PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PLANEJAMENTO E GOVERNANÇA PÚBLICA
LUCIMARA OLDANI TABORDA COIMBRA
CONTRATAÇÕES PÚBLICAS E EFETIVIDADE DO PRINCÍPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA
NO BIÊNIO 2011-2012, PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL
DISSERTAÇÃO
CURITIBA 2013
CONTRATAÇÕES PÚBLICAS E EFETIVIDADE DO PRINCÍPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA
NO BIÊNIO 2011-2012, PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Planejamento e Governança Pública da Universidade Tecnológica Federal do Paraná - UTFPR, como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Planejamento e Governança Pública.
Orientador: Prof. Dr. Moisés Francisco Farah Jr.
CURITIBA 2013
Contratações públicas e efetividade do princípio do desenvolvimento sustentável : implementação da política no biênio 2011-2012, pela
Administração Pública Federal / Lucimara Oldani Taborda Coimbra. – 2013. 195 f. : il. ; 30 cm
Orientador: Moisés Francisco Farah Junior.
Dissertação (Mestrado) – Universidade Tecnológica Federal do Paraná. Programa de Pós-graduação em Planejamento e Governança Pública, Curitiba, 2013.
Bibliografia: f. 169-195.
1. Contratos administrativos – Legislação – Brasil. 2. Licitação pública – Legislação. 3. Desenvolvimento sustentável. 4. Política pública. 5. Política ambiental. 6. Compras (Serviço público). 7. Administração Pública – Dissertações. I. Farah Junior, Moisés Francisco, orient. II. Universidade Tecnológica Federal do Paraná. Programa de Pós-graduação em Planejamento e Governança Pública. III. Título.
CDD (22. ed.) 351 Biblioteca Central da UTFPR, Campus Curitiba
Diretoria de Pesquisa e Pós-Graduação
Programa de Pós-Graduação em Planejamento e Governança Pública
TERMO DE APROVAÇÃO Título da Dissertação N.o 14
CONTRATAÇÕES PÚBLICAS E EFETIVIDADE DO PRINCÍPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA
NO BIÊNIO 2011-2012, PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL
por
LUCIMARA OLDANI TABORDA COIMBRA
Esta Dissertação foi apresentada às 9h do dia 27/09/2013 como requisito parcial para a obtenção do título de MESTRE EM PLANEJAMENTO E GOVERNANÇA PÚBLICA. Linha de Pesquisa – Governança Pública e Desenvolvimento, Pós-Graduação em Planejamento e Governança Pública, Universidade Tecnológica Federal do Paraná. A candidata foi arguida pela Banca Examinadora composta pelos professores abaixo assinados. Após deliberação, a Banca Examinadora considerou o trabalho:
( ) aprovado
( ) aprovado com restrições ( ) reprovado
Prof. Dr. Moisés Francisco Farah Junior (PPGPGP-UTFPR
Prof. Dr. Antônio Gonçalves de Oliveira (PPGPGP-UTFPR)
Prof.ª Dr.ª Isa de Oliveira da Rocha (UDESC)
Visto da Coordenação
Prof. Dr. Sérgio Tadeu Gonçalves Muniz Coordenador PPGPGP (UTFPR)
UTFPR - PGP Av. Sete de Setembro, 3165 - Rebouças CEP 80230-901 - Curitiba-PR - Brasil
Ao Prof. Dr. Moisés Francisco Farah Júnior orientador desta dissertação, por todo empenho, paciência e incentivo, a fim de assegurar que esta pesquisa chegasse ao seu desfecho.
Aos Professores Antônio Gonçalves de Oliveira, do Programa de Pós-Graduação em Planejamento e Governança Pública da UTFPR e ao Weimar Freire da Rocha Júnior, da UNIOESTE pela compreensão e estímulo, bem como pelas críticas, correções e sugestões para o aprimoramento do trabalho.
Aos demais professores do Programa de Pós-Graduação em Planejamento e Governança Pública da UTFPR pela oportunidade de crescimento, aprendizado e realização profissional.
A minha família imensa e querida (irmãos, irmãs, cunhadas, cunhados, padrasto, sogros, sobrinhos...) que sempre me apoiou e, mesmo nos momentos de incertezas, acreditou nesta possibilidade, incentivando, investindo e orando pela sua realização. A Ivana Regina Oldani Taborda, irmã que sempre fez muito além do que se
poderia esperar.
Aos amigos Alex e Simone Medina e Maria Christina, Ana Maria Jara Botton Faria pelo incentivo e apoio e aos amigos Edson Guerra e Marcela Zen pelo estímulo e colaboração na elaboração deste trabalho.
Ao Procurador Geral do Município de Pinhais Edson Galdino Vilela de Souza pelo exemplo de serenidade e pelas ponderadas orientações sobre a vida pessoal, profissional e acadêmica.
Aos colegas de trabalho da PROGE-Pinhais que acompanharam o processo de elaboração deste trabalho e torceram pelo seu desfecho, em especial a Claudia Luíza da Silva Matos.
Ao meu cunhado Tarso Cabral Violin, exemplo de profissionalismo e integridade moral que merece ser exaltado e imitado.
COIMBRA, Lucimara Oldani Taborda. Contratações públicas e efetividade do
princípio do desenvolvimento sustentável: implementação da política no biênio
2011-2012, pela Administração Pública Federal. 2013. 195f. Dissertação (Mestrado Profissional) – Programa de Pós-Graduação em Planejamento e Governança Pública, Universidade Tecnológica Federal do Paraná, Curitiba, 2013.
As contratações públicas têm por finalidade a promoção do desenvolvimento nacional sustentável, o qual deve ser economicamente viável, socialmente justo e, ambientalmente correto. E, que na dimensão jurídica afigura-se como um princípio constitucional, o que impõe ao Estado, como relevante ator no processo de desenvolvimento, atuar na formulação e implementação de políticas públicas para sua concretização, o que ressalta a dimensão política da sustentabilidade. A arquitetura jurídica brasileira, alinhada com o preconizado pela Agenda 21, contempla o uso do poder de compra governamental para moldar o padrão de consumo e produção aos ditames da sustentabilidade, pela inserção de critérios em suas contratações, capazes de promovê-la. Esta dissertação tem por objetivo averiguar a implementação da política pública de contratações sustentáveis, pela Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional (integrantes do SISG), nos exercícios de 2011 e 2012. A pesquisa é aplicada, exploratória, com emprego de dados secundários, coletados por meio de pesquisa bibliográfica e documental, com a técnica de análise qualitativa. Como resultado, verificou-se que ainda são pouco significativas, as contratações sustentáveis, diante do montante total das contratações realizadas no período. Foi possível constatar que, mesmo de cunho impositivo, como regra, as contratações sustentáveis estão em uma fase muito incipiente e focada na vertente ambiental. Recomenda-se para trabalhos futuros, estudos sobre o aprimoramento dos critérios de sustentabilidade, a definição da inserção desses critérios de forma válida nos atos convocatórios e nos contratos, o desenvolvimento de uma metodologia de avaliação da sustentabilidade, bem como de capacitação para os agentes públicos envolvidos nas contratações em todos os níveis da federação.
Palavras Chave: Desenvolvimento sustentável. Princípios constitucionais. Políticas
COIMBRA, Lucimara Oldani Taborda. Public procurements and the effectiveness
of the principle of sustainable development: policy implementation in the
biennium 2011-2012, the Federal Public Administration. 2013. 195p. Dissertation (Master Professional) – Postgraduate Program in Planning and Public Governance, Federal Technological University of Paraná, Curitiba, 2012.
The public procurements aim the promotion of sustainable national development, which must be economically viable, socially just and environmentally correct. And in the legal dimension, it appears as a constitutional principle, which requires the State, as relevant actor in the development process, acting in the formulation and implementation of public policies for their achievement, which underscores the political dimension of sustainability. The Brazilian legal architecture, aligned with the recommendations of Agenda 21, contemplates the use of government purchasing power to shape the pattern of consumption and production to the dictates of sustainability, by inserting in their procurements, criteria able to promote it. This dissertation aims to investigate the implementation of public policy for sustainable signings by the Federal Public Administration Direct federal public administration, autonomous agencies and foundations (members of SISG) in the years 2011 and 2012. The research is applied, exploratory, employing secondary data collected through literature and documents, the technique of qualitative analysis. As a result, it was found that the sustainable signings are still minor, comparing to the total amount of signings in the period. It was possible do find out that, even being mandatory, in general, the sustainable signings are in a very early stage and focused on environmental aspects. It was recommended for future work, studies on the improvement of the sustainability criteria, the definition of the insertion of these criteria validly in call for bid sand contracts, the development of a methodology to analyze the sustainability as well as training for public servants involved in hiring at all levels of the federation.
Keywords: Sustainable development. Constitutional principles. Public policies.
