.” (ACCIOLY, Hildebrando et alii. Manual de Direito Internacional Público, 21ª e., p. 235-6. São Paulo: Saraiva, 2014).

14 A esse respeito, a posição dos internacionalistas citados, é a de que, a partir da ratificação da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados pelo nosso País (Decreto nº 7.030, de 17/7/2009, após aprovação legislativa concedida pelo DL 469/2009), têm de ser reescritos os manuais nacionais de direito internacional, como os de direito constitucional e administrativo, de processo civil e penal e de várias outras áreas do direito, todas elas sistêmica e sistematicamente permeadas pelo direito internacional”, uma vez que “...o Brasil integrou ao seu sistema jurídico interno o reconhecimento conceitual da dimensão maior dessa unidade de sistema institucional multilaterlizado”. São veementes, a respeito:

”Doravante, há de se incorporar à prática judicial e administrativa o que já foi recebido pelo direito positivo, no sentido de que o direito é mais vasto do que o conjunto de normas que se edita, em casa, nos âmbitos federal, estadual e municipal.”

(Id.Ibidem, p.236). Permissa maxima venia, penso que as normas de direito internacional expressas nos atos internacionais celebrados nem sempre são isentas de interesses unilaterais, haja vista aquelas expressas em alguns acordos de salvaguardas tecnológicas, a exemplo daquele celebrado para a utilização do Centro de Lançamento de Alcântara com os Estados Unidos da América, encaminhado ao Congresso Nacional pela Mensagem nº 296, de 2001, profundamente polêmico e ainda sob apreciação da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (Disponível em:

<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=36249> Acesso em: 10 jan.2014).

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pesquisa é se, efetivamente, há demora na inserção das normas dos atos internacionais celebrados no direito interno brasileiro.

Se afirmativa a resposta, qual seria a causa da lentidão e onde estariam estagnados os atos internacionais não inseridos no direito interno pela República Federativa do Brasil?

Morosidade do Poder Legislativo na análise dos atos internacionais encaminhados ao Congresso Nacional pelo Poder Executivo, em cumprimento ao mandamento do inciso I do art. 49 da Constituição Federal?

Demasiada cautela do Poder Executivo, razão pela qual estaria sendo pouco expedito para enviar os atos internacionais celebrados à apreciação do Congresso, ou extremamente analítico e seletivo antes de promulgá-los? Fatos que ocorreriam mesmo após receber o aval legislativo consubstanciado no respectivo decreto legislativo de aprovação? Tais fatos estariam inviabilizando a inserção plena no direito interno dos pactos firmados, segundo os ditames da existência, validade e eficácia das normas jurídicas?

Para que essas questões pudessem ser elucidadas, ou confirmando-se a hipótese de que a demora seria devida à lenta tramitação legislativa, ou, então, à excessiva preocupação do Executivo com os pressupostos de conveniência e oportunidade, resolveu-se levantar os dados necessários para a sua respectiva investigação técnica.

Como metodologia, decidiu-se fazer o levantamento do conjunto de instrumentos internacionais encaminhados à avaliação do Congresso

15 Essa, aparentemente, a tese favorita da doutrina. Mazzuoli (op. cit., p.247) assim se manifesta: “Imagine-se, v.g., o tratado celebrado a fim de permitir a construção de um aqueduto ligando dois Estados e que esperou anos a fio até sua aprovação pelo Parlamento. No momento da ratificação, percebe-se ter secado a nascente de água que seria pelo aqueduto transportada. Diante dessa situação, perguntar-se-ia o Presidente da República: que conveniência teria ao país a ratificação de um tratado impossível de ser realizado pela perda completa do objeto? Não fosse a ratificação ato discricionário do Chefe do Executivo, o país teria certamente que assumir acordos já obsoletos ou (como no exemplo) impossíveis de realizar-se.” (sublinhei).

Curiosamente, esse exemplo traz à memória o Ajuste Complementar ao Acordo Básico De Cooperação Técnica, Científica e Tecnológica entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da República Dominicana para implementação do Projeto Manejo da Bacia do Rio Yaque do Norte: Parques Florestais, Ecoturismo, Educação Ambiental e Investigação Hidrológica, celebrado em 11 de novembro de 2002 (no final de um mandato presidencial) e encaminhado ao Congresso pela MSC 88/2003, no início do governo seguinte). Esse acordo bilateral previa cooperação para o leque completo de atividades de conservação e gestão ambiental na bacia do rio Yaque do Norte, do qual apenas participariam, em nome do Brasil, como gestores, a Agência Brasileira de Cooperação do Ministério das Relações Exteriores e o Instituto Estadual de Florestas do Estado de São Paulo.

