CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO POBLICA
A literatura sôbre a moderna administração pública e seus ramos especializados compõe-se, na quase totalidade, de trabalhos estrangeiros, principalmente de autores americanos, não traduzidos ou intraduzíveis para o português.
A Escola Brasileira de Administração Pública (EBAP) sente, todos os dias, os efeitos esterilizantes da falta de literatura apro-priada, necessária ao desenvolvimento de suas atividades. Cum-pre-lhe resolver o problema de elaborar e publicar o material de leitura e consulta de que carece. Não se trata do problema, comum a tôdas as escolas, de estimular e ensejar o aparecimento de obras, tratados. compêndios, monografias, ensaios, artigos e relatórios sôbre as pesquisas feitas e as matérias ensinadas. O problema aqui é específico e mais premente, uma vez que não existe nos idiomas maternos de seus estudantes - português e espanhol - um mon-tante suficiente de trabalhos sôbre administração pública, que pos-sam ser adotados como guias para os alunos. E' forçoso, assim, que a Escola prepare e publique os manuais, compêndios e demais fontes de conhecimento de que necessita, para documentar e ex-pandir suas funções ordinárias de ensino e pesquisa.
Até a presente data, a falta de literatura específica em por-tuguês sôbre as várias disciplinas ministradas em seus cursos tem sido suprida pela Escola mediante a produção e distribuição de uma literatura ad hoc - escrita, mimeografada e distribuída sob o signo da interinidade e a forma de apostilas.
Por um entendimento tácito entre os professôres, estudantes e a direção da Escola, as apostilas até agora publicadas são tidas como uma espécie de sementeira, de que surgirão com o tempo as obras menos efêmeras, os livros de texto de que a Escola carece para transmitir, através da palavra escrita, os ensinamentos da moderna administração pública.
II
Com efeito, vários dos. cursos dados pelos professôres da EBAP e distribuídos sob a forma de apostilas estão sendo revistos e enfeixados em livros.
N a hierarquia das obras didáticas, a Escola reservou uma faixa entre os tratados exaustivos, os compêndios eruditos e os artigos de revistas, para um tipo de publicação menos ambicioso, nem por isso menos útil, como fonte de estudo e consulta: o en-saio, a monografia. Decidiu, assim, a Escola lançar uma série de ensaios e monografias sob a denominação genérica de "CADER-NOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA".
O uso dêste modesto tipo de publicação - o caderno - como veículo de idéias e informações data da Revolução Francesa. Foi em 1789 que se generalizaram os famosos cahiers de doléances, espécie de registros de queixas e reclamações, preparados pelas assembléias populares para orientação dos deputados aos Estados Gerais. Em seguida e ainda durante a fase criadora da Revolução, estiveram em voga os cahiers des États Generaux, que continham o conjunto de solicitações apresentadas aos deputados por seus constituintes. Tais cadernos, redigidos pelos delegados incumbi-dos de escolher os deputaincumbi-dos à Assembléia dos Estados Gerais, exprimiam os votos, as queixas, as propostas, as advertências, as críticas e as esperanças formuladas pelo povo em cada cidade e em cada vila. Eram, por assim dizer, os terms of reference dos deputados naquela fase exaltada da história política e social do Ocidente.
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de séries de cadernos similares em outro" países, sobretudo latinos, conforme demonstram os exemplos indicados a seguir:
ESPANHA: O Instituto de Cultura Hispânica de Madrid come-çou a publicar, em 1948, os CI/adernos Hispanoamericanos, revista C}ue se propõe a integrar al 1/Iundo hisPánico en la wltura de 1/uestro tiempo.
l\'IÉXICO: Os Clladcl"/los .-ll1lcricaJlos, que )ESeS SILVA HERZOG
puLlicou de 19-1-2 a 19-1-7, num total de 36 volumes, representam uma das mais interessantes aventuras do pensamento de que se tem notícia na América L3.tina. Os títulos das quatro seções per-manentes, em que se dividem os Cuadernas Americanos, a saber: "Nuestro Tiempo", "Aventura deI Pensamiento", "Presencia deI Pasado" e "Dimensión Imaginaria", indicam o grau de penetração e altitude intelectuais daquela série, a qual somente o adjetivo inglês sophislicated, tal como empregado pelos americanos, pode Ijualificar.
