PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO:
ASPECTOS CONCEITUAIS E BREVE HISTÓRICO
1.1 CONSIDERAÇÕES INTRODUTÓRIAS: O ORÇAMENTO
E SUA FUNÇÃO COMO INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO
“A lei orçamentária é a lei materialmente mais importante do ordenamento jurídico logo abaixo da Constituição”, afirmou o Ministro Carlos Britto, por oca-sião do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4.048-1, em 2008.1 Uma frase que, embora proferida enquanto se debatia o tema de fundo ao
longo das discussões que se travavam nessa paradigmática decisão de nossa Supre-ma Corte, há de ser recebida como a demonstração de uSupre-ma verdade expressa em poucas e bem colocadas palavras.
A origem do orçamento se atribui ao art. 12 da Magna Charta Libertatum, de 1215, ao estabelecer que:
“Não serão lançados tributos sem consentimento do conselho geral do reino, a não ser para resgate da pessoa do Rei, para armar cavaleiro seu primogênito e para celebrar, uma única vez, o casamento da sua filha mais velha; e esses tributos não excederão limites razoáveis em seu montante. De igual maneira se procederá quanto aos impos-tos da cidade de Londres”.2
1 STF, ADI 4.048-1/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 14.5.2008.
2 Em tradução livre. No original: “12. No scutage or aid is to be levied in our realm except by
the common counsel of our realm. Unless it is for the ramson of our body, the knighting of our eldest son or the first marriage of our eldest daughter, and for these only a reasonable aid is to be levied. Aids from the city of London are to be treated likewise” (Magna Carta. The Foundation of Freedom – 1215-2015).
Mas o orçamento evoluiu muito ao longo desse longo período para atingir a condição da lei materialmente mais importante do ordenamento jurídico após a Constituição. Uma evolução que o fez passar de um documento estático, que ape-nas previa receitas e autorizava despesas, em sua concepção tradicional, para ser um instrumento de gestão e de planejamento.3 Deixa de ter prioritariamente essa
fun-ção de instrumento de controle das despesas, que motivou sua criafun-ção, para ser uma ferramenta por meio da qual o Estado passa a conduzir-se, direcionando sua ação e a dos demais agentes econômicos. Estas últimas funções estão ainda em desenvolvimento e em implantação, e aquela como instrumento de planejamento – ainda em evolução, principalmente no que toca à implantação, – será o objeto central deste trabalho.
Essas novas funções, atualmente as principais, são reconhecidas e destacadas pelos estudiosos do tema.
Heleno Torres coloca o orçamento como verdadeiro
“meio transformador da sociedade segundo os fins e valores constitucionais do Esta-do. Este é o grande instrumento de ação dos governos e da sociedade para efetivar direitos e consagrar a justiça econômica, social e financeira em nosso País. Por isso, a grande revolução constitucional, no Brasil, será assumir o orçamento público sob a máxima efetividade que a Constituição Financeira postula, para dar concretude aos direitos e liberdades fundamentais, realizar o desenvolvimento, erradicar a pobreza e superar as desigualdades sociais e regionais ainda tão profundas”.
Após enfatizar a importância do orçamento, o jurista destaca sua função como instrumento de planejamento, ao ressaltar que
“toda a Administração sujeita-se às previsões orçamentárias que direcionam metas ou formulam programas a serem atingidos pelo Estado. Retirar do orçamento anu-al seu cariz programático equivanu-aleria a convertê-lo numa mera conta de cunho es-tritamente contábil ou simples ato administrativo. Impõe-se, assim, uma interpre-tação sistemática para compreender o alcance material do plano plurianual em face do orçamento anual e de toda a Administração. Sua construção confere uma ampla gama de limitações à Administração, quanto à formação e aprovação dos orçamen-tos, bem como em relação às programações e planejamentos de natureza econômica”.4 Estevão Horvath assevera que, “sem sombra de dúvidas, um correto planeja-mento, devidamente juridicizado mediante a aprovação de leis correspondentes, e executado também da forma legalmente prevista, é o modo eficaz de contribuir
3 SILVA, José Afonso da. Orçamento-programa no Brasil, p. 37-44. 4 TORRES, Heleno Taveira. Teoria da constituição financeira, p. 769.
para o atingimento dos ideais do Estado”,5 completando: “a implementação do
plano governamental se dá por meio das leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) que, conjuntamente, estabelecem os mecanismos de concretização das políticas públicas, seja no plano social ou econômico”.6
Adilson Dallari enfatiza a função do orçamento como instrumento de plane-jamento7 e mostra que sua evolução caminhou justamente nesse sentido. Nas
pala-vras do jurista,
“desde sua origem até os dias de hoje, o orçamento público sofreu uma série de inovações técnicas, aproximando-se cada vez mais de um processo de planejamen-to, chegando nos dias de hoje ao que se chama de orçamento-programa, que é a tradução em dotações ou verbas orçamentárias de um programa anual de governo. A propósito, a razão de ser do orçamento é exatamente a previsão dos gastos governamentais”.8
Teixeira Ribeiro também evidencia esses papéis do orçamento. Para o juris-ta português, o orçamento desempenha basicamente três funções: 1) relaciona-ção das receitas com as despesas, pois “o Estado tem de orçar as suas despesas e as suas receitas a fim de se assegurar de que estas bastam a cobrir aquelas”; 2) fixação das despesas, que configura “uma previsão de gastos que os serviços não poderão ultrapassar”; e 3) exposição do plano financeiro, pois “é nele que se concretiza o plano da Administração: o desenvolvimento que vai dar-se ou as restrições que vão pôr-se à actividade dos serviços, bem como a importância dos recursos que vão transferir-se do sector privado para o sector público”. E segue afirmando que
“(...) o orçamento não desempenha apenas as suas funções de relacionar as receitas com as despesas e de fixar as despesas. Pois, através da previsão destas, fica a saber-se quanto o Estado se propõe despender com a organização e funcionamento de cada um dos serviços; como, através da previsão das receitas, fica a saber-se qual o contri-buto de cada um dos meios de financiamento. O orçamento representa, portanto, o próprio programa financeiro. É nele que se concretiza o plano da Administração: o
5 HORVATH, Estevão. Orçamento público e planejamento. In: BANDEIRA DE MELLO,
Celso Antonio (Org.). Estudos em homenagem a Geraldo Ataliba – Direito Tributário, p. 134.
6 HORVATH, Estevão. O orçamento no século XXI: tendências e expectativas, p. 320.
7 “Em síntese, a ordem jurídica, no tocante à disciplina das finanças públicas, não admite
atua-ção empírica, incerta, insegura, desmedida ou mesmo aventurosa e temerária. Como se nota, a lei orçamentária não é uma lei qualquer. Trata-se de uma lei essencial, indispensável, que não pode faltar” (DALLARI, Adilson A. Lei orçamentária – processo legislativo. Peculiaridades e decorrências. Revista de Informação Legislativa, p. 158).