Não se previa, nesse ato internacional, a participação de qualquer órgão federal referente a águas ou a meio ambiente, quer do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), quer da Agência Nacional de Águas (ANA). A matéria também não havia sido, no Congresso Nacional, originalmente distribuída à então Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias, mas, quando esse fato foi percebido, teve a oitiva daquele colegiado requerida e deferida, o que, efetivamente, gerou mais debate legislativo – um poder-dever do Parlamento - que aprovou o texto pelo DL 273/2007 (DOU 5/10/2007, p. 05, col. 02). Até 31/12/2013 (transcorridos sete anos após a aprovação legislativa) não se encontrou qualquer decreto de promulgação desse acordo por parte do Poder Executivo.

15

estabelecendo-se, como marco inicial para o levantamento de dados, a data de 1º de janeiro daquele ano, momento considerado, portanto, dies a quo. Como data final, escolheu-se 31 de dezembro de 2013, último dia do ano recém findo, que, assim, passa a ser o dies ad quem deste trabalho, que abrange um período de 26 anos e, segundo os dados obtidos nas fontes pesquisadas, o conjunto dos atos internacionais enviados ao Parlamento durante esse intervalo de tempo.

Para a compilação das informações, utilizaram-se, como fontes de pesquisa, o Sistema de Tramitação Legislativa de Projetos de Lei e Outras Proposições da Câmara dos Deputados (Sileg), no qual foram buscados os decretos legislativos e os decretos de promulgação conexos. Utilizou-se, subsidiariamente, o portal de Legislação e de Atividade Legislativa do Senado Federal e o Portal de Legislação do Governo Federal, no sítio eletrônico do Palácio do Planalto.

Fez-se a busca a partir da proposição legislativa denominada Mensagem (MSC)

, que, conforme já ressaltado, é o instrumento pelo qual o Presidente da República encaminha seus vários comunicados e diferentes proposições legislativas ao Congresso Nacional.

Selecionaram-se períodos, por blocos sucessivos de tempo entre 1988 e 2013, para a recuperação eletrônica de mensagens no sistema, extraindo-se, do universo dessas proposições relativas aos mais variados assuntos encaminhadas à ciência e ao exame do Congresso Nacional, aquelas referentes aos diferentes atos internacionais pactuados pelo país.

Obteve-se, nesse apanhado e nessas fontes de pesquisa, um conjunto de 1280 mensagens referentes a atos internacionais das mais diferentes espécies (tratados, convenções, convênios, acordos, protocolos, resoluções etc.), multilaterais e bilaterais, celebrados pela República Federativa do Brasil com diferentes contrapartes, incluídas eventuais solicitações de retirada de tramitação de ato internacional anteriormente enviado.

Desse universo, arrolou-se, neste trabalho, aquele subconjunto que ainda depende de alguma providência para a sua plena inserção no direito interno brasileiro, tanto do Legislativo (quer Câmara dos Deputados ou Senado Federal), quanto do próprio Poder Executivo.

Complementou-se o trabalho com dois outros subconjuntos, um composto por aqueles instrumentos internacionais que foram arquivados, outro pelos rejeitados. Indicaram-se as datas relevantes de tramitação de cada um deles:

16 Disponível em: < http://www.camara.leg.br/sileg/default.asp > Campo “Pesquisa Completa”, subcampo “MSC – Mensagem”.

16

dezembro de 2013 (seja decisão legislativa terminativa – decreto legislativo, arquivamento ou rejeição, seja o estágio de tramitação naquela data).

Com base nesses dados, foi possível calcular-se o número de dias em que cada ato internacional esteve sob análise no Poder Legislativo, desde o momento em que foi recebido na Câmara dos Deputados até a decisão legislativa terminativa, em contraposição ao tempo de tramitação no Executivo (desde a sua assinatura até o seu envio ao Congresso e entre a edição do decreto legislativo e o decreto de promulgação).

Os resultados mostram o tempo que cada poder de Estado

necessitou para analisar a conveniência e oportunidade de inserir, no direito interno,

nos casos mencionados, os compromissos internacionais firmados pelo País,

ficando, em face dos números, impossível delegar a terceiros a responsabilidade

pela própria cautela, sabedoria ou lentidão, em cada caso especificado.

17

A primeira providência tomada para a confecção deste estudo foi corrigir e atualizar, até o final de 2013, compilações anteriores de dados, referentes aos atos internacionais encaminhados ao Parlamento pelo Executivo (pesquisa inicialmente feita até 2009

, mais tarde ampliada para o período 1988- 2010, revista em 2011). Um retrato mais nítido, assim, surge, a partir do qual são tecidas as considerações deste trabalho.

