O assessoramento legislativo

(1)

CAD ERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLlCA-72

ANA MARIA BRASILEIRO

o

ASSESSORAMENTO

LEGISLATIVO

FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS

INSTITUTO DE DOCUMENTAÇÃO

SERViÇO DE PUBLICAÇÕES

(2)

E vedada a reprodLição total ou parcial desta obra

1." edição - 1968

I~ Copyright da Fundação Getúlio Vargas

(3)

APRESENTAÇÃO

Com esta monografia prossegue a publicação de uma série de livros de texto. monografias e casos especialmente elaborados para o programa de pesquisas sôbre adminis-tração pública brasileira mantido pela Fundação Getúlio Vargas em convênio com a Fundação Ford. Pelo convênio, os recursos concedidos pela Fundação Ford se destinam a remuneração dos trabalhos de pesquisa e preparação de originais, cacendo à Fundação Getúlio Vargas os encargos com a publicação das obras e com a infra-estrutura téc-nico-administrativa para a execução do acôrdo.

o

objetivo dêsse programa é o enriquecimento de nossa bibliografia especializada, com trabalhos que espe-lhem a experiência brasileira e encerrem a reflexão dos estudiosos de nossa problemática administrativa.

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VI CADERXOS DE AD",-,lINISTRAÇÃO PéBLICA

-A coordenação geral desta série está a cargo do Centro de Pesquisas Administrati\'as da EBAP, cabendo a coorde-nação editorÍal ao Sen'iço de Publicações da F.G.V.

BEATRIZ ;vI. DE SOUZA WAHRLICH

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A RESPEITO DA AUTORA

Ana Maria de Freitas Brasileiro exerce o magistério na Escola Brasileira de Administração Pública, desde 1965, na qualidade de Assistente da cadeira de Ciência Política.

Bacharela em Ciências Jurídicas e Sociais pela Fa-culdade de Direito da Universidade de São Paulo e

Licen-ciada em Ciências Sociais pela Faculdade de Filosofia. Ciências e Letras da Universidade Federal do Rio de Ja-neiro, completou, como bolsista do convênio FGV /USAID, o curso de pós-graduação na Universidade do Sul da Cali-fórnia, obtendo o grau de "Master of Arts". com especiali-zação em "Policy Formulation".

-Publicou, em 1965, em co-autoria, na Revista do Ser-viço Público, um trabalho intitulado "Um Projeto de

Pes-quisa", e. em 1966, no Boletim do Centro de Pesquisas

Administrativas da EBAP, o artigo "O Comportamento Político do Administrador".

(6)

Ao

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AGRADECIMENTO

Um trabalho como êste em'oh'e a colaboracão de uma série de pessoas às quais eu não poderia deixar' de formu-lar meus agradecimentos. Agradeço. assim. ao Prof. Diogo Lordello de Mello, Chefe do Centro de Pesquisas da Es-cola Brasileira de Administração Pública, a quem dedico a presente monografia, pelo seu estímulo e valiosas suges-tões; a minha assistente, Prof.' Maria Cleonia de Castro Freire. que muito me auxiliou durante várias fa:::es da pes-quisa; ao jornalista Carlos Castello Branco que. com sua ex-periência em assuntos políticos, forneceu-me ótimas idéias a

respeito do problema; ao Prof. Eutacílio Silva Leal, re-gente de Ciência Política da Escola Brasileira de

Adminis-tração Pública; ao Dr. Rosendo Marinho. à Srta. Edith

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SUMÁRIO

Apresentação ....

A Respeito da Autora

Agraaectmento

PARTE I: SITUAÇÃO DO PROBLEMA 1 - Introdução

A - O Parlam:,nto face à evolução mica do mundo moderno ..

B - Objetivos do trabalho ... . C - Organização dêste trabalho .... .

U - Procedimento metodológico O A3';i'S"oramento Legislativo A - Conceituação ... .

políticc

-cóciC-eOG!lÓ-H - O assessoramento legislativo e o processo decisório VII

XI

.,

~

1)

U

12

legislativo ... 20 C - Clas,ificação do assessoramento legislativo 27

U - Org::mização do assessoramento legislativo 32

~ - As comissões Parlamentares como órgãos de

Assesso-ramento ... . 34

PARTE II: ANALISE INSTITUCIONAL 3 - O Sen"do Federal

A - órgãos com funções de assessoramento no Senado Fe-deral ... . . . 39 B - Os Senadores

c - Conclusóes

(9)

CADER?;OS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

4 - A Câmara dos Deputados

5

-ti

A - órb'ãos cem funções de assessoramento na Câm~ra des Deputados .

B - Os Deputados

c - Conclusões .... _ ... _ ... _ A A...'Sembléia Legislativa do Estado de São Paulo

A - órgãos com funções de assessoramento na Assembléia Legislativa ... _

B - Os Deputado"

c - Conclusões . _ ... _ ... _ _ _ ... _ ... . A Assembléia Legislativa do Estado da Guanabara

A - órgãos com funções de ~'Sessoramento na Assembléia Legislativa ... _

B - Os Deputados

67

73 91

94

100

117

119

127

c - Conclusões 144

7 - A Câmara Municipal de São Paulo

A - órgãos com funções de asse-'Soramento na Câmara

Municipal . _ . _ . 147

B - Os Vereadores 157

c - Conclusóe.s

lJ - orgãos do Pode:- Executivo com Funções de Assessoramento Legislativo

A - Assessoria Técnico-Legislativa do Govêrno de São Paulo ... _ ... .

174

176

B - Assessoria Legislativa do Govêrno de Santa Catarina 178 C - A...'Sessoria Legislativa do Govêrno do Acre ... _ 178

PARTE IH: CONCLUSõES

!J - Consideraçõ2s Finas 181

BIblIcgrafia ... 188

Apêndices

I - Relação dos parlamentares entrevistados 193

11 - Roteiro das entrevi~tas ... _ 194

111 - Cla."sificação do Assessoramento Legislativo . _ 196 IV - Entrevista com o Deputado Bonifácio de Andrada

(10)

(11)

PARTE I

(12)

1 - I NTRODUÇÁO

A - O Parlamento face à evolução

político-sócio-econômica do mundo moderno

o

progre:so espantoso das ciências. o desenvolvimento

da tecnologia. o aumento considerável das atribuições do Estado e as transformações políticas. sociais e econômicas que se vêm operando em ritmo acelerado, principalmente a partir do comêço dêste século, criaram o problema d3 adaptação das instituições políticas às novas condições da vida moderna.

Rompendo com a clássica separação rígida de podêres. o Poder Executivo. para fazer face às novas exigências que demandam soluções rápidas, tecnicamente complexas

e racionais vem - principalmente a partir da Segunda

Grande Guerra. e não apenas no Brasil - absorvendo

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orga-4 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PéBLICA

---nização e adaptando-se às novas exigências técnicas e cien-tíficas do mundo moderno. Tudo isso contribuiu para transformar as relações entre o Poder Legislativo e o EX2-cutivo.

O Poder Legislativo, órgão eminentemente político, é integrado por um grupo heterogêneo de cidadãos, que apresentam diferenças acentuadas de formação, nível edu-cacional e atitudes e são, quase sempre, vinculados aos in-terêsses e clientela que os elegeram. Viu-se, por isso, im-possibilitado de acompanhar, no mesmo ritmo que o Exe-cutivo, o processo de adaptação que as novas condiçõe.3

lhe exigiam para que continuasse a exercer, em tôda SU;J

plenitude, a principal tarefa que tradicionalmente lhe er.1 confiada: a de legislar. Assim, essa tarefa passou cada ve:::: mais a ~er desempenhada pelo Executivo. quer por dele-gação expressa do Legislativo, quer por sua própria inicia-tiva. A necessidade de planejamento exigida pelo atual contexto, implicando em grande interferência do poder tatal em tôdas as esferas, contribuiu também para êsse es-tado de coisas.

