MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ PROCURADORIA GERAL DE JUSTIÇA
Centro de Apoio Operacional de Defesa da Infância da Juventude CAODIJ
PESQUISA JURÍDICA – CAODIJ N. 04-2012 NOTA TÉCNICA
LEI nº 12.696/12- LEI DOS CONSELHOS
Tendo em vista as inúmeras dúvidas e questionamentos suscitados pela Lei nº 12.696/12 – Lei dos Conselhos, o Centro de Apoio Operacional dos Direitos da Criança e do Adolescente – CAODIJ, emite a presente Nota Técnica, baseada nos fundamentos jurídicos-legais a seguir.
1. DOS CONSELHOS TUTELARES.
O Conselho Tutelar constitui órgão autônomo, não jurisdicional, responsável por zelar pelo cumprimento dos direitos das crianças e dos adolescentes (ECA, art. 131). Trata-se de órgão permanente, autônomo e não jurisdicional. Em face de sua permanência, não pode o mesmo ser suprimido pela Administração Pública, em conformidade com Rossato e outros:
Tem natureza estável, duradoura, contínua, enfim, permanente. Não pode ser suprimido pela Administração Pública, pois as suas funções lhe são próprias, sendo vedado que sejam avocadas ou delegadas a outros órgãos administrativos.1
1 . Rossato, Luciano Alves et al. Estatuto da criança e do adolescente comentado. 2. Ed. Rev. e Ampl. São Paulo, Revista dos Tribunais, 2010, p. 379.
Afirme-se, entretanto, que a permanência constitui-se característica do Conselho Tutelar, não sendo extensível aos conselheiros, haja vista, que os mesmos devem ser escolhidos por meio de voto direto da população local (ECA, art. 132, com a redação dada pela Lei nº 12.696/12)
O caráter permanente é restrito ao órgão, não abrangendo a figura dos conselheiros que o compõem, que necessariamente deixam suas funções ao término do mandato ou em caso de serem cassados por decisão do Juiz da Vara da Infância e da Juventude ou em razão de deliberação do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente.2
O Conselho Tutelar vincula-se, administrativamente, ao Poder Público Municipal ou órgão da estrutura do Município, sendo, entretanto, autônomo, não sofrendo deste, ingerência no desenvolvimento de sua atuação na defesa e promoção dos direitos das crianças e dos adolescentes.
2. DAS INOVAÇÕES TRAZIDAS PELA LEI Nº 12.696/12 – LEI DOS CONSELHOS TUTELARES.
A escolha dos membros do Conselho Tutelar segue o disposto no Estatuto da Criança e do Adolescente, em seus artigos 139 a 140, bem como na Resolução n. 139/2010, do CONANDA, que alterou a Resolução n. 75 daquele órgão.
O processo de escolha dos Conselheiros Tutelares é de responsabilidade do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, devendo o mesmo ser iniciado pelo menos seis meses antes do término do mandato dos atuais membros.
No dia 25 de julho de 2012, foi sancionada a Lei nº 12.696/12, que alterou os artigos 132, 134, 135 e 139, da Lei Federal nº 8.069/2012, trazendo as seguintes inovações:
2 Rossato, Luciano Alves et al. Estatuto da criança e do adolescente comentado. 2. Ed. Rev. e Ampl. São Paulo, Revista dos Tribunais, 2010, p. 379.
• mandato de 04(quatro) anos para os membros do Conselho Tutelar; • unificação do processo de escolha dos Conselhos Tutelares, em data
única, em todo o país.
• garantias sociais aos conselheiros tutelares: licença maternidade, licença paternidade, gratificação natalina, dentre outros;
• previsão de capacitação permanente para os membros do CT.
A Lei nº 12.696/2012 foi sancionada na data de 25 de julho de 2012, passando a produzir efeitos jurídicos na data de sua publicação, ou seja, 26 de julho de 2012.
