Análise comparat iva dos disposit ivos
de saúde do t rabalhador nas const it uições
est aduais brasileiras
Wo rke rs’ he alth in Brazilian state co nstitutio ns:
a co mp arative analysis
1 Cen tro de Estu dos da Saú de d o Trabalh ad or e Ecologia Hu m an a, Escola N acion al d e Saú d e Pú blica, Fiocru z . Ru a Leop old o Bu lh ões 1480, Rio d e Jan eiro, RJ 21041-210, Brasil. 2 Delegacia Region al do Trabalh o d o Rio d e Jan eiro. Av. Presid en te An tôn io Carlos 251/10oan d ar,
Rio d e Jan eiro, RJ 20020-000, Brasil. 3 Un iversidade do Estado d o Rio d e Jan eiro. Ru a São Fran cisco Xavier 524/12oan d ar,
Rio d e Jan eiro, RJ 20550-013, Brasil. 4 Program a de Saú de d o Trabalh ad or, Secretaria d e Estad o d e Saú d e d o Rio d e Jan eiro. Ru a M éx ico 128, sala 419, Rio d e Jan eiro, RJ 20031-142, Brasil.
M aria Helen a Barros d e Oliveira 1 Lu iz Sérgio Bran d ão d e Oliveira 2 Fátim a Su eli N eto Ribeiro 3 Lu iz Carlos Fad el d e Vascon cellos 4
Abst ract Th is article briefly an alyz es th e legal m easu res related to w ork ers’ h ealth in th e vari-ou s Braz ilian state con stitu tion s. It m ak es a qu alitative an d qu an titative com p arison of th e d if-feren t p rovision s based on th e p resen ce, w eigh t, an d relevan ce ascribed to th e issu e, u sin g p red e-fin ed attribu tes: statem en t of gu id elin es; p rod u ction , con trol, an d u tilization of in form ation ; la-bor in terven tion ; gu aran tee of righ ts. Th e an alysis sh ow ed legislators’ in ten t to allocate p ow er to th e Un ified Health System in th e field of w ork ers’ h ealth so as to allow for n ew p ractices in th is area.
Key words Work ers’ Health ; Legislation ; State Con stitu tion ; Health System s
Resumo O p resen te artigo trata d e u m a an álise su m ária d os d isp ositivos legais relacion ad os à área d e Saú d e d o Trabalh ad or, en con trad os n as Con stitu ições d os Estad os Brasileiros. Com p ara, d e form a qu alitativa e qu an titativa, os d iversos d isp ositivos, segu n d o su a p resen ça, abran gên cia e im p ortân cia, m ed ian te a ad oção d e critérios p reestabelecid os d e an álise em qu atro gru p os d e a t rib u t os: est a b elecim en t o d e d iret riz es/gera çã o, con t role e u t iliz a çã o d e in form a ções/in t er-ven ção sobre os am bien tes d e trabalh o/garan tia d e d ireitos d e cid ad an ia. A an álise evid en ciou a in ten ção d o legislad or d e con ferir ao Sistem a Ú n ico d e Saú d e atribu ições em Saú d e d o Traba-lh ad or, p ossibilitan d o a im p lem en tação d e n ovas p ráticas.
Introdução
A á rea d e Sa ú d e d o Tra b a lh a d o r, p o r su a s ca -racterísticas estru tu rais e d e in ter-relação, ali-cerça-se n u m a d in âm ica q u e en volve d iversos a to res so cia is, esp ecia lm en te d o m ovim en to o rga n iza d o d o s tra b a lh a d o res e d a s in stitu i-çõ es q u e tra ta m d a s esp ecificid a d es d a q u es-tão.
O p eríod o q u e an teced eu o p rocesso con s-titu in te d e 1986-1988, n o co n texto d o Movi-m en to p ela ReforMovi-m a San itária, foi Movi-m arcad o p or u m a in ten sa m o b iliza çã o d esses a to res, cu ja exp ressão m aior foi a realização, em 1986, d a I Co n ferên cia Na cio n a l d e Sa ú d e d o Tra b a lh a -d o r. Ca lca -d a s n a n ecessi-d a -d e in q u estio n á vel d e tran sform ação d o setor, as teses e p rop ostas form u lad as em n ível n acion al ap on tavam p ara a red efin içã o d a á rea e su a in co rp o ra çã o a o n ascen te Sistem a Ún ico d e Saú d e (SUS).
Levad as ao p rocesso con stitu in te, a sín tese d essas p rop ostas foi trad u zid a n a Con stitu ição Fed eral d e 1988, em seu cap ítu lo d a saú d e, p e-la d eterm in a çã o a o Sistem a Ún ico d e Sa ú d e – SUS d a execu ção d e ações d e Saú d e d o Trab a-lh ad or:
"Art. 200. Ao Sistem a Ú n ico d e Saú d e com -p ete, além d e ou tras atribu ições, n os term os d a lei: (...)
