GRANDE DO SUL
ANDRÉ PEDRON LEVES
PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR NA PERSPECTIVA DA LEI 12.618/2012: A INSTITUIÇÃO DO REGIME DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR PARA OS
SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS
Ijuí (RS) 2013
ANDRÉ PEDRON LEVES
PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR NA PERSPECTIVA DA LEI 12.618/2012: A INSTITUIÇÃO DO REGIME DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR PARA OS
SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS
Trabalho de Conclusão do Curso de Graduação em Direito objetivando a aprovação no componente curricular Trabalho de Curso - TC.
UNIJUÍ - Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul.
DCJS - Departamento de Ciências Jurídicas e Sociais.
Orientadora: MSc. Lizelia Tissiani Ramos
Ijuí (RS) 2013
Dedico este trabalho primeiramente à Deus, e a minha esposa Carine pelo apoio e confiança em todos os momentos.
À Deus, a nosso Senhor Jesus Cristo e a nossa Senhora Virgem Maria.
A minha esposa Carine, que sempre esteve presente e me incentivou com apoio e confiança em todos os momentos. Te Amo.
Aos meus pais, que me educaram e sempre indicaram o bom caminho a ser seguido nas batalhas e desafios da vida.
À minha orientadora Lizelia T. Ramos, com quem tive o privilégio de conviver e contar com sua dedicação e disponibilidade e suporte.
“os descendentes não podem faltar a assistência devida aos pais e avós, toda vez que estes se encontrem em dificuldades econômicas, por motivos que não podem ser superados. É, evidente, um preceito de ordem jurídica e, ao mesmo tempo de ordem moral. É o princípio da solidariedade humana, ou melhor da solidariedade familiar que dita a regra jurídica consagrada nos códigos.” Miguel Reale
O presente trabalho de conclusão de curso tem como tema central a análise da Lei nº 12.618/2012 que instituiu o regime de previdência complementar para os servidores públicos federais titulares de cargo efetivo e objetiva pesquisar aspectos legais que envolvem a previdência pública na perspectiva das entidades fechadas de previdência complementar. Primeiramente aborda o sistema previdenciário brasileiro, no que diz respeito aos principais regimes previdenciários que estão presentes em nosso ordenamento jurídico, bem como trata dos princípios previdenciários da solidariedade e do equilíbrio econômico, os quais fundamentam a criação das entidades fechadas de previdência complementar. Na sequência, analisa a nova concepção do regime próprio de previdência social dos servidores públicos, especialmente no aspecto relacionado com a instituição do regime de previdência complementar dos servidores públicos federais titulares de cargos efetivos. Observa também se a instituição desse novo sistema complementar de previdência respeita os princípios constitucionais aplicáveis a temática previdenciária, haja vista a relação previdenciária envolver à perspectiva de direito a um benefício almejado durante a carreira do servidor público. A partir das inovações determinadas pela Lei nº 12.618/2012, analisa em que condições esse novo regime previdenciário será instituído, bem como a forma de funcionamento que deverá ser adotada pelas entidades fechadas de previdência complementar e a possibilidade dos demais entes da federação instituírem regime de previdência pública complementar similar.
Palavras-Chave: Previdência Pública. Regime Complementar. Servidor Público. Lei nº 12.618/2012. Entidades Fechadas de Previdência Complementar.
The present work of course completion has as theme central the analysis of Law No. 12.618/2012 that instituted the regime of foresight complementary for the federal public servants holders of effective position and objective search legal aspects that involve the public foresight in the perspective of entities closed of foresight complementary. First of addresses the brazilian pension system, in with respect to the main pension regimes that are present in our legal system, as well as comes of foresight principles of solidarity and of economic balance, which are based the creation of entities closed of foresight complementary. In sequence, analyze the new conception of the social foresight regime of public servants, especially in aspect related with the institution of regime foresight complementary of public federal servants holders of effective positions. Also observes if the institution of that new system complementary of foresight respects the constitutional principles applicable to foresight theme, in view that the regarding foresight involve the perspective of right to a benefit desired during the career of public servant. From of innovations determined by Law No. 12.618/2012, analyzes wherein conditions this new regime foresight will be instituted, as well as the form of functioning that will must be adopted by entities closed of foresight complementary and the possibility of the others entities of federation to institute regime of public foresight complementary similar.
Keywords: Public Foresight. Complementary Regime. Public Servant. Law No. 12.618/2012. Entities Closed of Foresight Complementary.
INTRODUÇÃO ... 8
1 DA ORGANIZAÇÃO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL BRASILEIRA ... 10
1.1 Do regime geral de previdência social – RGPS ... 12
1.2 Do regime próprio de previdência social – RPPS ... 14
1.3 Da previdência complementar brasileira... 18
1.3.1 Previdência complementar privada – entidades abertas e fechadas ... 19
1.3.2 Da previdência complementar dos servidores públicos ... 21
1.3.2.1 A previdência complementar e os princípios previdenciários da solidariedade e do equilíbrio financeiro e atuarial ... 22
2 PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR NA PERSPECTIVA DA LEI 12.618/2012: A INSTITUIÇÃO DO REGIME DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR PARA OS SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS ... 26
2.1 Analise objetiva acerca da lei nº 12.618/2012 ... 30
2.2 Regulamento e funcionamento das entidades fechadas de previdência complementar - Funpresp ... 33
2.3 Dos planos de benefícios das entidades Funpresp ... 37
2.4 A tendência da previdência complementar pública ... 40
CONCLUSÃO ... 43
INTRODUÇÃO
O presente trabalho apresenta um estudo acerca dos aspectos que fundamentam a lei nº 12.618/2012 e as entidades fechadas de previdência complementar – Funpresp. Com fundamento constitucional e amparo na realidade da previdência social brasileira, a qual é alvo de críticas contundentes no que tange a deficitária administração dos regimes previdenciários e a problemática que envolve o cumprimento do princípio do equilíbrio econômico e atuarial, surge no cenário jurídico nacional a lei nº 12.618/2012, que determina a criação de entidade fechada de previdência complementar para os servidores públicos federais. Cada ente da federação, por sua vez, está constitucionalmente autorizado a legislar sobre a criação do respectivo regime previdenciário público e complementar estadual.
Para a realização deste trabalho foram efetuadas pesquisas bibliográficas e por meio eletrônico, analisando também as propostas legislativas em andamento, a fim de enriquecer a coleta de informações e permitir um aprofundamento no estudo da nova previdência complementar pública. Trata-se de tema atual e de grande importância, pois altera significativamente a configuração do sistema previdenciário dos servidores públicos, sejam eles atrelados ao poder executivo, legislativo ou judiciário.
Inicialmente, o primeiro capítulo, aborda aspectos fundamentais acerca da previdência social brasileira, conceituando a previdência pública no estado democrático de direito e elencando os principais regimes previdenciários no que tange a sua normatização e funcionalidades específicas a cada regime previdenciário, ou seja, o regime geral, o regime próprio, e o regime
complementar de previdência social, sendo o ultimo nas modalidades privada e pública. O encerramento do primeiro capítulo é reservado à análise de dois importantes princípios previdenciários, o princípio da solidariedade do equilíbrio econômico, os quais colaboram na fundamentação da previdência complementar pública.
O segundo capítulo é reservado para a análise da recente Lei nº 12.618/2012, a qual institui o regime de previdência complementar para os servidores públicos federais e, ainda, autoriza a criação de três entidades fechadas de previdência complementar, todas na modalidade de fundação, cada uma visando o atendimento dos servidores públicos vinculados a um dos poderes, qual seja executivo, legislativo e judiciário.