EQVADOR: : \ Casa de Cultura Equatoriana de Guayaquil lançou, em 1951, a série dos Cuadernos de Historia y Arqueologia, que estão concorrendo para o refinamento do movimento cultüral ela América Espanhola.
CeBA: Papel igualmente importante na difusão de idéias e fatos sôbre a vida municipal nas Américas é desempenhado em Cuba pelos CuadenlOs del Instituto ltiteramericano de Historia .11 Hllicipal c I tlstitucional.
BRASlL: Os Cademos de Cultura, do Ministério da Educa-ção, dos quais já foram publicadas 72 unidades até a presente data, são outros tantos instrumentos ele difusão de idéias, elabo-ração de doutrinas, fixação de reflexões, opiniões e fatos sôbre a literatura, a poesia, a arte e outros aspectos da cultura brasileira. E' um documentário amplo e um temário rico daquilo a que
po-deremos chamar a história intelectual do Brasil.
VI
deiras mal/las internacionais. cl11'edanr!n á1'eas 11111ilo mais 'vastas do que o Império Roma/to,
Essa expansão extraordil1ál'ia do podcr administrativo requer capacidade do mesmo calibre e exige responsabilidade proporcional.
E'
n'Ídente que, podendo administrar mais eficientemente emprêsas cada vez maiores e mais numerosas, elllPrêsas com Íllterêsses, filiais e agências espalhadas 011 por todos os pontos de um mesmo país ou por todos os países do mundo, a função do administrador cresce de complexidade e redobra de importância. ÊssC' fato inigualável contribui para que os sócios, os subordinados, os clie/ltes c o p'íblico em geral sejam muito mais rigorosos lUIS suas relações C0111 o admi-nistrador e esteja/f!. sempre incli11ados a esperar que éle opere mila-gres. Se dispõe de ta1!to poder para mandar, de tamanha capaci-da.1e para agir, de alcance tão múltiplo e 1I1lh'crsal, que é que o administrador não consegue fazer! Criou-se, por essa forma, tinia espécie de consciência social, lima expectath-a exigente em tômo da responsabilidade do admi1listrador, seja êle Presidente da RePli-blica, min.istro de Estado, diretm' geral, presidente de banco, 011chefe de pequena emprêsa particular. Como era lIatural, Ilumo civilização que se expande c sobe, de HIlS a outros 1Iíveis de
pro-gresso, sob o signo das profissões, a idéia da profissionalização do administrador acabUlTia por ~ICll.cer. Não era admissível que se exigissem antecedentes de competência específica de todos os ofi-ciais e de todos os prcfissionais participantes na ell1Prêsa e se con-tinuasse a aceitar indivíduos sem alltccedelltcs similares para o ofício e a profissão de administrá-la.
ANDRÉ MAUROIS vulgarizou lIa Brasil, 110 seu livro Un Art de Vivre, aquela resposta famosa dada pelo :\IARECHAL LIAUTEY.
ex-go~'erllador de Afarrocos, quando lhe pergu1ltaram que técnicas sabia, éle que dirigia uma equipe de técnicos.
- U Eu sou o técnico de idéias gerais", respondeu o Jlareclzal.
VII
superior, é indispensável passar por uma formação llW1S profunda, maü longa e mais completa.
Formação em quê! Na arte e ciência da administração. Cada vez nos parece mais ridículo e 'mesmo absurdo que se entregue a direção de elllPrêsas públicas Oll partiClllares, a serviço das quais se encontram titulares de algumas ou de muitas profissões, a indi-víduos sem o necessário equipamento profissional. O absurdo tor-na-se mais evidente quando visto através do seguinte raciocínio: para ser subordinado, é necessário dispor o homem de competência profissional reconhecida, neste ou naquele ramo do conhecimento; mas para ser subordinante, isto é, chefe, diretor, gerente, patrão, 1lão necessita de competência equivalente.
