palavras-chave Avaliação Ambiental Estratégica; Metodologias; Matrizes; Ordenamento do Território
resumo Com a publicação do Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de
Junho, a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) tornou-se um procedimento técnico de carácter obrigatório, em Portugal. A novidade na sua aplicação tem suscitado alguma discussão no seio da comunidade científica e técnica ao nível nacional.
Podendo ser confundida a sua aplicação com o procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental, a AAE é, por conceito de aplicação, distinta, com objectivos e métodos também eles diferenciados. Importa, por isso, reflectir a sua metodologia e aplicação no contexto actual português.
Desta forma, torna-se importante a utilização de técnicas/ práticas de avaliação de impactes no processo de elaboração dos Planos e Programas, conforme foi confirmado pela análise dos casos de estudo.
Ressalta, ainda, desta investigação, que a aplicação da AAE poderá constituir uma oportunidade de reutilização das técnicas de matrizes globais para apoio às equipas
responsáveis pela AAE de planos e programas, que deverão, como referido no diploma legal, ser realizadas durante a fase de elaboração do Plano e não no seu final como foi prática nos últimos meses.
keywords Strategic Environmental Assessment; Methodologies; Matrices; Spatial Planning
abstract The Strategic Environmental Assessment (SEA) became a technical and mandatory procedure in Portugal since June of 2007 with the publication of the SEA law. The recent
application of this legal document has been subject of discussion within the national scientific and technical community.
Its application cannot be confused with the procedure for Environmental Impact Assessment (EIA) because SEA has different objectives and methods (of application). Therefore, it is important to reflect upon its methodology and application in the Portuguese context.
As confirmed by the analysis of case studies, it is important the use of techniques and practices for assessing the impact on the planning process.
This research points-out the possibility of the application of SEA being an opportunity to reuse the global matrices techniques to support the teams responsible for the SEA of plans and programmes. This process must be made during the drafting phase and not at the end of the Plan, as it has been practice during last months.
Índice Geral
Índice Geral ... i
Índice de Figuras ... iii
Índice de Tabelas ... v
Lista de Abreviaturas ... vii
1
Introdução e metodologia ... 1
1.1 Enquadramento ... 1 1.2 Objectivos ... 2 1.3 Pressupostos de trabalho ... 3 1.4 Metodologia ... 3 1.5 Organização da dissertação ... 42
Avaliação Ambiental Estratégica ... 7
2.1 Objectivos do capítulo ... 7
2.2 Enquadramento legal ... 7
2.2.1 Directiva Europeia 2001/42/CE ... 7
2.2.2 Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho ... 10
2.3 Conceito e objectivos da AAE ... 14
2.4 Diferenças fundamentais entre Avaliação Ambiental Estratégica e Avaliação de Impacte Ambiental ... 16
2.5 Síntese do capítulo ... 21
3
Principais fases e domínios de aplicação de AAE ... 23
3.1 Objectivos do capítulo ... 23
3.2 Evolução da AAE ... 23
3.3 Principais fases de desenvolvimento de AAE ... 25
3.4 Metodologia de base estratégica para AAE... 26
3.4.1 Nível Internacional e Europeu ... 26
3.4.2 Nível Nacional ... 31
3.5 Síntese do capítulo ... 34
4
Componente Matricial ... 37
4.1 Objectivos do capítulo ... 37
4.2.1 Matrizes de Impacte de AIA ... 37
4.2.1.1 Novo Aeroporto de Lisboa (OTA) ... 37
4.2.2 Matrizes de Impacte de AAE ... 39
4.2.2.1 Quadro de Referência Estratégica Nacional... 39
4.2.2.2 Plano de Ordenamento da Orla Costeira de Santa Maria ... 41
4.2.3 Matrizes de (in)compatibilidade ... 44
4.3 Síntese do capítulo ... 45
5
Metodologias de Avaliação Ambiental Estratégica ... 47
5.1 Objectivos do capítulo ... 47
5.2 Guias para a Avaliação ... 47
5.2.1 Guia para Avaliação Estratégica de Impactes em Ordenamento do Território 47 5.2.2 Guia de Boas Práticas para AAE – Orientações metodológicas ... 49
5.3 Relatório Ambiental... 50
5.3.1 AAE das Intervenções Estruturais Co-Financiadas pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e/ou pelo Fundo de Coesão | QREN ... 50
5.3.2 Plano de Ordenamento da Orla Costeira de Santa Maria ... 51
5.3.3 AAE do Plano Rodoviário Nacional, na Região Centro Interior (IC6, IC7 e EC37)... 52
5.4 Relatório de Definição do Âmbito ... 52
5.5 Síntese e discussão das metodologias de AAE ... 53
6
Aplicação da AAE ao Plano Intermunicipal UNIR@RIA... 59
6.1 Objectivos do capítulo ... 59
6.2 Enquadramento e selecção da área de estudo ... 59
6.3 Proposta de metodologia de base à avaliação do UNIR@RIA ... 61
6.4 Modelo Estratégico – UNIR@RIA ... 64
6.5 Factores Ambientais e de Sustentabilidade ... 65
6.6 UNIR@RIA à luz dos diplomas legislativos ... 69
6.7 Síntese do capítulo ... 72
7
Conclusões e considerações finais ... 73
Índice de Figuras
Figura 2.1 Mapa dos países-membros da UNECE...11
Figura 2.2 Procedimento de Avaliação Ambiental definido pelo Decreto-Lei n.º 232/2007 ... 12
Figura 2.3 Amplitude esperada da intervenção da AAE ...15
Figura 2.4 Metodologia de AIA segundo Scott-Brown ...17
Figura 2.5 Ligações entre AAE e AIA ...20
Figura 3.1 Plataforma on-line de AAE ...28
Figura 3.2 Metodologia de AAE na América Central ...29
Figura 3.3 Metodologia de AAE, em Espanha...31
Figura 3.4 A metodologia técnica de AEI e sua relação com o procedimento de AEI...33
Figura 4.1 Matrizes de Avaliação de Impactes Ambientais ...38
Figura 4.2 Escala de avaliação utilizada no Relatório Ambiental do QREN...40
Figura 4.3 Exemplo do tipo de matriz utilizada no Relatório Ambiental do QREN ...40
Figura 4.4 Matrizes de avaliação de impactes no POOC de Santa Maria ...42
Figura 4.5 Matriz de impacte Projectos versus Domínios – POOC de Santa Maria ...43
Figura 4.6 Legenda da matriz de impacte representada na Figura 4.5...43
Figura 4.7 Matriz de (In)Compatibilidade ...44
Figura 5.1 Fases da metodologia de AAE segundo o Guia para AEI ...48
Figura 5.2 Sequência metodológica em AAE segundo o Guia de Boas Práticas para AAE ... 49
Figura 5.3 Fases da metodologia de AAE segundo o RA do QREN ...50
Figura 5.4 Modelo de AAE do POOC de Santa Maria ...51
Figura 5.5 Metodologia geral da AAE do PROTCentro ...53
Figura 6.1 Enquadramento da Área de Intervenção ...61
Figura 6.2 Proposta de metodologia de AAE para o UNIR@RIA ...62
Figura 6.3 Modelo Estratégico – Quadro Resumo ...64
Figura 6.4 Modelo de aplicação na caracterização de cada factor ambiental ...68
Índice de Tabelas
Tabela 2.1 Análise comparativa entre a Directiva 2001/42/CE e o Decreto-Lei
n.º 232/2007 ... 13
Tabela 2.2 Debilidades da AIA ...18
Tabela 2.3 Algumas diferenças fundamentais entre AAE e AIA ...19
Tabela 3.1 Evolução da AAE a nível Internacional e a nível Europeu ...24
Tabela 5.1 Síntese comparativa de diferentes metodologias de AAE ...54
Tabela 6.1 Relação entre domínios ambientais do Decreto-Lei n.º 232/2007 e factores ambientais e de sustentabilidade ... 67
Lista de Abreviaturas
AAE Avaliação Ambiental Estratégica
AEI Avaliação Estratégica de Impactes
AI Área de Intervenção
AIA Avaliação de Impacte Ambiental
AIP Área de Intervenção Prioritária
AMRia Associação de Municípios da Ria
APA Agência Portuguesa do Ambiente