A Lei dos Conselhos, como passou a ser chamada, foi editada com o objetivo de corrigir algumas situações que ensejavam uma resposta séria e urgente, ,vez que fragilizavam a atuação dos Conselhos Tutelares, como a possibilidade, prevista no texto anterior, de não remuneração dos membros do Conselho Tutelar, embora seja a função de dedicação exclusiva. No Piauí, tivemos notícia de Prefeituras que, alegando dificuldades econômico- financeiras, enviaram projetos de lei à câmara municipal respectiva, com o objetivo de zerar a remuneração do membro do CT ou reduzi-la a um patamar inferior ao salário mínimo nacional.
Algumas alterações trazidas pela Lei dos Conselhos suscitaram questionamentos variados quanto à sua aplicabilidade, sendo objeto de inúmeras consultas ao Centro de Apoio Operacional de Defesa da Infância e da Juventude.
Neste sentido, é preciso fazermos um esforço interpretativo de modo a enfrentarmos os principais problemas apresentados, particularmente quando à duração do mandato para os membros do CT.
A Lei nº 12.696/12 unificou o processo de escolha de Conselhos Tutelares, em todo o país, indicando o primeiro domingo de outubro do ano subsequente ao ano em que ocorrer a eleição presidencial, ou seja, a eleição unificada dar-se-á, pela primeira vez, na data de 04 de outubro de 2015, sendo a posse indicada para 10 de janeiro de 2016, ano subsequente ao do processo de escolha.
Não há, pois, no tocante ao processo de escolha unificado, qualquer dúvida que suscite maiores controvérsias: o primeiro processo unificado dar-se- à na data de 04 de outubro do ano de 2015.
Dúvida também não existe quando ao mandato de quatro anos, que somente aplicar-se-á aos membros do CT eleitos a partir de 2015, pois embora a lei tenha alcançado efeitos na data de sua publicação, não tem o condão de retroagir, de modo a alcançar os mandatos daqueles que foram já eleitos, que permanecem com mandato conforme a legislação anterior, ou seja de 03(três) anos. Nem tampouco pode-se atribuir à lei efeitos para prorrogar o mandato daqueles que se encontram com mandatos em curso.
Resta dúvida, pois, quanto aos membros dos conselhos tutelares escolhidos entre a data de vigência da lei e a data de posse dos conselheiros com mandatos de quatro anos, ou seja, 26 de julho de 2012 à 10 de janeiro de 2016. Estes encontram-se em situação de transitoriedade da Lei nº 12.696/12, não se estabelecendo, quanto a estes, mandato de quatro anos, que como já se disse, somente aplicar-se-à aos membros do Conselho Tutelar escolhidos em 2015. Neste ponto, como não tratou expressamente a Lei dos Conselhos, permanece em vigor a lei local, que estabelece mandato de 03(três) anos.
Aliás, em relação àqueles escolhidos até 10 de janeiro de 2013, não haverá nenhum prejuízo, pois o mandato destes coincidirá com o período de transição.
Aqueles que serão escolhidos em data posterior, terão mandato inferior a três anos, sendo considerado como mandato tampão, em face da transitoriedade para a aplicação plena da Lei nº 12.696/12, que estabelece mandato de 04(quatro) anos. Infelizmente a lei não previu expressamente, essa situação, devendo a questão ser remetida à lei municipal.
A Constituição Federal Federal estabelece competência concorrente para legislar, em matéria de infância e juventude, à União, aos Estados e ao Distrito Federal:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal, legislar concorrentemente sobre:
(…)
XV- Proteção à infância e à juventude.
Inobstante o citado art. 24 da CF não se referir diretamente ao município, a própria Constituição Cidadã estabelece, no art. 30, a competência legislativa municipal para a suplementação da legislação federal e estadual, caso em que se
vislumbra a possibilidade de o Município regulamentar o funcionamento do Conselho Tutelar e da função de conselheiro.
Art. 30. Compete aos Municípios:
I – legislar sobre assuntos de interesse local.
II – suplementar a legislação federal e estadual no que couber. (grifei)
III – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, serviços públicos de interesses local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial.