FIGURA 1 - VALOR E CRESCIMENTO DAS CONTRATAÇÕES SUSTENTÁVEIS - 2010-2012 ... 25
FIGURA 2 - SUSTENTABILIDADE CORPORATIVA, SEGUNDO A ABORDAGEM TRIPLE BOTTOM LINE... 33
FIGURA 3 - PRINCIPAIS EVENTOS E DOCUMENTOS QUE MARCARAM A TRAJETÓRIA DO CONCEITO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL ... 34
FIGURA 4 - REPRESENTAÇÃO GRÁFICA DO CONCEITO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL... 37
FIGURA 5 - AS DIFERENTES FORMAS DE ATUAÇÃO DO ESTADO, POR MEIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DIRECIONADAS AO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL... 73
FIGURA 6 - A TRANSVERSALIDADE DA POLÍTICA DE CONTRATAÇÕES SUSTENTÁVEIS... 101
FIGURA 7 - NOVO PARAGIMA DAS COMPRAS PÚBLICAS... 103
FIGURA 8 - CICLO DE CONTRATAÇÕES SUSTENTÁVEIS ... 104
FIGURA 9 - CICLO DE CONTRATAÇÕES SUSTENTÁVEIS ... 104
FIGURA 10 - CICLO DE VIDA DO PRODUTO ... 107
FIGURA 11 - CUSTOS DE CICLO DE VIDA. EVOLUÇÃO DO CUSTO AO LONGO DO TEMPO... 110
FIGURA 12 - CUSTOS DE CICLO DE VIDA. EVOLUÇÃO DIFERENTE ENTRE OFERTAS/PRODUTOS DIFERENTES... 110
FIGURA 13 - BARREIRAS À IMPLEMENTAÇÃO DAS COMPRAS PÚBLICAS SUSTENTÁVEIS... 128
FIGURA 14 - AÇÕES PARA ULTRAPASSAR AS BARREIRAS IDENTIFICADAS... 129
FIGURA 15 - SISTEMA INTEGRADO DE SERVIÇOS GERAIS ... 131
FIGURA 16 - CICLO DE LICITAÇÃO NO SIASG ... 132
FIGURA 17 - PÁGINA DO SISTEMA COMPRASNET DE CONSULTA AO CATMAT... 133
FIGURA 18 - CONTRATAÇÕES SUSTENTÁVEIS POR REGIÃO ... 156
GRÁFICO 1 - A PREPONDERÂNCIA DO PREGÃO EM RELAÇÃO ÀS DEMAIS
MODALIDADES, EM NÚMERO DE PROCESSOS - 2002-2012 ... 85 GRÁFICO 2 - EVOLUÇÃO DA PARTICIPAÇÃO DAS MPES NO TOTAL DE GASTOS
EFETUADOS PELOS ÓRGÃOS SISG, DESDE 2006 ... 98 GRÁFICO 3 - OBSTÁCULOS LEVANTADOS NA PESQUISA SOBRE A INCORPORAÇÃO
DE CRITÉRIOS AMBIENTAIS EM PRODUTOS OU SERVIÇOS ... 128 GRÁFICO 4 - VALOR DE COMPRAS SEGUNDO AS MODALIDADES EM 2011 ... 138 GRÁFICO 5 - NÚMERO DE PROCESSOS SEGUNDO AS MODALIDADES, EM 2011... 139 GRÁFICO 6 - PARTICIPAÇÃO DO NÚMERO DE PROCESSOS DE COMPRA, SEGUNDO
O TIPO DE COMPRA NO ANO DE 2011 ... 142 GRÁFICO 7 - VALOR TOTAL DE COMPRAS DE BENS E SERVIÇOS COMUNS,
SEGUNDO AS MODALIDADES, EM 2011, EXCLUÍDAS AS CONCORRÊNCIA POR TÉCNICA E PREÇO. (R$ BILHÕES E
CORRESPONDÊNCIA EM PERCENTUAIS) ... 143 GRÁFICO 8 - EVOLUÇÃO ANUAL DO NÚMERO DE PROCESSOS DE COMPRAS
DE BENS E SERVIÇOS COMUNS, SEGUNDO AS MODALIDADES, DE
2002 A 2012. EXCETO CONCORRÊNCIA POR TÉCNICA E PREÇO ... 144 GRÁFICO 9 - EVOLUÇÃO ANUAL DO VALOR DE COMPRAS DE BENS E
SERVIÇOS COMUNS, SEGUNDO AS MODALIDADES, DE 2002 A 2012, EXCLUÍDAS AS DISPENSAS, INEXIGIBILIDADE E CONCORRÊNCIA
POR TÉCNICA E PREÇO... 144 GRÁFICO 10 - PARTICIPAÇÃO DO NÚMERO DE PROCESSOS DE COMPRA EM
PERCENTUAIS, SEGUNDO O TIPO DE COMPRA NO ANO DE 2012 ... 145 GRÁFICO 11 - VALOR TOTAL DE COMPRAS DE BENS E SERVIÇOS COMUNS,
SEGUNDO O TIPO DE COMPRA NO ANO DE 2012... 146 GRÁFICO 12 - A PARTICIPAÇÃO DO PREGÃO, EM VALORES, NO TOTAL DE
LICITAÇÕES EFETUADAS EM 2012 ... 146 GRÁFICO 13 - EVOLUÇÃO DA PARTICIPAÇÃO DAS ME E EPPS NAS CONTRATAÇÕES
DOS ÓRGÃOS SISG, DESDE O ADVENTO DA LC N.º 123/2006,
CONSIDERANDO OS VALORES CONTRATADOS ... 148 GRÁFICO 14 - PARTICIPAÇÃO DAS MEPS NAS CONTRATAÇÕES POR MEIO DE
CONTRATAÇÕES DIRETAS (DISPENSA E INEXIGIBILIDADE
GRÁFICO 16 - QUANTIDADE DE COMPRAS - TODAS AS MODALIDADES (NÚMERO
DE PROCESSOS)... 151 GRÁFICO 17 - VALOR DE COMPRA (R$ BILHÕES) - TODAS AS MODALIDADES... 151 GRÁFICO 18 - PARTICIPAÇÃO PERCENTUAL DO VALOR DE COMPRAS
NAS LICITAÇÕES SUSTENTÁVEIS E NÃO SUSTENTÁVEIS
-ÓRGÃOS SISG ... 152 GRÁFICO 19 - QUANTIDADE DAS LICITAÇÕES SUSTENTÁVEIS POR MODALIDADE
(EM NÚMERO DE PROCESSOS) - ÓRGÃOS SISG ... 153 GRÁFICO 20 - VALOR DAS COMPRAS SUSTENTÁVEIS SEGUNDO O TIPO DE
PROCESSO - ÓRGÃOS SISG... 153 GRÁFICO 21 - VALOR DAS COMPRAS SUSTENTÁVEIS, SEGUNDO O TIPO DE
PROCESSO - ÓRGÃOS SISG... 154 GRÁFICO 22 - QUANTIDADE DE COMPRAS SUSTENTÁVEIS (EM N.º DE PROCESSOS),
SEGUNDO O TIPO DE PROCESSO - ÓRGÃOS SISG... 154 GRÁFICO 23 - VALOR DAS LICITAÇÕES SUSTENTÁVEIS POR MODALIDADE ... 155 GRÁFICO 24 - QUANTIDADE DE COMPRAS SUSTENTÁVEIS, SEGUNDO O TIPO DE
PROCESSO - ÓRGÃOS SISG... 155 GRÁFICO 25 VALOR DAS COMPRAS DE LICITAÇÕES SUSTENTÁVEIS POR UF
-ÓRGÃOS SISG - 2012 ... 157 GRÁFICO 26 - VALOR DAS COMPRAS DE LICITAÇÕES SUSTENTÁVEIS POR
ÓRGÃOS SISG - ÓRGÃOS SISG - 2012 ... 157 GRÁFICO 27 - VALOR DAS COMPRAS DE MATERIAIS MAIS ADQUIRIDOS EM
LICITAÇÕES SUSTENTÁVEIS - ÓRGÃOS SISG - 2012... 158 GRÁFICO 28 - TOTAL DE FORNECEDORES PARTICIPANTES DE LICITAÇÕES
SUSTENTÁVEIS, SEGUNDO O PORTE - ÓRGÃOS SISG... 160 GRÁFICO 29 VALOR DAS COMPRAS DE LICITAÇÕES SUSTENTÁVEIS POR PORTE
-ÓRGÃOS SISG ... 160 GRÁFICO 30 - EVOLUÇÃO DO VALOR DAS COMPRAS DE LICITAÇÕES
SUSTENTÁVEIS POR PORTE - ÓRGÃOS SISG ... 161 GRÁFICO 31 - QUANTIDADE E VALORES DE TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS DA
QUADRO 1 - AS DIVERSAS DIMENSÕES APONTADAS PELOS AUTORES QUE
VERSAM SOBRE O TEMA ... 38 QUADRO 2 - CRITÉRIOS DE DIFERENCIAÇÃO ENTRE PRINCÍPIOS E REGRAS... 42 QUADRO 3 - AS GERAÇÕES DE DIREITOS FUNDAMENTAIS, DE KAREL
VASAK, EM ASSOCIAÇÃO COM A BANDEIRA DA FRANÇA E
IMPORTANTES EVENTOS... 50 QUADRO 4 - AS DIFERENTES GERAÇÕES DE POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS
E A RELAÇÃO COM AS ETAPAS DE IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA
DE CONTRATAÇÕES SUSTENTÁVEIS ... 74 QUADRO 5 - VALORES E PRAZOS PARA LICITAÇÕES ... 85 QUADRO 6 - PRODUTOS SUSTENTÁVEIS: REDUÇÃO DOS CUSTOS DO
CICLO DE VIDA ... 109 QUADRO 7 - PRODUTOS SUSTENTÁVEIS: REDUÇÃO DOS CUSTOS DO
CICLO DE VIDA ... 109 QUADRO 8 - PRODUTOS SUSTENTÁVEIS: REDUÇÃO DOS CUSTOS DO
CICLO DE VIDA ... 111 QUADRO 9 - ALGUMAS DAS PRINCIPAIS CERTIFICAÇÕES SUSTENTÁVEIS
DO MERCADO ... 113 QUADRO 10 - NORMAS SOBRE CONTRATAÇÕES SUSTENTÁVEIS... 127
TABELA 1 -GASTOS EM VALOR E NÚMERO DE PROCESSOS RELATIVOS AO
BIÊNIO 2011-2012... 137 TABELA 2 -AS HIPÓTESES DE CONTRATAÇÕES DIRETAS POR DISPENSA MAIS
SIGNIFICATIVAS EMPREGADAS EM 2011, PELOS ÓRGÃOS SISG... 140 TABELA 3 -MATERIAIS SUSTENTÁVEIS MAIS LICITADOS ... 159 TABELA 4 -EQUIPAMENTOS MAIS LICITADOS DE TECNOLOGIA DE
CATMAT/CATSERV Catálogo de Materiais e Catálogo de Serviços
CCV Custo Ciclo Vida do Produto
CISAP Comissão Interministerial de Sustentabilidade na Administração Pública
CMMAD Comissão Mundial para o Meio Ambiente e Desenvolvimento
DLSG Departamento de Logística e Serviços Gerais
DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
GVces Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICLEI International Council for Local Environmental Initiatives
ICT Instituição Científica e Tecnológica
IDH Índice de Desenvolvimento Humano
LCA Life-cycle assessment
LLC Lei de Licitações e Contratos
MMA Ministério do Meio Ambiente