APAI Associação Portuguesa de Avaliação de Impactes
CE Comissão Europeia
CNUMAD Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento
C4S Centro Para a Sustentabilidade
DGOTDU Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano
DPM Domino Público Marítimo
FCT/UNL Faculdade de Ciências e Tecnologia/ Universidade Nova de Lisboa
IC Itinerário Complementar
IDAD Instituto do Ambiente e Desenvolvimento
LNEC Laboratório Nacional de Engenharia Civil
MOPTC Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações
NCEA Netherlands Commission for Environmental Assessment
NEPA National Environmental Policy Act
OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico
ONU Organização das Nações Unidas
PIOT Planos Intermunicipais de Ordenamento do Território
PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PO Programa Operacional
POOC Plano de Ordenamento da Orla Costeira
POPNA Plano de Ordenamento do Parque Natural do Alvão
POT Prioridades Operacionais Temáticas
PROTCentro Plano Regional de Ordenamento do Território para a Região Centro
QCA Quadro Comunitário de Apoio
QREN Quadro de Referência Estratégico Nacional
RA Relatório Ambiental
RAN Reserva Agrícola Nacional
REN Reserva Ecológica Nacional
RSPB Royal Society for the Protection for Birds
SIDS Sistema de Indicadores de Desenvolvimento Sustentável
SRAM/UAç Secretaria Regional do Ambiente e do Mar/ Universidade dos Açores
UE União Europeia
UNECE United Nations Economic Commission for Europe
UNIR@RIA Plano Intermunicipal de Ordenamento da Ria de Aveiro
USCEQ United States Council for Environmental Quality
ZEC Zonas Especiais de Conservação
1
Introdução e metodologia
1.1
Enquadramento
Com a publicação do Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho, a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) tornou-se um procedimento técnico de carácter obrigatório, em Portugal. A AAE consagra-se, assim, como um instrumento de avaliação estratégica de impactes cujo objectivo primordial é facilitar a integração ambiental e a avaliação de oportunidades e riscos nas estratégias de acção, num quadro de desenvolvimento sustentável.
Os critérios de AAE consubstanciam-se no Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho, que transpõe para o direito interno português a Directiva 2001/42/CE, de 25 de Julho, que tem em conta os principais requisitos relativos aos efeitos de certos planos e programas no ambiente.
A Directiva Comunitária (2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho de 2001) referente à Avaliação dos Efeitos de Determinados Planos e Programas no Ambiente, apresenta claramente como objectivo fundamental (artigo 1º) o estabelecimento de um elevado nível de protecção ambiental na preparação e aprovação de planos e programas, com vista a promoção de um desenvolvimento sustentável. (SRAM/UAç, 2007).
Por sua vez, o Decreto-Lei n.º 232/2007 de, 15 de Junho, (artigo 2º) refere no preâmbulo: “A realização de uma avaliação ambiental (…) garante que os efeitos ambientais são tomados em consideração durante a elaboração de um plano ou
programa (…) contribuindo assim para a adopção de soluções inovadoras mais eficazes e sustentáveis (…)” (Partidário, 2007).
Em AAE a perspectiva é estratégica e de longo prazo; o processo é cíclico e contínuo; não se procura saber o futuro, o objectivo é ajudar a construir um futuro desejável; a definição do que se pretende fazer é vaga, a incerteza é enorme e os dados são sempre muito insuficientes; o seguimento da AAE faz-se através da preparação e desenvolvimento de políticas, planos, programas e projectos; a estratégia pode nunca vir a ser concretizada uma vez que as acções previstas em planos e programas podem nunca ser executadas (Partidário, 2007).
A novidade na sua aplicação tem suscitado alguma discussão no seio da comunidade científica e técnica ao nível nacional (IDAD, 2006; Partidário, 2007; FCT/UNL, 2007; Calado et al., 2007; SRAM/UAç, 2007; FCT/UNL, 2008). Contudo a sua aplicação não constitui novidade em alguns países da União Europeia, nem fora da Comunidade (Fischer, 1999; Verheem, 2000; Sadler, 2005; Fischer, 2006).
Podendo ser confundida a sua aplicação com o procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental (AIA), a AAE é, por conceito de aplicação, distinta, com objectivos e métodos também eles diferenciados. Importa por isso reflectir a sua metodologia e aplicação no contexto actual português.
1.2
Objectivos
A presente dissertação tem como objectivo principal analisar e discutir a aplicação da AAE a planos e programas.
Como objectivos específicos podem ser enumerados os seguintes: o Discussão dos conceitos e objectivos de AAE e de AIA; o Pesquisa sobre a evolução da implementação de AAE;
o Análise de metodologias base estratégica para AAE a nível internacional e europeu;
o Análise de técnicas de avaliação ambiental com recurso a matrizes; o Discussão do resultado da sua utilização e a sua eventual aplicação
o Análise, compreensão e discussão de metodologias de AAE utilizadas em Portugal;
o Análise de planos e programas de ordenamento territorial;
o Exploração da possibilidade de aplicação a um plano de âmbito diferenciado (UNIR@RIA).
1.3
Pressupostos de trabalho
O estudo proposto tem na sua génese nos seguintes pressupostos: o As metodologias de AAE não têm de ser iguais;
o A novidade da lei referente à Avaliação Ambiental Estratégica, Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho;
o Os planos e programas com AAE, em Portugal, já estão elaborados, ou em fase de conclusão;
o Não se aplica o objectivo de se efectuar a AAE “durante” a “preparação” dos Planos e Programas;
o Será eficaz a sua aplicação nestes casos?
o A utilização de matrizes de impacte proporcionam uma análise mais aprofundada, na qual os impactes ambientais de determinado acontecimento/intervenção são avaliados de acordo com critérios predefinidos.
o O UNIR@RIA é um Plano Intermunicipal para um território com estatuto de protecção (Zona de Protecção Especial (ZPE)) cujo valor ambiental é elevado.
1.4
Metodologia
Em termos gerais, a metodologia adoptada desenvolveu-se segundo as seguintes etapas:
o Pesquisa e revisão bibliográfica sobre Avaliação Ambiental Estratégica; o Análise e discussão das diferentes metodologias internacionais e
o Análise de técnicas de avaliação ambiental;
o Análise do Modelo Estratégico do Plano Intermunicipal UNIR@RIA;
1.5
Organização da dissertação
A dissertação organiza-se em sete capítulos.
No capítulo introdutório apresenta-se a pertinência do tema, descrevendo-se os principais objectivos e os pressupostos assumidos na investigação. A metodologia adoptada e a estruturação do documento encontram-se ainda incluídas neste capítulo inicial.
O segundo capítulo está reservado para a explanação do tema principal da dissertação – Avaliação Ambiental Estratégica. O conceito e os objectivos de AAE são analisados e discutidos. O facto de se considerar que a AIA e a AAE são instrumentos que possuem uma raiz comum, na avaliação de impactes, mas cujo objecto de avaliação é diferente; tornou necessária a sua comparação conceptual e metodológica.
De seguida, no capítulo três, são apresentadas as principais acções internacionais e europeias no que diz respeito à incorporação do conceito de AAE. São ainda evidenciadas metodologias de base estratégica para AAE (a nível Internacional/Europeu e a nível Nacional).