desenvolvimento que vai dar-se ou as restrições que vão pôr-se à atividade dos servi-ços, bem como a importância dos recursos que vão transferir-se do sector privado para o sector público. Aqui temos, por conseguinte, a terceira função do orçamento: expo-sição do plano financeiro”.9
Para Dino Jarach, as funções do orçamento são basicamente:
“a) determinar en cifras y por un período de tempo la futura actividad del estado para el cumplimiento de los cometidos que ha asumido; b) permitir el conocimiento y el control, por parte de la opinión pública y del Poder Legislativo, de la actividad finan-ciera del gobierno; c) evidenciar el cálculo económico de la actividad finanfinan-ciera del Estado a través del cotejo de los gastos y de los recursos aprobados por el Parlamento; d) coordinar el plan económico del sector público con el plan económico general (grifo nosso). Esta función, cuya importancia aparece más notoria en las finanzas modernas por el papel que asume el Estado al redistribuir la riqueza y tender a asegurar la esta-bilidad y el desarrollo económicos, no se puede excluir – tampoco – en el esquema de las finanzas clásicas, por las limitaciones que se imponen al Estado en cuanto a la asignación óptima de los recursos y a la neutralidad del plan presupuestario”.10 Mais adiante, o jurista argentino fala sobre a necessidade de integração entre o Presupuesto financiero e o Plan Económico Nacional: “La idea general que las fi-nanzas públicas constituyen (...) como promotor del desarrollo económico, sirven de base a la integración del Presupuesto financiero del Estado con el Plan econó-mico nacional”,11 mostrando ser esta, em destaque neste trabalho, uma importante
função das ferramentas de planejamento orçamentário: a de integração entre os instrumentos de planejamento do Estado em âmbito nacional e os orçamentos públicos: “(...) Es éste un requisito de carácter instrumental para el propósito ver-dadero, que consiste en la integración del Presupuesto del Estado con el Plan eco-nómico nacional”.12
Com grande clareza e objetividade, Sainz de Bujanda também identifica três funções fundamentais dos orçamentos, destacando a de ser instrumento de planejamento:
“Pero cuando se habla, dentro de nuestra disciplina, de las funciones del Presupuesto, hemos de referirnos a aquellas que tienen relevancia jurídica. Cuales son, así conside-radas, tales funciones? Pienso que pueden reconducirse a tres fundamentales, a saber: organizar, controlar y programar. (...) El Presupuesto cumple una función programa-dora. Esto acontece cuando el plan financiero se instrumenta jurídicamente como
9 TEIXEIRA RIBEIRO, José Joaquim. Lições de finanças públicas, p. 57-59. 10 JARACH, Dino. Finanzas públicas y derecho tributario, p. 80-81.
11 JARACH, Dino. Finanzas públicas y derecho tributario, p. 96. 12 JARACH, Dino. Finanzas públicas y derecho tributario, p. 105.
‘parte’ de un programa o plan económico general, que tiene, a su vez, su propia arti-culación jurídica. En los ordenamientos en que esto ocurre, el Derecho financiero ha de ocuparse de las relaciones entre las técnicas presupuestarias y la planificación eco-nómica, lo que constituye uno de sus ingredientes sistematizadores”.13
A evolução das funções do orçamento é bem descrita pelos juristas franceses Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan e Jean-Pierre Lassale:
“(l)a fonction du budget a, d’autre part, évolué: dans um système d’Etat régalien le vote annuel du budget constituait l’acte politique majeur, à travers lequel le Parlement donnait aux services publics les moyens de fonctionner. Cette simplicité dans les ob-jectifs s’est estompée à l’époque contemporaine, avec l’intégration de plus em plus poussée des finances publiques dans l’économie générale. Le budget est devenu un instrument conjoncturel. Il doit s’adapter et corriger les fluctuations économiques, don’t il est par ailleurs étroitement dépendant en ce qui concerne ses ressources”.14 Atualmente, não há como deixar de reconhecer ser o planejamento a função por excelência dos orçamentos públicos, que não mais podem ser vistos de forma isolada, apenas como sinônimos da Lei Orçamentária Anual. Esta passa a se con-textualizar em um sistema mais amplo de planejamento governamental, mais espe-cificamente no que ora denominamos planejamento orçamentário da Administra-ção Pública, que, no Brasil, abrange as demais leis de natureza orçamentária já citadas, o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias.
1.2 O PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: DELIMITAÇÕES DO CONTEÚDO E APROXIMAÇÃO DO CONCEITO
Planejamento é uma expressão de significado variado, múltiplo e amplo, e não se pode dizer que tenha um conceito preciso. Usado por diversos ramos científicos, é multidisciplinar, e, mesmo no âmbito do Direito, ainda comporta várias interpre-tações, tornando necessário delimitar e tornar mais preciso seu conteúdo. Uma busca em qualquer dicionário mostrará essa multiplicidade de significados, vários dos quais nenhuma relação ou interesse têm para este trabalho, mas evidenciam não ser simples extrair o exato conteúdo dessa palavra.
Pretende-se nesta obra analisar aspectos específicos do planejamento, a serem descritos e delimitados a fim de ter um foco do tema que se pretende abordar.
13 SAINZ DE BUJANDA, Fernando. Sistema de derecho financiero, p. 417-419.
14 BOUVIER, Michel; ESCLASSAN, Marie-Christine; LASSALE, Jean-Pierre. Finances publi-ques, p. 249.
De início, cumpre notar, desde logo, que, entre as diversas áreas do saber, o planejamento é objeto de estudo e aplicação na Administração, pública e privada, na Economia, na Engenharia, e, em praticamente todas as áreas, há, de alguma forma, a referência ao planejamento.
Restringindo-se ao Direito, vê-se especial referência ao planejamento nas áreas do Direito Financeiro, do Direito Econômico, do Direito Administrativo e do Direito Tributário, entre outras, em cada uma delas com abrangência, alcance e significado próprios, que por vezes se inter-relacionam, mas nem sempre são coincidentes.
Como já exposto, esta obra abordará o tema no âmbito do Direito Financeiro, que tem como objeto de estudo os princípios e as regras que regem a atividade fi-nanceira do Estado, compreendendo a arrecadação de receitas, orçamento, despe-sas, controle, partilha federativa e responsabilidade fiscal.15 É nesse aspecto que se
concentrará a investigação sobre os diversos pontos que serão abordados, de modo que se pretende alcançar os diversos objetivos propostos pelo trabalho pela análise a partir de aspectos jurídicos do planejamento no âmbito das finanças públicas, usualmente denominado planejamento do setor público ou planejamento governamental,16 e que, conforme será exposto, melhor se ajusta, para os fins
espe-cíficos desta tese, a ser chamado de Planejamento orçamentário da Administração
Pública.
Nem sempre é fácil delimitar com absoluta precisão as fronteiras entre as di-versas concepções passíveis de haver do planejamento governamental, e, em algu-mas delas, essas linhas demarcatórias terão menor nitidez, como é o caso daquelas que delimitam os campos entre o Direito Financeiro e o Direito Econômico no trato do tema.
Não se tem a pretensão de apresentar definições e conceitos absolutamente precisos, que permitam conclusões definitivas sobre o tema; no entanto, almeja-se ser possível distinguir com melhor nitidez o objeto de estudo de forma a possibili-tar a compreensão da existência de uma concepção específica do planejamento
15 OLIVEIRA, Regis F. Curso de direito financeiro, p. 106-107.
16 Não se pretende estabelecer distinção entre essas expressões para os fins deste trabalho, que as
utilizará indistintamente, com o mesmo significado, até mesmo para que se permita reprodu-zir as palavras utilizadas pelos diversos autores que tratam do tema. A expressão “planejamen-to governamental”, registre-se, é utilizada pela legislação brasileira, como se vê da Lei n. 13.249, de 2016, que instituiu o Plano Plurianual para o período 2016-2019 (“Art. 2º: O PPA 2016-2019 é instrumento de planejamento governamental que define diretrizes, objetivos e metas...”).
governamental no âmbito do Direito Financeiro, com contornos e características próprios, cujo enfoque dar-se-á nos seus aspectos orçamentários.
O próprio texto constitucional permite reconhecer um tratamento diferencia-do no ponto em que há maior proximidade na concepção de planejamento gover-namental, que são as áreas do Direito Econômico e do Direito Financeiro.
O art. 174 da Constituição, que integra o Título VII, “Da ordem econômica e financeira”, estabelece que, “Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado”, e continua no § 1º dispondo que “A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorpora-rá e compatibilizaincorpora-rá os planos nacionais e regionais de desenvolvimento” (grifo nosso). O art. 21, IX, da Constituição, ao cuidar das competências da União, esta-belece que lhe cabe “elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social”.
O art. 165, por seu turno, ao tratar dos orçamentos públicos, estabelece que “Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual; II – as diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais”.
Ambas são normas que claramente tratam do planejamento governamental. A primeira concepção, integrando essencialmente o objeto de estudo do Di-reito Econômico, que se ocupa da ordenação jurídica da política econômica do Estado,17 é a que podemos denominar planejamento econômico governamental.