A atividade do Parlamento moderno passou, cada vez mais, a concentrar-se no contrôle da administracão e não propriamente na elaboração das leis. >

Tal situação deu margem a uma sêrie de reflexões sôbre o papel do Parlamento numa Democracia. Muitos foram os autores que trataram do problema da Crise do Legislativo: "frente às iniciativas do Executivo o Poder

Legislativo sente-se atrasado e impos:,ibilitado de man-ter-se em pé de igualdade em matéria de competência técnica para desempenhar seu papel na tomada de deci-sões políticas" ..

1) M.E. Wenk. ··L·Informatiol1 du parlementaire dans un monde condltíonné de façon croissante par la science" - Bulletin

in-terparlamentaire (Genebra, ano 46, 1.0 trimestre, 1966) p. 36.

Sôbre a crise do legislativo ver também: Oswaldo Trigueiro, '·A Crise Legislativa e o Regime Presidencial", in Revista Brasileira

dJe Estudos Políticos, novembro, 1959: Afonso Arinos de Melo

(14)

o ASSESSORAMENTO LEGISLATIVO 5

A recém-promulgada Constituição Brasileira (1967), coerente com as novas exigências que demandam maior flexibilidade do Executivo em atividades legislativas, hou-ve por bem incluir entre seus dispostivos a legislação de-legada. Atribuiu também ao Presidente da República a competência constante do art. 58: "em casos de urgência ou de interêsse público relevante, e desde que não resulte aumento de despesa, poderá expedir decretos com fôrça de lei sôbre as seguintes matérias:

I - segurança nacional

II - finanças públicas"

Estabeleceu ainda prazos para apreciação dos proje-tos de lei de iniciativa do Executivo, quando êle assim o solicitar e reservou ao Presidente a iniciativa de leis sôbre determinad03 assuntos (arts. 54 e 60).

Temos. portanto. formalmente reconhecida no Brasil a função legislativa do Executi\'o. c O Congresso Nacional

(e, por conseqüência, as Assembléias estaduais) dentro do nôvo sistema, preservando precipuamente, em relação aos projetos de lei. o poder político do veto e do referendo, teve enfatizada sua função fiscalizadora. Cabe-lhe, por exemplo, aprovar previamente todo o planejamento de go-vêrno, o orçamento plurianual, os programas regionais e os planos globais de administração. O Congresso que, prà-ticamente, não mais se encarrega hoje da elaboração das leis. deve exercer uma função de análise e de crítica que

6.10.63, cirado em Jarbas Medeiros. Poder Legislatiro.

Conside-raç{)es para sua reJormulação (Belo Horizonte. 1965), p. 12;

M.J.K. Wende, "La position du parlement vis-á-vis de l'Exe-cuta". Bulletin Jnterparlenzentaire (Genebra. ano 46. 1.0 trimes-tre. 1966), p. 44.

:!) Ver a defesa da CCrL'tituiçãc Bl'asilcll'a de 1967. no que se refe-re ás atribuições dc Legislativo, em Roberto de Oliveira Campos, "O bcvarismo político. a fúria legisfel'ante. .. ei caterva" in O

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6 CADEIU'IOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

terá conseqüências na medida em que se efetivar sua atri-buição constitucional de fiscalizar também a execução do planejamento.

Assim, temos assistido no Brasil a um movimento de diversas casas legislativas, a começar pelo Congresso N a-cionaI, no sentido de se modernizarem e adotarem novas organizações e instrumentos racionais de trabalho que as habilitem a decidir, dentro das disponibilidades de tempo, sóbre as matérias que lhes estão afetas.

Para decidir, para proceder a escolhas satisfatórias, os parlamentares têm ab,oluta necessidade de informações A multiplicação das questões científicas e técnicas traz cada vez maior número de elementos que precisam ser levados em consideração. Um serviço adequado de infor-mações passou a ser. portanto, o primeiro instrumento ne-cessário ao parlamentar. Para tomar deci~ões de ordem política, os parlamentares não podem prescindir de infor-mações verdadeiras, completas e disponíveis dentro do tempo requerido. Essas informações têm que ser a êles fornecidas de forma a facilitar a sua compreensão e possi-bilidades de utilização. Medidas como a criação e aperfei-çoamento de serviços de informação ou referência legis-lativa, de assessoria parlamentar, de bibliotecas especiali-zadas, têm como objetivo atender às necessidade de um sistema adequado de divulgação e utilização de informa-ções pelo Poder Legislativo. Pretendem auxiliar o parla-mentar a reunir objetivamente os dados de que tem ne-cessidade, ajudá-lo a definir os problemas, a formular as alternativas de soluções, a pesar suas vantagens e

incon-venientes e, finalmente, a estabelecer a opção mais acon-selháveL

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Comissões Permanentes. Nessas Comissões, apesar da di-ferente formação de seus membros, busca-se uma solução mais técnica dos problemas que o Legislativo deve resol-ver, ocupando-se cada Comissão com uma área determi-nada do processo legislativo. Essas Comissões funcionam também como descobridoras de fatos e depuradoras da ação legislativa. Não lhes compete, na verdade, tomar as decisões políticas que cabem ao órgão representativo como um todo, embora na prática se verifique a crescente in-fluência das Comissões através do grande acatamento de seus pareceres e recomendações por parte do Plenário das casas políticas. Elas, porém. nada mais são do que órgãos consultivos, auxiliares do processo decisório parlamentar.

Ao lado das Comissões Permanentes, os Parlamentos fazem também largo uso das comissões ad hoc, criadas

com fins determinados e que se extinguem uma vez alcan-çados seus objetivos. Essas, embora não contribuam para uma especialização de seus membros, são bastante úteis, uma vez que auxiliam o Legislativo a resolver casos par-ticulares.

Na busca dos fatos e principalmente na sua tarefa de fiscalização dos atos do Poder Executivo e da administra-ção, o Legislativo conta também com outros meios de es-clarecimento. Através do requerimento de informações ao Executivo, através da convocação dos Ministros de Estado e outros altos funcionários do Govêrno, através das Co-missões Parlamentares de Inquérito, estabelece-se a comu-nicação entre os dois podêres.::

Alguns Parlamentos, na ânsia de alcançar maior efi-ciência, têm desenvolvido também outros mecanismos de

j ) A respeito do sistema de contrõle do Legislativo sóbre o Executivo no Brasil, ver: Seminário Int'ernacional sôbre Organização e

Fun-cionamento dos Serviços Auxiliares e órgãos do Estada-Maior

(Stafj) "O contrôle dos Atos Administrativos no Govêrno

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8 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO Pl;BLICA

-obtenção de mformações e orientação, quer apelando para especialistas e órgãos da própria administração, quer esta-belecendo convênios com universidades e outras insti-tuições de dc'cumentação e pesquisa. quer criando órgãos consultivos integrados por cidadãos de notável saber e experiência,

Da mesma forma, o Poder Executivo vem cada vez mais se aparelhando para bem desempenhar sua função legislativa. através da institucionalização de órgãos espe-cificamente destinados a prestar-lhe assessoramento na elaboração legislativa,

o

nosso trabalho propõe-se a estudar. sob o título O

As-sessoramento Legislatiro algumas das formas pelas quais

as nossas instituições políticas (Legislativo e Executivo) vêm se adaptando às novas condições da vida moderna, principalmente no que diz respeito às necessidades trazi-das pelo acúmulo de informações de natureza cada vez mais complexa e técnica e pela correspondente necessi-dade de divisão de trabalhos e especialização, Com que

tipo de auxílios contam os legisladores (compreendid03 nesse têrmo tanto os chefes dos Executivos como os mem-bros dos Legislativos) para tomar as decisões políticas que

lhes competem? O aspecto que presentemente nos inte-ressa é o do assessoramento do processo decisório legis-1ati\'o,

O têrmo "assessoramento". como \'eremos adiante, é

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---

---~~~~~--~~~~~~~~~~~-Neste trabalho. contudo. foi dada ênfase ao asse~so

ramento ao Poder Legislativo. O assessoramento ao Poder Executivo na sua tarefa legi~ferante foi mencionado a tí-tulo predominantemente ilustrativo.