Outra razão lógica, que leva o mundo a demandar adminis-tradores competentes, é a vantagem social do bom funcionamento das emprêsas, públicas e privadas, em todos os regimes. Se públi-cas, o bom funcionamento representa benefícios para, milhares 011
milhões de pessoas. Não é admissível, pois, que um serviço público, destinado a beneficiar clientelas tão vastas, deixe de fazê-lo, falhe à sua finalidade, por má administração. Embora isso ainda, ocorra em muitos países, o fato é intolerável.
Nas emprêsas privadas, o bom funcionalllento significa igual-mente vantagens para muitos: dividendos para os acionistas, bOtls salários e segurança econômica para os empregados, lucros para os bancos, impostos fàcilmente arrecadáveis para o govêrno, progresso para as comunidades, contribuição 'Variada para o equilíbrio e a paz sociais. O mau funcionamento das gralldes emprêsas illdus-triais modernas pode acarretar conseqüências catastróficas. I ma-gine-se, por exemplo, a calamidade que seria para o Brasil o mau funcionamento da Companhia Siderúrgica Nacional. Os efeitos talvez fôssem 1/luito mais funestos, para a evolução do país, do qlle os das sêcas periódicas do Nordeste OIt de uma geada que torrasse de vez os cafezais de São Paulo e do Paraná.
Ora, o fator nobre e mágico, qlle garante e perpetua o bom funcionamento de qualquer emprêsa, sobretudo das grandes, é a
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boa adlllinistraçiio. ANDREW CARNEGIE disse, certa vez: U
Arre-batem-nos as fábricas, tome'm-nos o comércio, nossos meios de transporte, nosso dinheiro. Deixem-nos apenas nossa, organi::ação" (leia-se administração) U e, em quatro anos, estaremos novamente
esta.belecidos." (1)
Compreende-se, pois, a razão por que ao movimento C1/I 11Iar-cha 1IOS Estados Unidos, para a amplia.ção da capacidade dos diri-gentes, se haja dado o nome de U Renascença Administrativa".
De certo modo, a administração é a jazida de O1/ro moderna - fabulosa e inexaurível - de onde têm saído os recursos que financiam e exPlicam estas coisas aparentemente inconciliáveis: mão-de-obra cada ve:: mais bem paga, matérias-primas cada vez mais caras e, apesar disso, produtos 11101lufaturados cada vez mais acessíveis aos consumidores. Exemplo: com os salários de hoje e o custo atual das tnatérias-primas, um automóvel Buick ficaria por mais de 50 000 dólares, ou sejam quatro milhões de cruzeiros ao câmhio de hoje, se os processos usados na fabricação de automóveis ainda fôssem os mesmos de 1910.
Apesar de haver tudo subido de preço, 1IIil, dois mil por cento nestes últimos 60 anos, um único fa.tor primário - a administração científica - bastou para contrabalançar os efeitos acu11lulados de tôdas as altas. Foi ela que proporcionou os rewrsos abundantes que permitiram o milagre da multiPlicação dos benefícios. Todos os quinhões foram aumentados, decuplicados, até centuplicados, o do operário, o do produtor de matérias-primas, o do transportador. Entretanto, por mais que hajam subido os fatôres de produção, o custo unitário dos produtos tende a baixar, ou sobe insignificante-mente. O consumidor passa a ser, graças a isso, lima espécie de
(J) "Take away our factories, take away our trade, our avenues of transportation, our rnoney. Leave us nothing but our organization, and in four years we shall have re-established ourselves." Citado por
R. J.-GREENLEY, "The Trained Executive: A P.rofite", in The
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sócio de indústria do processo de produção. Sob a forma de pro-dutos melhores c mais acessíveis ao seu bôlso, Nc taJllbém recebe di'lJidendos e bônus. Eis o milagre moderno da administraçiio cien-tífica!
A dificuldade argiiida contra a preparação deliberada de adllli-nistradores profissionais era a de que, pela sua generalidade, Pc/é!
sua universalidade, pela supremacia do administrador sôbre os ou-tros profissionais, a administração não parecia suscetí~'el de ensi-namento e de aprendizagem. Essa alegaçi1o. outrora considerada
~,álida, hoje carece totalmente de fundalllento. A função do admi-nistrador, decomposta nas fases já be11l conhecidas, impõe o conhe-cimento de técnicas administrativas correspondentes: a técnica de pesquisar, a técnica de pre'ver, a técl/ica de organizar, a t,;cl/ica de planejar, a técnica de dirigir, a técnica de coordenar, c/c., tôdas passíveis de transmissão atra~'és do. palaz·ra escrita c falada, pelo processo clássico do el1sino.