No capítulo quarto analisa-se e discute-se a utilização de matrizes de impacte com e sem a inclusão de medidas de protecção ambiental que tem surgido de forma pontual (não usual) como etapa metodológica no processo de avaliação de impacte. Suporta esta discussão a análise de diversos Planos.
O quinto capítulo analisa, compreende e discute metodologias utilizadas em AAE. Esta análise divide-se em três grupos. Num primeiro grupo serão analisados os documentos institucionais de orientação metodológica assumidos como Guias. Um segundo grupo de metodologias diz respeito às constantes em Relatórios Ambientais efectuados recentemente (antes e depois da publicação do Guia de Boas Práticas para AAE). Por último comenta-se um roteiro metodológico constante numa Proposta de Definição de Âmbito, em AAE recentemente aprovada (cerca de um ano após a publicação do diploma legislativo de AAE). Em conclusão, é feita uma síntese comparativas das diversas metodologias discutidas.
No sentido de aplicar a AAE a um instrumento de gestão territorial diferente, com natureza estratégica mas territorialmente diferenciado, no sexto capítulo, intitulado de “Aplicação da AEA ao Plano Intermunicipal UNIR@RIA”, será efectuado um enquadramento do Plano Intermunicipal de Ordenamento da Ria de Aveiro. Neste capítulo, apresentar-se-á uma proposta de metodologia de AAE para o Plano Intermunicipal UNIR@RIA.
O sétimo capítulo surge com as conclusões e considerações finais da investigação efectuada salientando, por último, os desafios e possíveis desenvolvimentos futuros.
2
Avaliação Ambiental Estratégica
2.1
Objectivos do capítulo
O presente capítulo exibe o actual enquadramento legal nacional nos requisitos da Directiva Europeia 2001/42/CE, de 27 de Junho, configurado através do Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho. São ainda discutidos os conceitos e os objectivos de Avaliação Ambiental Estratégica e de Avaliação de Impacte Ambiental encarados como instrumentos de raiz comum, onde a avaliação de impactes assume contornos de avaliação diferente, impondo-se uma reflexão comparativa entre estes no sentido de melhor compreender a eficácia da sua aplicação.
2.2 Enquadramento legal
A Avaliação Ambiental Estratégica de políticas, planos e programas é uma conduta obrigatória em Portugal desde a publicação do Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho, que assim estabelece, no ordenamento jurídico nacional, os requisitos legais europeus consagrados na Directiva 2001/42/CE, de 27 de Junho.
2.2.1 Directiva Europeia 2001/42/CE
A adopção da Directiva 2001/42/CE, de 27 de Junho, teve em consideração um conjunto de factores que importa apresentar no sentido de enquadrar o seu âmbito de aplicação. Como primeiro factor a realçar destaca-se a Convenção sobre a Diversidade Biológica, cujo âmbito reclama a conservação e utilização sustentável da diversidade biológica nos diversos planos e programas sectoriais ou inter-sectoriais relevantes.
Por sua vez, a avaliação ambiental constitui um instrumento importante de integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de determinados planos e programas que possam ter efeitos significativos no ambiente. Consequentemente, espera-se que, com a sua aplicação, o desenvolvimento dos procedimentos de avaliação ambiental ao nível do planeamento e da programação tenha repercussões ambientais que sejam identificadas e avaliadas anteriormente à sua aprovação e implementação, beneficiando o processo de tomada de decisão e contribuindo, seguramente, para soluções mais eficazes e sustentáveis (Calado et al., 2007).
Das reuniões das Partes na Convenção da Organização das Nações Unidas (ONU)/Comissão Económica para a Europa relativas à avaliação de impacte ambiental, num contexto transnacional, emergiu um protocolo juridicamente vinculativo sobre as avaliações de impacte ambiental, por forma a complementar as disposições sobre a avaliação de impacte ambiental num contexto transfronteiriço. Por último, mas não menos significativo, resulta o reconhecimento de uma acção a nível comunitário para criação de um quadro mínimo de avaliação ambiental que estabelecesse os princípios gerais do sistema de avaliação ambiental, mas que permitisse aos Estados-membros as adaptações necessárias face às especificidades processuais nacionais, tendo em conta o princípio da subsidiariedade1.
É, pois, neste contexto estratégico que a Directiva Europeia de AAE identifica um conjunto de planos e programas que devem ser sistematicamente sujeitos a AAE e atribui discricionariedade aos Estados-membros relativamente aos planos e programas sem verificação de AAE obrigatória, definindo as circunstâncias em que os Estados-membros têm de determinar se um plano ou programa é susceptível de ter efeitos significativos no ambiente (FCT/UNL, 2007).
No sentido de melhor interpretar a Directiva AAE expõem-se, de seguida, os requisitos fundamentais considerados para o cumprimento da mesma:
Artigo 1.º Objectivo
Estabelecer um elevado nível de protecção ambiental, contribuir para a integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de planos e programas e
1
O princípio da subsidiariedade tem por objectivo assegurar uma tomada de decisão o mais próxima possível dos cidadãos, ponderando constantemente se a acção a realizar à escala comunitária se justifica em relação às possibilida des que oferece o nível nacional, regional ou local (http://european-convention.eu.int/).
promover um desenvolvimento sustentável. Artigo 5.º, n.º 1
Relatório Ambiental
Preparar um relatório ambiental com a identificação, descrição e avaliação dos eventuais efeitos significativos e de alternativas razoáveis, tendo em conta o objectivo e o âmbito de aplicação territorial respectivo.
Anexo I Conteúdo do Relatório
Descreve o conteúdo do relatório que inclui a descrição dos objectivos do programa e das relações do programa com outros planos e programas pertinentes, os aspectos ambientais pertinentes relativamente à biodiversidade, população, saúde humana, fauna, flora, solo, água, atmosfera, factores climáticos, bens materiais, património cultural (incluindo arqueológico e arquitectónico), paisagem e inter-relação dos factores mencionados.
Artigo 5.º, n.º 4 Consultas
Consultar as autoridades com responsabilidades ambientais específicas para determinar o alcance e nível de pormenor do relatório ambiental.
Artigo 6.º Consultas
Facultar o relatório ambiental e programa às autoridades com responsabilidade ambiental específica e ao público em prazos adequados, para obter observações prévias à aprovação do programa, identificando as autoridades referidas, bem como o público afectado ou interessado, incluindo organizações não-governamentais pertinentes e outras organizações interessadas.
Artigo 7.º Consultas transfronteiriças
Proceder à consulta de Estados-membros, potencialmente afectados, se se justificar em função do âmbito das incidências do programa em avaliação.
Artigo 8.º Influência na decisão
Tomar em consideração, no processo de programação, os resultados da avaliação e consultas realizadas.
Artigo 9.º Através de declaração, informar o público e as autoridades consultadas sobre a forma como as considerações
Informação sobre a decisão
ambientais foram tidas em consideração no programa, e apresentar o programa e as medidas de controlo que darão cumprimento ao artigo 10.º.
Artigo 10.º Controlo
Os Estados-membros devem controlar os efeitos significativos da execução de planos e programas no ambiente, identificando, atempadamente, efeitos negativos imprevistos, por forma a aplicar medidas de correcção adequadas.
Através deste requisitos principais, a Directiva constitui-se como um quadro de referência para os Estados-membros em matéria de Avaliação Estratégica, estabelecendo os princípios gerais do sistema de avaliação ambiental deixando a cargo de cada membro as especificidades judiciais.
2.2.2 Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho
A transposição da Directiva Europeia de AAE para a ordem jurídica nacional ocorre seis anos após a sua adopção pelo Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia. Um período de espera considerado, por diversos autores, (Calado et al., 2007; Partidário, 2007; Pena, 2007; ATKINS, 2007; SRAM/UAç, 2007; FCT/UNL, 2008) como demasiado longo para a aplicação de um sistema de avaliação ambiental que era fundamental existir.