Nesse sentido, aborda a temática que envolve a previdência complementar e verifica quais as alterações e modificações que a referida lei trouxe no que tange ao regime próprio de previdência social dos servidores públicos federal. A partir desse estudo é verificada a nova realidade previdenciária dos servidores públicos federais, especialmente aquela desenhada pela criação da entidade fechada de previdência complementar denominada Funpresp-Exe, que abrange os servidores públicos federais vinculados ao poder executivo federal.
A pesquisa tem como foco a análise do funcionamento, regulamento e organização da previdência complementar dos servidores públicos, observando as regras de custeio e formas de participação de contribuições, bem como verifica os planos de benefícios complementares a que os participantes farão jus. Por fim, tece considerações conclusivas sobre a respectiva lei e os prováveis reflexos gerados sob os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos, bem como a probabilidade de adoção dessa sistemática pelos demais entes da federação.
1 DA ORGANIZAÇÃO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL BRASILEIRA
A previdência social brasileira esta inserida no sistema de seguridade social, do qual também são parte a assistência social e a saúde, conforme dispõe o artigo 194 da Constituição Federal de 1988. Diferentemente da saúde e da assistência social, que são prestadas independentemente de qualquer contribuição por parte dos sujeitos beneficiários, a previdência social reserva seus serviços e benefícios exclusivamente para aqueles indivíduos que realizam contribuição mensal, ou seja, os segurados, obrigatórios ou facultativos.
O sistema previdenciário propriamente dito está relacionado a um direito de proteção, o qual visa garantir aos seus segurados, segundo menciona Cláudia Salles Vilela Vianna (2005, p.72): “[...] meios de subsistência quando de períodos de improdutividade financeira, tais como doença, maternidade, idade avançada e invalidez”, tendo em vista o seu caráter contributivo, ou seja, todo segurado da previdência social é também contribuinte da previdência social. Nesse aspecto, muitas pessoas estão fora do sistema previdenciário e, conseqüentemente da proteção por ele conferida, pois não realizam contribuição, seja porque não exercem atividade remunerada ou porque trabalham na informalidade, sem a realização de registro previdenciário. Assim, em relação a sua abrangência a referida autora destaca que:
Abrangendo somente uma parcela da sociedade (em face ao seu caráter contributivo), a Previdência Social deixa à margem de seus benefícios aqueles que não exercem atividade remunerada (contribuintes obrigatórios) ou que manifestamente não expressam seu desejo associativo (contribuintes facultativos). A população mais carente, e, portanto, não contribuinte, usufrui somente das ações da Saúde e das ações e benefícios mantidos pela Assistência Social. (VIANNA, 2005, p.72).
Nesse contexto, Marcelo Barroso Lima Britto de Campos (2011, p.68) conceitua regime previdenciário: “O regime previdenciário consiste no conjunto de normas, regras e princípios harmônicos que informam e regem a disciplina previdenciária de determinados grupo de seres humanos.” Esse determinado grupo é formado por pessoas físicas que, obrigatoriamente, realizam contribuição para o respectivo regime de previdência social. Nesse ponto, observa-se que no Brasil não
existe um único regime previdenciário capaz de reunir todos os trabalhadores em atividade, existem sim, vários regimes de previdência social, sendo que cada trabalhador vai estar apto a filiar-se ao menos em um regime, sempre levando em consideração a sua atividade laboral.
Sendo assim os regimes previdenciários estão presentes em modalidades distintas em nosso ordenamento, conforme asserção de Carlos Alberto Pereira de Castro e João Batista Lazzari (2003, p.92): “[...] o fato é que no âmbito da Previdência Social no Brasil não existe somente um regime previdenciário, mas vários deles”, corroborado com a relação direta aos princípios previdenciários. Regulados pela Constituição Federal e legislação específica os regimes previdenciários compreendem as mais variadas categorias de profissionais, deste modo os referidos autores asseveram que:
Entende-se por regime previdenciário aquele que abarca, mediante normas disciplinadoras da relação jurídica previdenciária, uma coletividade de indivíduos que têm vinculação entre si em virtude de relação de trabalho ou categoria profissional a que está submetida, garantindo a esta coletividade, no mínimo, os benefícios essencialmente observados em todo sistema de seguro social. (CASTRO; LAZZARI, 2003, p. 92).
Desse modo, especificamente dentro da sistemática adotada pela legislação brasileira, encontra-se o Regime Geral de Previdência Social, os Regimes Próprios de Previdência Social e o Regime de Previdência Complementar Privado e Complementar Público, deste modo sendo possível evidenciar as diferenças e peculiaridades referentes a cada um dos regimes previdenciários dispostos no ordenamento jurídico brasileiro.
Observa-se, assim, que a previdência pública brasileira está organizada em diferentes regimes obrigatórios, cada qual abrangendo um público específico, especialmente em razão da atividade laboral desenvolvida por seus participantes, desse modo em termos gerais pode-se afirmar que diferentes categorias de trabalhadores, tais como, servidores públicos civis, militares e trabalhadores que exercem suas atividades junto à iniciativa privada, dividem-se em regimes previdenciários obrigatórios distintos.
Além dos regimes obrigatórios, todos de natureza pública, a previdência brasileira também comporta a modalidade de previdência complementar, com caráter facultativo, cuja adesão depende da voluntariedade do participante. Nesse sentido, a presente pesquisa possui como foco principal o estudo da previdência complementar instituída para atender exclusivamente os servidores públicos, a partir da matéria disciplinada na Lei nº 12.618/2012, tema este que será abordado de forma específica no segundo capítulo.
1.1 Do regime geral de previdência social – RGPS
No que tange ao Regime Geral de Previdência Social – RGPS, trata-se do principal regime previdenciário, este que abrange o maior percentual da população brasileira, no que se refere a contribuintes efetivos, possui sua administração atribuída ao Ministério da Previdência Social e suas ações desenvolvidas pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS (VIANNA, 2005).
Tem por finalidade abarcar trabalhadores da iniciativa privada, cuja filiação é obrigatória e se efetiva mediante a realização de contribuição mensal incidente sobre o salário de contribuição dos segurados. As principais regras constam na Lei nº 8.213/91, que trata do plano de benefícios e no Decreto nº 3.048/99 que dispõe sobre o regulamento da Previdência Social. O RGPS é conceituado por Marcelo Leonardo Tavares (2012, p.31) como: “[...] seguro público, coletivo, compulsório, mediante contribuição e que visa a cobrir os seguintes riscos sociais: incapacidade, idade avançada, tempo de contribuição, encargos de família, morte e reclusão.” Ainda assim e excepcionalmente regime geral serve de suporte a municípios que não possuam regime próprio de previdência, tendo assim também como contribuintes servidores públicos municipais.
A Constituição Federal (BRASIL, 2013), por sua vez, estabelece: “Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei [...]”. Assim subentende-se que o caráter contributivo engloba a relação dos pagamentos efetuados pelo contribuinte, o qual passará a condição de segurado, ajudando a custear o sistema, a filiação é
obrigatória, para que todos os trabalhadores possam ter acesso ao seguro social e contribuírem para o referido custeio, sendo que o equilíbrio financeiro e atuarial engloba a relação de que é necessário que a administração seja eficiente no sentido de que o sistema não se torne deficitário (SANTOS, 2009).