A literatura brasileira tem dedicado bastante atenção ao Poder Legislativo em geral. Nota-se, contudo, uma ori-entação de cunho institucional, com enfoque predominan-temente jurídico. Estudos dêsse tipo estão preocupados com o problema da separação de podêres, relações formais entre os podêres, conceituação do Poder Legislativo. or-ganização dêsse poder, funções que, de acôrdo com a lei, lhe são atribuídas, o processo legislativo formal, etc.

Da mesma forma, com exceção de um ou outro traba-lho, o pequeno número de obras que se ocupam especifica-mente com problema do assessoramento legislativo brasi-leiro, embora rico em sugestões para o aprimoramento do sistema, falha em nos fornecer um retrato fiel da reali-dade. Seus autores, na maioria das vêzes, estão preocupa-dos em descrever o processo formal de elaboração legisla-tiva, em defender a importância do assessoramento dentro do Poder Legislativo e em descrever as qualificações que para êles são essenciais ao "bom assessor". Levantam, alguns, hipóteses como a de que prevalece no Brasil, por parte da maioria dos parlamentares, uma atitude negativa em relação ao assessoramento (os legisladores vêm nesse processo uma diminuição de suas prerrogativas políticas. que demandam uma comprovação objetiva). 4

Poucos trabalhos fazem qualquer referência sistemá-tica ao status qllO do assessoramento legislativo brasileiro. Como está êle estruturado e funcionando efetivamente nas diferentes casas legislativas?

4 J Chagas ~1ello ... AE5essoria Legislativa: Organização e

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10 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Tal situação estava a pedir um estudo empírico da nossa realidade, um estudo que analisasse não apenas como diferentes casas políticas têm formalmente estruturado êsses meios auxiliares do processo decisório através de seus regimentos, regulamentos e resoluções, mas, princi-palmente, de que forma estão êles e outros auxílios exter-nos e informais, em realidade, sendo utilizados e percebi-dos pelos parlamentares. O presente trabalho representa um esforço nesse sentido. A existência, em si, de órgãos de assessoramento, como se sabe, não implica em maior racionalização do processo decisório legislativo. Há que ver se tais órgãos estão sendo realmente "funcionais", isto é, comportando-se de maneira a contribuir para a consu-mação dos objetivos que se têm em vista. "A compreensã:J do assessoramento, como êle existe de fato no contexto legislativo, sua organização, seus desvios do padrão estru-tural, suas falhas, seus aspectos positivos e a atitude dos legisladores em face do assessoramento, são dados essen-ciais para o entendimento do processo decisório legislativo e ponto de partida para qualquer tipo de reforma que se proponha a racionalizar o referido processo."

Limitações de tempo, de ordem material e de ordem metodológica, forçaram-nos, contudo, a focalizar apenas alguns aspectos dêsse processo extremamente complexo, Não nos foi possível, também, embora fosse desejáveL um estudo suficientemente amplo que nos levasse a conclu-sões que pudessem ser generalizadas para todo o sistema político brasileiro. Tivemos que selecionar apenas algumas casas legislativas a serem estudadas e, dentro destas, apenas alguns legisladores a serem entrevistados. As mes-mas limitações impediram um estudo mais acurado do assessoramento legislativo ao Poder Executivo.

B - Objetivos do Trabalho

Em resumo, pretendemos no presente trabalho:

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As-o ASSESSORAME;S"TO LEGISLATIVO ₁₁

-sembléia Legislativa do Estado da Gu.anabara e Câmara Municipal de São Paulo), realizar um estudo explorató-rio e descritivo que visa a examinar dentro dessas Casas:

1 - a organização formal do assessoramento legisla-tivo;

2 - a composlçao e o funcionamento dos órgãos for-malmente encarregados de desempenhar tarefas dessa es-pécie;

3 - a existência de tentativas frustradas de organiza-ção de assessoramento legislativo;

4 - a atitude de parlamentares pré-selecionados face ao processo de assessoramento legislativo;

5 - o conhecimento que têm da estrutura e funciona-mento do assessorafunciona-mento legislativo em suas respectivas Casas;

6 - a forma de utilização dêsse assessoramento; 7 - a existência de sentimentos de satisfação ou in-satisfação com o status qlW do assessoramento legislativo;

8 - o assessoramento legislativo informal e externo; 9 - perspectivas de mudança (sugestões dos entre-vistados) .

b) através do estudo de alguns órgãos de assessora-mento legislativo do Poder Executivo, ilustrar o processo de assessoramento legislati\·o ao Executivo através da aná-lise:

1) da organização formal dêsses órgãos 2) de sua '.::omposição e funcionamento 3) de outras possíveis clientelas

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- - - .. ----_ .. _ - - _ .

-c -

Organização dêste Trabalho

O trabalho, dividido em nove capítulos. consta de três partes lógicas.

A primeira delas, a INTRODUÇÃO. trata de modo su·· mário, das transformações que se vêm operando com re-ferência às atribuições do Parlamento face ao atual con-texto político-sócio-econômico. dos objetivos do trabalho de sua organização e do procedimento metodológico ado-tado na pesquisa.

A segunda, ANÁLISE INSTITUCIONAL, procura conceituar o ASSESSORAMENTO LEGISLATIVO e

esta-belecer as possibilidades de sua utilização, dentro do pro-cesso decisório legislativo. Tenta, ainda. uma classificaçãe do assessoramento legislativo e estabelece as formas pelas quais êsse processo vem s:endo institucionalizado.

A terceira. CONCLUSÕES. analisa. isoladamente. cada um dos óRGÃOS LEGISLATIVOS selecionados, princi-palmente sob dois aspectos: organização e funcionamento do assessoramento legislativo e comportamento dos parla-mentares tendo em vista o processo.

A título ilustrativo, são estudados alguns ÓRGÃOS

DO PODER EXECUTIVO COM FU~ÇÕES DE

ASSES-SORAMENTO LEGISLATIVO (Capítulo IX).

Finalmente ,a moncgrafia apresentas as CONCLUSõES e CONSIDERAÇÕES FINAIS.

A BIBLIOGRAFIA e os APENDICES complementam o trabalho. contendo êstes últimos a relação dos parh-mentares entre\'istados. o roteiro das entrevistas, o quadro da classificação do assessoramento legislativo e a entre-\'ista com o Deputado Bonifácio de Andrada. da Assem-bléia Legislativa de Minas Gerais.

D - Procedimento metodológico

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---órgãos legislativos a ~erem estudados. Optamos pela

esco-lha de certas casas políticas que nos permitissem uma perspectiva suficientemente ampla do fenômeno. Partimos

do pressupo~to que, quanto mais complexo o contexto

sócio-econômico em que o órgão político se insere, maior

~erá a magnitude dos problemas que deverá resolver ':

maior necessidade terá de recorrer ao assessoramento. Le-vando em consideração o número de habitantes e de elei-tores que o érgão representa, as condições de industriali-zação e urbaniindustriali-zação do ambiente e as facilidades de que poderíamos dispor. e estando interessados em pesquisar o assessoramento legislativo nos três níveis da federaçã::>:

federal, estadual e local. optamos pelo estudo dos seguin-tes órgãos:

- Congresso Nacional:

- Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo:

Assembléia Leg:slati\'a do Estado da Guana-bara:

Câmara Municipal de São Paulo.

