CONSIDERAÇÕES COMPLEMENTARES E FINAIS:

Neste trabalho, atualizaram-se e corrigiram-se levantamentos anteriores de dados finalizados em 2009, 2010 e 2011

⁹⁷

referentes aos atos internacionais encaminhados à análise do Congresso Nacional, por meio de mensagens dos Presidentes da República. Delimitou-se, como período de trabalho, o intervalo entre 1º de janeiro de 1988 e 31 de dezembro de 2013, ou seja, um período de 26 anos, entre o início do ano da promulgação da Constituição atual e o finalde 2013.

A recuperação eletrônica desses documentos foi feita no Sistema de Informações Legislativas da Câmara dos Deputados, campo Projetos de Lei e Outras Proposições, subcampo Pesquisa Completa, selecionando-se a proposição a pesquisar, qual seja Mensagem (MSC), onde foi possível obter-se, por períodos especificados, o leque de mensagens presidenciais enviadas ao Parlamento sobre os mais variados assuntos. Do conjunto de mensagens recebido pelo Parlamento e indexado, extraíram-se aquelas proposições que se referiam a atos internacionais, compondo-se uma tabela global com os itens contendo atos internacionais que foram encaminhados para a análise do Congresso Nacional pelo Poder Executivo.

Obteve-se, nesse apanhado, um total de 1280 itens, para o lapso de tempo escolhido. Deve-se, todavia, salientar que o fato de haver 1280 mensagens presidenciais remetidas ao Congresso contendo atos internacionais firmados para análise não significa que apenas 1280 avenças internacionais tenham sido enviadas à apreciação legislativa. Verificaram-se vários casos em que mais de um ato internacional foi enviado ao Legislativo em uma única mensagem, o que é uma prática de economia processual perfeitamente plausível, desde que fique claro, em todo o processo legislativo, qual aprovação está sendo dada a quais instrumentos e que todos os instrumentos sob análise estejam devidamente identificados, de forma individualizada, tanto na indexação pertinente à tramitação, quanto nos instrumentos legislativos de aprovação e promulgação.

97 A versão inicial desse levantamento de dados é decorrente de projeto de pesquisa aceito no Programa de Pós-graduação em Direito da Universidade Metodista de Piracicaba, seleção de 2006. Estudos posteriores elaborados para a Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados intitulados O Brasil no cenário internacional: uma peça em mais de mil atos (reflexos do debate parlamentar entre 4 de outubro de 1988 e 31 de dezembro de 2010). e Direito internacional público positivado : pactos internacionais em análise no Congresso Nacional entre 1988 e 2011. Vide Biblioteca Digital da Câmara dos Debutados, campo Estudos das Consultorias, disponíveis em:

<http://bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/bdcamara/4746/brasil_cenario_camino.pdf?sequence=5> e

<http://bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/bdcamara/8548/direito_internacional_camino.pdf?sequence=1>)

156

encaminhamento da Mensagem nº 65, de 1988, apresentada à Câmara dos Deputados em 23 de fevereiro de 1988, que enviou ao Parlamento as Recomendações números 117, 118, 119, 121, 122, 123, 127, 129, 130, 136, 137, 138, 140, 141, 142, 143, 146, 147 e 171 da Organização Internacional do Trabalho (OIT). Em outras palavras, 19 recomendações internacionais foram encaminhadas ao Congresso, em uma única vez, nessa mensagem, transformada no Projeto de Decreto Legislativo nº 13, de 1988, que foi rejeitado e arquivado no Senado Federal, em 11 de setembro de 2000. Casualmente, esse foi o primeiro dos 1280 itens recebidos pelo Congresso entre 1988 e 2013.

Mais adiante, outro exemplo nesse sentido foi o da Mensagem nº 33, de 1992 (item 134, na ordem de proposições recebidas), transformada no Projeto de Decreto Legislativo nº 195, de 1992, origens do Decreto Legislativo nº 33, de 1995), referentes, respectivamente, ao Ato Constitutivo do Instituto Internacional da Língua Portuguesa, celebrado em São Luis, Estado do Maranhão, em 1º de novembro de 1989, e ao Acordo relativo ao Instituto Internacional de Língua Portuguesa (IILP), concluído em Lisboa, em 16 de dezembro de 1990 (pactos dos quais não se encontrou decreto presidencial de promulgação).