Em 2003 surge uma proposta de orientação metodológica publicada pela tutela – Direcção Geral do Ordenamento do Território e Urbanismo (DGOTDU) (Partidário, 2003), elaborada por Partidário, onde domina a complexidade, como pode ser observado no capítulo seguinte relativo à análise das metodologias de AAE.
Finalmente, em 2007, é publicado o Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho, que estabelece o regime e os princípios a observar na avaliação dos efeitos no ambiente de determinados planos e programas, tornando este um procedimento obrigatório.
O preâmbulo justificativo do diploma legislativo referido, anteriormente, apresenta alguns fundamentos que importa salientar no sentido de clarificar a criação deste novo mecanismo de avaliação ambiental.
Assim, em 2003, foi celebrado o Protocolo de Kiev para fazer face às dificuldades de tomar decisões acerca das características de um determinado projecto, uma vez que estas já se encontravam previamente condicionadas por planos ou programas, nos quais
o projecto se enquadrava. Este Protocolo, relativo à AAE, surge num contexto transfronteiriço, no qual se destaca a sua importância na elaboração e aprovação de planos, programas e políticas como forma de reforçar a análise sistemática dos seus efeitos ambientais significativos (UNECE, 2003). A Figura 2.1 apresenta a distribuição dos países-membros da UNECE (United Nations Economic Commission for Europe) que assinaram o Protocolo de Kiev.
Figura 2.1 Mapa dos países-membros da UNECE
A realização de uma avaliação ambiental, ao nível do planeamento e da programação, deverá garantir que os efeitos ambientais são tomados em consideração durante a elaboração de um plano ou programa e antes da sua aprovação, contribuindo, deste modo, para a adopção de soluções inovadoras mais eficazes e sustentáveis e de medidas de controlo que evitem ou reduzam efeitos negativos significativos no ambiente decorrentes da execução do plano ou programa.
Importa salientar, mais uma vez, o carácter antecipatório do procedimento, promotor de uma avaliação continuada que deve ocorrer durante a preparação e a elaboração do plano ou programa (art. 2.º). É igualmente assegurada a aplicação da Convenção de Aahrus que estabelece a participação do público na elaboração de certos planos e programas relativos ao ambiente, mas também, como já foi referido, das autoridades (n.º 3 do art. 2.º, art. 7.º).
A similaridade existente na nomenclatura de AAE e AIA potenciou a primeira fase de discussões académicas relativamente à terminologia e ao seu âmbito e/ ou objectivos de aplicação. Importa, pois, esclarecer que a AAE se adequa a políticas, planos e programas, enquanto que a AIA se aplica a projectos. Ambos têm funções diferentes, podendo acontecer que, no âmbito da avaliação de planos e programas (AAE), sejam
produzidos elementos que possam ser aproveitados em AIA que se insiram nesses mesmos planos ou programas.
A Figura 2.2 representa o procedimento definido no texto legislativo e a sua ligação ao processo de elaboração do plano ou programa.
Figura 2.2 Procedimento de Avaliação Ambiental definido pelo Decreto-Lei n.º 232/2007
O diploma nacional prevê, no seu art. 2.º, a centralização dos poderes e competências relacionados com o procedimento de avaliação ambiental na entidade
responsável pela elaboração do plano ou programa, que deverá também promover a participação das entidades públicas com responsabilidades ambientais específicas e do público. O mesmo Decreto vem ainda determinar que a avaliação ambiental de planos ou programas e a avaliação do impacte ambiental de projectos deve ser realizada simultaneamente (Pena, 2007).
Como se pode verificar pela análise da Figura 2.2 é clara, no tempo, que a elaboração do Plano ou Programa deve decorrer paralelamente à elaboração do relatório Ambiental. Este é um aspecto importante a analisar e a discutir, uma vez que não se verifica ser prática corrente nesta leva inicial de AAE a que se tem assistido. Este aspecto metodológico parece tornar-se fundamental à eficácia na aplicação da AAE, uma vez que, ocorrendo os dois processos em paralelo, poderão ser avaliados todos os passos do processo de construção dos modelos de desenvolvimento preconizados nos Planos, permitindo uma avaliação continuada e contributiva no seu resultado, no sentido da incorporação das devidas medidas correctoras até à construção do Plano e/ ou Programa final.
Como já foi referido anteriormente, a Directiva deixa liberdade suficiente aos Estados-membros para adaptarem algum normativo de AAE face às suas especificidades, sejam elas legislativas ou mesmo institucionais. Tal facto permite ajustamentos importantes que, num processo de reflexão e discussão metodológica importa comparar (ver Tabela 2.1).
De acordo com esta tabela comparativa, são notórias as adapatações sofridas com a transposição da Directiva Europeia para o diploma legislativo nacional. A Directiva 2001/42/CE, enquanto acto vinculativo, impõe aos Estados-membros os seus objectivos, e consequente aplicação, deixando margem de manobra na escolha da forma e dos meios de implementação.
Poder-se-á afirmar que se encontra claramente assumido que, desde que respeitem os resultados previsto na Directiva, “…garantir que determinados planos e programas, susceptíveis de ter efeitos significativos no ambiente, sejam sujeitos a uma avaliação ambiental em conformidade com o nela disposto.”, os Estados-membros gozam de liberdade de conformação normativa podendo adoptar o texto da Directiva à realidade jurídica, económica e social de cada Estado.
2.3 Conceito e objectivos da AAE
A Avaliação Ambiental Estratégica é um instrumento de avaliação de impactes de natureza estratégica cujo objectivo principal é facilitar a integração ambiental e a avaliação de oportunidades e riscos de estratégias de acção, num quadro de sustentabilidade (Partidário, 2007).
Ainda segundo Partidário (2006a), a boa prática da AAE recomenda que esta seja conduzida de forma integrada com a elaboração das propostas, sobre as quais incide (políticas, planos e programas), para que, desta forma, facilite a sua formulação e contribua para a integração das considerações de natureza ambiental e a prossecução de objectivos de sustentabilidade. O Decreto-Lei n.º 232/2007 assume, ainda, que a avaliação ambiental de planos ou programas constitui um processo contínuo e sistemático.
Neste sentido, a AAE deverá assegurar os seguintes objectivos globais:
1. Assegurar uma visão estratégica e uma perspectiva alargada em relação às questões ambientais, num quadro de sustentabilidade;
2. Assegurar a integração das questões ambientais no processo de decisão, enquanto as opções ainda estão em discussão;
3. Auxiliar na identificação, selecção e justificação de opções „vencedoras‟ (win-win) face aos objectivos de ambiente e desenvolvimento;
4. Detectar problemas e oportunidades, sugerir programas de gestão e monitorização estratégica;
5. Assegurar processos participados e transparentes, que envolvam todos os agentes relevantes;
6. Produzir contextos de desenvolvimento mais adequado a futuras propostas de desenvolvimento.
As orientações e boas práticas em matéria de avaliação ambiental estratégica requerem a consideração de alternativas para atingir os objectivos dos programas propostos, de modo a possibilitar a selecção das opções mais sustentáveis do ponto de vista ambiental (FCT/UNL, 2007).
No sentido de simplificar a sua aplicação, convencionou-se associar a AAE à avaliação de planos e programas sectoriais e de ordenamento do território, mas a definição de estratégias não se esgota em planos e programas (APAI, 2007). Segundo Partidário (2000), o conceito de AAE gerou alguma polémica, dado o enorme leque de decisões e implicações de desenvolvimento envolvidas em diferentes jurisdições. Questionou-se se a AAE foi efectivamente concebida para responder de forma eficaz a um vasto campo de aplicações que vão desde políticas, a programas passando por planos (ver Figura 2.3).