O Congresso Nacional foi estudado pelo motivo óbvio de ser o órgão legislativo máximo do país. A Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo, porque representa o

Es-tado mais populoso da federação, o que possui maior

co-légio eleitoral, o mais industrializado e o maior contri-buinte da renda nacional. A Assembléia Legislativa do Estado da Guanabara, representando o quarto colégio elei-toral brasileiro e o quarto Estado em ordem decrescente de população, foi incluída principalmente por facilidades decorrentes de sua localização e pelos problemas

peculia-res que appeculia-resenta de órgão legislativo de uma cidade-esta-do, de ex-distrito federal. com grande densidade demográ-fica e alto índice de industrialização. Sua inclusão evit:Ju.

também. que se analisasse apenas o Estado de São Paulo no nível estadual e local. A Câmara Municipal de São Paulo foi analisada porque representa maior número de eleitores e de habitantes que qualquer município

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sua grande concentração urbana e crescente industriali-zação. Visávamos, como tal seleção, a considerar o processo de assessoramento legislativo nas suas manifestações mais complexas.

Cada um dêsses órgãos foi estudado e analisado sepa-radamente. O Congresso Nacional foi decomposto em Câ-mara dos Deputados e Senado Federal e cada um dêsses órgãos recebeu, também, um tratamento isolado. Assim foi feito o levantamento da legislação pertinente a cada um dêles, com vistas à organização e competência dos

ór-gãos de asses::oramento. Procedeu-se, paralelamente, a uma série de entrevistas com os principais funcionários administrativos encarrega,-:.~os dêsses serviços. Visava-se com isso a colhêr informações referentes ao número de

fun-cionários a êles dedicados, suas especializações, tipo de trabalho que estavam realmente executando, queixas que porventura tivessem quanto à forma como vinham sendo utilizados pelos parlamentates e dificuldades que encon-travam para realizar sua tarefa.

A imposôibilidade de entrar em contato com todos os par lamentares das casas políticas a serem estudadas,

de-vido a limitações de tempo e de ordem material, impôs um critério de seleção das pessoas a serem entrevistadas. Opta-mos pelo critério posicional. isto é. entrevistar as pessoas

que ocupavam formalmente posições de destaque nos cor-pos legislativos. Tínhamos por pressucor-posto que essas pes-soas, em virtude da posição que ocupavam e da maior soma de reôponsabilidades a elas atribuídas. mais necessidade teriam de assessoramento e, portanto. em melhores con-dições estariam de nos fornecer os esclarecimentos que procurávamos.

Assim foram selecionados os presidentes das diversas casas políticas. os líderes da maioria e da minoria (ou/e

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en-o ASSESSORAMENTO LEGISLATIVO 15

trevistados presidentes (ou vice-presidentes na ausência do presidente) de comissões permanentes e tendo-se em vista que uma representação proporcional por partidos é sempre procurada na distribuição dêsses cargos, consegui-mos entrevistar representantes de ambas as agremiações político-partjdárias.

Contudo, o fato de que a fase de coleta de dados teve que ser processadél" em pleno período eleitoral (outubro. novembro e dezembro de 1966) e durante a convocação extraordinária do Congresso Nacional para votação da nova Constituição (janeiro de 1967) dificultou bastante o nosso trabalho. Os legisladores. empenhados nas suas

res-pectivas campanhas políticas, no acompanhamento dos re-sultados do pleito de 15 de novembro e na discussão de altos problemas políticos gerados pela votação da nova Constituição não eram fàcilmente encontrados. Mesmo assim, foi-nos possível entrevistar tôdas as pessoas pré-selecionadas da Câmara Municipal de São Paulo e da As-sembléia Legislativa da Guanabara. Na AsAs-sembléia Le-gislativa de São Paulo. depois de inúmeras tentativas de nossa parte. fomos obrigados a deixar de ouvir três parla-mentares que constavam da nossa "amostra".

Com referência ao Congresso Nacional. o ambiente de grande excitação política e o acúmulo de trabalhos oca-sionados pela votação da nova Constituição dentro de um prazo exíguo, aliados à grande quantidade de comissões permanentes em funcionamento na Câmara dos Deputados e no Senado Federal obrigaram-nos a limitar bastante o número de entrevistas. As possibilidades de generalização das conclusões ficaram assim mais prejudicadas.

As entrevistas foram orientadas por um roteiro de perguntas abertas, isto é, que possibilitavam ao

entrevis-ti) Apenru; em fins de setembro de 1966 obtivemos aprovação para

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tado manifestar-se livremente dentro do assunto indagado. Tal procedimento, embora dificulte a tabulação e inter-pretação dos dados, trazendo às vêzes como conseqüência um abrandamento do rigor científico, permite, em contra-posição, a descoberta de fatos novos com que o pesquisa-dor antes não contara. Em se tratando de uma pesquisa exploratóris., que não se propõe a descobrir relações de causa e efeito ms.s sim a fornecer informações úteis sóbre a realidade e sugerir hipóteses para posteriores investi-gações. tal procedimento foi considerado como o mais ade-quado.

Permitimo-nos, tam~ém, a título de ilustração,

estu-dar outros órgãos que, embora não pertencendo ao Poder Legislativo, têm como função principal a de prestar asses-soramento ao Poder Executivo na sua atividade legisfe-rante e aos parlamentares. Assim foram ouvidos assessô-res da Assessoria Técnico-Legislativa do Govêrno de São Paulo, órgão que integra o Poder Executivo daquele Es-tado, e de seus escritórios em Brasília e no Rio de Janeiro

(Escritório de Assistênr:ia Técnica) bem como funcioná-rios da Assessoria do Estado de Santa Catarina e do Acr;, em Brasília.

Os dados obtidos foram agrupados em categoris.s gerais e, sempre que possível, apresentados em tabelas que contribuissem para uma visão do conjunto.

A interpretação dêsses dados teve um cunho bastante descritivo e visava a colocar o leitor em posição de julgar por êle mesmo. A análise feita pelo pesquisador procurou ser sempre no sentido de levantar hipótese, fazer indaga-ções e observaindaga-ções que ajudassem a esclarecer os fatos e. quando necessário. sugerissem mudanças.

(26)

2 - O ASSESSORAMENTO LEGISLATIVO

A - Conceituação

Como acontece com tódas as organizações 7 as casas

políticas (Câmara Municipal. As,embléia e Congresso) são integradas por indivíduos que executam atos de algu-ma foralgu-ma relacionados com os objetivos da organização. indivíduos que cooperam para atingir determinados fins. A teoria das organizações ter.n distingüido entre êsses tipos de atividades. De modo geral a tendência atualmente

do-minante é a de ~e considerar dois tipos básicos de

ativi-dades: atividndes substantivas (diretas) na sua contribui-ção aos objetivos gerais da organizacontribui-ção e atividades adje-tivas (indiretas) nessa contribuição .. As primeiras seriam desempenhadas. numa casa política. pelos próprios

parla-mentares quando responsá\'eis. em última análise. pela

'/1 "ürganizações ~ão unidades sG~iai, 'cu agrupamentos humanos) deliberadamente corutruídas e reconstruídas para atingir fins específicos" - Talcott Parsons. StructuTe and Process in

Mo-d'em Society (Glencoe. III. The Free Press. 19601: p. 17, in

AmJtal EtziDni, Modem Organiz:ation IEnglewood Cliffs. NJ Prentice Hal!, 1964): p. 3.