Na parte final do levantamento, constata-se exemplo congênere na Mensagem nº 40, de 2013 (item 1260 do conjunto total de instrumentos pesquisados) enviada ao Congresso Nacional com a seguinte ementa: “Submete à consideração do Congresso Nacional o texto da Convenção que Estabelece a Organização Europeia para a Pesquisa Astronômica no Hemisfério Austral”. Essa mensagem, assinada em Brasília, em 29 de dezembro de 2010, remeteu, também, ao Congresso mais cinco outros atos internacionais.

Essa remessa múltipla motivou o relator dessa matéria, na Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional (CREDN), a especificar, no art. 1º do projeto de decreto legislativo que propôs, todos os instrumentos internacionais submetidos à apreciação parlamentar, encimando-o por ementa em que o fato de haver mais de um ato internacional em apreciação ficou claro e expresso: “Aprova o texto da Convenção que estabelece a Organização Europeia para a Pesquisa Astronômica no Hemisfério Austral, assinado em Brasília, em 29 de dezembro de 2009, e os demais atos internacionais a ela anexados que especifica.”

Nesse caso, o parecer e a proposta de decreto legislativo foram

aprovados pela Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional em reunião

ordinária, realizada em 11 de setembro de 2013, momento a partir do qual passou a

tramitar como o Projeto de Decreto Legislativo nº 1.287, de 2013. Essa proposição,

157

Tecnologia, Comunicação e Informática (CCTCI) a respeito do parecer oferecido nesse mês pelo relator lá escolhido.

A cautela que o Congresso Nacional deve ter, em hipóteses similares, é, apenas, não permitir que, na aprovação de um instrumento, outra aprovação pouco visível esteja embutida, o que poderia acarretar vício de consentimento no processo legislativo de análise que, assim, poderia vir a ser contestado.

Feitas essas considerações gerais, passa-se aos resultados em relação ao foco escolhido para este trabalho, que foi o de buscar um índice numérico que refletisse tanto a atuação parlamentar, na análise dos pactos internacionais encaminhados ao Congresso, quanto do próprio Poder Executivo, no que concerne à finalização, após a anuência legislativa, dos trâmites necessários à plena inserção dessas avenças no sistema normativo brasileiro segundo os cânones da existência, validade e eficácia das normas jurídicas.

Resolveu-se, para tanto, tomar emprestada, do urbanismo, a ideia do que se considera coeficiente

⁹⁸

de aproveitamento

⁹⁹

(“relação entre a área construída e a área total de um lote”), para se fazer uma analogia e criar um retrato numérico, em que se comparasse o leque total de proposições (que seria a área total), com a parcela de proposições aprovada (que seria área de direito construído – composta pelos atos internacionais ratificados e inseridos no direito interno, segundo as regras de existência, validade e eficácia das normas jurídicas – a partir do conjunto de proposições recebidas).

Escolheu-se denominar esse índice numérico de coeficiente de eficácia legislativa na análise de atos internacionais, nele comparando-se o total de proposições contendo atos internacionais recebidas pelo Congresso para análise (espaço total de deliberação atribuído ao Congresso nessa matéria), com a decisão legislativa terminativa a respeito do conjunto de proposições recebidas (aprovação por decreto legislativo, arquivamento ou rejeição).

Preferiu-se, para denominar a resultante da comparação, a expressão coeficiente de eficácia legislativa, na esteira da definição que Aurélio Buarque de Holanda Ferreira dá à palavra eficaz, qual seja, que produz o efeito desejado.

98 Coeficiente tem a sua origem no latim científico, coefficiens, tis, ou seja, que efetua’. Em matemática, “Parte numérica num produto de fatores numéricos e literais”, ou, “Numa expressão constituída pelo produto de vários fatores, o produto de alguns dos fatores escolhidos segundo uma convenção arbitrária”. (In: FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Dicionário Aurélio eletrônico 4ª ed.: Rio de Janeiro, Positivo: 1999)

99 Em urbanismo, o coeficiente de aproveitamento é “Num lote, relação entre a área de construção e a área total” (Id, ibidem).