Conforme se pode observar na Figura 2.3 e, de acordo com o Protocolo de Kiev, no contexto transfronteiriço, a AAE é importante na elaboração e aprovação de planos, programas e políticas como forma de reforçar a análise sistemática dos seus efeitos ambientais significativos. O carácter transfronteiriço de aplicação da AAE, no contexto da governação europeia, é um factor de significativa importância, se atendermos ao período da sua criação (2001) em que a União Europeia era constituída por 15 Estados-membros, actualmente 27, que assumem a necessidade e importância de reforçar a cooperação a nível da avaliação dos efeitos transfronteiriços.
2.4 Diferenças fundamentais entre Avaliação Ambiental Estratégica e
Avaliação de Impacte Ambiental
Entende-se, nesta fase da investigação, ser necessário apresentar os conceitos e objectivos de AAE e AIA, uma vez que, como já foi anteriormente referido, aquando da criação da AAE, muitas foram as dúvidas quanto às suas diferenças.
A AAE e a AIA são instrumentos de avaliação que possuem uma raiz comum, a avaliação de impactes, mas um objecto de avaliação diferente: estratégias de desenvolvimento futuro com um elevado nível de incerteza, em AAE; propostas e medidas concretas e objectivas para execução de projectos, em AIA. Esta natureza diferente do objecto de avaliação em AAE e em AIA determina exigências metodológicas diferentes relacionadas com o âmbito da avaliação e com o processo de decisão (Partidário, 2007).
Este aspecto pode ser observado no estudo elaborado por Scott-Brown (2006a) sobre aplicação do processo de AIA em países em vias de desenvolvimento e na América Latina. O autor descreve a AIA como um processo de identificação, prevenção, avaliação e atenuação dos impactes biofísicos, sociais e outros efeitos resultantes do desenvolvimento de propostas de projectos antes do início do processo de tomada de decisão ou de atribuição de outros compromissos. Por sua vez, o mesmo autor afirma que a AAE é um processo sistemático para avaliar os impactes ambientais das propostas de iniciativas políticas, planos e programas, e assegurar que os impactes são incluídos, e, ainda, garantir que tenham sido tratadas adequadamente nas fases iniciais do processo de tomada de decisão, ao mesmo nível que as considerações económicas e sociais (Scott-Brown, 2006a). A Figura 2.4 apresenta o esquema geral do processo de AIA proposto pelo autor.
Figura 2.4 Metodologia de AIA segundo Scott-Brown
Como se pode observar pela Figura 2.4, o roteiro metodológico apresenta quatro etapas. A Etapa 1 corresponde à definição dos contornos e dos elementos fundamentais que devem constituir a base de desenvolvimento do modelo de AIA. De seguida, a Etapa 2, identifica, avalia e classifica os impactes negativos e positivos, relativos a diferentes cenários de desenvolvimento. Estabelece também, indicadores para avaliação e monitorização. Consequentemente, a Etapa 3 avalia os impactes das opções de planeamento e reanalisa os pontos de vista e a avaliação preliminar, em face dos resultados da participação do público e da consulta institucional. Por último, a Etapa 4 tem como objectivo a execução das soluções de planeamento, incluindo actividades de monitorização e estudos de pós-avaliação.
A experiência adquirida na implementação da AIA tem proporcionado ensinamentos que demonstram que nem tudo está optimizado na sua eficaz aplicação. O mesmo autor (Scott-Brown, 2006a) identifica ainda um conjunto de fragilidades neste processo.
A Tabela 2.2 mostra a comparação das debilidades da AIA a nível geral, nos países em desenvolvimento e por fim, na América Latina. Curiosa esta análise comparativa se se tiver em conta os diferentes contextos políticos e ainda os diferentes contextos de desenvolvimento sócio-económico que poderão ter consequências na definição e implementação de políticas ambientais.
Tabela 2.2 Debilidades da AIA
A AIA é uma ferramenta poderosa para reduzir os impactes ambientais e sociais de projectos de desenvolvimento, mas o seu estreito âmbito e a sua natureza descritiva são uma debilidade na determinação de impactes mais amplos de desenvolvimento e gestão de crescimento (Scott-Brown, 2006b).
Os principais problemas nos países em desenvolvimento são a presença de barreiras institucionais e/ ou a falta de capacidade efectiva de AIA. Por sua vez, o processo de AIA na América Latina apresenta semelhanças na globalidade das
debilidades diferindo claramente em aspectos específicos devido às estruturas administrativas e burocráticas de cada país.
Ressalta desta comparação conceptual a perspectiva que em AAE é estratégica e em AIA é executiva, e a escala temporal, longo prazo e médio e curto prazo, respectivamente em AAE e AIA.
A AAE constitui um processo contínuo e sistemático que procura visões alternativas e perspectivas de desenvolvimento, por sua vez, a AIA é um processo motivado por propostas concretas de intervenção com o nível de pormenor adequado.
A subjectividade relativa à AAE é enorme dado o envolvimento de várias entidades podendo levar a resultados diferentes, tornando o processo longo. A AIA normalmente está dependente de dados disponíveis ou dados recolhidos em campo.
O seguimento da AAE faz-se segundo a elaboração de políticas, planos, programas e projectos, podendo as acções previstas nunca ser executadas. A concretização da AIA é feita através de projectos, que serão executados logo que seja assegurada a sua viabilidade ambiental.
Para além dos constrangimentos identificados, há ainda a referir diferenças fundamentais entres estes dois processos de avaliação que podem ser observados, de um modo sistematizado, na Tabela 2.3. Pretende-se, deste modo, justificar os diferentes fundamentos metodológicos.
Embora tenham sido apresentados e discutidos os principais constrangimentos à aplicação de AAE e de AIA, em determinados contextos nacionais, e, ainda, as principais diferenças existentes entre os processos e os conceitos, uma análise efectuada por Scott-Brown (2006a) mostra que há efectivamente ligações entre estes dois instrumentos de avaliação (ver Figura 2.5).
Figura 2.5 Ligações entre AAE e AIA
Como exibe a Figura 2.5, a AAE assume-se, particularmente, a nível estratégico, por sua vez a AIA assume-se a nível operacional. Poder-se-á também observar que, antes de iniciar uma AIA, questões essenciais como o problema da definição, a definição de objectivos, a exploração de potenciais soluções, a análise das partes interessadas e a definição da área de estudo relevante, devem ser levadas em consideração (Arts et al., 2005).
Há, no entanto, algumas melhorias que podem ser introduzidas no sentido de melhorar a eficácia na sua aplicação. São elas:
o Criação de quadros de planeamento antecipado e de integração regional com o processo de ordenamento territorial a nível estratégico;
o Consultar antecipadamente e frequentemente; o Melhorar o âmbito de aplicação da análise; o Controlo e acompanhamento;
o Registo de compromissos.
2.5
Síntese do capítulo
Desde 2001 que, na Europa, os Estados-membros têm a obrigatoriedade de aplicar a AAE a políticas, planos e programas. Esta surge com a criação da Directiva 2001/42/CE, conhecida como Directa da AAE, cujo objectivo principal é “garantir que determinados planos e programas, susceptíveis de ter efeitos significativos no ambiente, sejam sujeitos a uma avaliação ambiental em conformidade com o nela disposto.”.
Esclarece-se as principais diferenças entre AAE e AIA, das quais se realça o carácter estratégico de um (AAE) contra o carácter executório do outro (AIA).
Em comum identifica-se o princípio da avaliação de impactes que constitui o tronco comum das duas Directivas Europeias (AIA e AAE). Destaque também para o grau de incerteza existente na definição de AIA e AAE.