(27)

18 CADERl'\OS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

~--~--- ----

-elaboração legislativa·· que se desenvolve no âmbito da organização. As segundas, cujo objetivo é o de permitir e facilitar a tarefa dos parlamentares na consecução dos propósitos do Poder Legislativo. seriam executadas, via de regra, pelos funcionários da casa legislativa, pela sua Secretaria. Entre essas atividades incluem-se as conheci-das como "auxiliares" ou de "serviços", que dizem respeito principalmente a problemas de pessoal, de finanças. de su-primento e manutenção, de transporte e aos serviços ad-ministrativos em geral e as de "assessoramento" ou de "es-tado-maior" que se referem àquelas atividades, consulti-vas por natureza, que envolvem principalmente processos intelectuais especializados. 1(1 Essas visam a "assessorar",

au-xiliar os encarregados das tomadas de decisões. Visam a for-necer aos responsáveis pelas escolhas, elementos que faci-litem uma opção mais racionaL isto é, mais adequada aos fins que se têm em vista. A responsabilidade final pela de-cisão. porém, deve permanecer com as pessoas que rece-bem o assessoramento. (Na prática, contudo, tem-se ob-servado um grande poder de influência por parte daque-les que assessoram).

Quando êsse auxílio de natureza intelectual e consul-tiva refere-se ao processo da elaboração legislaconsul-tiva chama-se assessoramento legislati7.:o.

As nossas casas legislativas, como veremos no decor-rer do trabalho, divergem quanto à ênfase e solução dadas ao problema de assessoramento legislativo. A tendência, contudo, manifestada já na literatura sôbre o assunto e também na prática, é a de se reconhecer a necessidade e

importância de se institucionalizar o processo.

Jarbas Medeiros, na justificativa ao projeto de resolu-ção n.o 545/63 da Assembléia Legislativa de Minas Gerais, que cria a Assessoria Parlamentar afirma que:

li' A locução "elaboração legislativa" é empregada num sentido amplo e envolve todo o processo decisório legisla tivo.

(28)

"A necessidade de um serviço de assessoria par-lamentar se fundamenta, com muita razão e oportunidade, em dois pontos principais: a) a crescente complexidade das tarefas administra-tivas atribuídas ao Poder Executivo, com

am-plitude de interferência cada vez maior em todos os ramos da vida social e econômica da Nação ou do Estado. o que obriga. por via da divisão constitucional dos Podêres. o Legislativo a se desdobrar em atividades e a se multiplicar, tanto na iniciativa das snas próprias proposi-ções potencialmente mais fecundas e abrangen-tes, quanto no exame mais atento das mensa-gens provindas do Executivo: b) na impossibi-lidade de os deputados. usualmente sobrecarre-gados de inúmeras atribuições de ordem polí-tica no atendimento de suas clientelas eleito-rais. se desincumbirem a contento da aprecia-ção técnica de proposições e Mensagens." 11

A essas duas justificativas poderíamos acrescentar a d 3 própria composição das casas políticas, integradas por

representantes de diferentes níveis educacionais e inte-lectuais.

A expressão "assessoramento legislativo", contudo, não se limita a identificar apenas o processo que se de-senvolve no âmbito da casa legislativa. através de seus órgãos e funcionários. O Poder Executivo. na sua função legisferante, também se utiliza de um tipo de assessora-mento que, pelas suas características pode. perfeitamente, ser identificado como de assessoramento legislativo. Assim o Presidente da República. os Governadores e os Prefei-tos, para bem desempenharem suas funções legislativas, dispõem de auxílios de natureza intelectual e consultiva prestados por pessoas ou órgãos encarregados de assesso-rá-los.

(29)

20 CADER."<OS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Por outro lado, os próprios parlamentares, disponham ou não de órgãos ou pessoal encarregados de assessora-mento dentro de suas próprias assembléias, recorrem, muitas vêzes, a outras pessoas, órgãos ou instituições que, embora não pertençam ao Poder Legislativo, lhes pres-tam, em c::J.ráter eventual ou permanente, graciosamente ou através de remuneração, assessoramento 1egislativo.

O assessoramento legislativo, portanto, no seu sentido amplD, consiste em todo auxílio de natureza intelectual e consultiva prestado aos responsáveis pela função legisla-tiva, quer no âmbito local, estadual ou federal, quer den-tro do Poder Legislativo ou do Executivo.

Serviços como o de referência legislativa e de biblio-tecas nem. sempre envolvem processos intelectuais e de natureza consultiva de auxílio aos legisladores, limitan-do-se a fornecer-lhes. ou a seus assessôres, os dad03 e obras solicitados. Freqüentemente, contudo, os funcio-nários encarregados da prestação dêsses serviços deixam de ser simples transmissores de informações armazena-das e passam a desempenhar funções de assessoramento, organizando as informações, fazendo o levantamento de leis pertinentes a determinado assunto, estabelecendo cor-relações, suplementando informações, fazendo pesquisas bibliográficas, sugerindo possíveis cursos de ação, prepa-rando, enfim, o caminho para decisões mais racionais. Ins-trumentos indispensáveis que são ao processo decisório legislativo não podem deixar de ser considerados no es-tudo do assessoramento.

O assessoramento legislativo às vêzes ultrapassa os

li-mites das sociedades domésticas e pode se apresentar sob a forma de consultas sôbre determinadas matérias a outros países ou mesmo sob um prograL1a de 2ssistência técnica.

B - O Assessoramento Legislativo e o Processo

Decisório Legislativo

(30)

o ASSESSORAMENTO LEGISLATIVO ₂₁

por Theodore C. Sorensen IC e adaptando-o ao contexto

le-gislativo, poderemos ver de que forma o assessoramento pode ser útil:

1 - na identificação do pTOblema (definição).

Definir um problema em têrmos precisos é um ponto crucial em qualquer tipo de decisão e principalmente nas decisões legislativas. É preciso limitar o campo de ação. Os parlamentares, elementos de ligação entre o público e as diretrizes governamentais, encarregados de definir "interêsses públicos" e de zelar pela observância das di-retrizes pelo Poder Executivo têm grande responsabilida-de na iresponsabilida-denitficação dos problemas que responsabilida-devem ser alvo responsabilida-de

decisões legislativas. Um assessoramento adequado que facilite aos parlamentares a tarefa de identificar proble-mas dignos de sua atenção, selecionar as diversas deman-das e reivindicações que lhes são apresentademan-das por suas clientelas, verificar a competência da casa legislativa que representam para dispor do assunto, colocá-los dentro do quadro constitucional vigente, selecionar as informações dignas de fé, verificar da existência de normas referentes ao problema, defini-lo em têrmos precisc:s, acompanhar os atos administrativos de interêsse do legislativo, etc., con-tribuem em muito para um processo decisório legislativo mais racional no âmbito do Poder Legislativo.

Instrumentos como serviços adequados de referência legislativa. de bibliotecas. de órgãos de assessoramento encarregados de coletas de dados, de estudos e pesquisas, são extremamente úteis para uma boa identificação dos problemas de interêsse legislath·o.

Da mesma forma o Poder Executivo. com um assesso-ramento adequado. pode também mais fàcilmente identi-ficar os problemas que devem ser objeto de sua atenção.

1:l1 Como se tomam a<i decisões na Casa Branca, tradução de Sergio

Moraes Rego (Rio de Janeiro: Distribuidora Record, 1964) in

Nelson Loureiro Pinto - "Da tomada de decisão", Boletim do Centro de PesqUisas Administrativas da EBAP, Ano II - julho de 1966. n.o 5. p. 132.