158

desejado, em matéria de análise legislativa de atos internacionais, seria a tarefa lgislativa de resolver definitivamente a respeito dos atos internacionais celebrados pelo país, esgotando a sua competência parlamentar para fazer o balanceamento crítico dos compromissos firmados, nos termos do inciso I, do art. 49 da Constituição Federal (competência exclusiva do Congresso Nacional, o que tanto pode significar aprovação, quanto arquivamento, rejeição ou, mesmo, balizamento, nos termos das respostas da então CCJR e da hoje CCJC às Consultas nº 7, de 1993, e nº 4, de 2004

¹⁰⁰

, à Presidência da Câmara dos Deputados, em relação à atuação do Congresso Nacional em matéria de atos internacionais).

Nesse sentido, verificou-se que, do conjunto total de mensagens que lhe foram enviadas contendo atos internacionais, houve manifestação terminativa do Congresso Nacional em relação a 1224

¹⁰¹

das 1280 proposições recebidas (que são objeto deste trabalho), ou seja, em relação a 95,63%

dos casos, o Poder Legislativo exerceu totalmente a sua competência deliberativa e terminativa específica (aprovando, rejeitando ou arquivando as matérias sob sua análise), o que pode, assim, ser considerado coeficiente de atuação legislativa relativo a proposições contendo atos internacionais

¹⁰²

.

Dessas 1224 mensagens recebidas que foram objeto de decisão terminativa do Congresso, 1161 foram aprovadas mediante a edição de 1158 decretos legislativos devidamente publicados (quatro proposições foram aprovadas de forma apensada, em um único ato). Pode-se, então, considerar esse valor de 1161 mensagens aprovadas (mediante a edição de 1158 decretos legislativos), como um dos elementos do coeficiente de aproveitamento positivo, pelo Congresso, das proposições contendo atos internacionais por ele recebidas do Poder Executivo entre 1988 e 2013.

Esse índice positivo, considerado sobre o total de proposições recebidas (1161/1280), revela um percentual de 90,70% proposições acolhidas – ou aprovadas – até 31 de dezembro de 2013 (ou um coeficiente de 0,91).

No total de 1280 proposições da compilação feita, todavia, estão também incluídas as proposições ainda em tramitação, assim como aquelas outras rejeitadas ou arquvadas,

100 Disponíveis em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=12670> (CON 7/1993) e ¸

<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=253668> (acesso pela página eletrônica da Câmara dos Deputados no sítio eletrônico referente à Atividade Legislativa/ Projetos de lei e outras proposições, subcampo

“consulta – CON”.

101 Aprovadas 1161 proposições; rejeitadas 4; arquivadas 49 = 1161+4+59=1224.

102 Isto é, 1224/1280=0,9570, ou seja, 95,63%

159

aproveitamento positivo de proposições (1161) apenas em relação àquelas mensagens a respeito das quais o Poder Legislativo encerrou completamente o seu espectro de competência possível até 31 de dezembro de 2013, que é 1224 (entre as proposições aprovadas, rejeitadas ou arquivadas), o coeficiente de aproveitamento positivo de proposições, sobre o total de decisões tomadas pelo Legislativo, passa a ser de 94,85%

¹⁰³

.

Na outra ponta, 4 proposições foram rejeitadas (duas na Câmara dos Deputados, outras duas no Senado Federal), portanto, 0,33% do conjunto de 1224 casos em que a competência do Legislativo se esgotou. Esse, portanto, foi o coeficiente de rejeição

¹⁰⁴

. pelo Congresso Nacional das proposições recebidas contendo atos internacionais.

Ficaram no caminho – e foram arquivadas – 59 proposições (4,82% do subconjunto de 1224 proposições a respeito das quais se esgotou a competência legislativa), na esmagadora maioria das vezes por requerimento do próprio Poder Executivo ao Congresso

¹⁰⁵

. Esse é outro resultado que poderia ser considerado negativo quanto ao aproveitamento de proposições, mas que se convencionou chamar de coeficiente de arquivamento de proposições

¹⁰⁶

.