Exigida, assilll, por UIIl lado, a cOillpet';l1cia profissional
espe-cífica, inequívoca, dos que galgam a situaçcio privilegiada de diri-gentes gerais, seja de elllpn~sas, seja de ministérios; e de11lons-trada, por outro lado, a exeqiiibi/idade do ensino da ad11linistração, desencadeou-se em todos os países do 111undo, nestes últi1ll0s anos, um movimento sem precedentes em faz·or da formaçiio sistelllática de administradores. Daí o fato de aparecerem novas escolas de administração em 111uitos países e de surgirem, nos países ql/e já as possuíam, novos cursos e novos programas para o 11!e S1110 fil1l
O objeth'o do presente ensaio é del1lolIstrar, à lu::; de uma doC!t11lentação simPles mas irrespondívcl - tôda ela recolhida de primeira mão - , que quanto mais cresce o poder tanológico do homem sôbre as coisas e os outros homens, tanto mais o mUlldo civilizado necessita de amPliar, refinar e fortalecer os sel/s quadros de administradores.
x
avanço sàmente comparável ao assinalado pela máquina no século passado."
Dentro de poucas décadas, o ad11l inistrador chambão, ainda encolltradiço - e11lbora já apreensivo - , estará para o adminis-trador profissional sofisticado, que então monopolizará os postos dirigentes, assim como o barbeiro-cirurgião da Idade Média está para o médico de longa formação científica de nossos dias.
A profecia de Jl7LIAN HUXLEY, inscrita 110 pórtico dêste Caderno, realizar-se-á com a fatalidade de 11m fenômcno meteo-rológico.
Rio, abril de 1955.
A OU,
íNDICE
I - A MULTIPLICAÇÃO DAS PROFISSÕES ... 3
Introdução ... 7
Augusto Com te, sôbre os engenheiros ... 7
A ofensiva dos têrmos estranhos ... 10
O aparecimento de novas profissões ... 11
11 - A FALÁCIA DO ADMINISTRADOR NATO... 19
111 - EMERGE O ADMINISTRADOR PROFISSIONAL ... 31
IV - ANÁLISE FUNCIONAL DA ADMINISTRAÇÃO .... 39
V - A HEGEMONIA DOS ADMINISTRADORES ... 55
VI - A FORMAÇÃO E APERFEIÇOAMENTO DE ADMI-NISTRADORES ... 71
PóRTICO
"As the barber-surgeon
01
the Middle Ages has given place to the medicai man01
to-day, with his elaborate trainiffg, so lhe essentia/ly amateur politician and admini.rtrator01
to-daywill
have been replaced by a ncw type01
professional man, with specwlized training. Life will go on against a background of social scietZce. Society wiU have began to develop a brain."]ULIAN HUXLEY
"The coming science of management, in this ce1ztury, marks an advallce comparable only to the coming of the machine in the last."
LOUIS BRANDEIS
UI am quite clear tltat the official" (for u,hich we /IIay read adlllinistrator) (( 11tllst be fhe mainspring of the new society, suggcsting, pr011l0tillg, advising, at every stage."
]OSIAII STAMP
I -
A MULTIPLICAÇÃO DAS PROFISSõES
Introdução
O título dêste ensaio - A Era do Administrador Profissio1lol - repousa na premissa maior, embora não estabelecida, de que já existe a profissão de admi-nistrador - objeto de formação universitária.
Acontece, porém, que na lista das profissões existentes e reco-nhecidas nos países civilizados, não figura a de administrador profissional.
Como se justifica, pois, o pres-suposto da existência da profis-são administrativa, implícita no título desta monografia? A des-peito da ausência de reconheci-mento social, dar-se-ia o fato de que a Administração já consti-tua, por si só, como a Medicim, a Engenharia e o Jornalismo, uma profissão distinta, com a sua ética, as suas exigências de formação, a sua consciência de
grupo social, os seus direitos e as suas peculiaridades?