II – execu tar as ações de vigilân cia san itária e epidem iológica, bem com o as de saú de do tra-balh ador" (Brasil, 1988).
Refletiu , d esta form a, a in ten cion alid ad e d a Assem b léia Nacion al Con stitu in te d e red efin ir essas q u estões, ao n ível d o Estad o, rem eten d o à s co n stitu içõ es esta d u a is e à legisla çã o o rd i-n ária d e saú d e su a regu lam ei-n tação.
Ao se a d eq u a rem a o p receito d e Sa ú d e d o Trab alh ad or d a Con stitu ição Fed eral, as con s-titu içõ es esta d u a is d e 1989, em su a m a io r ia , em b ora ten h am estab elecid o seu s d isp ositivos d e form a d iversa, con feriram ao SUS a cap aci-d aaci-d e aci-d e im p rim ir à área u m a su sten tação legal d o p rocesso d e tran sform ação d e su as p ráticas. A a p roxim a çã o en tre o s ca ra cteres d a lei e d a p o lítica d ela d eco rren te, efetiva m en te im -p lem en tad a, leva a su -p or q u e, em p ecial, es-sas leis esp ecíficas p ossu íam (e p ossu em ) u m a cap acid ad e d e servir com o real in stru m en to d e m u d an ça.
A co rrela çã o d e fo rça s p resen tes n o m o -m en to con stitu in te, p rop ician d o a con stru ção d as n ovas legislações d e Saú d e d o Trab alh ad or, con tid a s em d iversa s con stitu ições esta d u a is, co n feriu -lh es u m p a p el in stiga n te n o sen tid o d a tra n sform a çã o, leva n d o a crer q u e a in cor-p oração d as ações d e Saú d e d o Trab alh ad or n o SUS p od e con trib u ir p ara a su p eração d o m
o-d elo p o lítico -in stitu cio n a l existen te n a á rea (Vascon cellos, 1994).
A com p aração d as con stitu ições estad u ais, ob jeto d este trab alh o, p reten d e con trib u ir p ara u m a d iscu ssão qu e carece d e reflexões teóricas sob re o p ap el d o SUS n a área d e Saú d e d o Tra-b alh ad or, d en tro d a n ova con figu ração legal.
Qu estões com o a cap acid ad e d e im p lem en -tar p olíticas p ú b licas, seu s d esd ob ram en tos n o cam p o d as p ráticas e, n o seu p on to m ais críti-co, o con flito d e atrib u ições, n a esfera d as in s-titu içõ es p ú b lica s, rem etem à n ecessid a d e d e ap rofu n d am en to d a an álise d os in stru m en tos n orm ativos. Oliveira (1994:218) realça o d eb ate ao assin alar: “o con flito con tem p orân eo trava-d o en tre os setores trava-d o trabalh o e trava-d a saú trava-d e é, as-sim , sob d eterm in ad o asp ecto, u m a batalh a n o cam p o d o d ireito, p elo recon h ecim en to d e fato, d o setor saú d e in tervir am p la e ativam en te so-bre os am bien tes de trabalh o”.
A co n cep çã o d o Sistem a Ún ico d e Sa ú d e, ao ad otar os p rin cíp ios d e u n icid ad e e d escen -tra liza çã o, d e sco n ce n -tra n d o p o d e r e via b ili-zan d o in stân cias d e con trole social, exp ressou a in a d eq u a çã o d o m o d elo a n ter io r d a sa ú d e, n o Brasil. Da m esm a form a, a área d e Saú d e d o Trab alh ad or, n o seu con tin gen te legislativo, m u ltan eam en te à reform a d a área d e saú d e, si-n a lizo u p a ra a si-n ecessid a d e d e ru p tu ra co m o m od elo p reestab elecid o ao SUS.
As características d a área, n o m od elo an te-rior ao SUS, foram an alisad as e d iscu tid as p or d iverso s a u to res (Men d es, 1986; Ta m b ellin i, 1986; Oliveira & Vascon cellos, 1992; Vascon cel-los, 1994; Oliveira , 1994; Dia s, 1995) e têm co-m o p o n to s crítico s, e co co-m p ro co-m eted o res, a fra gm en ta çã o in stitu cio n a l, a m a rgin a lid a d e d a área n o cam p o d as p olíticas p ú b licas, o ali-ja m en to d o s tra b a lh a d o res d o s p ro cesso s d e in terven ção e, en tre ou tros, a falácia d as in for-m ações.