Desse subgrupo arquivado, 36 proposições (2,94% em relação ao subtotal de 1224 proposições já deliberadas pelo Congresso) seguiram ao Arquivo Legislativo ainda sob a forma de mensagem presidencial, antes de darem origem a projeto de decreto legislativo. Outras 19 proposições (1,55% do subconjunto de 1224 ou 1,48% do total de 1280 proposições recebidas) foram arquivadas na Câmara dos Deputados, após originarem projeto de decreto legislativo, enquanto 4 outras do subtotal de 1224 (0,33% ou 0,31% do conjunto de 1280 proposições recebidas) foram arquivadas no Senado Federal (nesses casos, sempre após a apresentação de projeto de decreto legislativo, já que essa é a única hipótese de encaminhamento de ato internacional à análise da Casa revisora pela Casa de origem que, em matéria de apreciação legislativa de atos internacionais é, sempre e necessariamente, a Câmara dos Deputados).

De outro lado, em 31 de dezembro de 2013, continuavam sob análise parlamentar 56 proposições do total de 1280 enviadas ao Congresso pelo Executivo entre 1988 e 2013, ou seja, 4,38%

¹⁰⁷

, que, por conseguinte, é o percentual

103Isto é, 1161/1224=0,948529, ou seja, 94,85%.

104 Isto é, 4/1224=0,003267, ou seja, 0,33%.

105 Nos casos de pedidos de arquivamento, incide o art. 104 do Regimento Interno. Vide nota 13.

106 Isto é, 59/1224=0,048202, ou seja, 4,82%.

107 Isto é, 56/1280=0,04375, ou seja, 4,38%.

160

internacionais no Poder Legislativo, do universo de proposições recebidas contendo atos internacionais no período 1988-2013

Na data-termo da pesquisa, remanesciam na Câmara dos Deputados 47 dessas 56 proposições (3,67% do total de 1280 apresentadas ao Congresso), estando três dessas 47 a aguardar que providências requeridas pela Câmara ao Poder Executivo.

Seguiam, assim, em 31 de dezembro de 2013, seu caminho usual de deliberação, dependendo única e exclusivamente da Câmara dos Deputados, 44 dessas proposições (ou seja, 3,44% do total de 1280), que se encontram em diferentes estágios de análise legislativa, algumas estacionadas, por tratarem de matérias profundamente polêmicas e a respeito das quais ainda não foi possível construir consenso legislativo, como é o caso emblemático da Mensagem nº 296, de 2001 (convertida no Projeto de Decreto Legislativo nº 1.446, de 2001, que aprova, com ressalvas, o Acordo sobre Salvaguardas Tecnológicas para a Utilização, pelos Estados Unidos da América, do Centro de Lançamentos de Alcântara), texto a aguardar deliberação da CCJC e de Plenário (se a matéria for avocada a Plenário, antes da deliberação da CCJC, essa comissão deverá proferir parecer de mérito em Plenário, que deverá ser objeto de deliberação antes da votação final de Plenário, se a matéria não tiver sido objeto de manifestação anterior da CCJC).

No Senado Federal, a seu turno, na data-termo, havia apenas 9 das 56 proposições ainda em tramitação no Congresso Nacional (ou seja, 0,70% do total recebido de 1280), 4 das quais (0,31%) matérias mais recentes em seu curso normal (duas delas, já aprovadas, apenas aguardavam a promulgação dos respectivos decretos legislativos no início da sessão legislativa de 2014, momento em que o índice de pendências previsto para decisões exclusivas do Senado, em matéria de atos internacionais, ficou em 0,16% até o momento em que outra proposição lhe fosse encaminhada). A essas 4 proposições sob deliberação exclusiva do Senado, em 31 de dezembro de 2013, somavam-se 5 outras (ou seja, 0,39% do total recebido) oficialmente sobrestadas, aguardando providências requeridas pelo Senado Federal ao Poder Executivo.

Vê-se, portanto, que, do universo de 1280 proposições

recebidas no Congresso Nacional entre 1988 e 2014, continuavam sob análise

legislativa, em 31 de dezembro de 2013, independendo de quaisquer providências

do Executivo, apenas 48 proposições (44 na Câmara e 4 no Senado) do conjunto

total, ou seja, 3,75% das proposições, que constitui, portanto, o percentual

equivalente ao coeficiente líquido de proposições em tramitação no Poder Legislativo

161

percentual de 3,75% equivale, também, ao coeficiente líquido de pendências legislativas

¹⁰⁸

.