Evidentemente, a expressão abrange aspectos mais amplos do planejamento gover-namental, incluindo, por exemplo, os sociais, sendo também coerente denominá-la planejamento econômico-social governamental, mas entendo adequada e suficien-te a primeira expressão, compreendida em seu sentido amplo. Vê-se também que é uma concepção do planejamento voltada ao âmbito nacional, compreendendo o Estado como um todo, na qual se ajustam melhor as discussões sobre seus rumos e políticas de caráter geral, ainda que se possam desdobrar em setores e regiões específicas, mas sempre tendo em vista a nação em seu conjunto. É o planejamento
do desenvolvimento nacional, como bem coloca Eros Grau, ou, por referir-se
essen-cialmente à atividade econômica do Estado, o planejamento do desenvolvimento
econômico.18
17 GRAU, Eros. A ordem econômica na Constituição de 1988, p. 149. 18 GRAU, Eros. A ordem econômica na Constituição de 1988, p. 303.
Um planejamento que já se caracteriza como um instrumento fundamental para o desenvolvimento, como bem destacado por Gilberto Bercovici, referindo-se ao planejamento nessa concepção lato sensu:
“O planejamento é absolutamente necessário para a promoção do desenvolvimento. As atividades do Estado devem ser coordenadas para o desenvolvimento econômico e social e esta coordenação se dá por meio do planejamento, que não se limita a definir diretrizes e metas, mas determina, também, os meios para a realização destes objetivos”.19
A segunda, que se insere no objeto de estudo do Direito Financeiro, e cuida do planejamento em cada ente da federação, por meio das leis orçamentárias, cons-tituindo-se em um planejamento orçamentário governamental. Essa acepção de pla-nejamento, não obstante também se destine a todo o Estado, tem um caráter essen-cialmente instrumental,20 voltado à Administração Pública, motivo pela qual pode
ser também denominada planejamento orçamentário da Administração
Públi-ca, e se operacionaliza basicamente por leis próprias de cada um dos entes
federa-dos, razão pela qual o centro de suas preocupações está nas técnicas e nos meios jurídicos por meio dos quais a Administração Pública (em seu sentido lato, ou conjunto de administrações públicas, caso acolhida uma acepção mais restrita, admitindo-se uma para cada ente da Federação) materializará e coordenará as ações governamentais com as quais promoverá o bem comum e atingirá seus objetivos.21
O próprio texto constitucional permite essa interpretação. O art. 174 fala que, como agente normativo (...), o Estado exercerá (...), e o art. 165, § 1º, faz expressa referência à Administração Pública Federal.
19 BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades regionais, estado e constituição, p. 191.
20 O caráter instrumental do planejamento, a essência do planejamento orçamentário, é
destaca-do em vários autores, como se vê em Diogo de Figueiredestaca-do Moreira Neto: “Em suma, o
plane-jamento estatal deve ser entendido nada mais do que um conceito instrumental: mera técnica social para programar e desenvolver a correta concentração de poder necessária para que possa
ser eficientemente empregada pelo aparelho administrativo do Estado para a racionalização de suas próprias atividades, em suas diversas funções; sempre operando sob diretrizes
constitucio-nais e em benefício da sociedade, na concentração e direção dos meios que dela retira para
al-cançar as finalidades de interesse geral” (Curso de direito administrativo, p. 580-581).
21 James Giacomoni identifica que a Constituição brasileira “concebe duas modalidades de
pla-nos”, de forma assemelhada ao que foi exposto. “A primeira envolve os chamados planos de desenvolvimento econômico e social e está a serviço da concepção do Estado intervencionista. Tais planos assumem papel determinante para o setor público e indicativo para o setor privado (...) A outra modalidade é o plano plurianual, voltado à programação da Administração Pública e claramente idealizado como guia plurianual para as autorizações orçamentárias anuais”
É nessa segunda concepção que concentraremos este estudo, ainda que não o façamos de forma exclusiva, pois, como se poderá ver ao longo do texto, as diversas noções do planejamento governamental serão sempre necessárias para explicitar as ideias que se pretende desenvolver.
Demonstrar-se-á que o planejamento orçamentário da Administração Pública é instrumento fundamental e imprescindível para que os Estados – em especial o brasileiro, no qual se concentrará a análise a ser efetuada –, atinjam os objetivos a que se propuseram.
A República Federativa do Brasil tem seus objetivos fundamentais expressos no art. 3º da Constituição:
a) construir uma sociedade livre, justa e solidária; b) garantir o desenvolvimento nacional;
c) erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; e
d) promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Esses objetivos, como se pretende demonstrar, somente serão atingidos na sua plenitude, no tempo e modo adequados, com a institucionalização e a efetiva im-plantação de um sistema de planejamento orçamentário da Administração Pública que coordene os recursos naturais, humanos, materiais e financeiros de forma efi-ciente, e que seja capaz de conduzir os esforços de nossa sociedade harmonicamen-te para alcançá-los e torná-los uma realidade.
1.3 ACEPÇÕES DO TERMO PLANEJAMENTO | PLANEJAMENTO ECONÔMICO, PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO, PLANO, PROGRAMAÇÃO, POLÍTICA PÚBLICA
O planejamento do setor público compreende um complexo conjunto de atos que se coordenam para fixar e alcançar objetivos almejados pelo Estado.
De início, é relevante destacar que, sendo o planejamento um tema multidis-ciplinar, objeto de estudo por várias ciências, como já ressaltado, para o Direito interessam as normas pelas quais se efetivará.22
22 Nesse sentido, Floriano Marques Neto e João Eduardo Queiroz expõe que, para a
Econo-mia, o planejamento é uma subordinação dos fatores econômicos a um plano preestabeleci-do pelo Poder Público, enquanto, para o Direito, planejamento é a normatização da institu-cionalização das transformações sociais e econômicas (Planejamento. In: CARDOZO, José
O Professor Eros Grau, em sua obra de referência no tema, conceitua o pla-nejamento econômico como a
“forma de ação estatal, caracterizada pela previsão de comportamentos econômicos e sociais futuros, pela formulação explícita de objetivos e pela definição de meios de ação coordenadamente dispostos, mediante a qual se procura ordenar, sob o ângulo macroeconômico, o processo econômico, para melhor funcionamento da ordem so-cial, em condições de mercado”.23
Em sentido semelhante, bem pontua Gilberto Bercovici, para quem “o funda-mento da ideia de planejafunda-mento é a perseguição de fins que alterem a situação econômica e social vivida naquele momento. É uma atuação do Estado voltada essencialmente para o futuro”.24 O planejamento, como ressalta este mesmo autor,
em uma concepção acolhida por muitos estudiosos do tema,
“coordena, racionaliza e dá uma unidade de fins à atuação do Estado, diferenciando--se de uma intervenção conjuntural ou casuística. O plano é a expressão da política geral do Estado. É mais do que um programa, é um ato de direção política, pois de-termina a vontade estatal por meio de um conjunto de medidas coordenadas, não podendo limitar-se à mera enumeração de reivindicações”.25-26
Importa destacar que, nesta hipótese, vê-se o planejamento como um conceito de dimensão mais ampla, abrangendo a coordenação das atividades governamen-tais voltadas ao futuro, em uma perspectiva macroeconômica, para perseguir obje-tivos que alterem a situação econômica e social, a partir de uma visão do Estado, sendo o plano uma materialização da expressão da política geral deste.
Eduardo M.; QUEIROZ, João Eduardo L.; SANTOS, Márcia Walquiria B. (Coord.).
Di-reito administrativo econômico, p. 686).
23 MARQUES NETO, Floriano; QUEIROZ, João Eduardo. Planejamento, p. 65.
24 BERCOVICI, Gilberto. Planejamento e políticas públicas. In: BUCCI, Maria Paula Dallari
(Org.). Políticas públicas. Reflexões sobre o conceito jurídico, p. 146.