Vamos tentar responder a es-sas questões.
Augusto Cornte, sôbre os
engenheiros
Mufatis 1nutandis, essas mes-mas dúvidas poderiam ter sido formuladas há cento e trinta anos, sôbre a profissão de en-genheiro, então surgente e não menos questionável, em 1825, do que a de administrador, em nos-sos dias.
Como arte, a Engenharia re-monta a eras muito recuadas. Seria ocioso relembrar o Templo de Salomão, os Jardins Suspen-sos da Babilônia, o Templo de Diana em Éfeso, o Colosso de Rodes, as pirâmides do Egito. Sabe-se perfeitamente que as maravilhas do Mundo Antigo, fôssem elas sete, quatorze ou
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CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAcem, eram quase tôdas obras de engenharia.
A contribuição da engenharia para a herança social é, sem dú-vida, milenar e imensurável. Não há negar ou mesmo atenuar esta orgulhosa, mas justa afirmativa de um notável político e enge-nheiro americano, RALPH E. FLANDERS; "No que concerne aos aspectos físicos, o mundo que conhecemos é obra do en-genheiro, assim como não é pe-quena a parte do engenheiro na determinação do ambiente espiritual da humanidade." (2) Como profissão estabelecida, po-rém, a engenharia é contempo-rânea da Revolução Francesa. Com efeito, a primeira grande escola destinada a formar enge-nheiros, que surgiu no Ociden-te, foi a Ecole Polytechnique, fundada em Paris, em meio ao tumulto da Revolução, durante o curso daquele ano decisivo de 1784. A Escola de St. Etienne e a Politécnica de Berlim já da-tam do século XIX, tendo
apa-recido em 1824, assim como só mais tarde, aí por volta de 1850, é que surgiram as escolas poli-técnicas de South Kensington, Stevens, Zurich e outras (3).
Como que respondendo a ques-tões similares às que ora são sus-citadas pela emergente profissão de administrador, AUGUSTO COMTE escrevia em 1825, sôbre os engenheiros;
"Pode-se fàcilmente reconhe-cer no corpo social, tal como existe hoje em dia, um certo número de engenheiros que não se confundem com os homens de ciência propriamente ditos. Essa importante classe tinha de formar-se, necessàriamente, por último, quando a teoria e a prá-tica - de origens tão opostas, embora - houvessem progredi-do o bastante para se darem as mãos. Por isso é que seus ca-racteres diferenciais são ainda tão pouco nítidos. Quanto às doutrinas que lhe são próprias - as que deverão conferir à pro-fissão uma individualidade nítida - não é fácil identificar-lhes a
(2) De um discurso pronunciado, em junho de 1937 durante a
convenção. do In~titut? Americano de Engenheiros Eletricistas.
V. Electncal Engmeenng, edição de agôsto do mesmo ano.
(3) LEWIS MUMFORD, Technics & Civilization (Harcourt Brace
A! ERA DO ADMINISTRADOR PROFISSIONAL
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verdadeira natureza, pois, até o momento, delas só existem algu-mas manifestações.
"Entre tais manifestações, a única que conheço, e que se pos-sa considerar exatamente como uma teoria de interêsse imediato para as artes da construção, é a concepção do ilustre MONGE, sô-bre a geometria descritiva.
"Uma série de concepções análogas a essa, e relativas a tô-das as outras grandes operações práticas racionalmente analisa-das, é que virá formar o corpo de doutrina próprio dos enge-nheiros. Esta formação natural-mente pressupõe que a
constru-ção da filosofia positiva tenha alcançado certo desenvolvimento, porquanto qualquer grande apli-c,,-ção às artes exige comumente a combinação de conhecimentos que se relacionam, a um só tem-po, com vários pontos de vista científicos.