O Estatuto da Criança e do Adolescente, em seu artigo 134, remete à Lei Municipal o funcionamento do Conselho Tutelar, já que este constitui um serviço público de atendimento municipal, em razão da descentralização administrativa das políticas públicas na área da criança e do adolescente:
Como se trata de um órgão da administração pública municipal, competirá à Lei Municipal, no que não conflitar com o Estatuto da Criança e do Adolescente, dispor sobre a estrutura administrativa e institucional necessária ao funcionamento do Conselho Tutelar. Para tanto, disporá sobre local de funcionamento, recursos humanos e materiais que deverão ser colocados à disposição, horário de funcionamento, regime de plantões, enfim, o que for necessário, tendo em vista às necessidades locais.3
Nesse sentido, pode e deve o município legislar, inclusive no tocante ao funcionamento e escolha dos conselheiros tutelares, desde que em conformidade com as disposições gerais da Lei Federal nº 8.069/2012 – Estatuto do Criança e do Adolescente.
O Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente – CONANDA, emitiu a resolução nº 152/2012, estabelecendo normas de transição do processo de escolha dos Conselheiros Tutelares e prorrogando o mandato do Conselho Tutelar. Entendemos que, embora seja o CONANDA órgão legítimo de defesa dos direitos das crianças e adolescentes, não constitui a resolução instrumento hábil para a 3 Rossato, Luciano Alves et al. Estatuto da criança e do adolescente comentado. 2. Ed. Rev. e Ampl. São Paulo,
normatização de regras que conflitem diretamente com as leis dos municípios, sendo necessário a edição de normativa federal, funcionando nesse caso, como parâmetro técnico que pode ser seguido pelos municípios. Não se trata de Resolução que regule política pública específica, que nesse caso ganharia contornos de exigibilidade.
Enquanto não é editada norma federal ou estadual que regulem o período de transição, vislumbra-se a possibilidade de o Município legislar plenamente acerca do tema em questão, regulando a transitoriedade do mandato do Conselho Tutelar. Advindo posterior normativa federal as legislação municipais terão seus efeitos suspensos naquilo que lhes for contrário.
Tendo em vista a problemática em questão, o COPEIJ – Comissão Permanente de Promotores de Justiça da Infância e da Juventude, órgão do CNPG – Colégio de Procuradores Gerais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal, está realizando gestão junto ao governo federal no sentido de edição de uma lei federal que normatize o período de transição.
Inobstante a atuação do COPEIJ, para evitar-se maiores prejuízos, seria interessante fazer-se emendas à legislação municipal para inserir dispositivo que assegure o correto funcionamento do Conselho Tutelar, organizando-se o processo de escolha do Conselho Tutelar e regulando o período de mandato transitório.
A Lei nº 12.696/12, como salientado inova ao estender aos conselheiros tutelares a garantia de direitos sociais, como a previsão de remuneração pelo exercício de atividade relevante, que não poderá ser inferior ao salário mínimo nacional vigente, além de outros direitos:
Art. 134. Lei Municipal ou distrital disporá sobre o local, dia e horário de funcionamento sobre o local, dia e horário, inclusive quanto à
remuneração dos respectivos membros, aos quais é assegurado o
direito à:
I – cobertura previdenciária;
II – gozo de férias anuais remuneradas, acrescidas de 1/3 ( um terço ) do valor da remuneração mensal;
III – licença maternidade; IV – licença paternidade; V – gratificação natalina.
Distrito Federal previsão dos recursos necessários ao funcionamento do Conselho Tutelar e à remuneração e formação continuada dos conselhos tutelares. (ECA, com redação dada pela Lei n. 12.696/12)
Desta forma, elimina-se o inconveniente texto anterior que permitia não houvesse remuneração para os conselheiros tutelares.
Os direitos sociais constituem direitos cuja aplicação são de caráter imediata, devendo nesse caso o Poder Público assegurar todos os meios para a sua concretização, vez que os mesmos encontram-se na ordem das garantias fundamentais dos cidadãos.
Importante também é a previsão de reserva orçamentária para a formação continuada e permanente dos conselheiros tutelares, prevista no parágrafo único do 134 do ECA, com a redação oferecida pela Lei nº 12.696/12.
Em função da relevante importância do Conselho Tutelar para o Sistema de Garantias de Direitos, é necessário cada vez mais o aperfeiçoamento de seus membros, de forma a garantir um atendimento adequado às crianças e adolescentes. A previsão de orçamento específico para esse fim vem a responder esta antiga demanda.