25 BERCOVICI, Gilberto. Planejamento e políticas públicas, p. 145.
26 Como se pode observar em outros textos específicos sobre o tema, exemplificando com o
artigo de Mauro Giacobbo, que destaca a precedência do planejamento sobre os demais atos da administração (“O planejamento é a primeira das funções básicas a administração (pla-nejamento, organização, direção e controle), pois serve exatamente de base para as demais funções. O planejamento define onde se pretende chegar, o que deve ser feito, quando, como e em que sequência, gera ações”) e a sua característica de ser também um processo que com-preende um conjunto de atos coordenados e sucessivos: “também o planejamento precisa ser entendido como um processo, ou seja, um conjunto de passos e procedimentos combinados e executados em sequência a fim de produzir um resultado” (O desafio da implementação do planejamento estratégico nas organizações públicas. Revista do Tribunal de Contas da
É nesse ponto que importa evidenciar que o planejamento governamental, no seu aspecto orçamentário, ao qual passamos a nos referir como planejamento orçamentário
da Administração Pública, compreende justamente essa materialização do
planejamen-to do Estado na Administração Pública, que se concretizará, a médio e curplanejamen-to prazos, nas leis orçamentárias previstas na Constituição para cada um dos entes da Federação. Não há que se confundir, pois, um planejamento, no mais das vezes, nacional, do Es-tado, a que preferimos conceber no bojo da ideia de planejamento econômico governa-mental, com o planejamento expresso nas leis orçamentárias de cada ente federado.
O planejamento, a que se refere Bercovici, “está, assim, sempre comprometido axiologicamente, tanto pela ideologia constitucional como pela busca da transfor-mação do status quo econômico e social”, não existindo planejamento “neutro”, “pois se trata de uma escolha entre várias possibilidades, escolha guiada por valores políticos e ideológicos, consagrados, no caso brasileiro, no texto constitucional”.27
No mesmo sentido, alinha-se Cabral de Moncada, em outra obra de leitura indis-pensável sobre o planejamento econômico:
“A planificação surge como um processo de intervenção do Estado, qualificada por certas características especiais, já apontadas, e oferece-se como uma metodologia axiologicamente não neutra, ou seja, comprometida, porque entra sempre em conflito com o ‘status quo’ económico e social recusando-lhe as consequências globais”.28 De fato. No entanto, esse planejamento é o que estamos chamando
planeja-mento econômico governamental, em que, politicamente, serão feitas as escolhas
des-tinadas a conduzir o Estado – no caso, o Brasil – na direção de atingir os objetivos fundamentais consagrados na Constituição.
Nesse sentido, quando Bercovici diz, com propriedade, que
“o planejamento não pode ser reduzido ao orçamento (...) porque perde sua principal característica, a de fixar diretrizes para a atuação do Estado (...) que servem também de orientação para os investimentos do setor privado. (...) A redução do plano ao or-çamento é apenas uma forma de coordenar mais racionalmente os gastos públicos, não um verdadeiro planejamento, voltado ao desenvolvimento, ou seja, à transforma-ção das estruturas socioeconômicas”.29
E, mais recentemente, no mesmo sentido, completa, ressaltando a injustificá-vel omissão do Estado brasileiro em sua função planejadora nos termos previstos pelo art. 174:
27 BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades regionais, estado e constituição, p. 192-193.
28 MONCADA, Luís S. Cabral de. A problemática jurídica do planeamento económico, p. 46. 29 BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades regionais, estado e constituição, p. 208. No mesmo
“Apesar da crise, na Constituição de 1988 foi prevista a obrigação da função de pla-nejamento para o Estado em seu artigo 174, caput: ‘Como agente normativo e regu-lador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fisca-lização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado’. O Estado brasileiro, portanto, não pode se limitar a fiscalizar e incentivar os agentes econômicos privados; deve também planejar. O mo-delo de planejamento previsto na Constituição de 1988 visa à instituição de um siste-ma de planejamento com grande participação do Poder Legislativo, nível elevado de compatibilidade entre plano e orçamento, e sua subordinação aos objetivos funda-mentais da República, expressos, por exemplo, no artigo 3º do texto constitucional. Na Constituição, estão estipuladas as bases para um planejamento democrático, com aumento da transparência e controle sobre o gasto público, ao exigir coerência entre o gasto anual do governo e o planejamento de médio e longo prazos. A grande difi-culdade situa-se na falta de vontade e/ou condição política para implementar nova-mente o planejamento estatal. Essa falta de vontade e/ou condição política em plane-jar é patente no descumprimento da determinação constitucional de estabelecimento de uma legislação sistemática do planejamento, conforme o artigo 174, parágrafo 1º, que, até hoje, não foi elaborada de maneira adequada. Ou seja, desde 1979, com a revogação dos atos institucionais e complementares, o Brasil não possui nenhuma lei que regule o planejamento nacional. A Lei 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, embora pretenda organizar ‘sob a forma de sistema’ as atividades de planejamento, não insti-tui um verdadeiro Sistema Nacional de Planejamento, nos termos do artigo 174, pa-rágrafo 1º da Constituição de 1988”.30
Refere-se o professor de Direito Econômico ao ora denominado planejamento econômico governamental, no que suas palavras fazem todo o sentido.
No entanto, não vemos como possível a viabilização do planejamento (no sentido dado pelos autores ora citados à expressão, que preferimos definir, repe-timos, como planejamento econômico governamental) sem a redução deste, em algum momento, aos orçamentos públicos, compreendidos estes em seu sentido mais amplo, abrangendo não somente as leis orçamentárias anuais, mas também os planos plurianuais e as leis de diretrizes orçamentárias (para exemplificar na hipótese brasileira) – ou seja, mediante a utilização de um sistema de
Planeja-mento orçamentário da Administração Pública (que a professora portuguesa
Naza-ré Cabral prefere denominar “programação orçamental”, como se verá mais adiante).
Isto porque, ao planejar a ação do Estado, uma vez feitas as escolhas, há ne-cessidade de concretizá-las, transformando-as em medidas efetivas que permitam
30 BERCOVICI, Gilberto. O planejamento do Estado não pode ser reduzido ao orçamento. Consultor Jurídico, p. 1.
conduzir a Administração Pública, caso em que o planejamento passa a assumir uma função de natureza mais técnica, reduzindo-se a discricionariedade do admi-nistrador, a quem competirá dar cumprimento ao que foi estabelecido. O sistema de planejamento orçamentário passa a ser um caminho institucional percorrido para o cumprimento dos objetivos fundamentais da República brasileira e a conse-quente realização dos direitos sociais.31
É nesse momento que identificamos o que já foi explicitado como
Planeja-mento orçamentário da Administração Pública, quando as escolhas políticas que
resultaram em definição concreta das ações governamentais a serem implementa-das serão transformaimplementa-das em documentos – no caso brasileiro, essencialmente, nas leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA, como se verá a seguir).
Outros autores têm essa mesma percepção. Giuliani Fonrouge aponta as ca-racterísticas particulares daquele que chama orçamento financeiro em contraste com o também por ele denominado orçamento econômico, que refletiria a ativida-de econômica do Estado. Essa distinção se aproxima daquela que foi feita, até aqui, entre planejamento orçamentário e planejamento econômico:
“A diferencia del concepto tradicional, la doctrina moderna considera al presupuesto del Estado – el presupuesto financiero propiamente dicho – como parte integrante de un documento más amplio, que refleja toda la actividad económica de la Nación y que, por esto, se denomina presupuesto nacional, o presupuesto económico o presupuesto
económico de la Nación, y es concebido como ‘un acto de previsión integral de los
in-gresos y gastos probables de la Nación durante determinado período”.
Esse orçamento econômico mencionado por Fonrouge não seria, como o pró-prio ressalta, um orçamento propriamente dito, mas um conjunto de informações econômicas.
“En realidad no corresponde exagerar la oposición entre el concepto tradicional y el moderno, pues para hablar con propiedad, el presupuesto económico no es un ‘presu-puesto’ en el sentido técnico del vocablo, ‘sino más bien una cuenta nacional, un cuadro económico que facilita la administración de los recursos nacionales por el Estado’, carente de contenido jurídico y que no constituye un acto legal y obligatorio; simplemente, es un ‘instrumento de orientación’. Por lo demás, el presupuesto econó-mico no reemplaza ni absorbe al presupuesto financiero, ya que tiende a completarlo, porque, en suma, constituye un elemento de información para la adecuada confección del presupuesto financiero”.32
31 Nas palavras de Luiz Fernando Arantes Paulo, “O sistema de planejamento e orçamento é o
caminho institucional para a realização dos direitos sociais” (Os caminhos para os direitos sociais na Constituição brasileira. Revista Brasileira de Orçamento Público, p. 19).