MPOG Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
ONU Organização das Nações Unidas
PAC2 Programa de Aceleração do Crescimento -2
PIB per capita Produto Interno Bruto per capita
PIB Produto Interno Bruto
PNMA Política Nacional do Meio Ambiente
PNMC Política Nacional de Mudanças do Clima
PNRS Política Nacional de Resíduos Sólidos
PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
SEBRAE Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas SENAI Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial
Serpro Serviço Federal de Processamento de Dados
SIASG Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais SICAF Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores
SISG Sistema Integrado de Serviços Gerais
SLTI Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação
STF Supremo Tribunal Federal
TCU Tribunal de Contas da União
1 INTRODUÇÃO ... 18
1.1 JUSTIFICATIVA DO ESTUDO ... 20
1.2 DEFINIÇÃO DO PROBLEMA ... 23
1.3 DELIMITAÇÃO E ESTRUTURA DA PESQUISA... 24
1.4 OBJETIVOS ... 27
1.4.1 Objetivo Geral ... 27
1.4.2 Objetivos Específicos... 27
2 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL COMO UM NOVO PARADIGMA ... 29
2.1 A TRAJETÓRIA DO CONCEITO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL ... 29
2.1.1 Do Mero Crescimento Econômico ao Desenvolvimento Sustentável ... 29
2.1.2 A Amplitude do Conceito e as Críticas dela Decorrentes ... 35
2.2 A SUSTENTABILIDADE EM SUAS MÚLTIPLAS DIMENSÕES... 36
2.2.1 Desenvolvimento Sustentável e Sustentabilidade e sua Feição Multifacetada... 36
2.2.2 A Interface da Vertente Ambiental com o Viés Econômico e Social ... 38
2.2.3 O Viés Jurídico e Político do Desenvolvimento Sustentável... 40
3 EFETIVIDADE DO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL... 41
3.1 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS À LUZ DO NOVO CONSTITUCIONALISMO... 41
3.1.1 Princípios e as Regras como Espécies de Normas ... 41
3.1.2 A Força Normativa dos Princípios Constitucionais no Novo Constitucionalismo ... 43
3.1.3 O Delineamento do Princípio Constitucional do Desenvolvimento Sustentável... 47
3.2 OS DIREITOS FUNDAMENTAIS AO MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO E AO DESENVOLVIMENTO (SUSTENTÁVEL)... 49
Aspectos Polêmicos... 49
3.2.2 O Reconhecimento dos Direitos Fundamentais no Brasil... 52
3.2.3 O Meio Ambiente Equilibrado no Rol dos Direitos Fundamentais... 53
3.2.4 O Direito ao Desenvolvimento (Sustentável) no Elenco de ' Direitos Fundamentais ... 56
4 AS POLÍTICAS PÚBLICAS E A PROMOÇÃO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL... 59
4.1 O ESTADO E O APARATO ADMINISTRATIVO PARA COLOCÁ-LO EM AÇÃO ... 59
4.1.1 Considerações sobre o Estado ... 59
4.1.2 A Relação entre o Modelo de Estado e a Administração Pública ... 63
4.2 A ATUAÇÃO DO ESTADO NA FORMULAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DIRECIONADAS PELO VETOR DA SUSTENTABILIDADE ... 67
4.2.1 Considerações sobre o Estado em Ação - o Conceito de Políticas Públicas... 67
4.2.2 As Políticas Públicas Direcionadas ao Desenvolvimento Sustentável... 69
5 AS CONTRATAÇÕES COMO INSTRUMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL ... 76
5.1 CONSIDERAÇÕES GERAIS SOBRE AS LICITAÇÕES ... 76
5.1.1 O Dever de Licitar, o Conceito Tradicional de Licitação e suas Modalidades ... 76
5.1.2 Pregão - a Modalidade mais Utilizada pela Administração Federal ... 81
5.1.3 As Contratações Diretas por Dispensa E Inexigibilidade de Licitação ... 86
5.1.4 As Microempresas e Empresas de Pequeno Porte nas Licitações... 95
5.2 AS CONTRATAÇÕES SUSTENTÁVEIS ... 99
5.2.1 Os Precedentes e o Conceito de Contratações (Licitações) Sustentáveis ... 99
5.2.2 A Proposta mais Vantajosa e a Sustentabilidade ... 105
5.2.3 Os Critérios de Sustentabilidade nas Licitações e Contratações e a Observância dos Princípios que lhes são Aplicáveis ... 115
Públicas Voltados à Sustentabilidade no Brasil ... 121
5.2.5 O Aparato Institucional para as Contratações no Âmbito da Administração Pública Federal ... 130
6 METODOLOGIA... 134
7 APRESENTAÇÃO DOS DADOS E DISCUSSÃO ... 137
7.1 INFORMAÇÕES GERAIS SOBRE AS CONTRATAÇÕES REALIZADAS PELOS ÓRGÃOS DO SISG EM 2011 E 2012 ... 137
7.1.1 Informações Gerais sobre as Contratações Realizadas pelos Órgãos do SISG em 2011... 137
7.1.2 Informações Gerais sobre as Contratações Realizadas pelos Órgãos do SISG em 2012... 145
7.1.3 Informações Relevantes sobre a Participação das ME e EPP nos Processos de Contratações de 2011 e 2012 ... 147
7.2 CONTRATAÇÕES SUSTENTÁVEIS REALIZADAS PELOS ÓRGÃOS DO SISG EM 2011 E 2012... 150
7.2.1 Informações Gerais sobre as Contratações Sustentáveis Realizadas no Biênio 2011-2012... 151
7.2.2 Detalhamento das Contratações Sustentáveis ... 156
7.2.3 A Participação das ME e EPP nas Contratações Sustentáveis ... 160
8 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 165
1 INTRODUÇÃO
As contratações sustentáveis conquistaram espaço na agenda acadêmica nacional, em face de alterações legislativas que, de modo paulatino, foram promovidas no arcabouço jurídico brasileiro. O ápice dessas mudanças se deu com o advento da Lei n.º 12.349, de 15 de dezembro de 2010, resultante da conversão da Medida Provisória n.º 495/2010, que alterou o art. 3.º da Lei n.º 8.666/93, conhecida como Lei de Licitações e Contratos (LLC) e inseriu a promoção do desenvolvimento sustentável como mais uma finalidade das licitações.
Esta alteração legislativa consiste em uma forma de cristalização do princípio do desenvolvimento sustentável, o qual emergiu como uma mudança paradigmática, em que o desenvolvimento, para além do simples e reducionista crescimento econômico, passou a ser visto sob outras dimensões (MONTIBELLER FILHO, 1993).
Essa nova relação entre os atores envolvidos na produção e no consumo foi pressionada pela preocupação com a escassez dos recursos naturais e manutenção de vida no Planeta e reputada premente, sob pena de perecimento da humanidade. (FREITAS, 2012). Decorreu, portanto, do reconhecimento da insustentabilidade ou da inadequação econômica, social e ambiental do padrão de desenvolvimento predatório das sociedades contemporâneas. Em suma, da constatação da "finitude dos recursos e das injustiças sociais provocadas pelo modelo de desenvolvimento vigente na maioria dos países" (SILVA; SOUZA-LIMA, 2010, p.41).
A inquietação com os impactos causados pelo homem sobre a natureza intensificou-se a partir do Relatório (Limites do Crescimento) elaborado por Meadows e seus colaboradores (HOLZBACH, 2012), exarado a pedido do Clube de Roma, em 1972. E, foi reforçada pela Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente, realizada no mesmo ano, em Estocolmo, na Suécia (COELHO, 2010; BULZICO; GOMES, 2010; GUERRA, 2010; SCANTIMBURGO, 2011).