"A cristalização de uma clas-se de engenheiros, com clas-seus ca-racteres próprios, tem tanto mais importância, porquanto esta clas-se há de clas-ser, na certa, o agente direto e necessário de ligação en-tre os homens de ciência e os industriais, - única da qual po-derá diretamente eclodir o novo sistema social." (4)
(4) "On peut aisément 7·econna.itre dans le corps scientifique, tel qu'il existe aujourd'hui, un certain nombrc d'ingénieurs, distincts des savants proprement dits. Cette classe importante a dí't nécessaire-ment se former la derniere, q1wnd la théorie et la pratique, partics de point8 si opposés, ont été assez avancées l'une et l'autre pour se donner la ma.in. C' est ce qui rend son caractere distinct si peu tranché encore. Quant à ses doctrines propres, qui doivent lui donner une existence nettement spéciale, il n'est pas facile d'en indiquer la véri-table natwre, cal' il n'y en a jusqu'ici que quelques rendements.
"Je ne connais que la conception de l'i/lustre MONGE SUl' la géomé-trie descriptive qui puisse en donnpr une idée exacte, comme étant la théorie générale immédiate des arts de construction.
"C'est une suite de conceptions analogucs, re/atives à toutes les autres grandes opérations p1'Utiques rationnellement analysées, qui
doit formeI' le corps de docl/'ine pl'opre aux ingénieurs. Cette
forma-tion suppose naturellement que la construcforma-tion de la philosophie posi-tive est déjà avancée jusqu'à un certain point, cal' toute grande application aux al'ts exige ordinairement la combinaison de connaissan-ces que se rapportent à la fois à plusieurs points de vue scientifiques.
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CADERNOS DE ADMINISTRAÇ10 PÚBLICAA ofensiva dos têrmos
estranhos
Milhares de palavras e expres-sões que hoje usamos mais ou menos familiarmente, há apenas meio século não faziam parte de nenhuma língua viva ou morta, pelo menos com os significados atuais. Trata-se de palavras no-vas ou, em freqüentes casos de acepções novas de palavras' an-tigas, surgidas, umas e outras, para designar objetos, coisas, invenções, métodos, teorias e re-lações igualmente novas, incor-poradas aos costumes da huma-nidade pelo avanço da ciência e, sobretudo, pela expansão da tec-nologia, que é a ciência aplicada.
Em 1890, por exemplo, ne-nhum dicionário registrava com as acepções atuais os vocábulos aeroPlano, avião, hidroPlano, au-tomóvel, 7.'olante, aviador, cho-fer, nacel!e, aquatizage1n, aterris-sagem, se.rtante, radiotelegrafis-ta, refrigerador, aerO-1110ço, en-ceradeira, Pára-lama, capota, rá-àio, Pábrisa, psicanálise,
ra-diador e centenas de outros re-centemente introduzidos no vo-cabulário de uso quotidiano de todos os povos civilizados.
Entre as palavras de cunha-gem recente, numerosas desig-nam máquinas, instrumentos inertes, como galadeira, tanque. bombardeiro, radar, liquidifica-dor; outras designam ramos e métodos cientifico!t como em-briologia, cinetonomia, ecologia, econometria, fotogramctria; ou-tras designam produtos e subs-tâncias químicas recentemente descobertas e industrializadas, como vitamina, atebrina, tiami-na, sulfanilamida; outras desig-nam os miraculosos antibióticos, todos descobertos nestes últimos dez anos: penicilina, estreptomi-cina., aureom-iestreptomi-cina., clorolllicetina, tetraciclina, terrmnicina e acro-micina; outras designam gran-des grupos de classificação cim-tífica, tias como braquicéfalo, ci-clotímico, astênico, pícnico; I
:!1-tras designam distúrbios ~lan
dulares, como hipertiroidismo,
A! ERA DO ADMINISTRADOR PROFISSIONAL
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acromegalia,. outras, finalmente, designam atividades científico-profissionais e ocupacionais, como geneticisto., pilôto, radio-logista, mo torneiro, locutor, en-genheiro de som, atuário, pára-quedista, técnico de educação, cinegrafista, - para citar ape-nas alguns exemplos.
Essa miríade de têrmos e ex-pressões estranhas, dos quais a grande maioria não figurava nos dicionários editados até o comê-ço do século presente, é o rotu-lário do mundo novo, que a re-volução científica, em íntima co-laboração com o progresso tec-nológico, está modelando ativa-mente.