Sainz de Bujanda evidencia também esse planejamento de natureza econômi-ca ao fazer referência a “un Presupuesto nacional, cuyo fin es establecer una efieconômi-caz coordinación entre la actividad financiera del Estado y el desenvolvimiento general de la economía del país”.33 E deixa bastante clara a necessária relação entre os
ins-trumentos de planejamento:
“En esquema, puede afirmarse que los ordenamientos conocen tres tipos de instru-mentos de política económico-financiera, a saber: 1º El Plan económico – vinculante, indicativo o mixto –; 2º El Presupuesto financiero público-estatal o de otro nivel político y administrativo; y 3º Los Informes económico-financieros que explican y enmarcan la aplicación del Presupuesto. Un Sistema de derecho financiero tiene, pues, que plantearse estos problemas: 1º La conexión jurídica entre el Plan – cuando existe – y el Presupuesto; 2º El tratamiento, dentro del sector público, de una plura-lidad de Presupuestos financieros, y 3º El valor jurídico de los llamados ‘Informes económico-financieros’”.34
Heleno Torres segue na mesma linha, evidenciando a conexão necessária do planejamento orçamentário com o dirigismo estatal para dar eficácia ao sistema de planejamento econômico: “O planejamento orçamentário é o mínimo de efi-cácia do art. 174, que não se pode limitar ou bastar por estes, de duração restrita no tempo, mas que permite sua conexão com a regulação da ordem econômica e com o dirigismo estatal”, sendo esta exatamente “a relação que se coloca entre o planejamento das leis de orçamento (programas de curto prazo) com o regime constitucional de planejamento do art. 174 da CF, de amplitude maior e de lon-ga duração”.35
O planejamento orçamentário da Administração Pública materializa-se em pla-nos – no Brasil, juridicamente, temos, como principais documentos representativos deles, as já citadas três leis de natureza orçamentária, a saber, o Plano Plurianual (PPA), que representa o que pode ser considerado um planejamento (ou plano) de médio prazo, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), documento que, além de cumprir as funções próprias do orçamento públi-co, materializa um planejamento de curto prazo; e a LDO exerce verdadeiro “elo” entre o PPA e a LOA.36
33 SAINZ DE BUJANDA, Fernando. Hacienda y derecho. Introducción al derecho financiero de
nuestro tiempo, p. 79.
34 SAINZ DE BUJANDA, Fernando. Sistema de derecho financiero, p. 436.
35 TORRES, Heleno Taveira. Direito constitucional financeiro. Teoria da constituição financeira,
p. 352-353.
36 Cabe observar desde já, para retomar o debate oportunamente, que não houve uma definição
cons-Admissível, como se pode entrever da opinião de alguns autores, que aquilo que ora se denomina planejamento orçamentário da Administração Pública seja, na verdade, um plano, ou, melhor expressando, conjunto ou sistema de planos, e não propriamente um planejamento, expressão que se reservaria apenas ao âmbito do planejamento econômico governamental.
Com efeito. Para o jurista Eros Grau, planejamento não se confunde com plano, que é “a expressão documental da projeção de uma série de atos de intervencionismo”.37 Em se utilizando das palavras de Carlos Matus, segundo o
qual “o plano é o produto momentâneo do processo pelo qual um ato seleciona uma cadeia de ações para alcançar seus objetivos”, e, mais adiante, “um plano é um compromisso que anuncia resultados, ainda que tais resultados não dependem in-teira ou principalmente do cumprimento daqueles compromissos”,38 é possível
compreender tais documentos como “planos”, admitindo-se essa acepção, que pode ser considerada mais restrita, do termo.39
Por sua vez, a expressão “plano”, se analisada em sua acepção ampla, não se mostra de todo adequada para definir a “redução” do planejamento econômico governamental ao orçamento. Muitos dos planos já implementados, e outros por implementar, como os que se referem a setores específicos da atuação do Estado, por exemplo, o Plano Nacional de Educação, o Plano Nacional de Cultura e ou-tros, são documentos que até mesmo trazem disposições de natureza orçamentária, mas não se resumem a elas, nem chegam a representar o aspecto principal dos referidos documentos, que traduzem diretrizes de caráter nacional, abrangendo
tituinte. “Não soube dizer com consistência e coerência o que pretendia com o PPA: não queria um instrumento semelhante ao fracassado orçamento plurianual de investimentos (OPI), anteriormente vigente, e por outro lado também não fez dele um instrumento de pla-nejamento global do Estado, destinando-o apenas às despesas de capital e programas de dura-ção continuada, conferindo-lhe porém posidura-ção do mais alto relevo, submetendo a ele planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição” (Curso de
responsabilida-de fiscal, p. 310).
37 GRAU, Eros. Planejamento econômico e regra jurídica, p. 76.
38 MATUS, Carlos. O plano como aposta. In: GIACOMONI, James; PAGNUSSAT, José Luiz
(Org.). Planejamento e orçamento governamental, p. 115.
39 E ao se falar em “plano”, no contexto de planejamento, não há que se considerar tais os atos
da administração que recebem essa denominação, mas pouco ou nada se relacionam com a atividade planejadora do Estado. É o caso, por exemplo, dos “planos” de estabilização mo-netária, como os ocorridos no Brasil, a exemplificar com os chamados “Plano Cruzado”, “Plano Bresser”, “Plano Verão” e outros, cujas finalidades não estão voltadas a definir obje-tivos da administração, sendo verdadeiramente atos que configuram verdadeiramente um “não planejamento”, na bem colocada expressão de Eros Grau (A ordem econômica na
diversos aspectos de interesse para o desenvolvimento das políticas públicas do respectivo setor.
A utilização da expressão “planejamento” para referir-se ao sistema que se compõe, entre outros instrumentos, pelas leis de natureza orçamentária, por meio das quais se operacionaliza a condução dos rumos, a médio e curto prazos, do Es-tado, abrangendo todos os entes da Federação, é mera questão semântica, de esco-lha de uma expressão que permita identificar e compreender esse fenômeno.
Washington Peluso Albino e Souza também traz sua contribuição ao tema, distinguindo “planejamento” de “plano”. Segundo o destacado professor de Direito Econômico, o planejamento, também denominado “planificação”,
“constitui o ‘ato de planejar’, e prende-se essencialmente à ideia de racionalizar o em-prego de meios disponíveis para deles retirar os efeitos mais favoráveis. Seu conceito está intimamente ligado ao sentido do que seja o ‘econômico’, visto como este traduz o intuito de obter a ‘maior vantagem’ do emprego dos meios escassos, para a sua con-secução. Levada adiante a ideia da ‘planificação’ como ‘ação de planejar’, poderemos esmiuçar mais o sentido do termo ‘Planejamento’ e atribuir-lhe ligação íntima com a adoção de ‘planificação’, isto é, a ‘determinação’ (já de natureza política) de se aplicar a ‘planificação’ como método de intervir, ou seja, de concretizar a intervenção do Estado no domínio econômico”.40
Vê-se que a concepção do autor do termo planejamento é estreitamente ligada à noção que se procura estabelecer de planejamento econômico governamental. E continua o autor, distinguindo do que se concebe por “plano”:
“Neste caso, ‘plano’ é o documento, a ‘peça técnica’ decorrente da ‘ação de planejar’, da ‘planificação’, quando se adota a orientação político-econômica de ‘intervenção’ pelo ‘Planejamento’.