A partir de então, buscou-se um novo modelo de desenvolvimento, que implica em diversas ações, cujo objetivo é atender às necessidades atuais dos seres humanos, sem comprometer o futuro das próximas gerações, conforme proposto no difundido Relatório Brundtland, intitulado Nosso Futuro Comum (Our Common Future), publicado em 1987. (CMMAD, 1987; MARQUES; PAGANI; DIAS, 2001; FREITAS, 2012).
O desenvolvimento sustentável está relacionado ao desenvolvimento ético, democrático, responsável, orientado pela dignidade da pessoa humana, que se alicerça na concreção simultânea dos critérios da "relevância social, prudência ecológica e viabilidade econômica" (SACHS, 2008, p.35).
A despeito deste enfoque tridimensional, Freitas (2012, p.56) propõe uma "releitura ampliativa da sustentabilidade" perpassada pela interpretação da Constituição Federal à luz do novo constitucionalismo, que a evidencia como princípio constitucional e "um dos valores supremos", com raízes na dignidade da pessoa humana, esta como fundamento do Estado (MIRANDA, 2002; CANOTILHO, 2003; COMPARATO, 2010; JUSTEN FILHO, 2010).
O reconhecimento deste princípio resulta da consagração do direito ao meio ambiente sadio e ao desenvolvimento como direitos fundamentais, plasmados na Constituição Federal de 1988, ambos adensadores do princípio da dignidade humana.
Como um princípio constitucional concretizador de direitos fundamentais, o desenvolvimento sustentável confere ao Estado a atribuição de adotar as medidas aptas à sua efetivação. Isso porque, não há que se falar em Estado Democrático de Direito, sem uma justificação ética, pois ele não é fim em si mesmo. São os direitos fundamentais e a dignidade da pessoa humana que o justificam e constituem a sua própria razão de existir (MIRANDA, 2002; CANOTILHO, 2003; JUSTEN FILHO, 2010; SARLET, 2011; SCHIER, 2011).
Para, realizar, de modo sistemático e abrangente, seus objetivos constitu-cionais, sobretudo no tocante aos direitos fundamentais, que dependem de ações para sua efetivação, o Estado depende das políticas públicas (BARCELLOS, 2005, p.90).
Essas políticas públicas se materializam por meio de diversas ações que o Estado, com a participação da sociedade civil organizada, elege como necessárias à realização de seus objetivos. Nos dizeres de Bucci (2006, p.241) os objetivos "socialmente relevantes e politicamente determinados", que se constituem na vertente política da sustentabilidade.
A importância da ação estatal na promoção do desenvolvimento sustentável é aduzida na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), realizada em 1992, no Rio de Janeiro, chamada de ECO 92 ou de Rio 92, por meio de importantes documentos, dentre eles a Agenda 21 (BARKI, 2011).
A referida Agenda preconizou o uso do poder de compra estatal como meio de moldar os padrões de consumo (e produção) de modo a torná-los mais sustentáveis, considerando a importante participação dos gastos públicos na composição do Produto Interno Bruto (PIB), por meio de suas contratações públicas, que gira em torno de 10% a 30% (BIDERMAN et al., 2008).
A premência da mudança nos padrões de consumo e produção foi reforçada pela Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, que se reuniu para um balanço da Rio 92, em 2002. Na ocasião foi aprovado o Plano de Johanesburgo, prevendo a elaboração de um conjunto de programas, visando fortalecer as iniciativas regionais e nacionais nesse sentido. E, em 2003, na cidade do Marrocos, foi lançado o chamado "Processo de Marrakesh", voltado ao conceito de Produção e Consumo Sustentáveis (PCS), que preconiza o desenvolvimento, por parte de cada país membro da ONU, de plano de ação, a ser compartilhado com os demais países, regional e mundialmente (PORTILHO; RUSSO, 2008).
É neste cenário que se sobressaem as licitações (e contratações) sustentáveis, assim chamadas, aquelas nas quais o Poder Público, além do critério de menor preço, leva em consideração critérios de sustentabilidade (BIDERMAN et al., 2008).
1.1 JUSTIFICATIVA DO ESTUDO
As licitações e contratações sustentáveis têm por finalidade a promoção do desenvolvimento sustentável, reconhecido como um princípio constitucional, que congrega em seu bojo os direitos fundamentais ao meio ambiente sadio e ao desenvolvimento.
A partir da premissa de que o desenvolvimento sustentável, assecuratório da dignidade da pessoa humana, está inserido na Constituição Federal de 1988, como um princípio constitucional, inferese que sua promoção é imperativa para todos -Estado e sociedade.
Este estudo, estimulado pela atuação profissional da pesquisadora, que sempre esteve vinculada ao Direito Administrativo e, em especial às licitações e
contratações públicas, tenciona desvelar o direcionamento dado às contratações realizadas pela Administração Pública Federal, com vistas à efetividade ao referido princípio, nos moldes detalhados mais adiante.
O tema proposto é permeado por assuntos diversos como: desenvolvimento sustentável, direitos fundamentais, políticas públicas, todos atuais e quem têm despertado a atenção de autores de searas distintas do conhecimento, o que revela sua atualidade, relevância e cariz multidisciplinar.
O desenvolvimento sustentável, por si só, é tema atual, dotado de relevo e frequentemente aparece nas agendas acadêmicas de instituições voltadas à pesquisa em âmbito nacional e internacional, em áreas do saber como a Engenharia, a Administração, a Economia, as Ciências Sociais. Sobre o assunto, conta-se com o acentuado aporte teórico de autores como Sachs (1986, 1993, 2004, 2008), Furtado (1996, 2000, 2004, 2007), Sen (2000), Cavalcanti (2002), Montibeller Filho (1993; 2008), Silva (2005a, 2008), Silva e Souza-Lima (2010), Veiga (2008), Van Bellen (2006), dentre outros.
Na ótica do Direito, as contribuições de Collaço (2004), Oliveira; Martins (2009), Peixinho; Ferraro (2007), Ferreira (2012) e de Freitas (2012) realçam o desenvolvimento sustentável como valor e princípio encartado na Constituição Federal, o que também se desvela a proeminência do tema.
As políticas públicas impulsionadoras desse modelo de desenvolvimento também despontam como assunto recente e aberto a investigações sob distintos prismas, como citam de Capella (2007), Souza (2007), Gelinski e Seibel (2008).
E, especificamente em o estudo das contratações sustentáveis como políticas públicas imprescindíveis à concretização de valores reputados social e juridicamente relevantes, insertos no texto constitucional, como é o caso do desenvolvimento nacional sustentável, ainda está em uma fase bastante incipiente de investigação.
No Brasil o assunto ingressou na agenda das Academias de maneira mais incisiva a partir da aprovação da Lei n.º 12.349, de 10 de dezembro de 2010, quando explicitamente o desenvolvimento sustentável foi aclamado como finalidade a ser perseguida pelo Estado por meio das licitações e contratações governamentais.
Não há, entre os autores que já se dedicaram ao tema, uma unidade quanto à abordagem. Pereira Junior e Dotti (2012) afirmam que o próprio dever de licitar é uma política pública. E, Baradel (2011), Bliacheris (2011) veem as licitações ou contratações sustentáveis como instrumento de política pública.
A tônica mais comum dos trabalhos sobre as licitações e contratações sustentáveis põe em destaque a sua vertente ambiental (CARVALHO, 2009; FRANCO, 2011 e BARADEL, 2011). Algumas exceções podem ser apontadas, como Pereira Junior e Dotti (2012) ou Ferreira (2012) que explanam de forma muito mais abrangente sobre a temática. Em especial este último autor, que sob a locução "função social da licitação", enfatiza a dimensão social da sustentabilidade.
Perfilhadas as licitações e contratações públicas como instrumentos de políticas públicas na concretização dos direitos fundamentais (ao meio ambiente e ao desen-volvimento), surge para o Estado o dever de envidar esforços para implementá-las.
Destarte, o Estado deve fazer uso de seu status de grande comprador para moldar o padrão de consumo e produção aos parâmetros de sustentabilidade. Parte-se da premissa de que o volume de recursos públicos envolvidos nas contratações é capaz de despertar nos potenciais fornecedores e induzi-los promover adequações no seu modo de produzir e/ou comercializar, alinhando-se ao desenvolvimento sustentável. Mostra-se, portanto, pertinente à identificação dos padrões em que as contratações sustentáveis foram realizadas no âmbito federal (administração direta, autárquica e fundacional) nos anos de 2011 e 2012 com o objetivo de dar efetividade às normas constitucionais e legais que indicam a sua obrigatoriedade.
Espera-se com o trabalho estimular maiores debates sobre o tema e despertar a atenção da sociedade, dos agentes públicos responsáveis pelas decisões relativas às contratações, bem como dos órgãos de controle para assegurar que as licitações sustentáveis não se restrinjam à mera retórica, mas se tornem uma pratica rotineira da Administração Pública em todas as esferas de governo.
Por fim, esclarece-se que o tema da pesquisa está alinhado com a área de concentração do Programa de Planejamento e Políticas Públicas, porquanto se refere à atuação do Estado, por meio de políticas públicas, para tornar efetivo o princípio constitucional do desenvolvimento sustentável.