Assim, a relação jurídica do regime geral ocorre mediante as contribuições realizadas pelo segurado, através da empresa em que ocorre a prestação do trabalho, e mediante a proteção do segurado quando de direito por parte do INSS, através da concessão de benefícios e serviços. Segundo a definição de Sérgio Pinto Martins (2002, p. 303):
A relação envolve proteção quando da ocorrência da necessidade em relação ao segurado e amparo quando do pagamento do benefício. Ocorrendo a contingência, o segurado tem direito de crédito, em relação ao INSS, de receber o benefício.
Na relação de custeio, pode-se evidenciar que existe um desequilíbrio entre as receitas e despesas, o qual compromete a sustentabilidade do referido regime, o qual tem por causa diversos motivos, entre eles a taxa de natalidade a qual resulta um menor número de pessoas em idade contributiva, por conseguinte encontra-se o aumento da expectativa de sobrevida, gerando um maior número de beneficiários por maior tempo e especialmente os trabalhadores informais que não geram contribuições previdenciárias, as sonegações de contribuições tanto por parte dos empregadores como por parte de empregados e trabalhadores avulsos, e a corrupção interna (VIANNA,2005).
Por tratar-se de um sistema público de previdência social, sua filiação é de maneira compulsória e conforme assevera Tavares (2012, p. 29): “[...] mantido por pessoa jurídica de direito público, tem natureza institucional, é de filiação compulsória e as contribuições têm natureza tributária; [...] aos trabalhadores da iniciativa privada é gerido por uma autarquia federal – INSS.”
Em referência a administração e concessão dos benefícios do RGPS, encontra-se inserido o Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS, autarquia federal, pessoa jurídica de direito público interno vinculada ao Ministério da
Previdência Social, o qual também verifica através de seus servidores o atendimento das obrigações não tributárias que estão em acordo com a legislação previdenciária pertinente e também a imposição de multas por seu eventual descumprimento. Já no que tange a competência e arrecadação, a União compete instituir as contribuições para a seguridade social em conseqüência possui capacidade tributária ativa para cobrá-las. A Secretaria da Receita Federal do Brasil tem a atribuição de planejar, executar, acompanhar e avalizar as atividades relativas a tributação, fiscalização, arrecadação, cobrança e recolhimento das contribuições sociais previdenciárias conforme redação imposta pela Lei nº 11.457/2007 (TAVARES, 2012).
1.2 Do regime próprio de previdência social - RPPS
A estrutura da previdência social brasileira comporta o Regime Próprio de Previdência Social – RPPS, o qual se distingue do regime geral (RGPS), pois atinge um grupo específico de trabalhadores, os quais estão vinculados diretamente à administração pública, ou seja, compreende aos servidores públicos titulares de cargos efetivos, através de regime jurídico próprio com definições e regramentos específicos em cada ente federativo, ou seja, no âmbito federal, estadual, distrital ou municipal, cabendo a estes concorrentemente legislar sobre normas específicas referente aos planos de previdência e à União ao regramento geral e as normas vinculadas aos servidores públicos federais e militares. O surgimento do regime próprio de previdência social pertinente aos servidores públicos e também aos militares possui contexto histórico, sendo desta forma mencionada por Tavares (2012, p. 312):
O sistema dos servidores públicos nasceu com a proteção assistemática e gratuita de determinadas categorias funcionais pela legislação do Império. Durante a República, o sistema previdenciário próprio foi aprimorado, mas manteve, em linha geral, o financiamento exclusivo do seguro pelo Estado1, sem a participação do servidor. Somente com a entrada em vigor da EC nº 3/1993 houve previsão
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“Até a Constituição de 1988, algumas legislações estabeleceram a necessidade de participação dos servidores no custeio, mediante o pagamento de contribuição; mas, mesmo estas, em regra, somente estipulavam a cobrança para sustentar as pensões, enquanto as aposentadorias eram mantidas como favor estatal.” (TAVARES, 2012, p. 312).
constitucional de cobrança de contribuição dos funcionários para o custeio do regime2.
A partir do referenciado, o Regime Próprio de Previdência Social, com as alterações propostas pela Emenda Constitucional nº 41/2003, passou a ser normatizado pela Constituição Federal no seguinte dispositivo:
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observando critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. (BRASIL, 2013)
Acerca das principais características do RPPS, pode-se afirmar que é próprio, pois atinge exclusivamente a universalidade dos servidores públicos titulares de cargo efetivo, portanto também se trata de um regime fechado, possui assim como os demais o caráter solidário, onde se configura uma espécie de pacto entre os servidores ativos que custeiam os benefícios dos servidores inativos e assim sucessivamente a cada geração de servidores. Por óbvio a filiação também é de caráter obrigatório a partir do momento em que o servidor é investido ao cargo no serviço público, é um regime de previdência estatal onde cabe a cada unidade da federação através da administração pública instituir, administrar e manter o regime, via de regra por meio de uma autarquia previdenciária. Possui caráter contributivo e exige tempo de serviço e idade mínima como principais requisitos para concessão do benefício de aposentadoria (CAMPOS, 2011).
No que tange ao financiamento e custeio do regime em tela, a lei nº 9.717/98 (BRASIL, 2013) que dispõe sobre regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal, estabelece em seu Art. 1º, inciso II: “financiamento mediante recursos provenientes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
2
“A emenda referida alterou a redação do Art. 40, § 6º: ‘As aposentadorias e pensões dos servidores públicos federais são custeadas com recursos provenientes da União e das contribuições dos servidores, na forma de lei.’ Os militares mantêm-se, até hoje, na configuração antiga do sistema e pagam contribuição somente para pensão militar: como tecnicamente não se aposentam, na reserva remunerada ou reforma são sustentados inteiramente pelo Estado.” (TAVARES, 2012, p. 312).
Municípios e das contribuições do pessoal civil e militar, ativo, inativo e dos pensionistas, para os seus respectivos regimes”. Já no contexto que configura as despesas relativas à manutenção dos benefícios, mais específico em relação á prestação pecuniária referente à aposentadoria dos servidores, no âmbito federal, esta despesa é considerada orçamento da União, paga pelo Tesouro Nacional, não sendo de forma alguma gerido pelo INSS (CASTRO; LAZZARI, 2003). Os entes federados também poderão obter recursos por outros meios além da contribuição exclusiva de seus servidores e do recurso do tesouro, conforme exemplo:
A legislação própria de cada unidade federada deverá prever, de modo expresso, além da contribuição previdenciária do ente político e dos servidores ativos, inativos e pensionistas, também as demais fontes de custeio do RPPS, como, por exemplo, aquelas, previstas no art. 23 da Orientação Normativa SPS/MPS 02/09:
a) As receitas decorrentes de investimentos; b) As receitas patrimoniais;
c) Os valores recebidos a título de compensação financeira (CF/88, art. 201, § 9º c.c. Lei 9.796/99);
d) Os valores de qualquer natureza aportados pelo ente federativo;
e) As demais dotações previstas no orçamento das unidades federadas;
f) Quaisquer direitos, bens e ativos. (CAMPOS, 2011, p. 151)
Ao que diz respeito à integralidade dos proventos no regime próprio de previdência social, garantia vigente em sua plenitude até a edição da Emenda Constitucional nº 41/2003 – EC/2003, Martins (2002, p. 88) aponta que normalmente, os servidores públicos federais, estaduais e municipais, possuem planos previdenciários que asseguram a aposentadoria integral, ou seja, a integralidade dos proventos após estar aposentado. Importante salientar o impacto financeiro absorvido pelo orçamento público ao arcar com planos previdenciários que garantiam a integralidade dos vencimentos após a aposentadoria, além da paridade de reajuste entre os servidores inativos e ativos, conforme leciona Eduardo Rocha Dias e José Leandro Monteiro de Macêdo (2010, p. 131):
A previsão de um Regime Jurídico Único por parte da Constituição Federal de 1988, que implicou a mudança de regime, de celetista para estatutário, de um grande número de servidores nas mais diversas esferas de governo, acarretou conseqüências para seu regime de previdência, tendo em vista que, na situação anterior, se aposentavam pelo Regime Geral de Previdência, ao passo que, após
a conversão de regime jurídico, passaram a se aposentar por seus sistemas próprios de previdência, onerando os cofres, já que passaram a ter direito à integralidade da sua última remuneração, bem como a paridade com os ativos.