(31)

•

22 CADERNOS DE ADMINISTRAÇ.~O PÚBLICA

2 - na identificação de alternati?;as

Uma \'ez definido o problema di\'ersas alternativas se

apresentam em geral aos legisladores. 1. "Convém

apre-sentar o assunto como um projeto de lei ou seria melhor uma recomendação ao Executivo'?" "Quais são tôdas as possíveis soluções que podem ser dadas ao problema'?" Nessa fase, o papel do assessoramento é extremamente im-portante, auxiliando o legislador através de coletas de dados, de estudos, de pesquisas, a identificar as principais alternati\'as, os diversos cursos de ação.

3 - no exame do. conseqüencia de cada uma das

alternativas

Cada possibilidade de escolha traz em si mesma uma série de conseqüências, às vêzes indesejáveis, que preci-sam ser levadas em conta. Nesse ponto é que o conteúdo

intelectual do asse~soramento se manifesta de forma mais

ostensiva. Um processo de assessoramento adequado ajuda-ria os legisladores a anteciparem grande parte das conse-qüências que determinadas escolhas podem acarretar. "A aprovação de um projeto proposto nestes têrmos provoca-ria que tipo de repercussão na sociedade? No grupo que êle pretende beneficiar? Poderia ser implementado? A ad-ministração dispõe ce meios para executá-lo? Que efeitos causaria na legislação em geral?", et;:: ...

4 - na escolha da melhor alternati?;a

Uma vez identificado o problema, levantadas as al-ternativas e identificadas 3uas possíveis conseqüências, cabe aos legisladores escolher, diante do conjunto das opções, a qUe lhe parece mais satisfatória. A decisão cabe, em última análise, aos responsáveis pela função legislati-va. O assessor não tem autoridade para decidir, embora se

verifique que, tendo participado das fases anteriores, a sua capacidade de influenciar as decisões possa ser grande.

13) O termo legisladore, é empregado em sentido amplo e serve para de.cignar os r~"ponsávei5 pela função legi!;lativa em geral

(32)

o ASSE~SORA:\lDiTO LEGISLATIVO 23

5 - na comunicação da escolha

Na fase de comunicação da escolha reportamo-nos,

principalmente. à apresentação formal da decisão, seja

essa decisão resultado da atividade individual do legisla-dor ou de uma equipe. Essa transmissão da escolha pode ser feita oralmente (no caso do voto a descoberto ou da apresentação de um discurso, por exemplo) ou por escrito (projetos de lei, requerimentos, mensagens etc.). O papel

do assessoramento, principalmente no que se refere à apr,~

sentação escrita das decisões. é muito importante e visa so-bretudo a contribuir para que a "comunicação" seja feita de modo claro e correto, sem deixar margem a dúvidas e sem abrigar lacunas que dificultem a implementação da decisão.

A elaboração de leis. por exemplo. muito teria a lucrar se os legisladores pudessem contar com um bom

assessora-mento técnico-legislativo tanto no Poder Legislativo como no Executivo.

6 - na execução da decisão

Certas decisões tomadas dentro do Poder Legislativo· interessam exclusivamente a ê,se Poder. São, por exemplo, decisões só bre matéria regimental, sôbre serviços da Se-cretaria, etc. A sua execução não transcende, portanto, o âmbito daqUele Poder. O assessor pode auxiliar o encar-regado da implantação dessas decisões fornecendo-lhe os dados necessários para tanto. Pode auxiliar, também, os demais interessados na sua execução, informando-os até que ponto a decisão foi implementada, dando-lhes elemen-tos para uma fiscalização efetiva da execução. Outras

de-cisões interessam, de modo geral, à sociedade. Reserva-se

ao Poder Executivo a aplicação das medidas que se

fize-rem necessárias par~ sua implementação. Aos

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Tal modêlo, como tôda construção teórica. é

forçosa-mente limitado. Descre\'e mais em têrmos ideais quais de-veriam ser as fases de um processo decisório legislativo que tendesse para a racionalidade. A sua validade é, por-tanto, relativa, principalmente em se tratando do processo decisório legislativo, pela sua própria natureza de proces-so político por excelência, é eivado de irracionalidades. Nem sempre as decisões atingidas pelos órgãos públicos são coerentes com os objetivos que essas organizações procuram atingir e que. em última análise. são definidos como o "bem público".

Os legisladores. como tôdas as pessoas encarregadas de tomar decisões, e, talvez. mais do que qualquer uma. estão sujeitos a uma série de limitações que implicam em desvios do padrão ideal.

A função do assessoramento está também condiciona-da a êsses limites.

Em qualquer processo decisório. segundo T.

Soren-seno l i diversas condições impedem um:l completa

racio-nalidade da decisão. Adaptando seu e~quema ao contexto

legislativo, podemos enumerar os principais obstáculos às decisões racionais:

1) aspectos pessoais dos que decidem

Cada um dos legisladores é um ser único. caracteriza-do por sua personalidade. seu estilo de vida, sua formação social e intelectual, seus valôres ... Ao decidir, uma grande dose dessa individualidade está presente nas suas escolhas finais. A individualidade dos legisladores acarreta ainda

outras conseqüências no que se refere à aceitação ou não

de assessoramento. Uns são mais propensos a se conside-rarem auto-suficientes. Outros desconfiam dos assessôres temendo que êles exerçam uma influência indesejável no processo legislativo. Outros usam. com critério. as suges-tões e informações obtidas. Outros, enfim, delegam a ter-ceiros, em virtude de insegurança, apatia. preguiça. as res-ponsabilidades que lhes competem.

(34)

o ASSESSORfu.'\lENTO LEGISLATIVO 25

2) limites do admissít:el

Tôda atividade legislativa está circunscrita por uma série de limitações de ordem constitucional, legal ou re-gimental. Há todo um processo a ser obedecido. Qualquer decisão legislativa, por mais racional que pretenda ser. tem que levar em conta êsse contexto operacional. É papel do assessoramento facilitar ao legislador. através de co-leta de informações. estud03 e pesquisas. a delimitação da área admissível da ação legislativa.

3) limites dos recursos disponíreis

As decisões legislativas têm que. forçosamente. levar em conta os recursos disponíveis para a sua execução. Os legisladores trabalham dentro de um esquema. mais ou menos rígido, de recursos financeiros estabelecidos no or-çamento. O artigo 60 da Constituição Federal Brasileira. de 1967. estabelecendo em seu inciso I a exclusiva compe-tência do Presidente da República na iniciativa das leis que disponham sôbre matéria financeira, limita ainda mais a disponibilidade de recursos para as decisões do Poder Legislativo. O assessor pode ser figura extremamente im-portante na avaliação dos recursos que estariam à dispo-sição de determinadas ações legislativas.

4) limites das informações disponireis

Embora um sistema adequado de coleta e armazena-mento de dados seja desejáveL não se pode pretender que

tôdas as informações que digam respeito ao problema que

(35)

26 CADERNOS DE ADMINISTRAÇ.~O PÚBLIC.-\.

5) limites do tempo

Os legisladores estão, em geral, condicionados ao tempo, ao decidirem. Certas decisões têm que ser tomadas no momento oportuno, ou esquecidas. Mesmo a decisão que implica em não decidir nada no momento é uma escolha que leva em conta o elemento tempo. O tempo limita a possibilidade de uma opção racional, impedindo às vêzes que se faça uma coleta suficiente de dados, que se estu-dem as diversas alternativas de solução para determina-dos problemas, que se pesem as conseqüências de cada um dêsses possíveis curso de ação. que se escolha, enfim, a melhor alternativa.