3
Principais fases e domínios de aplicação de AAE
3.1
Objectivos do capítulo
Este capítulo apresenta as principais acções internacionais e europeias no que diz respeito à incorporação do conceito de AAE. Estas acções serão reflectidas num cronograma de evolução e assimilação da AAE.
São ainda evidenciadas metodologias de base estratégica para AAE (nível Internacional/Europeu e nível Nacional) que pretendem demonstrar a sua variedade.
3.2 Evolução da AAE
A análise progressiva das várias etapas por que tem passado o conceito de AAE nos últimos anos poderá ajudar a compreender a sua natureza. Neste sentido, optou-se por apresentar uma série de acontecimentos importantes neste domínio, a nível Internacional e a nível Europeu, que contribuíram para a consolidação da AAE.
O início desta evolução cronológica consta no Partidário (2000), consequentemente, com a análise de vários documentos referentes a AAE esta foi completada, sendo apresentada na Tabela 3.1.
O conceito de AAE não é recente, como se pode verificar pela Tabela 3.1. Já em 1969, o princípio de avaliar os efeitos legislativos (políticas públicas) foi instituído como obrigatório em diversos organismos governamentais dos EUA através do National Environmental Policy Act (NEPA).
Tabela 3.1 Evolução da AAE a nível Internacional e a nível Europeu
Em 1989, o Banco Mundial, que é uma agência das Nações Unidas, aprovou a Directiva interna de AIA permitindo a preparação de avaliações sectoriais e regionais. Um
ano depois, a Comunidade Europeia anuncia a primeira proposta de Directiva sobre a avaliação ambiental de políticas, planos e programas.
No mesmo ano da Cimeira da Terra no Rio de Janeiro, 1992, o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento introduz a visão geral do ambiente como um instrumento de planificação.
Em 2001, é finalmente estabelecida a Directiva Comunitária 2001/42/CE que apresenta como principal objectivo contribuir para a integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de planos e programas, com vista à promoção de um desenvolvimento sustentável.
Por último, o Protocolo de Kiev, em 2003, surge da reunião das Partes na Convenção de AIA num Contexto Transfronteiriço. Este foi assinado por todos os países-membros da UNECE.
3.3 Principais fases de desenvolvimento de AAE
Segundo o National Environmental Policy Act (NEPA), a cronologia da evolução e a assimilação da AAE pode ser dividida em três fases fundamentais (Sadler, 2005):
o Formativa (1970-1988) – a estrutura jurídica e política precedente para AAE foi estabelecida pela primeira vez e testada na fase inicial de implementação da AIA, inicialmente a nível federal nos E.U.A.. Os regulamentos que implementam o NEPA fornecem um procedimento uniforme com pequenas adaptações para a elaboração de uma política, plano ou programa e declarações legislativas sobre o impacte ambiental. Na prática, o NEPA foi aplicado aos planos e programas mas, sem dúvida, as políticas mais vastas (excepto legislação) foram, em grande parte, excluídas como acções sem desencadeamento. Até à introdução da lei de AIA nos Países Baixos (1987), alguns países já tinham aplicado, ocasionalmente, a AIA a algumas políticas, planos ou programas.
o Formação (1989-2000) – AAE foi instituída por um número crescente de países e organizações internacionais, começando com o Banco Mundial (1989) e o Canadá (1990). Foi, de facto, também consagrada no n.º 7 do artigo 2.º da Convenção da UNECE sobre AIA num Contexto Transfronteiriço (1991), que exige que as partes “na medida do necessário… devem empenhar esforços para aplicar os princípios da AIA
de políticas, planos ou programas”. Um estudo piloto identificou uma abordagem e os procedimentos acordados para esse efeito com base em uma série de casos de estudo (UNECE 1992). Durante esta fase, no entanto, os modelos de AAE tornavam-se cada vez mais diversificados na disposição, no âmbito e no modo de aplicação, a AIA apresentava uma fase comparável: a evolução.
o Expansão (posterior a 2001) – uma nova geração de instrumentos jurídicos internacionais posicionaram a AAE para uma maior utilização, nomeadamente no que respeita aos planos e programas. Em primeiro lugar, a transposição da Directiva 2001/42/CE por Estados-membros da UE aumentou o número de modelos de AAE. Em segundo lugar, a entrada em vigor do Protocolo AAE (acordado por 33 países em Kiev, no ano de 2003) permitiu uma extensão de um maior número de países membros, para além de outros fora da região UNECE (United Nations Economic Commission for Europe). Segundo a disposição do Protocolo e da Directiva, pode ser esperado um rumo a uma abordagem padronizada de AAE de planos e programas, pelo menos no seio do espaço europeu. Internacionalmente, a ênfase dada ao sector regional, como parte da avaliação de actividades de empréstimos do Banco Mundial, desempenha um papel importante na introdução de AAE a este nível nos países em desenvolvimento, e alguns estabeleceram os seus próprios procedimentos internos.
3.4 Metodologia de base estratégica para AAE
3.4.1 Nível Internacional e EuropeuA AAE pode ser aplicada em diferentes níveis (global, nacional, regional, local) e em diversos sectores (transporte, energia, ambiente, património, prevenção e gestão de riscos e áreas sociais).
Como exemplo desta diversidade, pode-se referir que, em 2002, o Ghana publicou a sua Estratégica de Redução da Pobreza do Ghana (Ghana Poverty Reduction Strategy). Na execução desta estratégica, prestou-se pouca atenção às questões do meio ambiente, tais como os impactes que o desenvolvimento de transportes, da agricultura e o sector privado têm sobre o meio ambiente. Por conseguinte, decidiu-se pôr
em prática uma AAE para que se pudesse fazer ajustamentos onde necessário. Aplicou-se AAE tanto a nível nacional como distrital oferecendo opções de vantagem mútua (win-win options) para a futura actualização da Estratégica de Redução da Pobreza do Ghana, assim como recomendações em como fazer que os mais de 100 distritos elaborem planos de desenvolvimento mais sustentáveis (NCEA, sem data).
Outro exemplo internacional de aplicação de AAE pode ser dado. Em Moçambique, planeou-se uma AIA para a proposta de construção de uma auto-estrada no litoral para transporte de produtos pesados de grande volume, de uma fundição de titânio no interior. O governo decidiu levar a cabo uma AAE como intuito de procurar uma alternativa estratégica que poderia trazer mais benefícios para todo o país: a recuperação de uma linha de caminhos-de-ferro. Para além do transporte de produtos de minério, melhoraria as condições de vida das populações locais, beneficiando, ainda, o ecoturismo. Com base na AAE, foi decidido dar concessões às companhias mineiras de apenas 20 anos (NCEA, sem data).
Os exemplos de aplicação são muitos e diversificados, quer no nível de actuação, quer nos sectores alvo. No sentido de dar a conhecer os resultados obtidos e de permitir a troca de experiências na comunidade de técnica e científica, foi criada uma plataforma web.
A unidade de avaliação de impactes da Oxford Brookes University em conjunto com United Nations University Media Studio, desenvolveram AAE WIKI a fim de fornecer uma plataforma on-line para a comunidade internacional (Figura 3.1). O objectivo desta é servir como uma ferramenta facilitadora que promove a comunicação, o debate, a partilha de ideias e informação, bem como o conhecimento sobre AAE (http://www.sea-info.net, consultado em 2008).
Figura 3.1 Plataforma on-line de AAE
A AAE WIKI tem vindo a ser utilizada como parte do Global Environmental and Development Studies do programa de mestrado da Global Virtual University. Dada a rápida evolução de AAE em todo o mundo, a plataforma on-line permite que as informações fornecidas possam ser alteradas por qualquer utilizador. (http://sea.unu.edu/wiki/index.php/Main_Page, consultado em 2008)
Gättgens (2006) expôs algumas experiências de AAE na América Central. De forma sucinta, ele descreve a AAE como um processo de avaliação ambiental aplicada a políticas, programas e planos de desenvolvimento nacional, sectoriais e de utilização dos solos, quer públicos quer privados; e a sua importância a nível local, regional ou nacional, em função da sua cobertura ambiental.