Deste modo pode ser presumido que ocorreram inobservâncias dos entes públicos com relação à sustentabilidade em longo prazo do RPPS, conforme assevera Irene da Conceição de Freitas (2012, p. 84):
Os regimes próprios de previdência foram criados sem qualquer preocupação com a observância de parâmetros técnicos para a construção de um modelo clássico de plano previdenciário, centrado na busca dos equilíbrios financeiro e atuarial e com as bases normativas, cadastrais e atuariais voltadas para a formação de reservas e a garantia da sustentabilidade financeira do sistema a longo prazo.
As mais recentes Emendas Constitucionais3 que trataram de matéria
previdenciária debruçaram-se especialmente na reforma do Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores Públicos, dessa forma, atualmente, referido regime, aproximou-se sobremaneira do RGPS, com destaque para a autorização constitucional para instituição dos regimes de previdência complementar que atenderão os servidores públicos, tema que será abordado detalhadamente no segundo capítulo da presente pesquisa.
Aos militares também é reservado o Regime Próprio de Previdência Social, deste modo o regime de previdência social dos militares possui dois grupos distintos de segurados, ou seja, militares das forças armadas (Exército, Marinha e Aeronáutica) e dos militares dos estados e distrito federal (Policias Militares e Corpo de Bombeiros Militar), sendo que a abrangência previdenciária destes é regida por lei específica4, tanto quanto a questão de contribuição previdenciária, quanto a sua
inatividade. Via de regra os militares não atingem a aposentadoria, mas sim são transferidos para a reserva remunerada, geralmente com os proventos integrais ao último vencimento. Neste sentido em referência ao regime previdenciário dos militares segue o escólio de Campos (2011, p. 69):
3
“Emenda Constitucional nº 20/1998, Emenda Constitucional nº 41/2003 e Emenda Constitucional nº 47/2005.” (BRASIL, 2013).
4
“No Estado do Rio Grande do Sul, a Lei Complementar nº 13.431/2010, dispõe sobre a contribuição previdenciária dos servidores militares estaduais.” (RIO GRANDE DO SUL, 2013).
Os regimes jurídicos administrativo e previdenciário dos militares diferem dos respectivos regimes jurídicos dos servidores civis, em razão das peculiaridades de cada grupo. Por exemplo, tecnicamente, o militar não se aposenta, eis que, na verdade a sua inatividade tem dois estágios: a reserva remunerada, situação em que o reservista pode ser convocado a retomar o serviço ativo nas condições previstas em lei, e a reforma, que é a inatividade definitiva do militar, correspondente à aposentadoria do servidor público civil.
Em relação à sustentabilidade, pode-se dizer que o regime previdenciário dos militares é mais precário que aos demais regimes, haja vista que existe uma disparidade entre os valores arrecadados pelo ente federado e os pagamentos referente a contribuições efetuadas pelos militares que são de certa forma inferior aos demais regimes, como se não bastasse os militares atingem precocemente a inatividade e, conseqüentemente, são usufruídas por um longo período, seja pelo militar na reserva, reformado ou até mesmo pelo pensionista, acarretando desta forma um déficit significativo aos cofres públicos. Segundo dados de Stephanes (apud CASTRO; LAZZARI, 2003, p.103): “[...] As simulações realizadas mostram que para financiar plenamente os benefícios auferidos na reserva, o governo deveria participar com uma contribuição de 25%, e cada membro das Forças Armadas com 16%,” fato o qual é um problema de difícil solução.
1.3 Da previdência complementar brasileira
O sistema previdenciário brasileiro não se resume aos regimes de previdência pública obrigatórios, conforme acima tratado, também perfaz um regime supletivo, caracterizado como regime de previdência complementar, de modo geral não compulsório, o que resulta na livre opção do trabalhador em aderir os planos de seguridade oferecidos pelos regimes complementares, sejam eles de natureza pública ou natureza privada, esses últimos organizados sob a modalidade aberta ou fechada.
Assim, o regime de previdência complementar subdivide-se em duas modalidades específicas, a previdência complementar privada, que opera com entidades aberta e fechada, e a previdência complementar que visa atender especificamente os servidores públicos, conforme a seguir demonstrado.
1.3.1 Previdência complementar privada – entidades abertas e fechadas
As entidades de previdência complementar privada de modalidade aberta apresentam como objetivo principal a exploração econômica, através de sociedades anônimas, visando-se lucro no mercado de ações, por se tratarem muitas vezes de planos de investimentos com rendimentos continuados ou pagamento único, os planos tanto individuais como coletivos, podem ser obtidos por qualquer pessoa física através de uma contratante pessoa jurídica (TAVARES, 2012).
Deste modo, segundo Castro e Lazzari (2012, p.130):
São instituições financeiras que exploram economicamente o ramo de infortúnios do trabalho, cujo objetivo é a instituição e operação de planos de benefícios de caráter previdenciário em forma de renda continuada ou pagamento único, constituídas unicamente sob a forma de sociedades anônimas, podendo as seguradoras que atuem exclusivamente no ramo de seguro de vida virem a ser autorizadas a operar também planos de previdência complementar.
Sob a estruturação das entidades abertas assevera Daniel Pulino (2011, p. 128):
As entidades abertas de previdência complementar estruturam-se, como sociedades anônimas, não tendo a lei previsto qualquer forma de atuação de representantes dos participantes dos planos nos órgãos estatutários de administração de tais entidades (assembléia geral, conselho de administração, conselho fiscal e diretoria, segundo se extrai da Lei das Sociedades Anônimas).
Já as entidades de previdência complementar privada, em sua modalidade fechada, não possuem finalidade lucrativa e são reservadas a grupos específicos de trabalhadores vinculados a determinada empresa ou setor, conforme menciona Tavares (2003, p. 17):
As entidades fechadas de previdência são organizadas na forma de fundação privada ou sociedade civil sem fim lucrativo. Não podem solicitar concordata ou ser submetidas a falência e seus planos são estabelecidos mediante convênio entre o patrocinador (pessoa jurídica que também contribui, como a PETROBRÁS em relação à PETRUS) ou instituidor (pessoa jurídica que apenas organiza o plano, sem contribuir, como a OAB em relação à CAARJ) e a
entidade de Previdência. Suas características são: portabilidade das carteiras, possibilidade de um resgate total, facultatividade de contribuições do patrocinador e a universalidade de oferecimento do plano para os empregados da empresa, grupo de empresas ou entidades da administração pública para toda a categoria profissional.