Do ponto de vista da eficácia global de análise legislativa e inserção plena das normas convencionadas no direito brasileiro, verificou-se que, das 1280 proposições recebidas no Congresso, 1161 foram aprovadas por 1158 decretos legislativos, voltando à esfera de competência privativa do Poder Executivo, que, do momento da edição do decreto legislativo de aprovação em diante, passou a ter o poder de promulgar, ou não, o ato internacional chancelado pelo Poder Legislativo.

A esse número

¹⁰⁹

, somavam-se, em 31 de dezembro de 2013, outros 8 atos internacionais que voltaram ao âmbito exclusivo de atuação do Poder Executivo para tomar providências a ele requeridas pelo Poder Legislativo (as três proposições mencionadas a respeito das quais a Câmara pede providências, adicionadas às cinco outras demandas do Senado).

Totalizou-se, então, para o período 1988-2013, um total de 1161 proposições, objeto de 1158 decretos legislativos, mais 8 outras proposições (que demandavam providências requeridas ao Executivo pelo Congresso, em 31 de dezembro de 2013). Nesse momento, portanto, 1169 proposições retornaram à esfera privativa de atuação do Executivo sobre o total das 1280 originalmente encaminhadas pela Presidência da República ao Congresso entre 1988 e 2013.

Vê-se, assim, que voltou a incidir o poder discricionário e de deliberação privativo do Poder Executivo sobre 1169 proposições do total de 1280 enviadas ao Congresso (8 demandas de providências, somadas a 1161 proposições objeto de 1158 decretos legislativos editados que, para serem inseridos na ordem normativa interna, dependiam de promulgação). Em outras palavras, retornou à esfera de competência do Poder Executivo, naquele momento, um percentual de 91,33%

¹¹⁰

do conjunto de atos internacionais enviados ao Congresso entre 1988 e 2013, ou seja, ficou adstrita à esfera de atuação exclusiva do Poder Executivo dar, ou não, seguimento ao processo de incorporação de 91,33% dos pactos celebrados ao direito interno, quer tomando as providências requeridas pelo Legislativo (em 8 casos, ou em 0,63% do total enviado ao Congresso), quer promulgando os atos internacionais aprovados pelo Legislativo (em 1161 casos, ou em 90,70% do total).

108Isto é, 48/1280=0,0375, ou seja, 3,75%.

109 1158 decretos legislativos, referentes a 1161 proposições.

110 1169/1280 = 91,33%

162

coeficiente de eficácia do Poder Executivo a edição de decretos de promulgação de ato internacional pelo Presidente da República e respectiva publicação, atos administrativos que, aliados à ratificação em senso estrito, finalizam o processo de incorporação do ato internacional ao direito positivo pátrio.

Para se calcular esse coeficiente, fez-se o seguinte raciocínio:

retirando-se, do total de proposições (1280) os subgrupos daquelas arquivadas (59) e rejeitadas (4), obteve-se um subtotal de 1217 proposições, das quais 56 ainda tramitam na esfera de deliberação do Legislativo, conquanto somente 48 na sua esfera exclusiva de deliberação, uma vez que 8 proposições foram sobrestadas durante a análise legislativa para aguardar a satisfação de providências requeridas pelo Legislativo ao Executivo.

Subtraindo-se, portanto, do subtotal de 1217 proposições, aquelas em tramitação que dependem única e exclusivamente do Legislativo (48), tem-se um subconjunto líquido de 1169 atos internacionais, dos quais 1161 foram aprovadas mediante a edição de 1158 decretos legislativos (1157 + 4 mensagens apensadas e aprovadas por decreto legislativo único, ou seja 1157+4=1161).

Desses 1158 decretos legislativos editados, referentes a 1161 atos internacionais, 829 atos internacionais foram promulgados, pelo Presidente da República

¹¹¹

, ou seja, 70,92 % do total de 1169 proposições que retornaram à esfera de atuação privativa do Executivo

¹¹²

.

Estão, de outro lado, aparentemente pendentes de decretos de promulgação (ou sem indexação), 332 dessas 1169 proposições, ou seja 28,40%

¹¹³

. Dependem de outras providências administrativas do Poder Executivo

¹¹⁴

, que não decreto de promulgação, 8 outros instrumentos (0,68% desse mesmo subtotal de 1169 proposições).