O processo const it uint e est adual
A d iversid a d e d a fo rm a co m o está exp ressa a q u estã o d a Sa ú d e d o Tra b a lh a d o r n o s texto s co n stitu cio n a is d e ca d a esta d o b ra sileiro fa z su p o r q u e, n o m o m en to d a co n stitu in te esta -d u al, h avia u m a -d a-d a con ju n tu ra p olítica favo-rável ou n ão a su a in corp oração n a lei, geran d o em b ates en tre setores m ais sin ton izad os com a n ecessid a d e d e tra n sfo rm a çã o d a á rea , e o u -tro s, m a is co n ser va d o res o u , a in d a , m en o s sen sib ilizad os com a reform a.
a-d e a-d e p ercep çã o, p o r p a rte a-d o s co n stitu in tes esta d u a is, d o a lca n ce e a b ra n gên cia d a q u es-tão. O fato d e q u e o p rocesso d e regu lam en ta-ção d a Con stitu ita-ção Fed eral, n o qu e d iz resp ei-to ao cap ítu lo d a saú d e, ou seja, a Lei Orgân ica d a Sa ú d e – LOS –, ten h a o co rrid o p o sterio r-m en te (1990) à p ror-m u lgação d as con stitu ições esta d u a is (1989), cer ta m en te co n trib u iu p a ra reforçar esta su p osição.
É m u ito p rová vel q u e o s d isp o sitivo s refe-ren tes à Saú d e d o Trab alh ad or n a LOS, caso es-ta tivesse sido p rom u lgada an tes, p u dessem ter servid o aos p arlam en tares com o p arâm etro d e d iscu ssã o à ép o ca d a co n stitu in te esta d u a l, u m a vez q u e fo i n a q u ela , em seu a rtigo sexto, p arágrafo terceiro (MS, 1990), q u e se d efin iu a área de Saú de do Trabalh ador do p on to de vista d o seu con ceito e d e su a ab ran gên cia d e ações. Recu p erar o p rocesso d e d iscu ssão travad o n as con stitu in tes estad u ais, p ara com p reen d er p or qu e algu m as con stitu ições sequ er m en cion am a qu estão d e Saú d e d o Trab alh ad or (algu -m as o faze-m d e for-m a tí-m id a e ou tras d e for-m a m a is in cisiva ) é ta refa extrem a m en te d ifícil, d evid o à p arcialid ad e d os registros d ocu m en -tais. Acrescen te-se o fato d e n ão se ter registra-d o toregistra-d o o m ovim en to registra-d e articu lação registra-d e forças p olíticas em d ecorrên cia d e lobbiese assesso-ria s técn ica s n o m o m en to co n stitu in te. H á , ain d a, q u e se d estacar a d ificu ld ad e d e acesso à d o cu m en ta çã o existen te so b re o p ro cesso con stitu in te, com p rova d a p or ten ta tiva s fru s-trad as d os au tores, n este sen tid o, em algu m as Assem b léias Legislativas Estad u ais.
É evid en te q u e u m a série d e fa to res levo u o s co n stitu in tes d e a lgu n s esta d o s a se o m iti-rem q u an to à Saú d e d o Trab alh ad or, d eixan d o d e aten d er, in clu sive, a d iretriz b em assin alad a p ela Con stitu ição Fed eral n o sen tid o d a in cor-p oração d a área cor-p elo SUS.
Certam en te, u m d esses fatores, qu e já aflorara n o p rocesso con stitu in te fed eral, foi a ten -ta tiva d e m a n ter a h egem o n ia d a in terven çã o so b re o s p ro cesso s d e p ro d u çã o, q u a n to à se -gu ran ça e à saú d e, n a esfera d o setor Trab alh o. Tra ta va -se, p o rta n to, d e p reser va r a á rea d e Saú d e d o Trab alh ad or fora d o cam p o d e ab ran -gên cia d o setor Saú d e. A su jeição d a relação cap ita l/ tra b a lh o a u m n ovo ca m cap o d e in ter ven -ção d o setor social p od eria exp or e torn ar m ais vu ln eráveis os p rocessos p rod u tivos cau sad o-res d e d a n o s à sa ú d e, n a m ed id a d e su a a b o r-d a gem r-d iferen cia r-d a , so b o s p ressu p o sto s r-d e co n tro le sa n itá rio, em ergen te d e u m p ro jeto societário p articip ativo, com o foi o caso do Mo-vim en to p ela Reform a San itária.
Cab e ressaltar q u e, p or p arte d o m ovim en -to sin d ical, salvo exceções, a lu ta p ela Saú d e d o
Trab alh ad or n ão era à ép oca, com o ain d a n ão é, u m a q u estão q u e ocu p asse lu gar d estacad o em seu ro l d e p reo cu p a çõ es. É p o ssível, p o r-tan to, qu e esse fato ten h a sid o resp on sável p or u m a p ressão social in su ficien tem en te cap az d e to rn a r a co rrela çã o d e fo rça s m a is fa vo rá vel à qu estão.
Em fu n ção d as d ificu ld ad es em se resgatar a totalid ad e d as m otivações, ob jetivas e su b je-tivas, d os p arlam en tares, n o m om en to legisla-d or, é crível q u e m u ito legisla-d a om issão, tim ilegisla-d ez ou ou sad ia d o legislad or foi fru to d a correlação d e fo rça s esta b elecid a n o p ro cesso co n stitu in te, cu ja exp ressão retrata a p red om in ân cia d e u m a ou ou tra verten te p artid ária n as com issões d e saú d e.