A Lei Complementar nº 109/2001, dispõe sobre as entidades fechadas de previdência complementar, senão vejamos:
Art. 31. As entidades fechadas são aquelas acessíveis, na forma regulamentada pelo órgão regulador e fiscalizador exclusivamente: I – aos empregados de uma empresa ou grupo de empresas e aos servidores da União, dos Estados, do Distrito federal e dos Municípios, entes denominados patrocinadores; e
II – aos associados ou membros de pessoas jurídicas de caráter profissional, classista ou setorial, denominados instituidores. (BRASIL, 2013)
Diferentemente da estruturação das entidades abertas, as fechadas devem conter representação obrigatória de participantes e assistidos em seu estatuto de funcionamento, conforme dispõe o Art. 35 da referida lei complementar em epígrafe:
Art. 35. As entidades fechadas deverão manter estrutura mínima composta por conselho deliberativo, conselho fiscal e diretoria-executiva:
§ 1º O Estatuto deverá prever representação dos participantes e assistidos no conselho deliberativo e fiscal, assegurado a eles no mínimo um terço das vagas.
§ 2º Na composição dos conselhos deliberativo e fiscal das entidades qualificadas como multipatrocinadas, deverá ser considerado o número de participantes vinculados a cada patrocinador ou instituidor, bem como o montante dos respectivos patrimônios. (BRASIL, 2013)
Deste modo podemos verificar que nas entidades fechadas de previdência complementar tanto os patrocinadores quanto os instituidores participam diretamente ao acesso dos planos dos benefícios, sendo que as contribuições efetivadas por estes visam ao final à complementação do benefício previdenciário, oriundo de aposentadoria, pensão, ou outra espécie de benefício que será suplementado pelo plano que for objeto de adesão.
Assim, as entidades fechadas de previdência complementar não são entidades de livre adesão, pois limitam a filiação e inscrição em seus quadros apenas a trabalhadores integrantes de determinada empresa, categoria, setor ou entidade específica. Trata-se, contudo, de importante instrumento de organização coletiva na esfera previdenciária, uma vez que incentiva integrantes de determinado grupo a programarem uma modalidade de aposentação que irá complementar a aposentadoria oferecida pelo regime obrigatório ao qual estejam filiados.
1.3.2 Da previdência complementar dos servidores públicos
Na legislação pertinente sempre houve a previsão legal da instituição da previdência complementar pública para atendimento dos servidores públicos, exclusivamente, porém na realidade somente no ano de 2012 foi instituída de fato no ordenamento previdenciário brasileiro. A resistência pela instituição da referida modalidade de cobertura previdenciária decorre das significativas alterações que serão promovidas nos planos de benefícios dos servidores públicos titulares de cargos efetivos oferecidos pelos regimes próprios de previdência social. Com efeito, enquanto não implantado o regime de previdência complementar público, os regimes próprios de previdência dos servidores públicos continuarão calculando os proventos de inatividade levando em consideração a média dos salários de contribuição de seus servidores, utilizando como limite o teto remuneratório constitucional e não o teto aplicado aos benefícios concedidos e mantidos pelo INSS.
O principal objetivo da instituição desta modalidade de regime previdenciário é fixar os valores dos benefícios previdenciários dos servidores que fazem parte de um RPPS no limite estabelecido pelo RGPS (valor teto), fato o qual causa determinadas incertezas aos servidores ainda que, em contrapartida, representa uma tentativa de a administração pública diminuir o déficit financeiro do RPPS, ainda que em longo prazo.
A previdência complementar dos servidores públicos é mantida por entidades fechadas e de natureza pública, se constituem sem a finalidade lucrativa, são instituídas com a finalidade de abarcar exclusivamente servidores públicos titulares de cargos efetivos da administração pública. A exploração da atividade de
previdência complementar fechada se dará por entidade devidamente constituída com o objetivo administrar os planos previdenciários. Em relação ao custeio dos planos de previdência complementar de entidades fechadas, Castro e Lazzari (2012, p. 130-131) afirmam que: “será feito por meio de contribuições dos participantes (servidores que aderirem), dos assistidos (dependentes dos servidores que possam aderir também ao plano) e do patrocinador (ente público)”. A regulamentação desta modalidade se deu com a criação da Lei Federal nº 12.618/2012, a qual autorizou a criação das entidades fechadas de previdência complementar, denominadas Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal (Funpresp), assunto o qual será objeto ao segundo capitulo desta obra.
1.3.2.1 A previdência complementar e os princípios previdenciários da solidariedade e do equilíbrio financeiro e atuarial
Como em qualquer estudo jurídico, não se pode deixar de mencionar alguns dos mais importantes princípios que o norteiam e fundamentam as regras e funções da disciplina objeto da presente pesquisa, os quais se encontram presente subjetivamente na legislação vigente. Sobre a importância dos princípios menciona Wladimir Novaes Martinez (2001, p.39): “Os princípios tem origem semelhante à dos usos e costumes. Práticas sedimentadas no tempo, revestem-se de características úteis à solução de dúvidas. Devem ser preservados, enriquecidos e utilizados.”
Na esfera previdenciária, destaca-se, em especial, a análise do princípio fundamental da solidariedade social, que permite observar a idéia de que cada indivíduo é beneficiado não apenas com a sua própria contribuição, mas também com todas as demais contribuições vertidas para o sistema. Com fundamento na solidariedade social pode-se afirmar que o sistema previdenciário público é capaz de garantir proteção social aos segurados e seus dependentes, independentemente do aporte total de contribuições vertidas pelo segurado para o fundo previdenciário. Já o princípio do equilíbrio econômico, por sua vez, envolve aspectos pecuniários e matemáticos que devem ser observados e cumpridos para que não ocorra o indesejado déficit financeiro. Referido princípio é forte fundamento à instituição da previdência complementar pública, pois visa equacionar e amenizar as contas dos regimes próprios de previdência social.
A necessidade da instituição do regime de previdência complementar pelos entes públicos está fundamentada na análise dos objetivos e princípios que regem o direito previdenciário. Desta maneira destacou Ruprecht (apud CASTRO; LAZZARI, 2012, p.112): “a Previdência Social se baseia, fundamentalmente, na solidariedade entre os membros da sociedade.”, no que tange ao princípio da solidariedade, cumpre observar que trata-se de uma solidariedade forçada, ou seja, o estado impõe a participação de forma solidária de todos os participantes do sistema. Nesse sentido, a totalidade das pessoas que exercem atividade remunerada deve, obrigatoriamente, participar de um regime previdenciário, essa obrigatoriedade permitirá que todos sejam atingidos e protegidos por um sistema previdenciário que possui como principal fundamento a solidariedade entre seus membros. Segundo Rocha (apud CASTRO; LAZZARI, 2012, p. 112): “a solidariedade previdenciária legitima-se na idéia de que, além de direitos e liberdades, os indivíduos também têm deveres para com a comunidade na qual estão inseridos.”, sendo que o esforço coletivo como um todo irá favorecer e beneficiar o conjunto da sociedade e especialmente os segurados do sistema.