Começou-se complementando o resumo indicativo das mensagens presidenciais, que compõe o Quadro I, em que se arrola, ano a ano, o número de atos internacionais encaminhados ao Congresso Nacional pelos diferentes Presidentes da República, entre 1988 e 2013, assim como a referência numérica da primeira e da última mensagem recebidas no Congresso em cada ano individual considerado, no intervalo de 26 anos da amostra, que compreende o período completo de vigência da Constituição de 1988 e os meses de 1988 que precederam à sua entrada em vigor.

Quadro I: Resumo indicativo das mensagens presidenciais contendo atos internacionais encaminhadas para exame do Congresso Nacional entre 1988 e 2011

ANO MENSAGENS QUANTIDADE ANO MENSAGENS QUANTIDADE 1988 (jan. a set.) 65/88 a 413/88 28 1999 16/99 a 1942/99 53 1988 (out. a dez.) 494/88 a 538/88 3 2000 245 a 2027/2000 45

1989 60/89 a 951/89 27 2001 06/01 a 1413/01 39

1990 12/90 a 114/90 5 2002 05/02 a 1397/02 65

1990 187/90 a 933/90 18 2003 11/03 a 700/03 52

1991 17/91 a 766/91 51 2004 20/04 a 1001/04 60

1992 28/92a 847/92 42 2005 46/05 a 934/05 62

29 a 31/12/92 –––––––– 0 2006 14/06 a 1166/06 71

1993 39/93 a 1018/93 46 2007 22/07 a 1012/07 58

1994 37/94 a 1253/94 35 2008 29/08 a 1002/08 66

1995 02/95 a 1377/95 53 2009 10/09 a 1035/09 79

1996 77/96 a 1275/96 58 2010 71/10 a 794/10 71

1997 38/97 a 1637/97 76 2011 21/11 a 525/11 27

1998 45/98 a 1639/98 42 2012 42/12 a 52/12 21

2013 31/13 a 386/13 27

Total de Mensagens 1.280

Legenda:

Governo Sarney Governo Collor Governo Itamar Governo FHC Governo Lula Governo Dilma

Fonte: Atualização, até 31/12/2013, de quadro elaborado para o estudo Direito Internacional Público positivado:

pactos internacionais em análise no Congresso Nacional, entre 1988 e 2011.

17 O levantamento inicial foi feito entre 2006-09, a partir de projeto de pesquisa aprovado em 2006, no vestibular para o Programa de Pós-Graduação stricto sensu em Direito da Universidade Metodista de Piracicaba, UNIMEP.

18

O panorama retratado no Quadro I pode, também, ser visualizado em um gráfico, em que são apresentadas as quantidades anuais de atos internacionais enviados ao Congresso, de 1988 a 2013, desenhando-se uma curva, que surge repleta de cumes e depressões:

Gráfico I – Atos internacionais encaminhados ao Congresso Nacional (1988-2013)

Fonte: Gráfico do estudoDireito Internacional Público positivado: pactos internacionais em análise no Congresso NacionaL entre 1988 e 2011, atualizado para este trabalho até 2013, a partir de dados do Sistema de Informações Legislativas da Câmara dos Deputados

Verifica-se, assim, que os menores índices de envio de atos internacionais ao Congresso (inferiores a 30 mensagens) aconteceram em 2012 (21 mensagens); 1990 (23 mensagens); 1989, 2011 e 2013 (27 mensagens enviadas em cada um desses anos).

O que esses altos e baixos refletiriam, em termos da política externa brasileira ou das relações entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo nesses diferentes momentos?

Cogitou-se a hipótese de retração em períodos eleitorais ou de crise política no Brasil, ou de refluxo em épocas de maior crise internacional (houve visível interrupção de linha ascendente entre 2007 e 2009). Todavia, a acentuada queda a partir de 2011, ano subsequente a período eleitoral, mostrou que a primeira hipótese não se sustenta e, neste trabalho, não se tem dados suficientes para confirmar a segunda.

Descartaram-se, portanto, essas hipóteses.

19

internacionais ao Congresso revela o que se poderia chamar de tendência a uma maior agressividade diplomática do país no concerto internacional ou de maior cooperação entre os Poderes, uma vez que os instrumentos, após a adesão ou assinatura brasileira, podem levar anos ou, mesmo, décadas até serem remetidos ao Congresso para a indispensável análise deliberativa do Parlamento.