Analisando as const it uições est aduais
Devid o às d ificu ld ad es an tes d escritas, n o q u e ta n ge a o leva n ta m en to d e in fo r m a çõ es ca p a zes d e retratar a d in âm ica d o p rocesso op tou -se p o r tra b a lh a r co m o p ro d u to fin a l d a s d iscu ssõ es, o u seja , a p ró p ria Co n stitu içã o Esta -d u a l n o seu ca p ítu lo -d a sa ú -d e. Pela fo rm a com o estão ou n ão colocad as as qu estões d e Saú -d e -d o Tra b a lh a -d o r n a lei, evi-d en cia ra m -se o s p on tos q u e, ab aixo d iscrim in ad os, con sign am o escop o d este trab alh o:
• a d elim ita çã o d a á rea d e a b ra n gên cia d a s q u estões d e Saú d e d o Trab alh ad or, a p artir d a an álise d o cap ítu lo d a saú d e n as con stitu ições estad u ais;
• a id en tificação d os estad os em q u e a legislação foi con sid erad a m ais avan çad a p or con -ter u m m aior n ú m ero d e atrib u tos em relação à área, com o tam b ém p ela q u alid ad e d as cita-ções referid as e
• a ela b o ra çã o d e u m a a n á lise co m p a ra tiva en tre os estad os, p ossib ilitan d o su a u tilização com o in stru m en to d e in terven ção n a área e co-m o “co-m od elo” p ara d iscu ssões p osteriores.
M et odologia empregada
Pa ra a n a lisa r a s con stitu ições, b u scou -se, in i-cialm en te, d efin ir o q u e p od e ser con sid erad o com o “essên cia d a área”. Para tan to, foram u ti-liza d o s o s p receito s d efin id o s n a LOS, a o s q u a is se a gregou o p róp rio en ten d im en to d os a u to res, fu n d a m en ta d o em su a exp er iên cia acu m u lad a n a qu estão.
Pa rtin d o d a id éia p rin cip a l, co n tid a em ca d a u m d o s a trib u to s, fo i p o ssível reu n i-lo s em qu atro gru p os, con form e está d em on strad o n a Tab ela 1.
Os a trib u to s, em n ú m ero d e vin te, fo ra m agru p ad os em fu n ção d a sim ilar id ad e d e seu s o b jetivo s e a lgu m a s ca ra cterística s co m u n s, tais com o a su a ab ran gên cia e a p rovável con -seqü ên cia n o caso d a su a im p lem en tação.
Cad a u m d os atrib u tos foi d efin id o e agru -p ad o a-p ós o exam e d etalh ad o d e tod os os d is-p ositivos con stitu cion ais d e cad a u m d os esta-d o s. É im p o rta n te a ssin a la r q u e o tip o esta-d e esta-d is-p o sitivo – a rtigo, is-p a rá gra fo, in ciso e a lín ea –, em b ora d em arcan d o a im p ortân cia con ferid a p elo s co n stitu in tes, segu n d o o tem a a q u e se refere, d em on stra a in ten ção d e se con ferir u m gra u h ierá rq u ico d e im p ortâ n cia a o d isp ositi-vo; n a verd ad e, d o p on to d e vista d a su a ap lica-b ilid ad e, seja qu al for o seu tip o, a força d a lei é igu al em tod os.
Assim , tod os os d isp ositivos – artigo, p ará-gra fo, in ciso e a lín ea – fora m con sid era d os d e fo rm a igu a litá ria e m esm o p eso d e va lo ra çã o, in d ep en d en tem en te d o tip o.
Um a p rim eira ap roxim ação qu an titativa foi efetu a d a , co rrela cio n a n d o -se o n ú m ero to ta l d e d isp ositivos d e Saú d e d o Trab alh ad or ao n ú -m ero total d e d isp ositivos n o cap ítu lo d a saú d e d e cad a u m a d as con stitu ições estad u ais, con -form e d em on stra a Figu ra 1.
Ap ós essa eta p a , ca d a u m d os d isp ositivo s referen tes à Saú d e d o Trab alh ad or, registrad os n a Figu ra 1, foi avaliad o qu alitativam en te, sen -d o classifica-d o com o -d e citação -d ireta ou in -d i-reta, segu n d o su a referên cia exp lícita ou n ão à essên cia d a á rea , n o s m o ld es d o co n sid era d o n o qu ad ro d e atrib u tos (Tab ela 1).
Nos d isp ositivos em q u e h ou ve d ificu ld ad e p ara d iferen ciar-se a citação, se d ireta ou in d i-reta, ten tou -se recu p erar a in form ação m ais fi-d efi-d ign a em o u tro s fi-d isp o sitivo s. Se, a in fi-d a a ssim , h o u ve p e rsist ê n cia d a d ú vid a , co n sid e rou se o d isp ositivo com o sen d o d e citação in -d ireta.