Considerou-se, assim, neste estudo, 71,59 % (percentual que equivale à parcela de 829 decretos presidenciais de promulgação em relação aos 1158 decretos legislativos editados

¹¹⁵

) como o coeficiente de promulgação do Poder

111 Os decretos de promulgação foram buscados e recuperados no Sileg, a partir das normas conexas ou correlatas ao respectivo decreto legislativo de aprovação.

112 Como os quatro instrumentos, objeto de um único decreto legislativo, não foram promulgados, consideram-se as quatro proposições, ou seja, o cálculo foi feito em relação a 1161 proposições aprovadas e não em relação a 1158 decretos legislativos, mais 8 providências pendentes (829/1161+8= 0,709153...)

113 332 proposições promulgadas/1169 proposições pendentes de promulgação ou de outra providência=0,28400...

114 Satisfação de providências requeridas pelo Poder Legislativo ao Poder Executivo.

115 Ou seja, 829/1158 decretos legislativos editados =0,715889..., que equivale a 71,59 %. Ou, então, 828/1161 proposições aprovadas=0,714039.., que equivale a 71,40 %. Na hipótese desse cálculo, considerou-se a lacuna de promulgação sobre o total de decretos legislativos editados. 70,9153

163

interno, dos atos internacionais celebrados e encaminhados ao Congresso, sob o prisma da existência, validade e eficácia das normas jurídicas

Na outra ponta, para se calcular o total do que estaria pendente no Poder Executivo

¹¹⁶

, somou-se o deficit de promulgação de atos internacionais (332 instrumentos aprovados pelo Congresso por 229 decretos legislativos não promulgados) às demais providências devidas pelo Executivo ao Congresso (8 pedidos de providências ainda não atendidos), obtendo-se, assim, um total de 340 pendências (332+8) em relação às 1169 proposições que voltaram à esfera privativa de atuação do Executivo

¹¹⁷

.

Chegou-se, a partir desses dois subtotais (340 pendências menos 4 proposições apensadas

¹¹⁸

(mas que contam como uma), em relação a 1169 proposições que estão na órbita de atuação do Poder Executivo), a um resultado que se denominou coeficiente de pendências do Poder Executivo em relação à inserção dos atos internacionais no direito interno, qual seja 28,83%

¹¹⁹

.

Conquanto a maior parte das hipóteses de arquivamentos de atos internacionais no Congresso Nacional seja devida a pedidos de desistência de tramitação da norma, feitos pelo Executivo, essas medidas não foram colocadas na conta da eficácia, ou não, de atuação do Executivo, porque, nesses casos, a decisão terminativa em relação ao arquivamento da proposição cabe ao Congresso e não ao Executivo, não se tratando, portanto, de decisão inserida em sua esfera privativa de competência: cabe ao Executivo pedir, mas é ao Congresso que cabe decidir.

Os dados obtidos permitem, assim, dizer-se que, em 31 de dezembro de 2013, para cada uma das pendências legislativas exclusivas

¹²⁰

havia 7,08 pendências do Executivo

¹²¹

Em outras palavras, o grau de pendências do Poder Executivo

¹²²

, no que concerne à plena inserção dos atos internacionais na ordem

116 Conjunto considerado apenas em relação aos atos internacionais enviados ao Congresso.

117 1161 proposições aprovadas por 1158 decretos legislativos + 8 pedidos de providências – 829 decretos de promulgação=340.

118 Vide nota 4: MSC 476, 477 e 478, de 2008, e MSC 79, de 2009 (PDC1618/2008 e DL 985/2009).

119 Ou seja, 340-4+1=337. Dividindo-se 337 /1169=0,28828.., ou seja, 28,83%.

120 Isto é, 56 proposições em tramitação, menos 8 proposições que aguardam, no Legislativo, providências do Executivo, ou seja, 56–8= 48).

121 Isto é, havia, em 31/12/2013, 332 proposições encaminhadas ao Congresso, aprovadas (por 229 decretos legislativos) e pendentes de promulgação (seja por ter havido desistência de o Executivo fazê-lo, seja por não sido considerado oportuno promulgá-las até o momento), somadas a 3 proposições pendentes de providências requeridas ao Executivo pela Câmara, mais outras 5 proposições pendentes de providências demandadas ao Executivo pelo Senado, ou seja, 332+3+5=340.