Assume que a AAE introduz, eficazmente, a variável ambiental no plano de desenvolvimento com vista a reforçar, melhorar, acelerar e promover o desenvolvimento sustentável. O autor propõe uma metodologia de AAE, Figura 3.2, desenvolvida pela entidade executora e aplicada, simultaneamente, com a execução do plano.
Figura 3.2 Metodologia de AAE na América Central
Finalmente, tendo em conta a realidade da região da América Central e os seus desafios de desenvolvimento, a aplicação de AAE é vista com uma filosofia gradual e de melhoria contínua. O objectivo, para os países que fazem parte da América Central, é que, em dez anos, se tenha um processo de harmonização de AAE contribuindo até mesmo nas decisões estratégicas do modelo de desenvolvimento da região (Gättgens, 2006).
Outro exemplo pode ser analisado, agora no seio da Europa. O Centro Para a Sustentabilidade (C4S), no Reino Unido, integra-se uma fundação de investigação sem fins lucrativos. Trabalham em parceria com clientes para gerar e compartilhar conhecimentos para o desenvolvimento sustentável e fornece soluções criativas através da investigação inovadora e consultoria. O C4S foi convidado a produzir uma Nota da Perspectiva Política sobre Avaliação Ambiental Estratégica que proporciona uma visão geral do contexto legislativo da AAE e discute os prováveis desenvolvimentos políticos e implicações empresariais da AAE (http://www.sea-info.net, consultado em 2008) .
Ainda no reino Unido, a RSPB (Royal Society for the Protection of Birds) lançou uma publicação intitulada “Avaliação Ambiental Estratégica – aprender através da prática”. A publicação apresenta exemplos de AAE prestados por profissionais de todo o Reino Unido. Estes casos de estudo mostram como a AAE e a apreciação de sustentabilidade estão a ser abordados em vários sectores para ajudar a melhorar a sustentabilidade ambiental dos planos e programas públicos (http://www.sea-info.net, consultado em 2008).
Por sua vez, González (2006) aborda a experiência espanhola de aplicação de AAE. Expressa a AAE como um instrumento de política preventiva para a sustentabilidade:
o Integração de condições e restrições ambientais nas políticas sectoriais; o Minimização de efeitos adversos não reversíveis;
o Utilização racional dos recursos naturais não renováveis (uso de recursos dentro dos limites da sua capacidade de regeneração);
o Estímulo à inovação tecnológica;
o Governação democrática e coesão social: transparência e participação pública (potencialização de processos participativos);
o Apreciação das alternativas realistas;
o Apreciação dos efeitos territoriais, indirectos, acumulativos, induzidos, sinérgicos, e de longo prazo;
o Apreciação dos impactes transfronteiriços;
o Cumprimento com os compromissos assumidos nas convenções e protocolos internacionais (Kiev, Espoo, Quioto, etc.);
o Interacção com informações políticas, de formação e de educação ambiental.
A proposta de metodologia de AAE, em Espanha (Figura 3.3), foi elaborada segundo a Lei 9/2006, de 28 de Abril, sobre a avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no meio ambiente.
Figura 3.3 Metodologia de AAE, em Espanha
Os desafios para a melhoria do processo de AAE, enunciados pelo autor, são os seguintes:
o Melhorar a qualidade e o rigor da declaração do impacte ambiental e dos Relatórios Ambientais;
o Redução do tempo de tratamento;
o Reforço dos recursos humanos e materiais de Gestão Ambiental; o Preocupação social e científica;
o Elaboração de guias metodológicos;
o Incorporação de sistemas de telecomunicações e da Internet em processos administrativos e a participação pública.
3.4.2 Nível Nacional
Em Portugal, o tema de AAE tem vindo a ser discutido desde 2001, altura de publicação da Directiva 2001/42/CE. Uma equipa da Faculdade de Ciências e Tecnologia da Universidade Nova de Lisboa, sob a coordenação de Partidário, desenvolveu um projecto de investigação, em 2001 e 2002, que envolveu a consulta a várias instituições e actores relevantes nos domínios do ordenamento do território e da AIA, através da realização de sessões de reflexão. Em 2003, foi publicado o “Guia para Avaliação Estratégica de Impactes em Ordenamento do Território” baseado no relatório final do
projecto. Pretendeu-se com este Guia para Avaliação Estratégica de Impactes (AEI), contribuir para a reflexão e para a discussão sobre a temática da avaliação estratégica dos instrumentos de gestão territorial, e facilitar o cumprimento da Directiva Europeia 2001/42/CE, de 27 de Junho (Partidário, 2003).
O Guia para AEI foi apresentado como uma orientação técnica metodológica de avaliação estratégica de impactes para apoio às equipas de planeamento. Este nunca foi aplicado, ou por força da sua não obrigatoriedade, ou pela complexidade metodológica apresentada.
Recentemente, e após a publicação do diploma legislativo de AAE, a Agência Portuguesa do Ambiente (APA) publicou uma nova abordagem metodológica de AAE que inclui a legislação portuguesa referente à AAE promulgada em Junho de 2007. Este documento constitui, do ponto de vista institucional, um documento orientador a ser seguido pelas diferentes autoridades envolvidas na AAE em Portugal. Após a sua publicação, o Guia de Boas Práticas para AAE foi distribuído ao grupo de peritos da União Europeia em AIA e AAE (http://www.sea-info.net, consultado em 2008).
No Guia para AEI em ordenamento do território, a metodologia proposta é dirigida sobretudo às equipas de planeamento que elaboram planos de ordenamento do território. Foi concebida por forma a apoiar as metodologias técnicas de concepção, elaboração e revisão de planos através da utilização atempada da avaliação estratégica de impactes, contribuindo para a integração das componentes de análise relevantes em processos territoriais e assegurando uma vertente de sustentabilidade global nos planos de ordenamento do território (Partidário, 2003).
O Guia de Boas Práticas para AAE destina-se às instituições públicas que são proponentes de planos e programas susceptíveis de serem objecto de avaliação ambiental, nos termos do referido diploma legislativo, e às equipas de consultoria que elaboram esses planos ou programas e realizam os estudos necessários à respectiva avaliação ambiental (Partidário, 2007).
As organizações públicas e privadas que pretendam utilizar o instrumento de AAE como forma de facilitar a integração de questões de natureza ambiental nas suas estratégicas de planeamento e investimento, com o objectivo de concretizar processos e soluções mais sustentáveis, também devem servir-se das orientações metodológicas previstas no Guia (Partidário, 2007).
A metodologia técnica para AEI é concebida sobre um modelo de processo de planeamento por forma a garantir a necessária integração metodológica nas fases de concepção e elaboração de planos, bem como na sua fase de execução e de avaliação ex-post (Partidário, 2003). Apesar desta metodologia técnica proposta no Guia para AEI, a complexidade na análise das etapas da AEI inviabilizou a possível utilização desta metodologia como suporte de apoio na elaboração dos planos de ordenamento do território.
Figura 3.4 A metodologia técnica de AEI e sua relação com o procedimento de AEI
A metodologia de base estratégica para AAE proposta no Guia de Boas Práticas para AAE permite satisfazer os requisitos legais, ao mesmo tempo que incentiva a adopção de boas práticas em AAE. A análise pormenorizada das três fases fundamentais mostra, na primeira fase o estabelecimento dos factores críticos para a decisão e contexto para AAE, de seguida a análise e avaliação e finalmente o seguimento, possibilitam auxílio na elaboração de políticas, planos e programas.