A form a com o esses d isp ositivos foram ex-p ressos, d ireta ou in d iretam en te, d elin eou ex-p er-fis d e co m p etên cia lega l d iferen tes e co n feriu a trib u to s d iverso s a o s Esta d o s d a fed era çã o, com u m a m aior ou m en or am p litu d e.
Tab e la 1
Essê ncia d a áre a d e Saúd e d o Trab alhad o r, se g und o atrib uto s p re e stab e le cid o s.
At ribut os Grupos
1 – Fo rmulação d e p o líticas I – Estab e le cime nto d e d ire trize s p ara a áre a 2 – Criação d e siste mas, p ro g ramas
e p lano s d e saúd e d o trab alhad o r
3 – Exe cução d as açõ e s d e Saúd e d o Trab alhad o r 4 – No rmatização
5 – No tificação co mp ulsó ria II – Ge ração , co ntro le e utilização d e info rmaçõ e s 6 – O rg anização e re g istro d e info rmaçõ e s
7 – Estud o e p e sq uisa
8 – Co ntro le d e co nd içõ e s, d o s p ro ce sso s III – Inte rve nção so b re o s amb ie nte s d e trab alho e o rg anização d o s amb ie nte s d e trab alho
9 – Fiscalização / Insp e ção 10 – Eliminação d e risco s 11 – Pre ve nção
12 – Inte rve nção d o lo cal d e trab alho 13 – Vig ilância sanitária
14 – Assistê ncia/ Re cup e ração IV – Garantia d e d ire ito s d e cid ad ania 15 – Ace sso d o trab alhad o r às info rmaçõ e s
16 – Particip ação sind ical
17 – Re cusa ao trab alho amb ie nte s d e risco 18 – Particip ação d o s trab alhad o re s e e ntid ad e s
Ten d o em vista q u e a s cita çõ es d ireta s fa -zem u m a referên cia exp lícita à essên cia d a área, e acred itan d o q u e o legislad or, ao en u n cia r co m o b jetivid a d e o d isp o sitivo, teve a in -ten ção d e facilitar su a ap licab ilid ad e, op tou -se p or con sid erar, exclu sivam en te, os d isp ositivos d efin id os com o d e citação d ireta.
Cab e salien tar q u e u m d eterm in ad o d isp o-sitivo p o d e co n ter u m o u m a is a trib u to s refe-ren ciad os à essên cia d a área e, igu alm en te, p o-d em -se en con tra r vá rios o-d isp ositivos n a m es-m a lei estad u al, tod os referen ciad os ao es-m eses-m o atrib u to. Daí n ão h aver, n ecessariam en te, con -co rd â n cia n u m érica en tre d isp o sitivo s e a tri-b u tos.
Para efeito d a an álise p reten d id a n este tra-b alh o, fin alm en te, con sid erou -se com o p on to essen cial d e sín tese o atrib u to, segu n d o a classificação d a Tab ela 1, com o o p arâm etro p rin -cip al d e avaliação.
Por dent ro das const it uições est aduais
A an álise d as con stitu ições estad u ais m ostra a p ecu lia rid a d e, q u e m erece d esta q u e, d e q u e em a lgu n s esta d o s b ra sileiro s a Sa ú d e d o Tra -b a lh a d o r n ã o fo i in clu íd a co m o p reo cu p a çã o d os legislad ores, n ão sen d o seq u er m en cion a-d a em seu cap ítu lo a-d a saú a-d e, con form e foi a-d e-m o n stra d o n a Figu ra 1. Este fa to o co rreu n o s Estad os d e Alagoas, Paraíb a, Paran á, Rio Gran -d e -d o No rte e Sa n ta Ca ta rin a , rep resen ta n -d o 19,23% n o u n iverso d os 26 Estad os an alisad os.
Ap ós o levan tam en to d e tod os os d isp ositvos d e Saú d e d o Trab alh ad or, m en cion ad os d
i-reta ou in d ii-retam en te n os 21 estad os restan tes, cu jo total foi registrad o n a Figu ra 1, as citações con sid erad as com o d iretas foram classificad as, resu ltan d o n os d iversos atrib u tos d isp ostos n a Tab ela 2.
Com o p od e ser visto n a Tab ela 2, a id éia d e criação da área n o Sistem a Ún ico de Saú d e, caracterizada p elos atribu tos do Gru p o I – form u -lação d e p olíticas, criação d e sistem as, p rogram as e p lan os d e Saú d e d o Trab alh ad or, execu -çã o d a s a ções d e Sa ú d e d o Tra b a lh a d or e n or-m atização (q u atro atrib u tos) –, é sign ificativa, p resen te em 13 estados, o qu e rep resen ta 61,9% d o u n iverso an alisad o (21 estad os).