Por outro lado, uma disponibilidade de tempo ilimi-tada prejudica, às vêzes, a eficácia de certas decisões que, por sua natureza, estão a exigir medidas urgentes. Para liberar o Poder Executivo da morosidade com que certas proposições Eram estudadas e votadas pelo Poder Legis-lativo, a nova Constituição estabeleceu prazos para a vo-tação de projetos do Executivo. Limitou-se, dessa forma. a disponibilidade de tempo para a decisão legislativa.

Tendo-se em vista, ainda, que os parlamentares e che-fes dos Executivos são elementos políticos e, portanto.

su-jeitos a uma série de obrigações de ordem ~ocial e polític3..

percebe-se a importância do assessoramento. propiciando que as decisões sejam tomadas em tempo hábil.

6) limites dos compromissos anteriores

Êsse tipo de limitação é, talvez o mais sério obstáculo a uma ação legislativa racional. Os chefes dos Executivos. os senadores. os deputados. os vereadores são, antes de mais nada, pessoas políticas comprometidas com certos programas, com certos partidos políticos, com certos inte-rêsses, com certas clientelas. Dependentes que são do voto popular para se reelegerem, os legisladores hesitam muito antes de quebrar qualquer compromisso anterie:rmente

a~sumido. A prática da fidelidade partidária também limita

(36)

cer-o ASSESSORA"'IE~TO LEGISLA TlVO 27

ceando a sua liberdade de decisão, tornando-o cúmplice de decisões levadas a cabo por outras pessoas. Um assessora-mento adequado, contudo, poderia auxiliar o legislador a

estabelecer a ordem de prioridade no atendimento a êsses

compromi~sos, a precisar suas possibilidades de influência

num processo decisório global, a agregar as diversas de-mandas que recebe, a desenvolver estratégias de aumento de apoio às suas idéias, etc. Um assessoramento, dêsse tipo, contudo, deixa de Eer pred0minantemente técnico para adquirir um cunho mais acentuadamente político.

c -

Classificação do Assessoramento Legislativo 1;

De um modo geral podemos afirmar que o assessor3-mento legislativo, quanto a sua natureza. pode ser

clas-sificado em assessoramento político e assessoramento

téc-nico, segundo a predominância de um ou outro elemento.

O critério de distinção entre êsses dois tipos seria o d3 neutralidade. Enquanto o assessoramento técnico pretende ser caracterizado por sua neutralidade, por seu

apartida-rismo, visa. enfim, dadas determinadas premissas, a atingir o resultado mais lógico, independentemente das condiçõe:; pessoais do assessorado, o assessoramento político é intei-ramente comprometido com as idéias, perspectivas, com-promissos, planos e orientação do assessorado e visa a au-xiliá-lo a alcançar, do modo mais satisfatório, os seus obje-tivos pessoais no que diz respeito à sua atividade legis-lativa.

Exemplo de assessoramento do primeiro caso seria o prestado pela pessoa encarregada de fazer todo o levanta-mento da legislação pertinente a determinado assunto de interêsse do asseosorado, levantar os dados necessários, au-xiliá-lo na elaboração de uma proposição, etc.

Exemplo do segundo caso seria o auxílio que recebe-ria determinado legislador no atendimento a sua clientela, na identificação dos centros de poder do contexto

legisla-15 i Ver quadro sôbre a clas.sifi2J.çio d:> usse3scran1t'-nto l?gL;hl~i I:J.

(37)

tivo, na elaboração de estratégias que visassem a diminuir ou eliminar obstáculos a determinados objetivos, na busca de apoio político, etc.

Enquanto que a pessoa que presta assessoramento téc-nico pode não ser amiga do assessorado, nem comungar das mesmas idéias ou pertencer ao mesmo partido político que êle, o assessor político é em geral pessoa da sua con-fiança, compartilhando com êle de uma série de interêsses e atitudes.

Uma distinção rígida entre êsses dois tipos de asses-soramento é, contudo. um tanto temerária. Na prática ve-mos que a mesma pessoa pode ser ao mesmo tempo asses-sor técnico, quando busca dados objetivos para fundamen-tar suas sugestões, e assessor político, quando não perde de vista a opinião do legislador e seus objetivos. A dife-rença está no grau em que ela se comporta como elemento técnico ou político.

O assessoramento técnico. dentro do contexto legisla-tivo. se subdivide ainda em várias especializações: pode ser jurídico ou regimental, econômico, financeiro, referente à saúde pública, à educação e ensino, à agricultura. à reda-ção das decisões, etc.

Quanto ao seu destinatário o assessoramento pode ser:

assessoramento legislatiro do Poder Executivo e

Q.'3sessora-mento legislatiL'o do Poder Legislativo, O primeiro

per-tence ao Poder Executivo e pretende atender a êsse órgão no exercício de suas funções legisferantes, O segundo, in-tegrado no Poder Legislativo, visa a aparelhá-lo para o bom desempenho de sua atividade legislativa, O assessoramento legislativo do Poder Legislativo se subdivide ainda em

assessoramento ao parlamentar, assessoramento às

comis-sôes, nssessoramento nos líderes e assessoramento à Mesa

ou à Presidência conforme o seu destinatário dentro do

Poder Legislativo,

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alguns casos. Certos órgãos de assessoramento do Exe-cutivo, como por exemplo a Assessoria Técnico-Legislativa

do Govêrno do Estado de São Paulo, têm como parte de suas funções atender aos parlamentares que integram a sua bancada em Brasília.

Quanto à área em que êle se processa, o assessoramento pode ser considerado como interno ou externo. É interno quando o assessorado encontra no âmbito interno do órgão a que pertence os auxílios necessários para a sua atividade legislativa. Assim, dentro de uma determinada Câmara Municipal, por exemplo, o vereador que pudesse contar com o auxílio de um órgão de assessoramento a ela per-tencente, estaria se utilizando de um assessoramento

legislativo interno. No mesmo caso enquadrar-se-ia o auxí-lio em matérias legislativas prestado por um órgão da admi-nistração estadual ao governador. Ê externo, quando os

legisladores se utilizam de outras fontes de auxílio que não pertençam ao seu órgão. Uma consulta a um jurista de renome, a utilização de instituições de pesquisa, certos au-xílios prestados por grupos de interêsse, a busca de infor-mações e pareceres do Legislativo no Executivo, estariam enquadradas nesse tipo de assessoramento.

Quanto ao mecanismo através do qual o assessoramento é obtido, podemos classificá-lo de assessoramento formal

ou informal. Seria formal quando obedecesse a processos

institucionalizados. O assessoramento informal seria aquêle em que os auxílios são prestados, graciosamente ou através de remuneração, em caráter temporário ou permanente, por pessoas ou organizações que não tenham como função formalmente reconhecida a de prestar assessoramento aos

legislador~.

Como exemplo do primeiro caso poderíamos citar o assessoramento prestado por funcionários das assembléias ou do govêrno, investidos

flO

cargo de assessôres

legislati-vos, os pedidos de informação feitas pelo Legislativo ao Executivo, as pesquisas realizadas para o Legislativo pelas universidades através de convênios, etc.

(39)

aos quais não compete. porém, asseswrar os legisladores em qualquer fase da elaboração legislativa, o prestado por amigos, por especialistas consultados diretamente pelos le-gisladores, o fornecido informalmente por funcionários do Executivo aos parlamentares, etc.

Tanto o assessoramento formal como o informal po-dem, portanto, processar-se internamente ou externamente à organização. O assessoramento informal é mais difícil de ser analisado, embora pareça estar sempre presente, dadas as características de fluidez, intermitência e ausência de documentação que, em geraL o acompanham.

Quan.to ao processo de elaboração legislativa o asses-soramento pode ainda ser considerado como referente ao

conteúdo, à forma ou à tramitação (ou processo)

propria-mente dito das decisões.