Chamaremos, portanto, ao ‘plano’ de ‘peça técnica’, na fase de documento no qual estão inseridos os elementos que definem a situação econômica e indicam medidas para que possam ser atingidos os ‘objetivos’ considerados convenientes pelos seus elaboradores”.41
E segue mostrando que o plano representa a expressão técnica dos estudos e está em um estágio anterior à apreciação de natureza política, atingindo-se a fase de planejamento quando tiver base legal, e o plano passar a ser expresso em uma lei. E, então, a ‘lei do plano’ passa a ter legitimidade na ordem jurídica do Estado de Direito, sedo instrumento fundamental da política econômica.42
40 SOUZA, Washington Peluso A. Primeiras linhas de direito econômico, p. 372. 41 SOUZA, Washington Peluso A. Primeiras linhas de direito econômico, p. 372. 42 SOUZA, Washington Peluso A. Primeiras linhas de direito econômico, p. 372-373.
Mais à frente, deixa evidente que a linguagem técnica em matéria de planeja-mento não tem unanimidade, fazendo referência às diversas expressões emprega-das, como “plano”, “projeto”, “programa”, “metas” e “objetivos”:
“O ‘Plano’ seria o documento amplo, final. Compor-se-ia de ‘projetos’, que seriam como que o desdobramento detalhado do Plano, em seus ‘objetivos’. O ‘Programa’, de âmbito limitado, figuraria, ou não, como parte do Plano. Por sua vez, os ‘Objetivos’ são fundamentais na estrutura de ambos. Constituem os resultados finais e completos a serem atingidos. Tanto ‘Plano’ quanto ‘Programa’ desdobram-se em ‘metas’, ou seja, em partes ligadas a um sentido sequencial e que, uma vez completadas, garantirão o cumprimento dos ‘Objetivos’. (...) essa terminologia costuma ser confundida pelos próprios técnicos de Planificação, entre nós, que chegaram a apresentar ao País um ‘Plano de Metas’. Se lhe tivessem dado o sentido de conjunto, apesar de seu tratamen-to por partes, teria sido melhor denominá-lo ‘Metas de um Plano’”.43
A multiplicidade de conceitos e a dificuldade de dar-lhes um delineamento uniforme são bem expostas por Floriano Marques Neto e João Eduardo Queiroz, que mostram as várias concepções para, ao final, proporem seu conceito:
“Fixando nosso conceito em relação a esses termos, temos que: a planificação seria o processo pelo qual são definidos os pressupostos do planejamento; o planejamento é todo o arcabouço axiológico, conceitual e teórico voltado para a seleção de objetivos, fixação de metas e previsão e disposição de meios para efetivá-las. Já o instrumento jurídico-normativo que formaliza o planejamento, para que possa ser executado, é o
plano”.44
Outra expressão também associada ao planejamento é política pública, tam-bém carecedora de precisão em sua conceituação, mas cujas referências, no sentido de identificar melhor seu conteúdo, convêm mencionar.
A professora Maria Paula Dallari Bucci, seguramente a jurista que mais se aprofundou no tema, expõe a questão e permite identificar e relacionar os concei-tos de política pública com os de planejamento e plano.
A autora define políticas públicas como “programas de ação governamental visando a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados”,45
mas reconhece que “política pública é uma locução polissêmica cuja conceituação só pode ser estipulativa”.46 Mostra que as políticas são “instrumentos de ação dos
governos – o government by policies que desenvolve e aprimora o government by
43 SOUZA, Washington Peluso A. Primeiras linhas de direito econômico, p. 374.
44 MARQUES NETO, Floriano; QUEIROZ, João Eduardo Lopes. Planejamento, p. 685. 45 BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e políticas públicas, p. 241.
law”, de modo que a função de governar torna-se “o núcleo da ideia de política
pública, redirecionando o eixo de organização do governo da lei para as políticas”.47
Em seguida, evidencia essa proximidade entre a política pública e o plano. Reconhece que
“frequentemente as políticas públicas se exteriorizam através de planos (embora com eles não se confundam), que podem ter caráter geral, como o Plano Nacional de De-senvolvimento, regional, ou ainda setorial, quando se trata, por exemplo, do Plano Nacional de Saúde, do Plano de Educação etc. Nesses casos, o instrumento normati-vo do plano é a lei, na qual se estabelecem os objetinormati-vos da política, os instrumentos institucionais de sua realização e outras condições de implementação”.
E deixa claro que “a política é mais ampla que o plano e define-se como proces-so de escolha dos meios para a realização dos objetivos do governo, com a partici-pação dos agentes púbicos e privados”, de modo que a “política pública transcende os instrumentos normativos do plano ou programa”48 (grifo nosso).
Com efeito, vê-se que as políticas públicas transcendem não só o aspecto nor-mativo, mas também a própria estrutura administrativa do Estado, pois se sobre-põe à organização federativa, uma vez que muitas delas – não seria desarrazoado dizer, a maioria – são realizadas em regime de cooperação federativa. E transcen-dem também a própria organização setorial da Administração Pública, por abran-gerem várias vezes uma multiplicidade de órgãos integrantes de diversas áreas da administração, o que se constatará oportunamente, por ocasião da referência às políticas e agendas transversais. E a autora não deixa de ressaltar também que as políticas públicas não se limitam aos aspectos orçamentários, o que evidencia sua abrangência, indo além do planejamento orçamentário:
“A alocação de meios para as políticas públicas abrange possibilidades amplas e diver-sas, além dos recursos orçamentários. Os meios públicos disponíveis para a imple-mentação de uma política pública podem compreender também créditos fiscais, em-préstimos públicos, cessão de uso de áreas ou bens públicos e recursos humanos e materiais”.49
E a questão se complexifica na medida em que o ordenamento jurídico não faz distinção clara entre essas expressões, que se encontram de forma bastante ale-atória nos textos legais. Luiz Fernando Arantes Paulo exemplifica que as denomi-nações política, plano e programa aparecem na Constituição em vários dispositivos
47 BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e políticas públicas, p. 252. 48 BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e políticas públicas, p. 259.
49 BUCCI, Maria Paula Dallari. Fundamentos para uma teoria jurídica das políticas públicas,
indicando tratar-se de casos de planejamento. Mostra que: “a expressão ‘política’ como forma de planejamento aparece em vinte e quatro dispositivos na Constitui-ção Federal de 1988” (enumera no Quadro 1 da página 6); “entre os anos de 2000 e 2014, foram publicadas dezoito leis versando sobre políticas nacionais” (enume-radas no Quadro 2 da página 8); a “Constituição dispõe expressamente sobre pla-nos como expressão do planejamento público”, conforme se vê em vários dispositi-vos, que enumera no Quadro 2 (página 11); também são numerosos os dispositivos da Constituição em que aparece a expressão “programa” como expressão do plane-jamento (conforme Quadro 5 da página 14); e, além dos programas que integram o plano plurianual e as leis orçamentárias, há muitos programas estabelecidos por leis específicas (exemplifica no Quadro 6, página 15).50 O que se pode inferir é que
a legislação trata de maneira pouco técnica a questão do planejamento e as várias expressões pelas quais ele se manifesta.
Mas o que importa, efetivamente, é identificar determinado fenômeno, como é o que ora se faz, e explicitar, da forma mais clara e precisa possível, a expressão utilizada para denominá-lo, dando-lhe os contornos de modo a permitir que o lei-tor possa compreender o objeto de estudo e suas limitações.
O planejamento orçamentário da Administração Pública aproxima-se ao con-ceito que Nazaré Cabral estabelece para programação. A autora, em obra de referên-cia no tema, mostra haver dificuldades na distinção entre planejamento e progra-mação, conceitos afins muitas vezes vistos como sinônimos. Traz ela considerações relevantes e interessantes, que merecem destaque e permitem um aprofundamento na tentativa de melhor esclarecer os conceitos. Ao relacionar a programação com o planejamento, mostra haver uma relação que se concretiza de diferentes formas. Diz ela:51
“i) A programação como elemento do planeamento, na medida em que aquele se de-componha e organize por programas e projetos. É neste sentido que se vem afirmando que, de um dado plano global, fazem parte programas sectoriais que dele constituem desagregações e especificações;
ii) a programação como componente técnica do planeamento, na medida em que este faça apelo a técnicas de programação (v.g. a construção de modelos de programação, que possam servir objectivos previsionais, de curto, médio e longo prazo). E conco-mitantemente; iii) a programação como processo de optimização do planeamento (v.g. a programação dinâmica)”.