Por sua vez a metodologia de AAE, que se apresenta no Guia de Boas Práticas para AAE, tem em conta os requisitos da Directiva 2001/42/CE, de 27 de Junho, relativa
aos efeitos de certos planos e programas no ambiente, bem como da legislação nacional que a transpõe, o Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho (Partidário, 2007).
Alguns exemplos de aplicação de AAE, a nível nacional, são os Relatórios Ambientais do Plano Rodoviário Nacional (Região Centro Interior) e do estudo de localização do novo aeroporto de Lisboa.
O Relatório Ambiental do Plano Rodoviário Nacional, na Região Centro Interior (IC6, IC7 e IC37) foi elaborado pelo consórcio ATKINS/ Espaço e Desenvolvimento, sendo a EP – Estradas de Portugal, S.A. a entidade responsável pelo plano. A elaboração do Estudo de AAE propunha que se encontrasse o cenário mais favorável para o desenvolvimento da rede rodoviária na zona da Serra da Estrela, tendo em conta a sustentabilidade do território, e, portanto, atendendo a critérios, não só de natureza rodoviária (tráfego, desempenho da rede, rentabilidade económica, etc…) mas também social, ambiental e desenvolvimento económico (ATKINS, 2007).
Recentemente, em Maio de 2008, foi publicado o Relatório Ambiental referente à AAE do estudo para análise técnica comparada das alternativas de localização do novo aeroporto de Lisboa na zona da OTA e na zona do campo de tiro de Alcochete. Este estudo foi promovido pelo Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (MOPTC) sob a coordenação do Laboratório Nacional de Engenharia Civil (LNEC), por sua vez, a metodologia de avaliação estratégica e integração dos contributos sectoriais esteve a cargo de Partidário (MOPTC/LNEC, 2008).
O estudo de alternativas de localização do novo aeroporto da Lisboa não se enquadra num plano ou programa, ainda assim foram considerados os princípios subjacentes ao Decreto-Lei n.º 232/2007 e foram dadas resposta aos seus requisitos fundamentais. Destacar-se-á os que dizem respeito à apreciação do âmbito e alcance da avaliação ambiental pelas Entidades com responsabilidades ambientais específicas, previstas nos termos da lei, bem como a submissão deste relatório e do seu resumo não técnico à consulta das mesmas entidades, do público e demais instituições ou especialistas na actividade ou área objecto da consulta (MOPTC/LNEC, 2008).
3.5
Síntese do capítulo
O conceito de AAE não é recente a nível internacional. Os exemplos da sua aplicação são diversos quer no nível da sua aplicação (nacional, regional e local) quer ainda nos variados sectores (energia, transportes, saúde, desenvolvimento social, etc).
As variedades de metodologias de AAE, que foram analisadas neste capítulo, são abordagens internacionais e europeias, nacionais e institucionais de desenvolvimento de instrumentos de avaliação. Da análise bibliográfica efectuada pode-se concluir existirem constrangimentos diversos à sua implementação, que surgem num quadro governativo, económico e social bastante diversificado.
Da análise e discussão efectuada, constata-se não existir uma metodologia universal para a AAE, dado os variados sistemas de planeamento. É importante salientar também que a AAE exige grande adaptabilidade e flexibilidade no seu contexto de decisão, pois trabalha em diferentes áreas, com valores sociais diferentes e altos níveis de incerteza em termos de resultados previstos.
4
Componente Matricial
4.1
Objectivos do capítulo
As técnicas de avaliação ambiental com recurso a matrizes são abordadas neste capítulo sob o ponto de vista da sua especificidade. As matrizes de impactes são apresentadas em fases distintas, AIA e AAE, e em diferentes Planos (Novo Aeroporto de Lisboa – OTA e Plano de Ordenamento da Orla Costeira de Santa Maria) e Programas (Quadro de Referência Estratégico Nacional).
Discute-se o resultado da sua utilização e a sua eventual utilização para apoio às equipas responsáveis pela AAE de planos e programas.
4.2
Apresentação e discussão de matrizes
4.2.1 Matrizes de Impacte de AIA4.2.1.1 Novo Aeroporto de Lisboa (OTA)
A metodologia adoptada para sintetizar a informação relativa aos impactes ambientais baseia-se na elaboração de matrizes de impacte. Actualmente, constata-se o seu não uso. A sua não utilização é surpreendente, na medida em que estas permitem realizar uma síntese da avaliação e identificar as relações existentes entre as acções de projecto e os impactes ambientais que originam.
Geralmente, as matrizes de impacte desenvolvem-se cruzando as acções propostas com os factores ambientais. Esses cruzamentos, que caracterizam os
impactes ambientais, são avaliados de acordo com parâmetros de avaliação previamente estabelecidos (quantificação; classificação, duração, reversibilidade, etc) de acordo com a representatividade dos impactes. As pressões exercidas pelas diferentes acções do projecto sobre o ambiente são, deste modo, analisadas numa escala qualitativa por diferentes níveis, definidos pela intensidade da pressão sobre os sistemas ambientais (NAER, sem data).
A Figura 4.1 apresenta um esquema de matrizes usualmente utilizada para a síntese final de avaliação de impactes. O preenchimento de matrizes com estas características elabora-se relacionando as acções de projecto com as pressões que estas geram nos sistemas ambientais e/ou relacionando as referidas pressões com os impactes previstos. Estas matrizes podem inter-relacionar-se conforme o exemplo seguinte (NAER, sem data).
Figura 4.1 Matrizes de Avaliação de Impactes Ambientais
Contudo, essas mesmas matrizes de impacte, que relacionam directamente as acções de projecto com os impactes, podem não permitir a distinção entre as pressões ambientais originadas pelas acções humanas e os impactes ambientais que delas decorrem, não possibilitando o estabelecimento das cadeias causais que geram os impactes (NAER, sem data).
Importa salientar a visão global dos impactes que estas matrizes proporcionam aos leitores e, consequentemente, aos decisores, uma vez que elas, como já foi referido, sintetizam os impactes prováveis.
4.2.2 Matrizes de Impacte de AAE
4.2.2.1 Quadro de Referência Estratégica Nacional
O Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN) assume como grande desígnio estratégico a qualificação dos portugueses, valorizando o conhecimento, a ciência, a tecnologia e a inovação, bem como a promoção de níveis elevados e sustentados de desenvolvimento económico e sócio-cultural e de qualificação territorial, num quadro de valorização da igualdade de oportunidades e, também assim, do aumento da eficiência e qualidade das instituições públicas. (MAOTDR, 2007)
O Relatório Ambiental da AAE é constituído pelas propostas de programação relativas às intervenções estruturais 2007-2013, enquadradas no QREN, e que irão executar as prioridades estratégicas nacionais, sendo consubstanciadas através de Programas Operacionais. (FCT/UNL, 2007)
Segundo o Relatório Ambiental, a estratégica de desenvolvimento preconizada para Portugal assenta numa vertente essencialmente não-física, privilegiando as áreas da educação, qualificação, inovação e empreendedorismo, esperando que estas se traduzem numa maior produtividade, competitividade, emprego e desenvolvimento sustentável. Os Planos Operacionais (PO) pretendem suportar essa filosofia geral de promoção da qualificação dos portugueses, coesão social, qualificação do território e das cidades, e eficiência da governação. (FCT/UNL, 2007)
O mesmo Relatório Ambiental apresenta os resultados preliminares da fase de avaliação, incluindo a análise da situação actual e tendências de evolução para os factores ambientais e de sustentabilidade na ausência de programação e uma identificação dos impactes de natureza estratégica das intervenções sujeitas a avaliação (FCT/UNL, 2007). Desta análise resulta uma síntese da avaliação do estado actual do ambiente e das tendências de evolução sem QREN.
A escala de avaliação utilizada no Relatório Ambiental do QREN está representada na Figura 4.2.