Dividindo-se esse número (340-dividendo) pelo número de pendências exclusivas do Legislativo (48-divisor), tem-se o quociente de 7,08333...

122 Incluem-se as desistências não motivadas de promulgação de atos internacionais aprovados pelo Congresso como pendências do Poder Executivo, conquanto essa promulgação seja ato de império que se situe na sua esfera de competência. Entende-se que, conquanto o Executivo possa não promulgar determinado ato internacional, em respeito à

164

jurídicas é 608% maior do que aquele do Poder Legislativo

¹²³

.

Constata-se, em face desses resultados, ser matematicamente impossível atribuir-se gericamente ao Poder Legislativo, a responsabilidade pela demora na inserção dos atos internacionais na ordem jurídica interna, enquanto normas jurídicas existentes, válidas e eficazes, oponíveis erga omnes, muito embora possa haver lentidão legislativa de análise em casos pontuais e individualizados, inerentes ao sistema constitucional de freios e contrapesos.

Dessa forma, assertivas que veiculem a versão de que a demora na inserção dos atos internacionais no direito interno seria devida a uma lentidão do Poder Legislativo, que estaria mantendo as proposições encaminhadas guardadas em seus escaninhos, como chegou a ser veiculado em editorial na imprensa, em matéria assinada relativa à cooperação penal internacional, são frontalmente contrariadas pelos fatos e pelos números, devendo ser coibidas pelo Congresso Nacional em face do mandamento constitucional cogente expresso no inciso XI do art. 49 da Carta Magna

¹²⁴

.

Poderia, ainda, o Congresso Nacional, em face do que dispõe o inciso X, do mesmo art. 49 da Constituição

¹²⁵

, tomar as providências necessárias para verificar a razão pela qual o Poder Executivo tem o quociente de não finalização verificado em relação à plena inserção dos atos internacionais pactuados no direito interno.

É bem verdade que, na literatura jurídica, essa aparente inadimplência é favorecida, deixando-se ao Executivo elasticidade total para resolver a respeito. Deve-se, entretanto, considerar, na esteira do que nos ensina a Física, que, para toda a elasticidade, há um ponto de ruptura e, como em todas as demais esferas da administração pública, também nessa seara deve prevalecer o critério da razoabilidade que nada mais é do que bom senso.

Afinal, esta é a época do império da transparência, do direito à informação e ao esclarecimento dos fatos e fundamentos, na cooperação entre os poderes para a construção da ordem normativa.

análise legislativa e ao decreto legislativo de aprovação editado que é norma jurídica em vigor (ou seja, em respeito ao poder de legiferar do Congresso) o Executivo deveria comunicar ao Parlamento as decisões de desistência de promulgação de atos internacionais, em obediência ao inciso I do art. 49, I da Lei Maior.

123 O cálculo, para o percentual, foi feito da seguinte forma: 340/48=7,08333... Para o percentual, multiplicou-se o resultado por 100, apanhando-se as 3 primeiras casas, ou seja, 708, que se subtraiu de 100 (correspondente a uma pendência do Congresso), ou seja, 608.

124Art. 49 É da competência exclusiva do Congresso Nacional: [...]

XI – zelar pela preservação de sua competência legislativa, em face da atribuição normativa dos outros poderes.

125 Art. 49 [...] X- fiscalizar e controlar, diretamente ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta; [...]

165

Executivo negocia os pactos e os remete ao Congresso (que sobre eles se debruça, efetua a sua análise e os devolve ao Executivo, com a sua autorização consubstanciada em decreto legislativo), se, ao receber a autorização dada pelo Congresso, em um prazo razoável e significativamente elástico (contado a partir do momento do recebimento do ato internacional enviado pelo Executivo ao Parlamento), não apenas o Executivo não promulga praticamente 1/3 deles, como não faz o menor comunicado a respeito ao Poder de Estado a quem cabe resolver definitivamente a respeito, que é o Legislativo?

Os atos internacionais, por vezes, levam décadas para virem do Executivo ao Legislativo, cuja inadimplência é de pouco mais de 3% na Câmara e irrelevante no Senado (previsão de 0,16%, para o início da sessão legislativa de 2014).