O princípio da solidariedade encontra-se inserido nos regimes previdenciários com o objetivo de que todos sejam responsáveis pela proteção social mútua, ou seja, pela solidariedade cria-se uma teia de proteção capaz de socorrer até mesmo aquele segurado que no momento está inserido no sistema a pouco tempo, pois o que será de fundamental importância é o fato de estar segurado e não apenas por quanto tempo está segurado, quantas contribuições já realizou ou quantos meses poderá receber de benefício. A solidariedade é, assim, primordial para os fundamentos do direito previdenciário, conforme afirmação de Eduardo Rocha Dias e José Leandro Monteiro de Macêdo (2010, p.79): “[...] pode ser considerado o vetor de todo arcabouço da seguridade social, como a bússola do sistema, aplicável na interpretação/aplicação das suas normas [...].” Corroborando com a idéia de que a solidariedade é indispensável para as bases de funcionamento dos regimes previdenciários, neste diapasão definiu de Ivan Kertzman (2005, p.28):
Pode-se defini-lo como o espírito que deve orientar a seguridade social de forma que não haja, necessariamente, paridade entre contribuições e contraprestações securitárias. Por meio dele, tem-se
em vista não a proteção de indivíduos isolados, mas de toda a coletividade.
Na mesma tangente dos princípios previdenciários, para o perfeito entendimento sobre o tema cuja pesquisa aqui se propõe desenvolver, deve ser analisado o princípio do equilíbrio financeiro e atuarial, o qual de maneira objetiva motivou a instituição do regime de previdência complementar para os entes públicos, no sentido de garantir o custeio das prestações dos benefícios para médio e longo prazo. Em todos os regimes previdenciários a maior preocupação de fato ocorre com a garantia de que os benefícios poderão ser mantidos aos atuais beneficiários e aos que futuramente constituirão direito a perceber o seu benefício, e todo este sistema encontra suporte no equilíbrio financeiro, o qual de fato deverá ser objeto de correta administração, em referência Dias e Macêdo (2010, p. 94) afirmam que: “Essa preocupação com o equilíbrio entre receitas e despesas num cenário de médio e longo prazos diz respeito ao chamado ‘equilíbrio atuarial’, fundamental em qualquer regime de economia coletiva, principalmente na esfera securitária5.”, ainda assim assevera Wladimir Novaez Martinez (2001, p. 93): “Consoante se pode constatar, é uma relação econômica que envolve e vincula o nível das entradas e saídas, sopesando o passado (as obrigações em cumprimento, o presente dos contribuintes e o futuro (benefícios a conceder).”
Tal princípio se destaca pela matemática atuarial, a qual irá se revelar na equação do custeio dos benefícios de um determinado regime previdenciário e diagnosticar se este pode ser mantido de forma eficaz, ou se apresenta déficit, o que acarretará no comprometimento financeiro do regime previdenciário, assim vindo a ferir norma constitucional, conforme leciona Martinez (2001, p. 93):
O princípio do equilíbrio econômico, acentuadamente jurídico, mas com expressão e origem material, consiste na concepção formal oferecida pelo equilíbrio financeiro e atuarial, envolvendo os aspectos pecuniários matemáticos que, se ausentes, impliquem em manifesta inconstitucionalidade.
5
“O art. 2º da Orientação normativa MPS/SPS 02/2009 define equilíbrio financeiro como a garantia de equivalência entre as receitas auferidas e as obrigações em cada exercício financeiro (inciso XI) e equilíbrio atuarial como a garantia de equivalência, a valor presente, entre o fluxo das receitas estimadas e das obrigações projetadas, apuradas atuarialmente, a longo prazo.” (DIAS; MACEDO, 2010, p. 94).
Deste modo fica evidenciado a sintonia entre o princípio do equilíbrio econômico com a fundamentação em referência ao déficit previdenciário do ente público o que motivou para a devida instituição da previdência pública complementar, a qual se deu com a criação da Lei nº 12.618/2012, a qual fixa o valor teto da previdência social também para as aposentadorias no serviço público federal, sendo este o tema principal a ser abordado no capítulo seguinte.
2 PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR NA PERSPECTIVA DA LEI 12.618/2012: A INSTITUIÇÃO DO REGIME DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR PARA OS SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS
A Lei nº 12.618/2012 (BRASIL, 2013), institui no cenário jurídico nacional o regime de previdência complementar para os servidores públicos federais titulares de cargo efetivo, bem como, fixa o limite máximo para a concessão de aposentadorias e pensões pelo regime de previdência de que trata o art. 40 da Constituição Federal. O mesmo diploma legal também altera dispositivos da Lei no 10.887, de 18 de junho de 2004, e, ainda, autoriza a criação de 3 (três) entidades fechadas de previdência complementar, denominadas Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal do Poder Executivo (Funpresp-Exe), Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal do Poder Legislativo (Funpresp-Leg) e Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal do Poder Judiciário (Funpresp-Jud).
Nessa perspectiva, observando o que orienta a dogmática dos princípios previdenciários e, respeitando as limitações de custeio, institui-se a previdência complementar pública brasileira, prevista na Constituição Federal (BRASIL, 2013), senão vejamos:
Art. 40, §14 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, desde que instituam regime de previdência complementar para os seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo, poderão fixar, para o valor das aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime de que trata este artigo, o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201.
Cabe ressaltar que a adesão por parte dos servidores a previdência complementar será voluntária e facultativa, independentemente da data de ingresso do servidor nos quadros do serviço público. Contudo, servidores que tiverem ingressado no serviço público federal a partir do ato de instituição do regime de previdência complementar estarão sujeitos as normas da Lei nº 12.618/2012 (BRASIL, 2013), o que significa dizer que caso optem por não aderir ao regime de previdência complementar, participarão apenas do regime próprio de previdência
dos servidores públicos, o qual cobrará contribuição e oferecerá benefícios com valor limitado ao teto previdenciário praticado pelo RGPS, cuja administração compete ao INSS.
Os servidores que ingressaram no serviço público federal em data anterior a instituição e vigência da referida lei não serão vinculados ao novo regime de previdência complementar, a menos que manifestem intenção nesse sentido, por prévia e expressa opção6. Importante salientar que a referida lei estabeleceu como limite máximo para os benefícios (aposentadorias, pensões) concedidos pela União, o valor fixado no teto do Regime Geral de Previdência Social, para os novos servidores, cabendo a estes aderir a previdência complementar para garantirem a complementação de seus proventos.
A nova previdência complementar dos servidores públicos será controlada através de entidades fechadas de previdência complementar, sendo estas entidades denominadas Funpresp-Exe (Poder Executivo), Funpresp-Leg (Poder Legislativo) e Funpresp-Jud (Poder Judiciário), as quais conforme disposição da Lei nº 12.618/2012 deveriam ter sido criadas no prazo de 180 dias7, contados da publicação da referida lei, e que deverão entrar em funcionamento em até 240 dias após a publicação de autorização de funcionamento pelo órgão fiscalizador8 (LEITÃO; DIAS; MACÊDO, 2012), porém até os dias de hoje a Funpresp-Exe e Funpresp-Jud encontram-se em pleno funcionamento, deste modo os servidores do Poder Legislativo, poderão optar pela adesão de uma destas entidades, pela inércia para da criação do Funpresp-Leg, conforme menciona Fábio Zambitte Ibrahim (2012, p.03):
6
“O prazo para a opção será de 24 meses, contados a partir do início de vigência do regime de previdência complementar e o exercício da opção é irrevogável e irretratável, não sendo devido pela União e suas autarquias e fundações públicas qualquer contrapartida referente ao valor dos descontos já efetuados sobre a base de contribuição acima do teto do Regime Geral de Previdência Social (Art. 3º, §§ 7.º e 8.º, da Lei 12.618/2012.” (LEITÃO; DIAS; MACEDO, 2012, p. 98).