E, de igual forma, ajusta-se à linha de pesquisa adotada, qual seja a Governança Pública, na medida em que as licitações (e contratações) são tidas como ferramentas que materializam os princípios da Governança1, tais como a transparência, responsabilidade dos gestores na prestação de contas (accountability), reputados fundamentais para a consolidação do desenvolvimento sustentável.
1.2 DEFINIÇÃO DO PROBLEMA
Reconhecido o desenvolvimento sustentável como princípio constitucional e as contratações sustentáveis, como um instrumento de políticas públicas à disposição do Estado para assegurá-lo, previsto em diversos diplomas legais, infere-se que a sua realização é de cunho obrigatório. O que implica concluir que devem ser inseridos critérios de sustentabilidade em todas as contratações realizadas pela Administração Pública, desde o advento da Lei n.º 12.349/20102.
Ocorre que, os resultados obtidos em recentes pesquisas e estudos sobre o tema, que vem sistematicamente sendo publicados, lançam dúvidas quanto ao modo como o Estado tem atuado na implementação dessa política pública, o que denota a conveniência e oportunidade de uma averiguação sobre como o Poder Público está gerindo seus processos de contratações.
Reforçam essa assertiva diversos artigos e dissertações de mestrado, dedicados ao tema, os quais, em síntese, tornam evidente que, mesmo reconhecida a importância e a imperatividade da adoção das contratações sustentáveis, são raros os casos em que há uma política formalizada, efetivamente implementada. O que se nota é tão-somente a prática isolada de algumas ações ambientalmente amigáveis (MALHEIROS; ASHLEY; AMARAL, 2009; BEZERRA, ARAÚJO; LIBONATI, 2011; ROSSATO, 2011).
1 Vide Matias-Pereira (2010) in: Governança no Setor Público. São Paulo: Atlas, 2010. E, também,
Gonçalves (2005, p.5), para quem a governança é "o meio e processo capaz de produzir resultados eficazes, sem necessariamente a utilização expressa da coerção." in: O conceito de Governança. In: XIV Congresso Nacional CONPEDI, 2005, Fortaleza. XIV CONPEDI, 2005.
As constatações dos autores nos trabalhos acima mencionados são refletidas nas informações disponíveis no Portal de Compras Governamentais (COMPRASNET, 2011; 2012) acerca dos padrões das contratações públicas, realizadas pela Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, como restará demonstrado no capítulo 7, destinado à apresentação dos dados.
É diante dessa realidade que se formula a indagação que norteia esta pesquisa:
Como a Administração Pública Federal, direta, autárquica e fundacional atuou na implementação da política de contratações sustentáveis, visando à efetivação do princípio constitucional do desenvolvimento sustentável, nos exercícios de 2011 e 2012?
1.3 DELIMITAÇÃO E ESTRUTURA DA PESQUISA
A pesquisa incidirá apenas sobre os exercícios de 2011 e 2012, porque apesar das notícias de algumas contratações sustentáveis antes desse período, não havia uma política oficialmente instituída, nem mecanismos de registros de suas informações. Além disso, a Medida Provisória n.º 495/2010, que alterou a LLC e nela inseriu o desenvolvimento sustentável, como mais uma finalidade das licitações (contratações!), foi editada em meados de 2010. E, sua conversão na Lei n.º 12.349/2010, somente ocorreu no final do mesmo ano, de modo que a legitimidade das contratações sustentáveis só passou a ser inconteste a partir de então.
E, mesmo após sua expressa previsão no ordenamento jurídico brasileiro, a adoção das contratações sustentáveis foi muito limitada no primeiro ano, o que justifica restringir a investigação aos dois exercícios orçamentários eleitos, a fim de promover um cotejo entre eles e avaliar a evolução do instituto.
A figura 1, que retrata a evolução das contratações sustentáveis, elaborada pelo Comprasnet (2012), explicita as assertivas expendidas quanto à baixa utilização das contratações sustentáveis em 2010 e sua significativa elevação em 2011. Cumpre ressaltar que a queda registrada em 2012, deve ser desconsiderada, porque os dados deste ano só computaram as contratações efetivadas até o mês de março, como se verá no capítulo 7, destinado à análise e discussão dos dados.
Figura 1 - Valor e Crescimento das Contratações Sustentáveis - 2010-2012 Fonte: Comprasnet (2012).
A abrangência restrita à União e, mais circunstanciadamente à Administração federal direta, autárquica e fundacional é devida à disponibilidade dos dados, no Portal Comprasnet (COMPRASNET, 2012), fornecidos pela Secretaria de Logística e Tecno-logia da Informação (SLTI), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), com informações sobre as contratações efetuadas pelos órgãos integrantes do Sistema de Serviços Gerais (SISG), apresentadas na forma de estatísticas das contratações, tornando dispensável o uso de outros meios mais morosos e onerosos de coleta.
O recorte metodológico adotado no presente trabalho afastou a práxis na inserção dos critérios de sustentabilidade nas contratações, as disposições do Regime Diferenciado de Contratações Públicas instituído pela Lei n.º 12.462, de 5 de agosto de 2012, assim como os decretos do Poder Executivo Federal sobre preferências previstas nos §§5.º a 12 do art. 3.º da LLC, por seu caráter transitório e abrangência restrita3 (BRASIL, 2012).
3 O RDC foi previsto apenas para algumas contratações, o que abarca: i) as necessárias à
realização dos eventos da Copa das Confederações da Federação Internacional de Futebol Associação - Fifa de 2013, Copa FIFA 2014 e Olimpíadas de 2016; ii) obras de infraestrutura e de contratação de serviços para os aeroportos das capitais dos Estados da Federação distantes até 350 km (trezentos e cinquenta quilômetros) das cidades sedes dos mundiais; iii) das ações integrantes do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), o que foi incluído pela Lei n.º 12.688, de 2012; iv) das obras e serviços de engenharia no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS, incluídas pela Lei n.º 12.745, de 19 de dezembro de 2012; iv) obras e serviços de engenharia no âmbito dos sistemas públicos de ensino, incluídas pela Lei n.º 12.722, de 03 de outubro de 2012. Estas últimas por causarem pouco impacto nos dados, em razão da data de início de sua vigência.
Não é objeto de investigação nesta pesquisa a mensuração da sustentabilidade em razão da recente adoção das contratações sustentáveis e, portanto, da insuficiência de tempo para desenvolvimento de uma base teórica e geração de dados para justificar a proposição de critérios, indicadores ou índices para tanto. O próprio tema mensuração da sustentabilidade é bastante árduo e uma eventual proposta de construção de indicadores demandaria um estudo específico, o que seria inviável neste trabalho.
Optou-se pelo emprego indistinto dos termos licitações ou contratações4 sustentáveis neste trabalho, por se reconhecer que o vetor do desenvolvimento sustentável deve direcionar a atuação dos gestores públicos em qualquer processo que antecede às contratações, sejam eles certames licitacionais ou de contratação direta, por dispensa ou inexigibilidade (FRANCO, 2011; PEREIRA JÚNIOR; DOTTI, 2012; REIS, 2011).
Não se tem a pretensão de esgotar o tema, mas tão-somente de colaborar para maiores reflexões acerca do caráter impositivo das contratações sustentáveis, como instrumentos de política pública para a efetivação do princípio constitucional do desen-volvimento sustentável, em todos os processos deflagrados pela Administração Pública.
A dissertação está estruturada em 8 capítulos, sendo o capítulo 1, de cunho introdutório, o capítulo 2 destinado a apresentar o desenvolvimento sustentável como um novo paradigma de natureza multidimensional e o capítulo 3 a evidenciar o desenvolvimento sustentável como um princípio de estatura constitucional, à luz do novo constitucionalismo, apontando as consequências desse reconhecimento para o Estado e a sociedade.
O capítulo 4, por sua vez, dedica-se e enfatizar a atuação do Estado, por meio de políticas públicas, com enfoque especial para aquelas voltadas ao desen-volvimento sustentável.
As contratações como instrumentos de políticas públicas para a promoção do desenvolvimento nacional sustentável são tratadas no capítulo 5, o qual tem início com a apresentação das licitações e de alguns casos de dispensas ou inexigibilidades de licitação; e, ainda, faz considerações sobre a participação das microempresas e empresas de pequeno porte nas contratações públicas.
4 Justen Filho (2012) entende que somente as às contratações podem ser qualificadas como
sustentáveis, em razão da natureza meramente instrumental das licitações, destinadas tão-somente à celebração do ajuste almejado.
Ainda no capítulo 5, depois da conceituação das contratações imantadas pela sustentabilidade, levantam-se as discussões acerca da proposta mais vantajosa. Traça-se, ademais, a linha trajetória destas contratações pelo ordenamento jurídico brasileiro até sua consagração em todos os níveis da federação. E, para finalizá-lo é apresentado o aparato administrativo necessário à sua realização.
O capítulo 6, referente à Metodologia, apresenta as características que tipificam a pesquisa e discorre sobre a forma de obtenção dos dados que a embasam, os quais são apresentados, descritos e discutidos no Capítulo.
E, por fim, no capítulo 8 constam as considerações finais, com exposição dos resultados obtidos neste trabalho e sugestões para trabalhos futuros, seguido das referências.