Como acabamos de ver, mui-tos dêles designam coisas, açõe5 e relações novas, inestrincàvel-mente ligadas ao exercício de profissões e ocupações nascentes.
o
aparecimento de novas
profissões
Em meio à fervilhante acumu-lação das conquistas científicas modernas e à medida que estas, percorrendo o caminho que se-para a teoria da prática, saem das fábricas e dos laboratórios, em forma de instrumentos, apa-relhos, produtos e comodidades,
e vêm incorporar-se aos hábitos do homem moderno, está sem-pre ocorrendo um fenômeno ine-vitável de subdivisão do traba-lho, que ordinàriamente escapa à percepção do observador co-mum. Trata-se do aparecimento de tipos novos de profissõrs e ocupações. Às vêzes, ao ocor-rer, êsse fenômeno torna obso-leta uma profissão tradicional, pelo advento de uma profissão nova, como aconteceu no caso do cocheiro, hoje inteiramente substituído pelo chofer. Outras vêzes, o fenômeno assume a for-ma de desdobramentos profissio-nais, como se está verificando na Medicina, em que especiali-zações e subespecialiespeciali-zações novas surgem a cada passo da clínica e cirurgia gerais, e como no caso do fotógrafo, de que o cinegra-fista é apenas um prolongamen-to especializado. Outras vêzes, porém, o fenômeno do apareci-mento de uma nova profissão ou ocupação ocorre de maneira re-pentina, sem ligação imediata com atividades já existentes, como é o caso da telefonista e do aviador.
relativa-12
CADERNOS DE A'DMINISTRAÇÃO PÚBLICAmente recente, ainda muito mal estudado e, por isso mesmo, apto a entreter longamente a capaci-dade investigadora dos sociólo-gos, antropólogos e economistas. Segundo a Encyclopacdia of the Social Sciences, o inglês ]OSEPH ADDIsoN, poeta e crítico de cos-tumes, ao relacionar, no fim do século XVII, as grandes profis-sões, mencionava apenas três: Di'vinity, Law and Ph}ISics, ou sejam, em linguagem atual, o clericato, a advocacia e a medi-cma.
O próprio têrmo profissão é muito menos antigo do que ge-ralmente se supõe. De acôrdo com informações disponíveis, a instância mais remota de uso escri to do têrmo data de 1541, quando o incluíram pela primeira vez no Oxford English Dictioil-ary. O autor da famosa obra N OVUIIL O rgalIlon, o filósofo FRANCIS BACON, foi quem se in-cumbiu de vulgarizá-lo algum tempo depois.
Se bem que a Bíblia nos fale dos Douiôres da Lei, os primei-ros profissionais sistemàtica-mente treinados surgiram na Idade ~Iédia, com o advento das universidades. Mas então, a
ri-gor, existia apenas um grupo social distinto de profissionais -os eclesiástic-os. Como a cultura medieval se caracteriza pelo seu cunho essencialmente religioso, todos os profissionais eram, an-tes de tudo, teólogos ou, pelo menos, eclesiásticos.
A ERA DO ADMINISTRADOR PROFISSIONAL 13
PATRICK GEDDES e revisto por LEWIS MCMFORD (5).
A propósito dêsse paralelo ar-queológico, parece oportuno fi-xar, antes de mais nada, o con-ceito de profissão perfilhado por
nós neste opúsculo.
Os arqueólogos já demonstra-ram, além de qualquer dúvida, a incidência de atividades espe-cializadas no período neolítico.
À luz do que foi dito nos
pa-rágrafos precedentes, leitores menos avisados poderiam atri-buir-nos a opinião simplista, e certamente insustentável, de que Iião houve profissões e artífices e"pecializados antes da Idade Média.
Como se sabe, o aparecimento de muitos ofícios manuais, que sobreviveram a várias idades e chegaram aos nossos dias, cons-titui um fato pré-histórico, por-tanto de data indeterminada, pos-sivelmente contemporâneo da idade do bronze. A suposição lógica é a de que, até o momen-to em que o homem usava ar-mas e ferramentas de pedra, não havia ofícios e profissões.
Lo-gicamente, estas e aquêles come-çaram a desenvolver-se na idadedo bronze. Por ser um processo complicado, a fundição de ins-trumentos dêsse metal exige o concurso do especialista. Ora, quem diz esp~cialista, diz pro-fissional.