De m a rca e sse d a d o a re su lt a n t e h ist ó r ica d e t o d o u m m ovim e n t o d e o rga n iza çã o d o s trab alh ad ores, ocorrid o a p artir d o fin al d a d é-ca d a d e 70, co m re fle xo s, à é p o é-ca , n a cr ia çã o d e Program as d e Saú d e d o Trab alh ad or em al-gu n s estad os. Ob serva-se, assim , d e form a ex-p ressiva n a legisla çã o, a d eterm in a çã o d o est a b e le cim e n est o d e u m a p o líest ica d e fin id a , im -p o n d o u m a n e ce ssid a d e d e a r t icu la çã o d a s ações d e Sa ú d e d o Tra b a lh a d o r n o SUS (Dia s, 1995).
Cab e d estacar, p orém , q u e, d os 13 estad os q u e se referem a o esta b elecim en to d e d iretri-zes p a ra a á rea , em cin co d eles (Go iá s, Min a s Gera is, Ma to Grosso d o Su l, Rora im a e Toca n -tin s), essa s d iretrizes n ã o sã o esp ecifica d a s através d e ou tros d isp ositivos, d eixan d o-se d e d efin ir qu ais as ações a serem execu tad as. À ex-ceção d o Mato Grosso d o Su l, rep rod u ziu -se li-teralm en te o d isp osto n o artigo 200 d a Con sti-tu ição Fed eral – execu ção das ações de Saú de do Trabalh ador(atrib u to d e no3).
0 10 20 30 40 50 60 70 80
dispo sitivo s de saúde
dispo sitivo s de saúde do trabalhado r
SC unidades da federação RN
PR PB AL MT AP PI MA AC MS RR ES GO RS TO BA PA CE AM RO PE SE RJ SP Fig ura 1
Tab e la 2
Atrib uto s d e saúd e d o trab alhad o r, p o r g rup o te mático , nas co nstituiçõ e s e stad uais b rasile iras.
Unidades da Federação
At ribut os de Saúde AC AM AP BA CE ES GO MA MG MS MT PA PE PI RJ RO RR RS SE SP TO To tal
do Trabalhador atrib .
Grupo I
1) Fo rmulação d e p o líticas • 1
2) Criação d e siste mas, • • • • 4
p ro g ramas e p lano s d e ST
3) Exe cução d as açõ e s d e ST • • • • • • • • • 9
4) No rmatização • • • 3
Grupo II
5) No tificação co mp ulsó ria • 1
6) O rg anização e re g istro • 1
d e info rmaçõ e s
7) Estud o e p e sq uisa • 1
Grupo III
8) Co ntro le d as co nd içõ e s, • • • • • • • • • 9
p ro ce sso s e o rg anização d o s amb ie nte s d e trab alho na g e stão d o s se rviço s
9) Fiscalização / Insp e ção • • • • • • • • • • 10
10) Eliminação d e risco s • • • • • • • • 8
11) Pre ve nção • • • • 4
12) Inte rve nção no lo cal • 1
d e trab alho
13) Vig ilância sanitária • • 2
Grupo IV
14) Assistê ncia/ Re cup e ração • • • • • 5
15) Ace sso d o trab alhad o r • • • • • • • • 8
às info rmaçõ e s
16) Particip ação sind ical • • • • • 5
17) Re cusa ao trab alho e m • • • • • 5
amb ie nte s d e risco
18) Particip ação d o s • • • 3
trab alhad o re s e e ntid ad e s
19) Re q ue re r inte rd ição • 1
d o amb ie nte trab alho
20) Ap uração d e • 1
re sp o nsab ilid ad e
Ao n ã o se d efin irem , d e fo rm a exp lícita , q u ais as ações a serem execu tad as, levan d o-se em co n ta q u e a co n stitu içã o esta d u a l ten d e a lap idar e esm iu çar o texto con stitu cion al m aior, d em on stra-se, p or u m lad o, a escassez d as d is-cu ssões, se é qu e h ou ve, relacion adas à qu estão d e Saú de do Trabalh ador e, p or ou tro, a exp res-são tím id a n a form a d e se referir à área, p rova-velm en te em face d a correlação d e forças p re-sen tes n o m om en to con stitu in te.
O atribu to de no1 – form u lação de p olítica – in dica, de form a p reciosa, qu e a lei p ode ser u m fator d eterm in an te d e u m a p olítica e, p ortan to, in stru m en to d e tra n sfo rm a çã o d a rea lid a d e. Esse atrib u to, con tu d o, foi en con trad o ap en as n a Con stitu ição d o Mato Grosso d o Su l, rep re-sen tan d o 5% d os 21 estad os an alisad os.
O Gru p o II, q u e caracteriza a geração, con -trole e u tilização d e in form ações, e qu e é rep re-sen tad o p elos atrib u tos n otificação com p u lsó-ria; organ ização e registro d e in form ações e estu d o e p esqu isa (três atrib u tos), só está p resen -te em d ois estad os, equ ivalen d o a 9,5% d o total d e estad os.
Isto, sem d ú vid a, reflete o p ou co valor atri-b u íd o à p rod u ção d e in form ações p ara o cres-cim en to d a á rea , exceçã o feita a os Esta d os d o Rio d e Jan eiro, qu e se refere à n otificação com -p u lsória e estu d o e -p esq u isa , e d o Ma to Gro s-so, q u e a b ord a a q u estã o d a orga n iza çã o e re-gistro d as in form ações.