Refere-se ao conteúdo quando visa a contribuir com in-formações, pesquisas, estudos que digam respeito princi-palmente à matéria, ao conteúdo, de determinada elabora-ção legislativa. A,sim o levantamento de dados estatísticos sôbre a composição sócio-econômica de determinada re-gião, a pesquisa bibliográfica sôbre determinado assunto, a verificação de constitucionalidade de determinado pro-jeto, etc., poderiam ser considerados como de assessora-mento de conteúdo.

Refere-se à forma quando se preocupa mais com a apre:::entação correta do ponto de vista linguístico e jurí-dico, com a clareza e lógica da apresentação das decisões legislativas. Um assessoramento técnico-legislativo fide-quado evita incorreções de linguagem, lacunas, falta de clareza e impropriedades jurídicas nas decisões'egislativas.

Refere-se o assessoramento à tramitação quando pro-cura auxiliar os legisladores e principalmente os responsá-veis pela observância dos trâmites legislativos nos proble-mas que digam respeito a prazos, distribuição de processos, organização das sessões em plenário, etc. A responsab!-lidade sôbre essa matéria é, em geral, dentro do Poder

(40)

assessôres especializados principalmente em assuntos re-gimentais. Assessoramento dessa espécie pode, contudo, ser também fornecido aos demais legisladores interessados na fiscalização da observância das normas pela Mesa e para alertá-los sôbre o problema de prazos, licença para se fazerem ouvir, etc.

Quanto a seu aspecto econômico, o assessoramento pode ser remunerado ou gratuito. É remunerado quando é obtido através de uma retribuição pecuniária pela função de assessoramento exercida. É gratuito quando a pessoa ou órgão que assessora o faz em virtude de laços de ami-zade, de interêsses outros que não o de receber pagamento imediato pelo auxílio.

No primeiro caso se incluem todos os assessôres que recebem pelos cofres públicos e todos aquêles que cobram pela consulta, estudo ou pesquisa realizada diretamente ao legislador ou à organização. Através do assessoramento gratuito os legisladores obtêm as informações e consultas desejadas sem que para tal tenham que desembolsar qual-quer quantia.

O assessoramento gratuito, em geral, se insere numa rêde mais complexa de interações. Há quase sempre inte-rêsse em se prestar o assessoramento aos legisladores. As motivações são as mais variadas. O que exerce a função de assessoramento pode estar motivado principalmente pe-la vontade de cope-laborar com os órgãos públicos no interês-se da comunidade. Pode pretender. através do auxílio pres-tado, conseguir determinados objetivos como uma troca de

favores. Pode agir em virtude de laços afetivos. Pode de-sejar obter um saldo positivo a ser utilizado no momento oportuno. Pode sentir-se lisonjeado pela consulta, encará-la como uma honra, etc.

(41)

CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

vez resolvido o problema, ou parte dêle, os vínculos que ligavam o assessor ao assessorado se dissolvem. Os órgãos de assessoramento funcionam numa base estável. As con-sultas a pessoas ou instituições estranhas aos órgãos legis-lativos consistem, em geral, num assessoramento de tipo eventual embora essas pessoas e organizações possam ser chamadas mais de uma vez, em caráter intermitente, a prestarem assessoramento.

Quanto [) se ouvir assessôres durante algumas fases da elaboração legislativa, êsse assessoramento pode ser

clas-sificado de compulsório ou facultativo. Embora a função de assessoramento, dada a sua natureza consultiva, pareça não se coadunar com uma obrigatoriedade de consulta a órgãos ou assessôres, essa incompatibilidade é apenas apa-rente.

A modalidade de assessoramento legislativo compulsó-rio existe em pelo menos uma das nossas casas legislativa

(na Câmara Municipal de São Paulo, que estabelece no artigo 174 do seu Regimento Interno a obrigatoriedade de todos os processos passarem pela assessoria

Técnico-Legislativa antes que sejam destinados às comissões). O fato de que o parecer do assessor seja condição s+ne qua

non para certas decisões legislativas não tira ao processo

a sua característica fundamental que é a de ser consultivo. Os pareceres podem ser aceitos ou rejeitados. A decisão final continua pertencendo aos legisladores.

O assessoramento facultativo é aquêle que depende da iniciativa ou da aprovação dos legisladores para que entre em ação e produza seus resultados.

D - Organização do Assessoramento Legislativo

As casas legislativas e os órgãos executivos ctivergem~

em geral, quanto às soluções dadas ao assessoramento legis-lativo institucionalizado.

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1) comissões parlamentares, integradas pelos próprios parlamentares, e que se encarregam de assessorar o plená-rio sôbre determinados assuntos;

2) órgão central encarregado de prestar todo o asses-soramento necessário aos parlamentares, às comissões téc-nicas e à Mesa (assessoram também. em geral, a Secre-taria) em assuntos administrativos;

3) dois ou mais órgãos centrais que dividiriam entre si as responsabilidades de assessoramento, cada um dêles ocupando-se com uma determinada ordem de problemas legislativos. como por exemplo: a) assuntos regimentais; b) assuntos predominantemente jurídicos; c) assuntos re-ferentes ao conteúdo especializado de determinadas propo-sições. etc.;

4) assessôres ou órgãos de assessoramento diretamente ligados a cada uma das diversas comissões parlamentares, auxiliando-as nas suas áreas de especialização;

5) assessôres ligados diretamente aos parlamentares em caráter mais ou menos permanente (assessoramento individual ao parlamentar):

6) convemo com universidades ou outras organiza-ções que prestariam o auxílio quando solicitadas pelo Po-der Legislativo;

7) borrowed staff, isto é, assessoramento do Executivo pôsto à disposição do Legislativo;

8) possibilidade de contratação de especialistas ou organizações para prestação de serviços específicos;

9) organização de um Conselho composto de figuras eminentes da sociedade que exerceria. pro honore, funções de assessoramento legislativo.

As soluções ecléticas, em'olvendo duas ou mais des-sas possibilidades, são freqüentemente encontradas.

(43)

legis-34 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

lativo através da criação de assessorias legislativas, como órgãos autônomos, Alguns executivos, contudo, ainda não institucionalizaram o mecanismo de assessoramento legis-lativo através da criação de órgãos especificamente desti-nados a essa função. Valem-se, para tal fim, dos assessôres diretos do Chefe do Executivo e dos demais órgãos da administração. Há, em geral. a possibilidade de contrata-ção de serviços externos.

E - As Comissões Pm'lamentares como órgãos de

assessoramento

Tôdas as nossas casas legislativas, em virtude das ne-cessidades de divisão de trabalho e de especialização, vêm adotando o ~istema das comissões parlamentares.

A essas comissões, integradas por parlamentares, cabe estudar e emitir pareceres sôbre os assuntos submetidos a seu exame. Funcionam. portanto, como órgãos de

asses-soramento do plenário, descobrindo fatos, analisando-os e opinando sôbre a conveniência ou não das medidas pro-postas.

De um modo geral as comissões parlamentares podem ser classificada sem dois grupos: as comissões

permanen-tes" que subsistem através das legislaturas e que são

orga-nizadas em tôrno de áreas de especialização e as comissões

ad hoc (temporárias ou especiais) organizadas para tratar

de um assunto específico e que se extinguem. uma vez alcançados seus objetivos.

Às comissões permanentes compete também, além de opinar sôbre as matérias de sua especialização a elas sub-metidas, promover estudos e pesquisas e investigações sôbre problemas dê interêsse público relativos à sua competên-cia e tomar a inicompetên-ciativa na elaboração de proposições liga-das ao estudo de tais problemas.