7
“De acordo com o Art. 4.º da Lei 12.618/2012, a FUNPRESP-Exe será criada por meio de ato do Presidente da República, a FUNPRESP-Leg, por meio de ato conjunto dos Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, e a FUNPRESP-Jud, por meio de ato do Presidente do Supremo Tribunal Federal.” (LEITÃO; DIAS; MACEDO, 2012, p. 101).
8
“Ultrapassados esses prazos sem o início do funcionamento de alguma das entidades de previdência complementar, os servidores e membros do respectivo Poder poderão aderir ao plano de benefícios da entidade que primeiro entrou em funcionamento até a regularização da situação (Art 31, §1.º, da Lei 12.618/2012).” (LEITÃO; DIAS; MACEDO, 2012, p. 102).
[...] uma vez criada a Funpresp do Executivo, um novo servidor do Judiciário já estará, automaticamente, submetido ao limite do RGPS em seu futuro benefício do RPPS. Assim a lei prevê até pela possibilidade de o servidor ingressar em Funpresp de outro Poder, na hipótese de inércia dos demais.
Outro fator a ser abordado é a relação entre os servidores e as entidades de previdência complementar, assim destaca Leitão, Dias e Macêdo (2012, p.103):
Quanto as partes envolvidas na relação jurídica de previdência complementar do servidor público, o art. 2.º da Lei 12.618/2012, seguindo a nomenclatura da Lei Complementar 109/2001, dispõe: “Para os efeitos desta Lei, entende-se por: I- patrocinador: a União, suas autarquias e fundações, em decorrência da aplicação desta Lei; II- participante: o servidor público titular de cargo efetivo da União, inclusive membro do Poder Judiciário, do Ministério Público e do Tribunal de Contas da União, que aderir aos planos de benefícios administrados pelas entidades a que se refere o art. 4º desta Lei; III- assistido: o participante ou o seu beneficiário em gozo de benefício de prestação continuada”.
A manutenção financeira das entidades fechadas de previdência complementar é submetida aos princípios da administração pública, embora não seja visado lucro de suas atividades, é esperado um resultado positivo na manutenção das contribuições, onde deverá ser observada a utilização máxima de seus recursos corroborando com a redução de despesas, conforme entendimento de Leitão, Dias e Macedo (2012, p.117): “[...] serão mantidas integralmente por suas receitas, oriundas das contribuições de patrocinadores, participantes, e assistidos, dos resultados financeiros de suas aplicações e de doações e legados de qualquer natureza [...].”
No mesmo patamar assevera Pulino (2011, p. 208):
[...] o plano de benefícios previdenciários complementares operado por entidade fechada tem sempre, ele, o plano finalidade “lucrativa”, pois sempre deve ser instituído e administrado com o objetivo de obter resultado econômico-financeiro-atuarial positivo ou, no mínimo, equilibrado, ajustado aos compromissos que porventura tenham sido predefinidos [...].
No que diz respeito a estrutura organizacional das entidades FUNPRESP será constituída através de conselho deliberativo, conselho fiscal e diretoria-executiva, aos quais caberão a administração das entidades e respectivamente seus planos de benefícios, entre outras funções conforme determinará cada estatuto e regulamento (BRASIL, 2013).
Do ponto de vista crítico, a instituição da lei supracitada, é oriunda do estigma do déficit previdenciária que acomete principalmente os regimes próprios de previdência social, e que compromete a sustentabilidade do regime previdenciário, o qual caso permanecesse nesta inércia, poderia atingir de fato os beneficiários, nesta tangente disserta Walter Oda (2012, p.03):
Os críticos9 do suposto déficit do setor público alegam manipulação de dados por parte do Governo, com o objetivo de se garantir o pagamento de juros da dívida pública, na medida em que não são devidamente contabilizados os recursos provenientes da contribuição do ente federativo com o qual o servidor mantém vínculo10. No caso da União, essa cota corresponde a uma alíquota de 22% sobre a mesma base de contribuição do servidor, que contribui com 11% sobre a sua totalidade11. Somente para se traçar um paralelo, os trabalhadores da iniciativa privada contribuem com valores que variam entre 5%, 8%, 9% e 11% da remuneração, porém limitados ao valor máximo do salário de contribuição, enquanto seus empregadores recolhem, via de regra, 20% sobre a folha de salários12.
Deste modo entendem-se os motivos e necessidades da criação da Lei nº 12.618/2012 (BRASIL, 2013) e a devida instituição da previdência complementar através das entidades fechadas por parte da União. Constata-se tratar-se de um marco inicial o qual muito embora levou anos para ser instituído desde a autorização constitucional estabelecida pela Emenda Constitucional nº 20/98, tornou-se uma necessidade real para evitar a sucumbência dos regimes próprios de previdência social em nosso estado democrático de direito, sendo que a instituição do regime complementar certamente deverá ser utilizado pelos demais entes da federação.
9
“Entre eles, destaca-se a Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil – ANFIP” (ODA, 2012, p. 03).
10
“Além disso, segundo setores do funcionalismo público, a conta do déficit abrange os militares e os servidores do Distrito Federal, bem como os dos antigos territórios da Federação. Também há que se considerar o fato de que até 1993 os servidores não contribuíam para o plano de seguridade social” (ODA, 2012, p. 03).
11
“Arts. 4º e 8º da Lei nº 10.887, de 18 de junho de 2004.” (ODA, 2012, p. 03).
12
2.1 Análise objetiva acerca da lei nº 12.618/2012
Quanto aos aspectos objetivos da implementação da Lei nº 12.618/2012, observa-se que unicamente os servidores públicos titulares de cargos efetivos da união, membros do poder executivo, legislativo e judiciário, poderão participar do regime de previdência complementar por ela instituído, sendo vedada a participação por servidores que não tenham efetividade e permanência no serviço público, deste modo fica afastada a possibilidade de servidor público que ocupe cargo em comissão fazer parte ao regime de previdência complementar dos servidores públicos federal.
No caso dos servidores que percebem remuneração mensal inferior ao teto do regime geral de previdência social menciona Leitão, Dias e Macêdo (2012, p.97):
Registre-se, contudo, que o servidor com remuneração inferior ao limite máximo estabelecido para os benefícios do Regime Geral de Previdência Social poderá aderir aos planos de benefícios administrados pelas entidades fechadas de previdência complementar, sem contrapartida do patrocinador, cuja base de cálculo será definida nos regulamentos.13 Assim, ao servidor público com remuneração em patamar abaixo do teto do Regime Geral de Previdência Social é permitida a adesão aos planos de benefícios administrados pelas entidades fechadas de previdência complementar. Contudo, não poderá contar com a contribuição do ente patrocinador.
Os servidores que ingressaram no serviço público federal antes da instituição do regime complementar de previdência poderão optar pela aplicação do teto do regime geral de previdência social, tanto com relação à realização da contribuição mensal quanto com relação ao valor do benefício que irão receber futuramente. Realizada a adesão ao regime de previdência complementar os servidores terão direito a concessão de dois benefícios, um pelo Regime próprio (limitado ao mesmo teto do RGPS) e outro vinculado a previdência complementar, conforme leciona Leitão, Dias e Macêdo (2012, p.105):
[...] um, calculado de acordo com a Lei 10.887/2004, limitando ao teto do RGPS, e outro, especial, fruto da diferença entre a média das remunerações sobre as quais incidiu a contribuição para o regime
13
próprio e o teto do regime geral, média esta que será multiplicada pelo fator de conversão. Quanto mais acima do teto do RGPS estiverem as remunerações sobre as quais o servidor contribuiu para o regime próprio, maior será a média. Quanto mais tempo o servidor público esteve vinculado ao regime próprio até fazer a opção pela aplicação do teto do RGPS, maior o fator de conversão. O benefício especial, portanto, será tanto maior quanto maiores as remunerações anteriores à opção e quanto maior o tempo em que o servidor esteve vinculado ao regime próprio.