Verifica-se que a tramitação dos atos internacionais no Congresso é apenas mais lenta em casos visivelmente polêmicos que, efetivamente, merecem cuidadoso debate parlamentar.

Após aprovados e retornarem ao Executivo, não raras vezes esses pactos também demandam anos (quando não décadas) para que seja encontrado o momento oportuno à finalização do processo de inserção no direito interno, com a ratificação e promulgação do ato internacional.

Se esses compromissos internacionais tornaram-se obsoletos, não seria o caso de tal fato ser expressamente comunicado ao Parlamento, de forma motivada, acompanhado da devida publicação desse ato administrativo na imprensa oficial?

Ademais, nos casos dos atos internacionais aprovados pelo Congresso e não promulgados, tempo e recursos públicos preciosos foram dispendidos em negociações internacionais e em análise legislativa, com eficácia final zero.

Ao optar por utilizar o seu poder discricionário e não praticar os atos administrativos de império pertinentes à ratificação, promulgação e publicação do instrumento internacional, o Poder Executivo toma decisão unilateral de não finalizar a inserção desses pactos internacionais aprovados no ordenamento jurídico pátrio – e o faz sem consulta ao Congresso, a quem cabe, de forma exclusiva (ou seja, insuscetível de delegação) resolver definitivamente a respeito.

Conquanto não haja um prazo constitucional ou legal para a

promulgação de ato internacional aprovado pelo Congresso pela Presidência da

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leis aprovadas pelo Parlamento, deveriam, nesse sentido, valer os princípios da razoabilidade, da eficiência, da continuidade dos serviços públicos

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e da própria gestão administrativa, que poderiam ser, eventualmente, invocados contra o Brasil por suas contrapartes em pactos firmados e aprovados pelo Congresso, mas a respeito dos quais tenha havido decisão unilateral por parte do Poder Executivo (e reservada, vez que não publicada) de não promulgação, consequentemente de não inserção do ato internacional no ordenamento jurídico interno.

Onde, nesse sentido, ficam os preceitos do princípio da publicidade e os ditames da Lei de Acesso à Informação?

Caso haja razão motivada para a não promulgação, pelo Poder Executivo, de determinado ato internacional aprovado pelo Poder Legislativo, em um período elástico e razoável, essa motivação, até mesmo por uma questão de respeito e cortesia entre os Poderes, poderia ser expressa em ato administrativo motivado do Executivo, comunicada ao Congresso Nacional e publicada em Diário Oficial, o que poderia ensejar a alteração da deliberação legislativa de aprovação (ou seja, do decreto legislativo de aprovação editado pelo Congresso Nacional, que, caso contrário, permanecerá em vigor ad infinitum, com utilidade – e impacto legislativo – zero).

Essa unilateralidade para decidir não deixa de ser uma inversão da sistemática constitucional dos preceitos dos arts. 49, I, e 84, VIII, da Constituição Federal, ou seja, não se estaria respeitando o conteúdo constitucional das expressões competência exclusiva para resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional (que é do Congresso) versus competência privativa para celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional, vez que o ditame constitucional é que ao Congresso é a quem cabe dar a palavra final sobre a negociação feita que lhe tenha sido enviada pelo Executivo para apreciação, cumprindo, portanto, ao Poder Executivo executar a determinação legislativa.

A atuação do Congresso Nacional em matéria de atos internacionais, todavia, não necessariamente estagna na sua competência legislativa precípua, prevista no inciso I do art. 49 da Constituição Federal. Remanesce, no

126“Não é dispensável, porém, acentuar que a continuidade dos serviços públicos está intimamente ligada ao princípio da eficiência, hoje expressamente mencionado no art. 37, caput, da CF, por força da alteração introduzida pela EC nº 19/1998, relativa à reforma do Estado. Logicamente, um dos aspectos o da qualidade dos serviços é que não sofram solução de continuidade, prejudicando os usuários.” CARVALHO Filho, José. Manual de Direito Administrativo, 26ª ed., p.36. São Paulo: Atlas, 2013.

No documento PENDÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO E EXECUTIVO PARA A PLENA INSERÇÃO DE ATOS INTERNACIONAIS NO DIREITO POSITIVO BRASILEIRO (1988-2013) (páginas 155-169)