Esse fato pode ser ilustrado pelo envio recente ao Legislativo da Mensagem nº 246, de 2012 (apresentada na Câmara em 11 de junho de 2012), contendo ato internacional assinado em 1979, no governo do Presidente João Figueiredo (Convenção sobre a Conservação das Espécies Migratórias de Animais Silvestres – CMS, assinada em Bonn, Alemanha, em 23 de junho de 1979) e aprovada pelo Decreto Legislativo nº 387, de 2013 (DOU 16/10/2013).

Essa Convenção, que levou 12.042 dias (quase 33 anos) entre o Palácio do Planalto e o Palácio do Congresso, foi, em contrapartida, no Legislativo, aprovada em 492 dias (período inferior a um ano e cinco meses), mesmo tendo passado pelo crivo das comissões técnicas competentes e pelos Plenários das duas Casas.

Nesse caso, o tempo do Legislativo foi 24,63 vezes menor do que aquele dispendido pelo Poder Executivo até 31 de dezembro de 2013, data em que essa Convenção ainda estava pendente de decreto de promulgação

.

Fez-se outra experiência, para visualizar o fluxo de encaminhamento de atos internacionais ao Congresso.

Utilizando-se os mesmos dados do Gráfico I, colocando-se a quantidade de atos internacionais no eixo x do gráfico, diminuiu-se o intervalo de tempo, no eixo y, para um período de 25 anos, de 1989 (primeiro ano calendário completo de vigência da atual Constituição) a 2013, e somaram-se os resultados em blocos, por lustros.

Surge uma linha menos acidentada, que revela uma tendência, mas não dá ideia precisa da evolução do encaminahmento de atos internacionais ao Congresso por mandato presidencial, despontando, portanto, como retrato bem mais acurado aquele do primeiro gráfico.

18 Ou seja, 12118 dias/492=24,63.

20

25 anos de envio de atos internacionais ao Congresso por períodos agrupados (1999-2013)

Fonte: Elaboração a partir do Gráfico I. Dados primários obtidos no Sistema de Informações Legislativas da Camara dos Deputados

As curvas dos dois gráficos motivam mais perguntas, tais como:

menos envio de atos internacionais ao Congresso Nacional para avaliação legislativa significa que menos negociações internacionais foram concluídas pelo Poder Executivo?

Ou a causa seria que, em determinados períodos, menos concurso do Legislativo é demandado pelo Executivo para a fixação das balizas da política externa do país?

Ou, ainda, poderia ser, talvez, uma simples questão burocrático-administrativa de organização interna do Executivo, havendo períodos mais rápidos, outros significativamente mais lentos em relação ao encaminhamento dos pactos internacionais celebrados ao Congresso Nacional, em face de dinâmicas próprias tanto do Itamaraty, quanto da Casa Civil – ou da sintonia entre eles – em cada dado período?

Muitas conjecturas outras certamente poderiam ser feitas, diversas hipóteses poderiam ser lançadas e investigadas, mas, neste momento, não se coloca, neste trabalho, o foco nessa direção, o que, todavia, não impede que tal venha a ser feito por pesquisadors em futuras análises, com aporte suficiente de dados.

189

264 254

327

225

150 200 250 300 350

1989 - 1993 1994 - 1998 1999 - 2003 2004 - 2008 2009 - 2013 TRAMITAÇÃO DE ATOS INTERNACIONAIS NO LEGISLATIVO

1989 - 2013

21

tramitação desse conjunto de 1280 mensagens relativas a atos internacionais, recebidas pelo Congresso Nacional entre 1988 e 2013.

Os resultados numéricos objetivos obtidos, mostram o seguinte panorama

:

1) do total de 1280 mensagens recebidas, 1161 proposições (91%) foram aprovadas pelo Congresso Nacional mediante a edição de 1158 decretos legislativos devidamente publicados (ressaltando-se haver um caso de 4 proposições apensadas e aprovadas mediante 1 único decreto legislativo, cujos atos internacionais ainda estão pendentes de promulgação

):

1.1) desse subconjunto de 1161 mensagens chanceladas pelo Congresso (convertidas em 1158 projetos de decreto legislativos aprovados e transformados em decretos legislativos), foram promulgadas, por decreto do Executivo, 829 delas (64,77% do total de 1280 proposições, ou 71,40% do subtotal de 1161 proposições aprovadas por decreto legislativo),

1.2) não foram encontrados decretos de promulgação presidencial para 332 proposições já aprovadas pelo Parlamento, conforme dados das fontes pesquisadas (ou 329 decretos legislativos, em face de haver quatro mensagens apensadas

e aprovadas por um único decreto legislativo ainda não promulgado) ou seja, para 25,94% do total de 1280 proposições;