1.4 OBJETIVOS
1.4.1 Objetivo Geral
O objetivo geral da pesquisa é descrever como atuou a Administração Pública Federal, por meio dos órgãos que integram o SISG, nos exercícios de 2011 e 2012, para cumprir seu dever de realizar licitações e contratações pautadas em critérios tendentes à efetivação do princípio constitucional do desenvolvimento sustentável, concretizador do direito fundamental ao meio ambiente equilibrado e capaz conferir mais densidade ao princípio da dignidade humana.
1.4.2 Objetivos Específicos
Os objetivos específicos a seguir servem de direcionadores para se atingir o objetivo proposto:
a) efetuar o levantamento de dados relativos às contratações realizadas pela Administração Pública Federal nos exercícios de 2011 e 2012, no sítio do MPOG-SIASG-Comprasnet;
b) apresentar os dados relativos aos processos de licitação e contratação direta (por dispensas ou inexigibilidades) deflagrados e quais os valores dessas contratações, por meio do SISG (apenas administração direta, autárquica e fundacional), no Comprasnet;
c) apurar o número de contratações diretas e de processos licitatórios realizados sob a égide da sustentabilidade e identificar quantos e quais produtos e serviços foram objeto destas contratações e, ainda, quais foram os órgãos, entidades e as unidades da federação que as realizaram, visando constatar os esforços no sentido de dar efetividade ao princípio do desenvolvimento sustentável.
2 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL COMO UM NOVO PARADIGMA
Por meio deste Capítulo a trajetória do conceito de desenvolvimento sustentável é perpassada a passos largos, marcada pelo debate sobre sua distinção entre o mero crescimento e desenvolvimento, até o ponto em que este recebe a qualificação de sustentável e culmina com a exposição da noção multidimensional da sustentabilidade.
2.1 A TRAJETÓRIA DO CONCEITO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
2.1.1 Do Mero Crescimento Econômico ao Desenvolvimento Sustentável
O conceito de desenvolvimento sustentável, cuja aplicação ainda em discussão, permeada por uma plêiade de propostas conceituais em diversos estudos envidados sobre o tema.(VAN BELLEN, 2006). Todavia, como registra Camargo (2003, p.15), este processo evolutivo abarca em si questões que inter-relacionam desenvolvimento e meio ambiente, assim como a necessidade de coexistência e coevolução entre os seres humanos e destes com os demais seres que habitam o planeta. É, demais disso, apontado como um novo paradigma, na concepção de Kuhn (1992), ou seja, como um "modelo", um "padrão" que os membros de uma comunidade compartilham (CAMARGO, 2003; MONTIBELLER-FILHO, 1993). E, como tal, preconiza a paz, a liberdade, a melhoria das condições de vida e do meio de ambiente, de modo a ser mais saudável.
Há distinção entre o crescimento e desenvolvimento, o primeiro é comumente identificado como aumento da renda, passível de ser aferido por meio de indicadores quantitativos tradicionais como o Produto Interno Bruto (PIB) ou pelo PIB per capita, segundo Veiga (2008). E, o segundo, como um crescimento marcado por mudanças estruturais, culturais e institucionais, como aponta Bresser-Pereira (2008).
Para Furtado (1996) o desenvolvimento, como sinônimo de crescimento, é um "mito" ou "ilusão", porque se presta apenas a preservar os privilégios das elites que buscam a satisfação de seu afã de modernização. Para que se possa reconhecer efetivamente o desenvolvimento, este deve ser pautado em um projeto social. (FURTADO, 2004, p.484)
A inadequação do emprego dos termos como sinônimo fica evidenciada pelo advento do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH)5, cujo objetivo era afastar a aferição do desenvolvimento pela mera medição do aumento da riqueza6 foi resultado
de uma busca por instrumentos que, além da mera verificação da renda per capita ou renda por trabalhador, pudesse avaliar a qualidade de vida (MONTIBELLER-FILHO, 1993; VEIGA, 2008).
Estava claro que o crescimento não promovia os ajustes na distribuição de renda das pessoas. Ou seja, a opulência econômica gerada pelo sistema capitalista, em especial pelo avanço tecnológico, não era garantia de acesso aos bens e serviços considerados primordiais para assegurar melhor qualidade de vida a todos (FURTADO, 2007).
Segundo Silva (2000, p.24) a dita qualidade de vida está relacionada, às "boas condições de trabalho, lazer, educação, saúde, segurança – enfim, boas condições de bem-estar do Homem e de seu desenvolvimento."
Nesse sentido, Sen (2000) registra a escassez de liberdade, nas mais diversas formas, para a maioria das pessoas, mesmo em face do crescimento econômico.
5 Criado por Mahbub ul Haq com a colaboração do economista indiano Amartya Sen, a pedido da
Organização das Nações Unidas (ONU), por meio do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), que consiste na aferição resumida "do progresso a longo prazo em três dimensões básicas do desenvolvimento humano: renda, educação e saúde." Em 2010 houve uma alteração na metodologia para aferição do dito IDH, que pode ser consultada no sítio do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Disponível em: <http://www.pnud.org.br/IDH/ DH.aspx>. Acesso em: 20 out. 2012.
6 Existem estudos para criação de novos indicadores que abarquem outros fatores além do
crescimento econômico. Exemplo disso é o relatório da Comissão Stiglitz-Sen-Fitoussi, em que a sustentabilidade é considerada na mensuração do desempenho econômico, segundo noticia Freitas (2012).
A constatação de que o crescimento, sem o adequado entrelaçamento entre as riquezas e o robustecimento da dignidade da pessoa humana é perverso, deu ensejo ao surgimento de um novo modelo capaz de agregar ambos os fatores, em uma dimensão intertemporal.
Os debates e as reflexões acerca de como compatibilizar o desenvol-vimento econômico, com a preservação do meio ambiente, decorrem da percepção de que o modelo de desenvolvimento, calcado exclusivamente no sistema capitalista vigente até meados da década de 1970, não teria mais como se manter, em razão da iminente escassez ou até mesmo do esgotamento total dos recursos imprescindíveis à produção de bens e serviços (SACHS, 1986; 1993; MONTIBELLER FILHO, 1993; 2008; GUIMARÃES, 1997; CAVALCANTI, 2002; VAN BELLEN, 2006; SILVA, 2005a; VEIGA, 2008).
Contribuíram para desencadear esta tomada de consciência e inserir a questão ambiental na agenda internacional os diversos desastres ambientais, entre as décadas de 60 e 80, como os naufrágios dos petroleiros Torrey Canyon e Exxon Valdez, em 1967 e 1989, respectivamente, o vazamento na usina nuclear de Chernobyl, em 1986, na Ucrânia, quando ainda fazia parte da extinta União Soviética e o vazamento de petróleo no Golfo do México, em 2010 (VAN BELLEN, 2006; HOLZBACH, 2012).
Esta preocupação intensificou-se a partir do Relatório "Limites do Crescimento", de Meadows e outros colaboradores, elaborado a pedido do Clube de Roma, em 1972, pela exposição da inviabilidade de manutenção do sistema produtivo industrial em crescimento contínuo, em razão da limitação dos recursos naturais. Nesse mesmo ano ocorreu a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente Humano, em Estocolmo, na Suécia (COELHO, 2010; BULZICO; GOMES, 2010; GUERRA, 2010; SCANTIMBURGO, 2011; HOLZBACH, 2012).
A dita Conferência é considerada, por alguns autores como um marco na discussão do desenvolvimento sustentável, porque agregou à noção de desenvol-vimento à qualidade de vida (VIEIRA, 1992).
A crise do capitalismo e a combinação das evidências de que a contínua degradação ambiental levaria o planeta ao colapso, aliada à necessidade de se manter um ambiente propício à manutenção da vida, tornou premente a mudança na forma como o homem se relaciona com o seu meio.
E, assim, começa a se delinear a distinção conceitual entre desenvolvimento e o desenvolvimento sustentável, na medida em que se passa a repensar "como produzir" e, não apenas em "o que produzir", com a inversão da ótica economicista calcada sobre o tripé produção/consumo/riqueza, própria do ideário capitalista, para a preservação ambiental (SILVA, 2005a). Nessa nova concepção de desenvolvimento os contornos vão sendo tecidos em meio a profundos embates na senda econômica e ambiental, que gravitam entre a proteção máxima da natureza (ecologia profunda) e sua exploração sem limites para maximizar os lucros (SCOTTO et al., 2011.
O conceito de ecodesenvolvimento introduzido por Maurice Strong, Secretário da Conferência de Estocolmo, em 1973 e difundido por Sachs (MONTIBELLER-FILHO, 1993) apresenta-se como uma via intermediária para conduzir a um desenvolvimento pautado em princípios de justiça social e harmonia com a natureza, definindo as bases do desenvolvimento sustentável (MONTIBELLER-FILHO, 1993; 2008; VEIGA, 2008; FERNANDEZ, 2011).
A Comissão Mundial para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD, 1987), por meio do Relatório de Brundtland, em 1987, a apresentou o mais conhecido conceito de desenvolvimento sustentável: "aquele que atende às necessidades das gerações atuais sem comprometer a capacidade das gerações futuras de atenderem suas necessidades e aspirações" (VAN BELLEN, 2006).