No que se refere à aplicabilidade dos direitos sociais e da formação permanente do CT é necessário que haja previsão orçamentária, devendo pois atentar-se para as devidas modificações na Lei Orçamentária Anual, que deve ser aprovada até o dia 31 de dezembro deste ano, para aplicação em 2013. Nesse ponto sugere-se gestão do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e Adolescente e da Promotoria de Justiça da Infância junto ao Poder Executivo Municipal, a fim de garantir-se os recursos necessários no orçamento.
3. CONCLUSÃO:
A Lei nº 12.696/12 trouxe diversas alterações na organização do Conselho Tutelar, concedendo benefícios e unificando o processo de escolha dos conselheiros tutelares, conforme visto acima. Para que a Lei dos Conselhos de fato possa produzir o efeito desejado, que é o fortalecimento do Conselho Tutelar e, por via
lógica, do Sistema de Garantias de Direitos da Criança e do Adolescente, orientamos os ilustres Promotores de Justiça da Infância e da Juventude a:
• Expedir Recomendação ao Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente e ao Prefeito Municipal, para que se efetuem as modificações necessárias na lei municipal de organização e funcionamento do Conselho Tutelar, a fim de se adaptar ao exigido pela Lei Federal nº 12.696/12.
• Adotar providências extrajudiciais ou judiciais para se assegurar a realização do processo de escolha dos conselheiros cujos mandatos venceram ou estejam na iminência de vencerem, de forma a garantir-se a continuidade do Conselho Tutelar.
Leida Maria de Oliveira Diniz Promotora de Justiça Coordenadora do CAODIJ
MODELO DE RECOMENDAÇÃO.
O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, por intermédio de seu Promotor(a) de Justiça em exercício na Comarca de _____________________, no uso de suas atribuições legais e constitucionais, notadamente na defesa dos direitos das crianças e dos adolescente, com fundamento no art. 129, inciso II da Constituição Federal, no art. 201 da Lei Federal nº 8.069/12 – Estatuto da Criança e do Adolescente, bem do estabelecido na Lei Complementar nº 12/93 do Estado do Piauí, e
CONSIDERANDO que o Ministério Público é instituição permanente e essencial à função jurisdicional do Estado, cabendo -lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais indisponíveis das crianças e adolescente, nos termo do art. 127 da Carta Cidadã.
CONSIDERANDO que o Conselho Tutelar é órgão permanente e autônomo, não jurisdicional, encarregado de zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente ( ECA, Art. 131), sendo elemento importante do Sistema de Garantias de Direitos de Crianças e Adolescentes;
CONSIDERANDO que a Lei nº 12.696/12 – Lei dos Conselhos, alterou os artigos 132, 134, 135 e 139, trazendo importantes inovações, como o mandato de quatro anos e a unificação do processo de escolha, dentre outras modificações;
CONSIDERANDO ainda que o primeiro processo unificado, com mandato de 04(quatro) anos, somente ocorrerá na data de 04 de outubro de 2015, sendo que a posse dos conselheiros eleitos dar-se-á no dia 10 de janeiro de 2016;
mandatos em curso, nem para os mandatos dos conselheiros tutelares que serão escolhidos neste interregno;
CONSIDERANDO o disposto nos artigos 24, XV e 30, I e II da Constituição Federal de 1988, que permite aos município legislar plenamente sobre o tema, na ausência de normas federais e estaduais, sobre matéria em questão;
CONSIDERANDO que cabe ao município a organização do serviço público municipal de atendimento à criança e ao adolescente, no qual se encontra o Conselho Tutelar, regido por lei municipal, em consonância com as normas constitucionais e da legislação federal;
CONSIDERANDO que o Conselho Nacional dos Direitos das Crianças e dos Adolescentes (CONANDA), emitiu a Resolução n. 152/2012, que não se adequa a suprir a omissão legislativa federal, nem obstaculiza o município de legislar legitimamente sobre a temática, constituindo parâmetro técnico não vinculatório; CONSIDERANDO a urgência de se adequarem as legislações municipais ao previsto na Lei nº 12.696/12, bem como a necessidade de previsão na Lei Orçamentária dos município dos recursos necessários ao funcionamento do Conselho Tutelar.