2) 56 proposições (4,38%) tramitam no Congresso Nacional, nos seguintes estágios:

2.1) 47 proposições (3,67% do conjunto de 1280) continuam em tramitação na Câmara dos Deputados, 46 das quais seguem a sua rota usual de tramitação (3,59%), somadas a três outras (0,23%) que aguardam, para o prosseguimento de sua tramitação,

19 Cálculos da publicação anterior revisados. Cabe ressaltar que, para a conferência dos dados, assim como na tabulação estatística dos resultados numéricos, contou-se com a inestimável colaboração da Coordenação de Apoio Técnico- Legislativo da Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados, cuja dedicação e empenho dos pesquisadores cumpre mais uma vez registrar e agradecer, destacando, de modo particular, as valiosas ponderações dos colegas Luiz Cláudio Pires dos Santos e Thiago Alexandre Melo Matheus.

20 São elas as Mensagens 476, 477 e 478, todas de 2008, e 79/2009, objeto do PDC 1618, de 2008, e DL 985/2009.

21 Esses resultados foram conferidos pelo Serviço de Recuperação de Dados e Documentos da Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados (SRDD) no Serviço de Informações Legislativas da Câmara dos Deputados e no Portal de Legislação do Palácio do Planalto, alimentando-se o sistema de busca com partes da ementa do ato internacional.

22

Deputados ao Poder Executivo;

2.2) outras 9 proposições (0,70% do total de 1280), já aprovadas na Câmara dos Deputados, tramitam no Senado Federal, 4 das quais (0,31%) seguindo seu curso normal (duas delas, inclusive, já tiveram o decreto legislativo aprovado, apenas aguardando a respectiva promulgação e publicação, prevista para o início da sessão legislativa de 2014), enquanto 5 outras (0,39%) estão com sua tramitação sobrestada na Casa revisora pendentes de providências por ela requeridas ao Poder Executivo;

3) 59 proposições estão arquivadas no Congresso Nacional (4,61% do total de 1280):

3.1.) 55 proposições (4,30%) estão arquivadas na Câmara dos Deputados;

3.2.) 4 proposições (0,31%) estão arquivadas no Senado Federal, 4) 4 proposições (0,31% do total de 1280) foram rejeitadas no Congresso Nacional Nacional, duas na Câmara e outras duas no Senado Federal.

Constata-se, em face desses dados, que houve decisão terminativa do Congresso Nacional em relação a 1224 sobre o total de 1280 proposições recebidas, ou seja, em relação a 95,63% do que lhe foi demandado.

Considerando-se, ademais, o universo de proposições legislativas advindas de mensagens presidenciais, contendo atos internacionais, aprovados pelo Congresso Nacional (1161, mediante a edição de 1158 decretos legislativos), assim como o número de decretos de promulgação editados referentes a essas proposições aprovadas (829), verifica-se, até 31 de dezembro de 2013, uma lacuna de promulgação presidencial

de 332 pactos internacionais chancelados pelo Congresso por 329

decretos legislativos.

Com esses dois totais (1158 decretos legislativos referentes a 1161 proposições) e 829 decretos de promulgação (recuperados na busca nos portais de legislação pesquisados), pode-se calcular o atual coeficiente de

22 Dado que se depreende do fato de não se ter conseguido localizar esses decretos de promulgação nos sítios oficiais de legislação da Câmara dos Deputados (checados, por amostragem, no sítio do Palácio do Planalto), tanto na busca a partir de expressões-chave das proposições, quanto a partir do número das proposições correlatas que, nessas hipóteses, são os decretos legislativos.

23 Lembrando-se que há um caso de um único decreto legislativo para quatro mensagens correlatas apensadas.

23

decretos legislativos editados, ou seja 71,59%

; ou 1161 proposições aprovadas para 829 promulgadas, ou seja, de 71,40%

).

De outro lado, dividindo-se os 329 decretos legislativos pendentes de promulgação, pelos 1158 decretos legislativos editados, pode-se obter o respectivo deficit de promulgação (0,2841, ou seja, 28,41%), que reflete a lacuna de decretos de promulgação, por parte do Poder Executivo, de atos internacionais já aprovados pelo Congresso Nacional.

Prepondera, na literatura jurídica, a tese de que a promulgação de um ato internacional aprovado pelo Legislativo (que não necessita de sanção, mas, sim, de promulgação), assim como a sanção e promulgação de uma lei aprovada pelo Congresso, seriam típicos atos administrativos de império, situados dentro da competência de agir privativa do Presidente da República.