50 PAULO, Luiz Fernando Arantes. Os caminhos para os direitos sociais na Constituição
Brasi-leira. Revista Brasileira de Orçamento Público, p. 4-24.
51 CABRAL, Nazaré da Costa. Programação e decisão orçamental. Da racionalidade das decisões
E, mais adiante, ao estabelecer distinções entre conceitos:52
“vi) (...) se o horizonte temporal do planeamento económico é, no limite, o longo prazo, a programação apresenta predominantemente uma óptica temporal de curto prazo (ainda que, progressivamente, se tenha aproximado das técnicas de previsão de médio prazo, pensadas de início para os planos quadrienais ou quinquenais, ostentan-do uma característica de plurianualidade; vii) (...) o planeamento se apresenta como um “olhar” organizado sobre o futuro fixado num determinado momento, a progra-mação é um processo contínuo de ir fazendo previsões e comprovando a sua validade à medida que se vai consumando a respectiva implementação; (...) planeamento pres-supõe (...) período temporal (...) previamente fixado e congelado, ao passo que a programação se baseia numa técnica flexível de deslize ao longo do tempo”.
Na mesma linha, segue ao dizer que “Um elemento caracterizador da progra-mação prende-se com o respectivo horizonte temporal. (...) A prograprogra-mação acolhe uma perspectiva que é fundamentalmente de curto (1 ano) e de médio prazos (2 a 5 anos)”.53
Nazaré Cabral reconhece haver essa similaridade entre planejamento e o que ela denomina programação:
“Às vezes, a programação e o planeamento aparecem como sinónimos ou como con-ceitos afins; noutras ocasiões, a programação surge como uma das formas de planea-mento; noutras, como seu elemento integrante e, muito especialmente, não raro, como
método ou técnica de planeamento”.54
Justifica-se, por conseguinte, que tais conceitos não possam ser considerados precisos, admitindo-se estabelecer critérios próprios com os quais se possam cons-truir expressões para delimitar adequadamente o objeto de estudo.
A ideia de programação que a citada autora nos dá, neste ponto, mostra uma aproximação bastante significativa com o sistema do ora denominado
planejamen-to orçamentário da Administração Pública no Brasil de hoje, em que podemos
iden-tificar claramente a existência de um documento de caráter plurianual de médio prazo (atualmente quadrienal, período equivalente a um mandato), que é o Plano Plurianual, o de curto prazo, a Lei Orçamentária Anual, e a Lei de Diretrizes Or-çamentárias, que, além de exercer a função de associar as previsões quadrienais do PPA às disposições anuais que constarão da LOA, a partir da Lei de
Responsabili-52 CABRAL, Nazaré da Costa. Programação e decisão orçamental. Da racionalidade das decisões
orçamentais à racionalidade econômica, p. 153-155.
53 CABRAL, Nazaré da Costa. Programação e decisão orçamental. Da racionalidade das decisões
orçamentais à racionalidade econômica, p. 175.
54 CABRAL, Nazaré da Costa. Programação e decisão orçamental. Da racionalidade das decisões
dade Fiscal, passou a conter o Anexo de Metas Fiscais, com previsão das “metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referem e para os dois seguintes”, deixando clara a implementação nos termos do que foi delineado pela autora citada, em um processo contínuo de previsões, com uso de uma técnica flexível, caracterizando um sistema de planejamento deslizante.55
O sistema de planejamento deslizante mostra-se ainda mais ajustável ao siste-ma orçamentário brasileiro se for considerada a necessidade de compatibilização federativa, especialmente porque, no País, atualmente, não há coincidência nos mandatos dos chefes dos poderes executivos e, por consequência, dos planos plu-rianuais. As eleições dos prefeitos ocorrem no meio do mandato do presidente da República e dos governadores dos estados, de modo que os planos plurianuais fe-derais e estaduais estão sempre em andamento quando têm início os planos pluria-nuais municipais, e, de outra parte, estão vigentes os planos pluriapluria-nuais municipais quando surgem os planos plurianuais federais e estaduais. A existência de inúmeras políticas públicas em cooperação federativa e a necessidade de compatibilização das ações de todas as esferas de governo mostram a conveniência de sistemas de plane-jamento deslizante, que permitem coordená-las de forma mais eficiente e com maior segurança jurídica e previsibilidade.
O papel do PPA no ordenamento jurídico brasileiro como instrumento de programação plurianual das despesas, e, portanto, com claro viés orçamentário, é evidenciado por Ronaldo Garcia, estudioso do tema, ao discorrer sobre as funções do PPA:
“Como afirmado anteriormente, o PPA foi concebido pelos constituintes de 1987 como programação plurianual de despesas. O planejamento governamental está por ter sua organização formalizada, compatibilizando as diversas disposições encontra-das na CF/88 com o que há de mais avançado em termos de planejamento estratégico público. Esta é a tarefa premente que vem sendo postergada, com grande prejuízo para os governantes, o povo brasileiro e a própria democracia. Afinal, é direito do ci-dadão saber por quais caminhos e para qual futuro o país está sendo conduzido. E isto devem mostrar o programa do governo e o plano estratégico de desenvolvimento. O PPA e o OGU seriam apenas a expressão físico-financeira dos aspectos materiais dos planos de desenvolvimento”.56
55 Ou “rolante”, segundo parte dos autores, como se verá oportunamente no tópico 3.2 –
“Plane-jamento deslizante”, p. 195.
56 GARCIA, Ronaldo Coutinho. PPA: o que não é e o que pode ser. In: CARDOSO JR., José
Celso; CUNHA, Alexandre dos Santos (Org.). Planejamento e avaliação de políticas públicas, p. 452.
E pondera, ainda, sobre a infrutífera e a inviável possibilidade de fazer com que o PPA seja um instrumento não de natureza orçamentário-financeira, mas de planejamento estratégico governamental:
“O PPA 2012-2015 reincidiu na vã expectativa de transformar instrumento de natu-reza orçamentário-financeira em guia para a condução estratégica do governo. Isto o PPA não poderá ser, a menos que os artigos 21, 165 e 174, da CF/88, sejam profunda-mente transformados, mediante emenda constitucional, dando lugar ao que seria um sistema de planejamento estratégico governamental”.57
Há que se reconhecer, como se verá em outros trechos do trabalho, que, não obstante o aperfeiçoamento das técnicas de previsões e cálculos, não se mostra efetivamente viável a existência de planejamento orçamentário da Administração
Pú-blica para períodos de longo prazo. O planejamento orçamentário pressupõe uma
razoável precisão na determinação dos montantes que serão destinados para as atividades governamentais, para as quais deve haver a fixação de resultados e metas quantificáveis, a fim de que existam dados objetivos nos quais a Administração Pública possa se basear para conduzir-se de forma segura, coordenada e coerente, o que só é viável a curto e médio prazos.
Concepções interessantes encontramos em Premchand, que distingue “subs-tantive planning” de “fiscal planning”, deixando entrever que o primeiro tem ca-racterísticas próprias do “planejamento econômico governamental” e o segundo do
planejamento orçamentário da Administração Pública:
“in general planning is of two types – substantive planning and fiscal planning. Subs-tantive planning, which is also known as development planning, involves the plan-ning of societal goals and objectives and the mobilizations of natural, human, and financial resources needed to their achievement. Fiscal planning, which is narrower in scope and is one of the instruments of substantive planning, consists of planning future budgets – current and future budget decisions, the implications of financing, and the methods of obtaining the necessary resources and allocating them in accor-dance with overall national goals”.58
Em outras palavras, temos a ideia de “substantive planning” como um concei-to de planejamenconcei-to do desenvolvimenconcei-to coordenando os recursos naturais, huma-nos e financeiros para atingir os objetivos e metas da sociedade, e a de “fiscal planning”, para compreender um planejamento de pretensões mais restritas, sendo instrumento do “substantive planning”, para viabilizá-lo financeiramente, alocan-do os meios e recursos nos orçamentos para alcançar os objetivos estabelecialocan-dos.