O Gru p o III, q u e se refere a o d ireito d e in -tervir sob re os a m b ien tes d e tra b a lh o, e q u e é caracterizad o p elos atrib u tos d e no8 a 13 (seis atrib u tos), foi en con trad o em 14 estad os, equ i-valen d o a 66,7% d o u n iverso an alisad o.
Den tro d este gru p o, os atrib u tos m ais cita-d os são os cita-d e no8, 9 e 10 – con trole d as con d i-çõ es, p ro cesso s e o rga n iza çã o d o s a m b ien tes d e tra b a lh o ; fisca liza çã o / in sp eçã o e elim in a-çã o d e riscos. Este fa to p ossu i u m a relevâ n cia m a rca n te a o resga ta r p a ra o SUS e, p o rta n to, p ara o setor Saú d e, ações qu e estavam con fin a-d a s, h á a-d éca a-d a s, à esfera a-d e co m p etên cia a-d o seto r Tra b a lh o (Oliveira , 1994). Esta s a trib u i-ções, d e caráter in ter ven tor, têm in flu en ciad o sob rem a n eira o setor Sa ú d e n o sen tid o d e es-tab elecer n ovos p arad igm as m etod ológicos d e Vigilân cia em Saú d e d o Trab alh ad or (Mach ad o & Barcellos, 1993; MS, 1994; Rib eiro, 1994; Vas-con cellos & Rib eiro, n o p relo).
Ain d a d en tro d o m esm o gru p o, a q u estã o d a p reven ção (atrib u to d e no11) está m an
ifes-ta n as con stitu ições d e ap en as q u atro esifes-tad os (19%), e a atrib u ição d e in terven ção, através d a vigilân cia san itária, em três d eles (14,3%).
O a trib u to d e no12 – in terven çã o n o lo ca l
d e tra b a lh o –, en ten d id o co m o fo rm a d e p ro
m ove r tra n sfo rm a çõ e s n o s a m b ie n te s e p ro -ce sso s d e tra b a lh o, é re fe rid o u n ica m e n te n a Con stitu ição d o Estad o d o Rio d e Jan eiro (5%).
O Gru p o IV, q u e ca ra cteriza a ga ra n tia d e d ireitos d e cid a d a n ia , com p osto p elos a trib u -tos d e no14 a 20 (sete atrib u tos), foi en con trad o n as con stitu ições trad e trad ez estatrad os, rep resen -tan d o 47,6% d o total an alisad o.
Den tre os atrib u tos qu e com p õem esse gru -p o, d estaca-se o d e no15 – acesso d o trab alh a-d o r à s in fo r m a çõ es –, p resen te n a s co n stitu i-çõ es d e o ito esta d o s (38,1%). Segu in d o -se em ord em d e freqü ên cia, vêm , resp ectivam en te, os atrib u tos d e no16 e 17 – p articip ação sin d ical e recu sa ao trab alh o em am b ien tes d e risco –, ca-d a qu al p resen te n as con stitu ições ca-d e cin co es-tad os (23,8%).
A q u estã o d a a ssistên cia e d a recu p era çã o d os trab alh ad ores, asp ecto d os m ais relevan tes p a ra a á rea , é refererid o n a s co n stitu içõ es d e a p en a s cin co esta d o s, rep resen ta n d o (23,8%) d o u n iverso con sid erad o.
O atrib u to ap u ração d e resp on sab ilid ad es, q u e p rop icia a ab ertu ra d e p rocessos ju d iciais d e resp o n sa b iliza çã o civil e cr im in a l co n tra a p a rte in fra to ra , é u m a fo rm a extrem a m en te eficaz d e forçar as tran sform ações n a área, n a m ed id a em q u e o ca u sa d o r d o d a n o é d e fa to resp on sa b iliza d o, p od en d o-lh e ser a trib u íd a s san ções tan to p ecu n iárias com o d e p erd a d a li-b erd ad e. A d esp eito d o alcan ce d e tal en u n cia-d o legal, som en te o Estacia-d o cia-d o Ceará garan tiu -o em su a con stitu ição (5%). Cab e, con tu d o, res-sa lta r q u e, in d ep en d en tem en te d esta la cu n a n as d em ais con stitu ições estad u ais, os Cód igos Civil (Negrã o, 1995) e Pen a l (Delm a n to, 1991) ga ra n tem , n o Bra sil, a im p u ta çã o d e ta is res-p on sab ilid ad es.
Ain d a n este gru p o, o Esta d o d e Sã o Pa u lo fo i o q u e m a is a p resen to u a tr ib u to s (q u a tro ), refletin d o, sem d ú vid a, o fato d e ser o lu gar on -d e o m ovim en to sin -d ica l é m a is o rga n iza -d o e atu an te n a área d e Saú d e d o Trab alh ad or.