Diferentemente do que acontece com a sanção de uma lei aprovada pelo Congresso (em relação à qual o Executivo tem o prazo de 15 dias para sancionar, sob pena de sanção tácita, e de quarenta e oito horas após a sanção para promulgar), a edição de decreto de promulgação de ato internacional, chancelado por decreto legislativo do Congresso Nacional, não tem prazo legal para ser feita pelo Presidente da República, ficando, então, adstrita à órbita do poder discricionário do Poder Executivo, que, em tese, pode optar por nunca fazê-lo.

Para Rezek (1984), finalizada a negociação de um tratado, o Presidente da República, “– que, como responsável pela dinâmica das relações exteriores, poderia não tê-la jamais iniciado, ou dela não ter feito parte, se coletiva, ou haver ainda, em qualquer caso, interrompido a participação negocial brasileira – está livre para dar curso, ou não, ao processo determinante do consentimento.”

Acrescenta o autor que, excluído o caso peculiar das convenções internacionais do trabalho, “...ou alguma inusual obrigação imposta pelo próprio tratado em causa, tanto pode o chefe do governo mandar arquivar, desde logo, o produto a seu ver insatisfatório de uma negociação bilateral ou coletiva, quanto determinar estudos mais aprofundados na áre do Executivo, a todo momento; e submeter, quando melhor lhe pareça, o texto à aprovação do Congresso.”

No entender de Mazzuoli (2013), que segue na mesma direção, a aprovação do ato internacional pelo Parlamento não obriga o Chefe do Executivo a finalizar o processo, depositar o instrumento de ratificação e promulgar o instrumento

24 Isto é: 829/1158 = 0,71588..., ou seja, 71,59%.

25 Isto é, 829/1161= 0,714039..., ou seja, 71,40%.

26 REZEK, José Francisco. Direito dos Tratados. p. 325-26. Rio de Janeiro: Forense, 1984.

24

de agir:

“É dizer, após a aprovação do tratado pelo Parlamento, pode ou não o governo ratificá-lo, segundo o que julgar mais conveniente (característica política) ou, ainda, segundo as circunstâncias do momento (característica circunstancial). A não ratificação do tratado é ato lícito (internamente e internacionalmente) e incapaz de gerar qualquer responsabilização do Presidente da República. Do seu caráter dúplice decorre falta de prazo para que seja levada a efeito no cenário internacional, a menos que o tratado expressamente fixe um prazo determinado para ela. Neste ponto, a doutrina mais moderna e a prática internacional têm sido unânimes. O Presidente da República, quando deixa de ratificar um acordo internacional, aliás, exerce um direito inerente à própria soberania do Estado que lidera, decorrente da definitividade de sua decisão político-discricionária.”

A pergunta, todavia, que, nesse sentido se impõe é se tal atitude seria consentânea com os princípios que devem reger a administração pública, tais como o princípio da eficiência administrativa, que exige do agente público organizar o seu agir da forma mais racional possível, no sentido de alcançar os melhores resultados , de acordo com o princípio da boa fé e a finalidade que motivou o pacto, assim como com o princípio da primazia do interesse público sobre o privado.

Como ficam, ademais, perante essa lacuna de promulgação, a razoabilidade e a economia dos recursos públicos, que são dispendidos tanto em negociações internacionais, quanto em tramitação administrativa e legislativa dos pactos internacionais firmados pelo país, se esses, após serem firmados e receberem o aval legislativo, não são promulgados por decisão administrativa unilateral? Não seria esse um ato administrativo negativo – uma inércia administrativa imotivada – uma vez que instrumentos internacionais negociados pelo Executivo e aprovados pelo Congresso foram, aparentemente, esquecidos? Como fica a situação do país perante as suas contrapartes no contexto negociador internacional?

Em face do princípio da publicidade, uma eventual desistência de promulgação de determinado pacto internacional deveria ser objeto de

27 MAZZUOLI, op. cit., p. 246 (o destaque é do texto).

25

feito nos vetos presidenciais às leis aprovadas, a fim de que se pudesse rever o respectivo decreto legislativo de aprovação, declarando-o obsoleto, por exemplo, em uma espécie de revogação motivada, provocada pelo próprio Executivo.