RESOLVE:
• RECOMENDAR ao Poder Executivo Municipal, na pessoa do(a) Exmo(a)..., Prefeito(a) Municipal, ou de quem lhe substituir, a elaboração e encaminhamento à Câmara Municipal de Projeto de Lei com o objetivo de fixar as regras de transição dos mandatos dos conselheiros tutelares até a data da posse dos conselheiros tutelares com mandato de 04(quatro)anos, em conformidade com o previsto na Lei nº 12.696/12, bem como a fixação de recursos na Lei Orçamentária Anual do Município para o funcionamento do Conselho Tutelar, em consonância com o art. 134 da Lei Federal nº 8.069/90 – Estatuto da Criança e do Adolescente.
• Fixar o prazo de 15(quinze) dias para a resposta acerca do cumprimento ou não da presente Recomendação, sob pena de adoção de todas as medidas extrajudiciais e judiciais cabíveis.
______________________, de______________de_________________ Promotor de Justiça da Comarca de …..
Modelo da regra de transição.( apenas para o item dos mandatos)
Art. O mandato dos membros do Conselho Tutelar será de 04( quatro ) anos, permitida 1(uma) recondução, mediante novo processo de escolha.
§ 1º. Até a posse dos membros do Conselho Tutelar escolhidos no processo de unificação, previsto na Lei Federal nº 12.696/12, o mandato dos membros do Conselho Tutelar poderá ser inferior à 04(quatro) anos, em conformidade com Resolução do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente.
§ 2º. O mandato do Conselheiro Tutelar durante o período de transição não será contado como impedimento para participar do processo de escolha unificado.
LEI Nº 12.696, DE 25 DE JULHO DE 2012.
Altera os arts. 132, 134, 135 e 139 da Lei no 8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente), para dispor sobre os Conselhos Tutelares.
O VICE–PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no exercício do cargo de PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
Art. 1o Os arts. 132, 134, 135 e 139 da Lei no 8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente), passam a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 132. Em cada Município e em cada Região Administrativa do Distrito Federal haverá, no mínimo, 1 (um) Conselho Tutelar como órgão integrante da administração pública local, composto de 5 (cinco) membros, escolhidos pela população local para mandato de 4 (quatro) anos, permitida 1 (uma) recondução, mediante novo processo de escolha.” (NR)
“Art. 134. Lei municipal ou distrital disporá sobre o local, dia e horário de funcionamento do Conselho Tutelar, inclusive quanto à remuneração dos respectivos membros, aos quais é assegurado o direito a:
I - cobertura previdenciária;
II - gozo de férias anuais remuneradas, acrescidas de 1/3 (um terço) do valor da remuneração mensal;
III - licença-maternidade; IV - licença-paternidade; V - gratificação natalina.
Parágrafo único. Constará da lei orçamentária municipal e da do Distrito Federal previsão dos recursos necessários ao funcionamento do Conselho Tutelar e à remuneração e formação continuada dos conselheiros tutelares.” (NR)
“Art. 135. O exercício efetivo da função de conselheiro constituirá serviço público relevante e estabelecerá presunção de idoneidade moral.” (NR)
“Art. 139. ...
§ 1º O processo de escolha dos membros do Conselho Tutelar ocorrerá em data unificada em todo o território nacional a cada 4 (quatro) anos, no primeiro domingo do mês de outubro do ano subsequente ao da eleição presidencial.
§ 2o A posse dos conselheiros tutelares ocorrerá no dia 10 de janeiro do ano subsequente ao processo de escolha.
§ 3o No processo de escolha dos membros do Conselho Tutelar, é vedado ao candidato doar, oferecer, prometer ou entregar ao eleitor bem ou vantagem pessoal de qualquer natureza, inclusive brindes de pequeno valor.” (NR)
Art. 2o (VETADO).
Art. 3o Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília, 25 de julho de 2012; 191o da Independência e 124o da República.
MICHEL TEMER José Eduardo Cardozo Gilberto Carvalho Luis Inácio Lucena Adams Patrícia Barcelos