57 GARCIA, Ronaldo Coutinho. PPA: o que não é e o que pode ser, p. 452.
58 PREMCHAND, A. Government budgeting and expenditure controls. Theory and practice,
O autor mostra ainda a intrínseca e indissociável relação entre o planejamento e o orçamento, deixando claro que o planejamento governamental se mostra essen-cial para determinar os objetivos nacionais e os meios para alcançá-los, fazendo dos planos e orçamentos atos de um mesmo processo. Orçamento sem planejamento deixa de ser um plano de ação governamental, e planos sem correspondência no orçamento têm pouca validade, diz ele com propriedade.59
A concepção de Medium-term Expenditure Framework (MTEF) também se aplica à ideia de planejamento orçamentário da Administração Pública, admi-tindo-se, como já exposto, ser um instrumento de planejamento para o médio e curto prazos. Surgido na Austrália, o MTEF “is an arrangement in which annual budget decisions are made in terms of aggregate or sectoral limits on expenditures for each of the next three to five years”, na sucinta e precisa defi-nição de Allen Schick.60 Como destaca o mesmo autor, é um importante
ins-trumento para promover a disciplina fiscal e facilitar a realocação de recursos conforme as prioridades estratégicas fixadas pelo governo, uma vez que, haven-do as estimativas financeiras haven-dos programas prioritários por prazos maiores, permite analisar a consistência de eventuais alterações com as prioridades governamentais.61
Luís Cabral de Moncada é quem melhor estabelece distinção que se ajusta ao que se procura demonstrar, evidenciando haver uma relação entre o planejamento econômico e o que ele chama de “planificação financeira”, cuja delineação do con-ceito bem se aproxima do que se está denominando planejamento orçamentário da
Administração Pública.
Ao mostrar que existe uma relação de subordinação do orçamento ao plano, estabelece a noção de planificação financeira, a qual, segundo o autor,
59 “Planning, in its simplest form and as it came to be used in governments, is considered as
or-ganized, rational thought that is essential for a determination of the national objectives, the instruments to be used, and needed inputs. In more diversified forms, planning is considered as a projected course of action, as a means of reaching an end, as a special process for reaching a rational decision, as full utilization of all the materials of the community, as an art, and as a process of preparing a set of decisions for action in the future directed at achieving goals by optimal means. Budget and plans are, therefore, facts of the same process. Budgeting without planning ceases to be a plan of action, and plans that do not have a realistic recognition of the budgetary constraints have little functional value. Each disciplines the other, and the end products should ideally bear the imprint of both” (PREMCHAND, A. Government budgeting
and expenditure controls. Theory and practice, p. 188).
60 SCHICK, Allen. Does budgeting have a future? OECD Journal on Budgeting, p. 11. 61 SCHICK, Allen. Does budgeting have a future? p. 27-28.
“pretende justamente cobrir a realidade das relações entre o plano e o orçamento; é uma noção intermédia entre os conceitos de plano e de orçamento e que traduz a adequação do orçamento e do plano. Na medida em que o orçamento fixa planos previsionais de despesas, de modo a conformar-se ao plano económico geral, está a fazer-se planificação financeira. Estes planos previsionais, como já se viu, traduzem--se normalmente em programas, em agrupamentos de despesas segundo critérios te-leológicos, produto de uma mais apurada racionalidade da decisão económica dos poderes públicos”.
E conclui, em palavras que se encaixam com perfeição à argumentação que se vem desenvolvendo, que “A planificação financeira é assim uma parte da planificação
econômica nacional, precisamente a parte que exprime em termos financeiros, no qua-dro do orçamento, as finalidades prospectivas da planificação económica nacional”
(grifo nosso).62
Vê-se ser perfeitamente admissível, e compreensível de forma suficientemen-te clara, a concepção de planejamento com esses dois significados e respectivos enfoques, a saber, e em parte reitero e ratifico o que já foi exposto: a existência de um planejamento econômico governamental, com maior densidade axiológica, que volta suas preocupações à definição dos rumos do Estado, com conteúdo de ca-ráter essencialmente nacional; e um planejamento orçamentário da Administração
Pública, cujas preocupações são de caráter basicamente instrumental, voltadas a
materializar as decisões políticas em medidas concretas que permitam conduzir a Administração Pública de forma coesa e coordenada em direção aos rumos estabelecidos.63
Várias razões tornam indispensável que o planejamento – que, em uma pri-meira dimensão, tem este viés político – assuma um caráter técnico, com clareza e precisão na descrição das ações governamentais nas quais se desdobrarão as políticas públicas definidas, e a respectiva associação a valores monetários precisos, com objetivos, resultados e metas. É o caso, por exemplo, da necessidade de
implemen-62 MONCADA, Luís S. Cabral de. A problemática jurídica do planeamento económico, p. 112. Em
sentido semelhante: Perspectivas do novo direito orçamental português. In: MONCADA, Luís S. Cabral de. Estudos de direito público, p. 90-92.
63 Em sentido que se assemelha ao que foi exposto, no âmbito do direito português, expõe Cabral
de Moncada: “Pode, pois concluir-se que as relações entre o orçamento e o planeamento eco-nômico são a expressão sintetizada do carácter instrumental do primeiro relativamente ao se-gundo verdadeiramente o núcleo da concepção da actividade financeira que a Constituição recebe. Muito embora a subordinação do orçamento ao planeamento teria sido desvalorizada depois da última revisão constitucional, como já se disse, a concepção constitucional continua a ser aquela” (Perspectivas do novo direito orçamental português, p. 92).
tação de um sistema eficaz de fiscalização da atividade financeira, que depende de informações precisas e objetivas, sem as quais fica em boa medida prejudicada a possibilidade de confrontar o que vem sendo feito com o que foi estabelecido. Isso também se aplica à transparência da gestão financeira do Estado, que exige infor-mações com os mesmos requisitos, sem os quais não se viabiliza. E não há como se restringi-las às atividades financeiras de curto prazo, com a disponibilização de dados voltados tão somente ao acompanhamento da Lei Orçamentária Anual. A sociedade hoje não prescinde de informações que permitam acompanhar a evolu-ção da atividade financeira do setor público ao menos no horizonte temporal de médio prazo, exercendo a fiscalização e se conscientizando de modo a permitir uma participação mais efetiva por ocasião das definições dos rumos que o Estado seguirá, a longo e médio prazos.
Não se deve deixar de lado, e é preciso reconhecer como igualmente impor-tante, a existência de planejamentos de prazo mais longo, indispensáveis para que a Administração Pública possa ter um rumo nos horizontes temporais mais distan-tes do que os atuais documentos que permitem especificações de médio prazo. No entanto, as tentativas já realizadas nesse sentido, o que será mais bem abordado no item 1.4 – “Planejamento do setor público | Breve histórico e evolução”, ainda não se mostraram plenamente viáveis, com instrumentos capazes de especificar deta-lhes suficientes a produzir documentos verdadeiramente orçamentários. Nesses ca-sos, em geral o que se permite fazer são documentos, eventualmente concretizados em normas, com proposições indicativas, sem a fixação de valores exatos, e com resultados e metas mais abrangentes, que possibilitam mostrar a direção a seguir, caracterizando um planejamento econômico, mas não orçamentário.
Importa destacar o caráter instrumental do planejamento orçamentário da
Administração Pública, que compreenderá um conjunto de técnicas e
instrumen-tos que viabilizarão a implementação das diretrizes e políticas gerais do Estado, estabelecidas na Constituição em uma primeira dimensão e detalhadas em outras normas infraconstitucionais, entre as quais as que veiculam aspectos do planeja-mento econômico governamental.64 Não que se possa, ressalte-se, determinar
uma separação absolutamente clara, de modo a excluir as próprias normas de
planejamento orçamentário da Administração Pública como delineadoras dessas
64 Veja-se nesse sentido as palavras de Cabral de Moncada ao tratar do tema: “Pode pois
concluir--se que as relações entre o orçamento e o planeamento econômico são a expressão sintetizada do carácter instrumental do primeiro relativamente ao segundo verdadeiramente o núcleo da concepção da atividade financeira que a Constituição recebe” (Perspectivas do novo direito orçamental português, p. 92).