Verifica-se, nesse aspecto, que há ato internacional pendente de promulgação, firmado com bloco de países que deixou de existir enquanto pessoa jurídica de direito internacional público. Esse é o caso do Ajuste Complementar de Cooperação Científica e Tecnológica, no Campo da Informática e Computadores, firmado em Brasília, em 06 de junho de 1989, pelo nosso país com a extinta União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), que foi objeto da Mensagem nº 377/1989, apresentada ao Congresso em 17 de agosto de 1989, pelo Presidente José Sarney, aprovada pelo Decreto Legislativo 231/1991

, já no Governo Fernando Collor.

No caso de extinção da pessoa jurídica de Direito Internacional Público com quem o pacto tenha sido celebrado, cuja respectiva inserção no direito interno não tenha sido concluída antes de essa extinção ocorrer, incide, do ponto de vista do Direito Internacional Público, a Convenção de Viena sobre a Sucessão de Estados relativamente a Tratados, adotada em 22 de agosto de 1978 e assinada pelo Brasil no dia seguinte, em 23 de agosto de 1978.

Esse texto entrou em vigor, do ponto de vista do Direito Internacional Público, em 6 de novembro de 1996, de acordo com o seu art. 49(1)., mas, até 31 de dezembro de 2013, não tinha sido enviado à apreciação do Congresso Nacional, pelo Poder Executivo. Portanto, conquanto não esteja em vigor no direito interno do nosso país. em face da inexistência de apreciação e aprovação legislativa, ratificação e promulgação, por ser normativa em vigor, do ponto de vista do Direito Internacional Público, vez que foi ratificada por número necessário de países, pode ser considerada um costume internacional e, portanto, passível de aplicação em juízo também no Brasil, como fonte subsidiária de Direito.

Todavia, como, do ponto de vista jurídico estrito, esse pacto ainda não existe para o direito interno brasileiro (a não ser que, em cada caso específico, seja judicialmente considerado um costume internacional, portanto fonte de direito aplicável internamente) e como há decreto legislativo de aprovação de pacto internacional firmado com pessoa jurídica de direito internacional público extinta, bem poderia o Poder Executivo enviar mensagem ao Congresso relativa ao

28 Publicado no DOU 19/12/1991, p. 29373, col. 01

29 Disponível em: <https://treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXIII-2&chapter=23&lang=en>

Acesso em: 10 jan.2014

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legislativo de aprovação promulgado, o qual continua sendo uma norma jurídica em pleno vigor.

Atitudes congêneres aumentariam a transparência e segurança jurídicas em relação àqueles decretos legislativos de aprovação de atos internacionais editados pelo Congresso, mas a respeito dos quais o Poder Executivo tenha feito a opção de deixar de inseri-los na ordem normativa interna, por passar a considerar esses instrumentos inoportunos ou obsoletos, quer em face da existência de impedimento jurídico para que a ratificação e a promulgação aconteçam, quer por ter firmado entendimento de não ser conveniente ou oportuna a promulgação.

A partir de desistência formal do Executivo de normativas internacionais propostas e avalizadas pelo Legislativo, o Congresso Nacional teria como revogar decretos legislativos de aprovação editados (que, nos portais oficiais de legislação, continuem indexados como normas em vigor, ainda que se refiram a pactos internacionais considerados ultrapassados), já que tanto a adesão, quanto a denúncia de compromissos internacionais são matérias adstritas à competência privativa do Executivo, em face do disposto no inciso VIII do art. 84 da Constituição, e o Congresso não poderia revogar os seus decretos legislativos de aprovação a não ser que, para tanto, fosse provocado pelo Executivo, sob pena de vício inarredável de iniciativa.

Afinal, se as normas pactuados, por decisão unilateral de um dos poderes de Estado, sem o concurso dos demais

, não forem promulgadas ao longo de décadas, como ficam os princípios da segurança jurídica e da boa fé, que devem reger as negociações internacionais, uma vez que o seu processo de inserção no direito interno não é finalizado, mesmo quando aprovadas pelo Congresso Nacional, ficando esses atos internacionais em uma espécie de nicho de obsolescência, carentes de promulgação e ratificação?

Ademais – o que é um aspecto fundamental desse debate – de acordo com o princípio da legalidade, a promulgação do ato internacional firmado, respectiva publicação na imprensa oficial e o usual depósito do instrumento de ratificação stricto sensu conforme acordado no pacto celebrado, devem, obrigatoriamente, por mandamento constitucional, sempre suceder – jamais anteceder – a aprovação legislativa, pois é ao Parlamento que, exclusivamente, cabe dar a última palavra a respeito, nos termos do inciso I, do art. 49 da Constituição.

30 A competência exclusiva de decidir definitivamente a respeito é do Legislativo. De outro lado, cabe ao Judiciário, o controle estrito dos atos administrativos em geral. Nesse sentido, para a lacuna de norma legal necessária ao exercício de determinado direito, existe o remédio genérico do mandado de injunção.