No conceito estão inseridos os critérios que correspondem aos três pilares tradicionais, propostos por Elkington (2012), na teoria do triple bottom line (tripé da sustentabilidade), elaborada na década de 1990 e que propõe a avaliação da performance das empresas além da ideia de lucro, incorporando consideração de qualidade de vida das pessoas, de performance econômica e de proteção ambiental (Profit, People, Planet), nos moldes retratados na figura 2:
Figura 2 - Sustentabilidade Corporativa, segundo a Abordagem Triple Bottom Line
Fonte: Adaptado de Elkington (2012) e Almeida (2006).
Isso implica no desenvolvimento economicamente viável, socialmente justo e ambientalmente correto. E, que, ainda, abarca um conjunto de ações de todos os envol-vidos no processo de produção e consumo de bens e serviços. Silva (2005a, p.20).
As ditas necessidades devem ser as fundamentais, relacionadas às reais ao saneamento básico ou aos alimentos saudáveis, e não as criadas artificialmente pelos interessados em instigar o consumo, sob as influências da propaganda promovida pela mídia (preponderantemente televisiva), que molda seus padrões (GIANSANTI, 2003, PORTILHO, 2005; MENEGUZZO et al., 2009; FREITAS, 2012).
Na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvol-vimento (CNUMAD), realizada em 1992, no Rio de Janeiro, chamada de ECO 92 ou de Rio 92, o conceito passou a ser largamente difundido nas mais diversas searas e importantes documentos foram produzidos, como a Declaração do Rio sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento e a Agenda 21 (HOLZBACH, 2012; MARQUES; PAGANI; DIAS, 2001).
Em 2012, foi realizada a Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvi-mento Sustentável, chamada Rio+20, em que, por meio da Declaração "O Futuro que Queremos", foram reforçados os compromissos políticos assumidos ante-riormente em especial o conteúdo do conceito de desenvolvimento sustentável (COMITE..., 2012).
Silva (2005a, p.7) alerta que a operacionalização deste conceito implica reconhecer que "o incremento da condição de vida hoje não deve ser ao custo da degradação da qualidade de vida das futuras gerações".
Desenvolvimento sustentável e sustentabilidade não se confundem, pois o primeiro é o processo com vistas ao futuro, por meio do qual se pretende chegar a um fim, que é a sustentabilidade, sendo ambos dinâmicos e sujeitos a mudanças ao longo do tempo, de modo que a sustentabilidade é algo inatingível (ULTRAMARI, 2003; SILVA, 2005a). No entanto, neste trabalho os termos são empregados de modo intercambiável.
A figura 3, resume na linha do tempo os principais eventos e documentos que marcaram o caminho percorrido desde o início do movimento ambientalista deflagrado no final dos anos 1960 e início da década de 1970, "multifacetado e proativo, vinculado às lutas sociais e aliado à nova percepção popular de justiça ambiental", segundo Cavalcante (2013), o qual radica em manifestações pulverizadas por diversos locais, cujo consenso levou à "organização grupos destinados a tratar da questão ambiental nas suas várias dimensões", até chegar ao atual estágio do conceito de desenvol-vimento sustentável.
• Relatório “Limites do Crescimento” em 1972;
• Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente Humano, em Estocolmo, na Suécia, 1972;
• Conceito de ecodesenvolvimento de Maurice Strong, em 1973 e difundido por
Sachs.
•Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), em 1992, no Rio de Janeiro,
chamada de ECO 92 ou de Rio 92; • Difusão do Conceito de desenvolvimento sustentável; • Declaração do Rio sobre o Meio
Ambiente e Desenvolvimento e Agenda. 21
• Conferência mundial da União Internacional pela Conservação
da Natureza (IUCN), Ottawa, 1986; • Surgimento do termo desenvolvimento sustentável -Relatório de Brundtland, em 1987. • Reafirmação do compromisso com o desenvolvimento sustentável;
• 2002 - Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável,
Joanesburgo; • 2012 - Conferência das Nações
Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável, chamada Rio+ 20.
Anos 70
Anos 80 Anos 90
Século XXI
Figura 3 - Principais Eventos e Documentos que Marcaram a Trajetória do Conceito de Desenvolvimento Sustentável
Fonte: Elaboração da autora a partir de Bulzico e Gomes (2010), Guerra (2010), Scantimburgo (2011) e Holzbach (2012).
2.1.2 A Amplitude do Conceito e as Críticas dela Decorrentes
O desenvolvimento sustentável é reconhecido como uma grande meta para a sociedade humana, como enfatiza Bossel (1999), mas para seus críticos, não passa de uma criação para dar suporte ao sistema de acumulação de capital, própria do capitalismo (MARQUES; PAGANI; DIAS, 2001; BARONI, 1992; SILVEIRA; SAYAGO, 2006, p.13; MONTIBELLER-FILHO, 1993).
A amplitude do conceito, suas imprecisões e a pluralidade de significados dele extraído permite acomodar os mais diversos discursos sobre a temática produção e meio ambiente, tendenciosos de desenvolvimentistas e conservacionistas, pois conforma a manutenção do sistema econômico com os reclamos dos ambientalistas (MARQUES; PAGANI; DIAS, 2001, p.159; SILVEIRA; SAYAGO, 2006, p.13; SILVA, 2005a). E, desse imbricamento das raízes dos conceitos, nos campos econômico e ambiental, originou-se a Economia Ecológica, como elucida Fernandez (2011).
Marques, Pagani e Dias (2001, p.158-159) concluem que a apropriação do conceito de desenvolvimento sustentável pelos detentores "do controle político e econômico da sociedade" resulta em distorções, por meio de "manipulação ideológica", que subordinam a dimensão ambiental à racionalidade econômica.
Derani (2008, p.115) visualiza o desenvolvimento sustentável como uma simplista tentativa de atingir um "ótimo de Pareto"7, entre o desenvolvimento econômico (uso dos recursos naturais) e a proteção ambiental, com intuito de continuidade da atividade econômica.
O desenvolvimento, como ficou evidenciado até então, para diversos autores, deve ir além da noção de mera acumulação de riqueza material do crescimento, ainda que se reconheça que esta é indispensável para o alcance de "uma vida melhor, mais feliz e mais completa para todos" (SACHS, 2004, p.13).
7 Conhecido como eficiência de Pareto, é um conceito econômico desenvolvido por Vilfre do Pareto
(1848-1923), segundo o qual uma situação econômica seria ótima quando não pudesse mais ser melhorada, ou quando não pudesse melhorar sem prejuízo de outros fatores envolvidos. DANI, Felipe Andre; OLIVEIRA, Álvaro Borges de; BARROS, Débora Sabetski. O desenvolvimento sustentável como ótimo de pareto na relação entre os princípios constitucionais ambientais e os princípios constitucionais econômicos. Medio ambiente, Curitiba: Derecho, v.22, p.10, 2011. Rev.
2.2 A SUSTENTABILIDADE EM SUAS MÚLTIPLAS DIMENSÕES
2.2.1 Desenvolvimento Sustentável e Sustentabilidade e sua Feição Multifacetada
A sustentabilidade é vista, desse modo, como a "universalização concreta e eficaz do respeito às condições multidimensionais da vida de qualidade, com pronunciado resguardo do direito ao futuro." (FREITAS, 2012, p.73).
O conceito exposto em Silva (2005a) põe em destaque o cariz multifacetado da sustentabilidade, nos seguintes termos
Desenvolvimento Sustentável como um processo de transformação que ocorre de forma harmoniosa nas dimensões espacial, social, ambiental, cultural e econômica a partir do individual para o global. Essas dimensões são inter-relacionadas por meio de instituições que estabelecem regras de interações em que também influenciam no comportamento da sociedade local. (SILVA, 2005a,p.37).
Além disso, o autor agrega o elemento temporal ao conceito, ao se referir às gerações futuras. Ademais, este conceito de desenvolvimento sustentável aparece ainda em Silva e Souza-Lima (2010), o qual explicita o caráter processual e dinâmico das transformações, que partem do individual para o global, em que as relações intra e inter dimensões (econômica, social, cultural, ambiental e cultural) ocorre de forma harmônica e interdependente.
A figura 4 fornece uma representação gráfica desse conceito formulado pelos autores:
A complexidade deste conceito é enfatizada por seu caráter multidisciplinar e não meramente econômico (FURTADO, 2000). Os autores acenam ao aspecto multidimensional da sustentabilidade, mas há divergência em relação a quantas, e quais sejam essas dimensões.
A sustentabilidade na estrutura tridimensional proposta por Sachs (1986; 1993; 2004), pode ser resumida em:
Figura 4 - Representação Gráfica do Conceito de Desenvolvimento Sustentável Fonte: Adaptado de Souza-Lima, Silva (2010) e Holzbach (2012).
Ambiental - pautada na solidariedade e visa à satisfação apenas das
necessidades fundamentais das pessoas e se preocupa com a qualidade de vida das futuras gerações;
Social - pressupõe um processo diferenciado com vistas a maior equidade
na distribuição de renda e de bens e, pois, com a redução da distância entre os padrões de vida dos ricos e dos pobres;
Econômica - a ser viabilizada pela alocação e gerenciamento mais
eficiente dos recursos, com fluxo constante de investimentos públicos e privados, sendo indispensável para o desenvolvimento sustentável.