A in ten çã o d e se em itir u m ju ízo d e va lo r àqu elas con stitu ições estad u ais em qu e a legis-lação p od e ser con sid erad a m ais avan çad a, p or co n ter n ã o só u m m a io r n ú m ero d e a trib u to s em relação à área, com o p ela qu alid ad e d as ci-tações (d iretam en te) referid as e, tam b ém , p ela d istrib u içã o d o s a trib u to s n o s q u a tro gru p o s tem áticos, p reten d e, tão som en te, estab elecer p a râ m etro s e p o ssib ilita r co rrela çõ es co m o d esen volvim en to atu al d as ações n os estad os.
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À exceçã o d o Esta d o d o Am a zo n a s, o n d e n ã o se tem n o tícia d e a çõ es d e relevâ n cia n o n ível d o SUS estad u al, os estad os assin alad os, a tra vés d e a çõ es sistem á tica s, vêm b u sca n d o con solid ar a área d e Saú d e d o Trab alh ad or n o SUS.
Conclusão
O d esafio d e se trab alh ar com as in ten cion ali-dades do legislador, su as m otivações e p ressões so frid a s n o p ro cesso d e cria çã o d e leis a cerca de tem as tão relevan tes qu an to os relacion ados à saú de dos trabalh adores, rem ete à n ecessid a-d e a-d e a p ro fu n a-d a m en to a-d o tem a , en vo lven a-d o atores d iversos e u tilizan d o in stru m en tos m ais so fistica d o s d e p esq u isa e a va lia çã o. O fô lego d este artigo é, sem d ú vid a, cu rto, p ara d ar con -ta d essa com p lexid ad e. A con tin u id ad e d o tra-b a lh o já vem se d a n d o p o r reco rtes e a p roxi-m ações eroxi-m ou tros trab alh os d os au tores.
Por en q u an to, cab e ch am ar a aten ção p ara algu n s asp ectos, p resen tes d e form a ora m ais, ora m en os ob jetiva n a an álise.
Por certo, u m d eles é o fato d e a lei ap resen -tar lacu n as, aq u i e acolá, relem b ran d o q u e em cin co estad os sequ er se m en cion a a qu estão d e Sa ú d e d o Tra b a lh a d o r, fixa n d o cla ra m en te o m u ito p o r fa zer p ela á rea n o ca m p o d o Po d er Legislativo.
Ou tro asp ecto é a form a e a in ten sid ad e d a resp o sta d o Po d er Execu tivo a o d ita m e d a lei, con sid eran d o-se qu e as ações d e Saú d e d o Tra-b a lh a d o r sã o, a in d a , in cip ien tes n o n ível d o
SUS, n a m a io ria d o s Esta d o s d a Fed era çã o, m esm o n aqu eles on d e m ais ou sou o legislad or, com o é o caso d o Am azon as. “Os desdobram en -tos legais para qu e se celebrem estas atribu ições n o âm bito d o SUS ain d a estão p or ser revistos” (Carvalh o & San tos, 1992).
O atrib u to m ais freqü en tem en te assin alad o n a s co n stitu içõ es esta d u a is (d e z cita çõ es) d iz resp eito à s fisca liza çõ es/ in sp eçõ es d o s a m b ien tes d e trab alh o. Reflete, sem d ú vid a, a in -ten ção d e con ferir ao Sistem a Ún ico d e Saú d e a resp on sab ilid ad e d e in tervir n os p rocessos d e tra b a lh o, segu n d o o p rism a d a sa ú d e p ú b lica , co m o co n tra p o n to à fisca liza çã o tra d icio n a l, exercid a p elo Min istério d o Trab alh o. É m u ito p rovável q u e o legislad or ten h a refletid o a crítica qu e se faz à m etod ologia trad icion al d e in -terven ção, cu jos resu ltad os têm sid o, h á m u ito, qu estion ad os.
A escassa referên cia à qu estão d as in form ções acerca d os acid en tes e d oen ças d o trab a-lh o, h isto rica m en te co n fin a d a s à Previd ên cia Social e u tilizad as tão som en te ao p agam en to d e b en efícios, reflete a d ificu ld ad e d e se m u d ar o en foq u e p ara as ações p reven tivas. Cu riosa-m en te, eriosa-m n en h u riosa-m a con stitu içã o fa z-se refe-rên cia a esta qu estão.
Fin a lm en te, registre-se q u e o Gru p o IV – Ga ra n tia d e Direito s d e Cid a d a n ia –, em b o ra ten h a ap resen tad o o m aior n ú m ero d e atrib u -tos (sete), só os teve assin alad os em d ez d os 21 estad os. Aq u ela q u e foi ch am ad a d e con stitu i-ção cid ad ã n ão con segu iu in flu en ciar e sen sib ilizar o legislad or estad u al, n o sen tid o d e ga -ran tir n a lei a con qu ista d a cid ad an ia p or p arte d os trab alh ad ores, n as qu estões d a relação en -tre saú d e e trab alh o.
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