Neste diapasão se prevê que com a instituição do regime de previdência complementar, haverá duas classes distintas de regime próprio de previdência social, ou seja, o regime próprio de previdência que não se limita ao valor teto do regime geral de previdência social para aqueles servidores efetivos que ingressaram no serviço público federal antes da devida instituição do regime de previdência complementar e não fizerem a opção pela aplicação do valor do teto, ou seja, não fizeram a opção pela previdência complementar. E, paralelamente, outro regime próprio de previdência social estabelecendo o valor limite dos benefícios ao teto do regime geral de previdência social aos servidores que ingressaram após o ato de instituição da previdência complementar e também para aqueles que, ainda que tenham ingressado em momento anterior, tenham feito a opção pela adesão ao regime complementar, ou seja, pela aplicação do teto do Regime Geral.
Nesse contexto, verifica-se que o Art. 29 da Lei nº 12.618/2012, alterou a redação do Art. 4º da Lei nº 10.887/2004, conforme estabelece o dispositivo:
Art. 4º. A contribuição social do servidor público ativo de qualquer dos Poderes da União, incluídas suas autarquias e fundações, para a manutenção do respectivo regime próprio de previdência social, será de 11% (onze por cento), incidentes sobre:
I - a totalidade da base de contribuição, em se tratando de servidor que tiver ingressado no serviço público até a data da publicação do ato de instituição do regime de previdência complementar para os servidores públicos federais titulares de cargo efetivo e não tiver optado por aderir a ele;
II – a parcela da base de contribuição que não exceder ao limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social, em se tratando de servidor:
a) que tiver ingressado no serviço público até a data a que se refere o inciso I e tenha optado por aderir ao regime de previdência complementar ali referido; ou
b) que tiver ingressado no serviço público a partir da data a que se refere o inciso I, independentemente de adesão ao regime de previdência complementar ali referido.(BRASIL, 2013)
Neste sentido procede a afirmação de Leitão, Dias e Macêdo (2012, p.105):
A nova redação do art. 4º da Lei 10.887/2004 está de acordo com a nova realidade estabelecida pela Lei 12.618/2012, já que haverá servidores que contribuíram sobre a totalidade da remuneração sem a observância do teto do Regime Geral e haverá servidores cuja contribuição estará limitada ao teto do Regime Geral. O novel do art. 4º da Lei 10.887/2004, contudo, comete um equívoco, ao dispor que o teto do Regime Geral seria aplicado ao servidor que tenha ingressado no serviço público até a data da publicação do ato de instituição do regime de previdência complementar e não tiver optado por aderir a ele.
Nota-se que a Lei nº 12.618/2012, não visa somente a opção de adesão dos planos de previdência complementar por parte dos servidores públicos efetivados após a instituição da norma, mas também vislumbra atrair os servidores que tenham ingressado no serviço público anteriormente a sua vigência, concedendo a estes um benefício especial pela adesão ao novo formato, conforme afirma Ibrahim (2012, p.03):
A estratégia é evidente. Permitir que novos servidores já sejam submetidos a nova sistemática da maneira mais rápida possível. Adicionalmente, por outro lado, preceitos possivelmente vantajosos para servidores já vinculados a RPPS desejosos de ingressar no novo sistema, como benefício proporcional diferido e autopatrocínio, já estarão também em plena vigência, permitindo a adesão imediata, a partir da criação da primeira Funpresp.
Assim o art. 3º da Lei nº 12.618/2012 estabelece:
Art. 3o Aplica-se o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social às aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime de previdência da União de que trata o art. 40 da Constituição Federal, observado o disposto na Lei nº 10.887, de 18 de junho de 2004, aos servidores e membros referidos no caput do art. 1o desta Lei que tiverem ingressado no serviço público:
I – a partir do início da vigência do regime de previdência complementar de que trata o art. 1o desta Lei, independentemente de sua adesão ao plano de benefícios; e
II – até a data anterior ao início da vigência do regime de previdência complementar de que trata o art. 1o desta Lei, e nele tenham permanecido sem perda do vínculo efetivo, e que exerçam a opção prevista no § 16 do art. 40 da Constituição Federal.
§ 1º É assegurado aos servidores e membros referidos no inciso II do caput deste artigo o direito a um benefício especial calculado com base nas contribuições recolhidas ao regime de previdência da
União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios de que trata o art. 40 da Constituição Federal, observada a sistemática estabelecida nos §§ 2o a 3o deste artigo e o direito à compensação financeira de que trata o § 9º do art. 201 da Constituição Federal, nos termos da lei. (BRASIL, 2013)
Nessa perspectiva, o servidor público federal que ingressar no serviço público após a instituição da lei em epígrafe e optar por não participar do regime de previdência complementar, aplicar-se-á o teto do regime geral de previdência social, seja quanto a exigência de contribuição mensal ou quanto ao valor do benefício a ser futuramente concedido ao servidor. Sobre a contribuição mensal desses servidores ativos de qualquer dos poderes da União, incluídas suas autarquias e fundações, para manutenção e custeio do regime próprio de previdência social, cujo percentual será de 11% e incidirá sobre a totalidade da base de contribuição, limitada no teto estabelecido pelo RGPS.
2.2 Regulamento e funcionamento das entidades fechadas de previdência complementar – Funpresp
Com a instituição da Lei nº 12.618/2012, ficou estabelecido a autorização para a criação de 3 entidades fechadas de previdência complementar, sendo estas Funpresp-Exe, Funpresp-Leg e Funpresp-Jud, as quais conforme magistério de Pulino (2012, p.128): “[...] as entidades fechadas de previdência revestem a forma de fundações – ou, segundo texto legal, hoje em descompasso com o Novo Código Civil brasileiro como sociedades civil14 (arts 31, § 2º, da Lei Complementar n. 109, de
2001, e 8º, parágrafo único, da Lei Complementar n. 108, de 2001).” Assim se caracterizam as fundações de previdência complementar do servidor público federal, as quais se destacam pelo fato de não possuírem finalidade lucrativa e possuir como
14
“Pela atual sistemática do Código Civil – veiculado pela Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002 – (art. 44), são pessoas jurídicas de direito privado as associações (união de pessoas de fins não econômicos); fundações (união de bens vocacionados à realização de um fim) ou sociedades (que podem ser empresarias – as que, regra geral, exercem atividade própria de empresário, ou, independentemente de seu objeto, constituam-se como sociedades por ações – e sociedades simples – por exclusão, as não empresárias e, independentemente do objeto, as cooperativas). Não há mais, portanto, na lei geral relativa às pessoas no direito brasileiro, a figura das sociedades civis, previstas no inciso I do art. 16 do Código Civil de 1916 (“sociedades civis, religiosas, pias, morais, cientificas ou literárias, as associações de utilidade pública e as fundações”) como modalidades de pessoas jurídicas de direito privado, ao lado das sociedades mercantis e – segundo a letra daquele diploma legal – dos partidos políticos (incisos II e III).” (PULINO, 2011, p. 128).