No quadro 1 são apresentadas algumas das propostas de múltiplas dimensões, todas entrelaçadas e interagindo, ou seja, de forma interdependente.
Processo de transformação
Do individual para o global
Relação intradimensão
Forma harmoniosa entre dimensões Dimensão econômica Dimensão cultural Dimensão social Dimensão ecológica Dimensão espacial
Autores Dimensões Todos os que lecionam sobre as dimensões da
sustentabilidade
Tradicionais - Econômica, social e ambiental
Sachs (1986; 1993; 2004) Tradicionais + cultural e espacial
Lage e Barbieri (2002) Tradicionais + cultural, espacial, tecnológica e política
Bossel (1999) Tradicionais + cultural, política, material, ecológica, psicológica e jurídica
Silva (2011) Tradicionais + ética e estética
Freitas (2012) Tradicionais + ética e jurídico-política
Quadro 1 - As Diversas Dimensões Apontadas pelos Autores que Versam sobre o Tema Fonte: Elaborado pela autora.
Denota-se, portanto a feição multidimensional e sistêmica8 do
desenvol-vimento sustentável, o que demanda uma visão holística, em que o todo é mais relevante que cada uma das partes que o compõem, e que atuam de forma interdependente e entrelaçada (SILVA, 2005a; FERRARESI, 2012; FREITAS, 2012).
Pode-se, dessa maneira, verificar a sustentabilidade, como um fenômeno complexo e adaptativo, em razão de sua natureza sistêmica, (BOSSEL, 1999; SILVA, 2005a) com diversas dimensões, que variam de acordo com o autor considerado.
O desenvolvimento sustentável como um sistema adaptativo e complexo, sofre mudanças contínuas e irreversíveis, o que amplia a responsabilidade da sociedade em relação ao presente e com as futuras gerações e demanda ações construtivas para a "evolução da sociedade e das alternativas decisórias", que otimizem os recursos existentes e permitam, em harmonia, atingir o alvo da sustentabilidade, em todas as suas dimensões (SILVA, 2005a, p.38).
2.2.2 A Interface da Vertente Ambiental com o Viés Econômico e Social
A vertente ambiental da sustentabilidade, já brevemente mencionada, tem por escopo a conservação e preservação dos ecossistemas garantidores da vida e seu incremento, mediante uma série de medidas que incluem: (i) a intensificação do uso dos recursos disponíveis com o menor dano possível e propósitos válidos sob a
8 O pensamento sistêmico tem origem na Biologia com a concepção de que os organismos vivos
são totalidades integradas, muito embora tenha eclodido quase que simultaneamente em várias áreas do saber. Assim, a "[...] tensão básica é a tensão entre as partes e o todo. A ênfase nas partes tem sido chamada de mecanicista, reducionista ou atomística; a ênfase no todo, de holística, organismica ou ecológica." (CAPRA, 1996, p.33).
ótica social; (ii) a limitação do uso combustíveis fósseis, dentre outros recursos não renováveis; (iii) redução da poluição, por meio da diminuição de produção de resíduos, com a reciclagem e conservação da energia; (iv) autolimitação do consumo nos países chamados desenvolvidos e nas camadas sociais, dos países em desenvolvimento, privilegiadas; (v) ampliação das pesquisas sobre tecnologias limpas; (vi) aperfeiçoamento da legislação ambiental (SACHS, 1993).
A sustentabilidade, sob esse prisma, implica uso racional dos recursos, de modo a preservar os diversos ecossistemas, com ampliação da capacidade de carga do planeta9. Ou seja, requer "um padrão de vida dentro dos limites impostos pela
natureza. Utilizando uma metáfora econômica, deve se viver dentro dos limites da capacidade do capital natural" (VAN BELLEN, 2004, p.69).
A dimensão ambiental está calçada no tripé: i) preservação do potencial da natureza para a produção de recursos renováveis; ii) limitação do uso de recursos não renováveis; e iii) no respeito pela capacidade de autodepuração dos ecossistemas naturais (VEIGA, 2008, p.171).
As dimensões, ambiental e econômica, estão visceralmente ligadas, e são confrontadas no pensamento ortodoxo da economia ecológica, representado por Daly (1989), para quem o crescimento não pode ser ilimitado e deveria ser zero, com as vertentes mais brandas desta economia e os economistas ambientais, que admitem o crescimento mediante a correção dos processos produtivos, resultando em um desenvolvimento capitalista sustentável, com a crescente substituição de recursos naturais não-renováveis, por renováveis, e a redução, nos mesmos moldes, da poluição (FOLADORI, 2002, p.106).
A interface da vertente ambiental com a social também é comentada por Foladori (2002) que registra a mudança de perspectiva na visão da sustentabilidade social, que até a década de 1990 só apresentava interesse, na medida em que pudesse afetar a sustentabilidade ecológica. Ou seja, não era vista como um fim em si mesmo, mas apenas como um meio para assegurar esta. Assim, a pobreza, de fato considerada um problema de insustentabilidade social, somente merecia interesse por causa da (in) sustentabilidade ecológica que é capaz de provocar.
9 A capacidade de carga diz respeito à relação homem-meio ambiente e está vinculada à "Pegada
Ecológica" (Ecological Footprint Method), que segundo Van Bellen (2004) é uma ferramenta que calcula a área correspondente de terra ou água produtiva necessária para suportar "o consumo de matéria prima e a assimilação de dejetos, de um sistema econômico ou população humana".
2.2.3 O Viés Jurídico e Político do Desenvolvimento Sustentável
Canotilho (2010, p.8), em termos jurídico-políticos, afirma que o princípio da sustentabilidade comporta três dimensões: (i) interestatal, que alude à equidade entre países pobres e ricos; (ii) geracional em que a equidade deve ser intrageração, ou seja relativa aos diferentes grupos de uma mesma geração; (iii) intergeracional, atinente à equidade entre pessoas que vivem no presente e pessoas que ainda nascerão (futuro).
O desenvolvimento sustentável é participativo, na medida em que é "de todas as pessoas, por todas as pessoas e para todas as pessoas" (SILVA, 2005a, p.20). Esta atuação de todos em prol da sustentabilidade é defendida por Silva e Rauli (2009, p.94) para quem "seu alcance não está limitado a apenas um sujeito e sim ao conjunto de esforços, derivados de articulação pública e privada tanto localmente como globalmente." Nesse sentido, é um processo político, dependente da atuação estatal na determinação de seus objetivos concretos e no provimento das condições institucionais para sua efetivação (VEIGA, 2008). Até mesmo porque, como observa Netto (2010, p.114) "nunca houve nenhum processo de desenvolvimento no mundo em que o Estado não estivesse atrás, até hoje."
No trabalho proposto, além da estrutura tridimensional, proposta por Sachs (1986; 1993; 2004), alinha-se a tese defendida por Canotilho (2010) e por Freitas (2012) que reconhecem a dimensão jurídica e política da sustentabilidade, cuja proeminência nesta pesquisa, justifica o seu estudo de modo mais detalhado, nos capítulos 3 e 4, respectivamente.
O termo sustentabilidade, como se viu até então, é amplamente empregado em discursos sobre as mais diversas situações da vida, tanto na seara pública quanto privada, figurando na pauta das empresas, na arena de debates sobre meio-ambiente, questões sociais ou culturais. Mas, a sustentabilidade vai para além do mero discurso e requer uma nova forma de pensar e de agir (SILVA; LIMA, 2010, p.37).
E, com suporte nessa assertiva, passa-se ao Capítulo seguinte, que explicita o desenvolvimento sustentável como um princípio constitucional, o que requer ações envidadas pelo Estado brasileiro no sentido de lhe dar efetividade, a fim de promover um modelo de desenvolvimento tendente concretização de direitos fundamentais.
3 EFETIVIDADE DO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
Este Capítulo é dedicado desvelar a normatividade do princípio constitucional do desenvolvimento sustentável, bem como dos direitos fundamentais ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e ao desenvolvimento, todos plasmados na Constituição Federal de 1988 e com raízes na dignidade da pessoa humana.
Parte-se, para tanto, da identificação da natureza principiológica do desenvolvimento sustentável, de acordo com o novo constitucionalismo e apresenta, na sequência, os direitos fundamentais, assinalando o direito ao meio ambiente equilibrado e ao desenvolvimento como direitos dessa natureza.
E, a partir de então, levantam-se argumentos que permitam a inferência de que o Estado, além de respeitar tais direitos fundamentais, tem o dever de promovê-los, por meio de ações que os concretizem, garantindo a efetividade do mencionado princípio.
3.1 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS À LUZ DO NOVO CONSTITUCIONALISMO
3.1.1 Princípios e as Regras como Espécies de Normas
A Constituição, como sistema de normas fundamentais positivadas pelo Estado, traça os princípios que informam a ordem jurídica, que determinada sociedade, por meio da atuação estatal, estabeleceu, com vistas à realização do que reputa "materialmente justo para todos". (ROCHA, 1994, p.21).
Com efeito, tais normas constitucionais exercem suas funções indissociáveis de formação e manutenção da unidade política e do ordenamento jurídico (HESSE, 1991), e são representadas por regras e princípios, que expressam o "dever ser", sendo formulados por meio de uma de suas expressões deônticas básicas: a permissão ou a proibição. (ALEXY, 2008, p.87).