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em lei para que a promulgação de ato internacional aprovado pelo Congresso ocorra (o que é praxe corrente em Direito Internacional Público), deveria valer o critério da razoabilidade. Editado um decreto legislativo aprovando ato internacional submetido ao Congresso, deveria o Executivo promulgá-lo em um prazo razoável, que pode ser bastante elástico mas que não precisa ser perene. Caso contrário, o ponderado seria que o Executivo comunicasse ao Congresso (que tem a competência de resolver definitivamente a respeito) a desistência de fazê-lo.

A seguir, a fim de que seja possível se visualizar o universo das mensagens encaminhadas ao Congresso que não tiveram seu processo de inserção no direito interno concluído, elaboraram-se quatro tabelas. Para tanto, excluiram-se, do total de 1280 mensagens recebidas pelo Congresso entre 1988 e 2013, aquelas 829 que contêm atos internacionais já promulgados pelo Presidente da República.

Do subtotal resultante, formaram-se quatro subconjuntos:

1) 56 atos internacionais encaminhados ao Congresso Nacional entre 1988 e 2013 que remanescem em tramitação legislativa (Tabela 1);

2) 332 atos internacionais aprovados pelo Congresso Nacional (por meio de 329 decretos legislativos) e aparentemente pendentes de promulgação pelo Poder Executivo (Tabela 2);

3) 4 proposições contendo atos internacionais submetidos à análise legislativa (1988-2013), mas rejeitados pelo Congresso (Tabela 3);

4) 59 proposições referentes a atos internacionais (1988- 2013) arquivadas no Congresso Nacional durante a tramitação (Tabela 4).

É interessante observar que os atos internacionais que continuavam sob análise do Congresso Nacional, em 31 de dezembro de 2013, podem ser agrupados tanto por assunto, quanto por região geográfica.

Constatou-se, por exemplo, que, na data-termo deste estudo,

havia 3 atos internacionais celebrados com países da América do Norte em

tramitação: dois com os Estados Unidos da América, um – profundamente polêmico

– sobre salvaguardas tecnológicas para a utilização do Centro de Lançamento de

Alcântara pelos Estados Unidos; outro, também com os Estados Unidos, sobre

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previdência, com a província de Québec, no Canadá.

Estavam, nesse mesmo momento, em tramitação, 11 atos internacionais com países europeus: dois sobre defesa, dois outros sobre previdência; 6 sobre cooperação (um com o Observatório Europeu do Sul - ESO, em astronomia; outro em agricultura, um terceiro relativo à segurança de informações, três outros sobre cooperação: econômica, comercial e tecnológica).

Havia, ademais, 14 outros atos internacionais firmados no âmbito da América do Sul: 2 relativos à Unasul e 6 concernentes ao Mercosul (banco do sul; cláusula democrática; concorrência; direitos humanos; turismo; fundo cultural;

cooperação econômica Mercosul-Egito); um, pertinente à comunicação e outro à tecnologia espacial, celebrados com a Venezuela; um outro relativo a depósito franco, com a Bolívia; ainda outro, com o Uruguai, sobre informática e um relativo a bioenergia, com a Argentina. Estavam, ainda, pendentes de decisão 2 acordos de cooperação cultural com a América Central (cooperação educacional / defesa).

Tramitavam, ainda, 8 atos internacionas celebrados com países africanos na data-termo da pesquisa: 4, pertinentes à cooperação; um sobre turismo;

2 sobre serviços aéreos e outro relativo a vistos.

Com a Ásia, a seu turno, estavam 4 atos internacionais sob apreciação parlamentar, 2 sobre extradição, um relativo à cooperação judiciária penal e outro sobre cooperação econômica.

Havia, também, 8 atos internacionais multilaterais em tramitação: um sobre cooperação na área de comunicação por satélites (Inmarsat);

três convenções da OIT; um acordo relativo à Organização Internacional para as Migrações; dois outros instrumentos da ONU sobre migrantes e um terceiro, também da ONU, sobre biodiversidade e outro da Organização dos Estados Ibero- americanos para a Educação, Ciência e Cultura (OEI) sobre cooperação cultural e educacional.

Fazendo-se um raciocínio análogo para as mensagens aprovadas por decreto legislativo, mas pendentes de decreto de promulgação presidencial, verifica-se o seguinte panorama, por região geográfica:

a) 78 mensagens continham atos internacionais celebrados no

âmbito da América do Sul, 30 dos quais referentes ao