Estrihados em suas descober· tas e reconstituições, os arqueó-logos sustentam que as numero-sas comunidades que povoavam o leste do }'Iediterrâneo, espa-lhando-se até às fronteiras da índia, já conheciam e pratica-vam, em plena idade do bronze. além das ocupações mais primi-tivas - a caça, a pesca, o pas-toralisl11o nômade - , ocupa-ções e até profissões citadinas, que pressupunham aprendizado longo.
Segundo GoRDON CHILDE, afJ.uelas comunidades pré-histó-ricas já haviam acumulado, aí pela altura do ano 4000 a. C., impressionante massa de conhe-cimentos científicos sôbre topo-grafia, geologia, astronomia, química, zoologia e hotânica; e desenvolvido uma série de prá-ticas de Agricultura, ~Iecânica,
Metalurgia e Arquitetura, tudo de em'olta com procedimentos esotéricos e rituais mágicos, que
(5) LEWIS MUMFORD, op. cit., pág. 109.
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CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICApoderiam enccrrar princípios ci-cn tíficos (6).
Acrescenta o citado arqueólo-go australiano que o quadro do Egito, da :"Iesopotâmia e do Vale do rio Indus, aí pelo ano 3000 a. C., tal C01110 reconstituído pela
arqueologia, já não consiste numa série de comunidades de agricultores e pastôres primiti-vos, mas num conjunto de Es-tados complexos, em que convi-vem classes e profissões diferen-ciadas. Em primeiro plano estão os sacerdotes, príncipes, escribas, funcionários e tôda uma multi-dão de artífices especializados, soldados profissionais e trabalha-dores vários, retirados da tarefa primária de produzir artigos de alimentação (7).
Sabe-se, além disso, com ab-soluta certeza, que por volta do ano 2000 a. C., havia no Egito não apenas carpinteiros, ferrei-ros, canteiferrei-ros, senão também gravadores, ourives, joalheiros, engenheiros e arquitetos alta-mente treinados. A construção das pirâmides, por exemplo, não teria sido possÍ\'e! sem o
concur-so de numeroconcur-sos especialistas. Segundo HERÓDOTO, somente
pa-ra extpa-rair os blocos de pedpa-ra empregados na construção da Pi-râmide de Gizeh trabalharam 100 000 escravos durante dez anos a fio. Imensos blocos de granito, alguns até de 350 tone-ladas, extraídos em Tura, na margem leste do Nilo, eram transportados rio abaixo até Gi-zeh e aí movidos rampa acima até o platô, 30 metros a cava-leiro do nível do rio.
E' óbvio que monumentos de tais proporções não poderiam ter sido erigidos sem planeja-mento. A sua execução seria in-concebível S'é'm cálculos prévios, que envolviam fórmulas geomé-tricas. Sabe-se, todavia, que a precisão alcançada pelos egíp-cios, na construção das pirâmi-des e outras obras, foi obtida em larga medida à custa de pa-ciência inexaurível e pelo méto-do empírico (triai alld errar).
Mas a atividade profissional da era pré-histórica e da idade antiga, apesar de produzir efei-tos ccon<>micos similares aos que
(6) GORDON CHILDE, Man Makes Himself (New American Library, Nova York, 1951), pág. 114.
A:. ERA DO ADMINISTRADOR PROFISSIONAL
15
produz hoje, estava, quase sem-pre, inestrincàvelmente ligada a exercícios de magia.
O profissional das idades pre-gressas distingue-se assim do profissional da idade contempo-rânea. Em primeiro lugar, por-que o aprendizado era individual e exclusivamente prático. Pri-meiro o aprendiz observava como o mestre executava deter-minada operação, depois era en-sinado a fazer a operação e, em seguida, procurava repeti-Ia so-zinho, sob a vigilância do mestre, que o corrigia e orientava quan-do necessário. Tuquan-do indica que o aprendizado do escriba e do médico no Egito e na Babilô-nia era feito por êsse método. O professor recorria a exemplos simples ou a casos reais.
Afirma GORDON CHILDE que a literatura não indica que essa instrução prática fôsse precedida ou suplementada por uma expo-sição metódica de princípios ge-rais e teoria abstrata, tal como ocorre hoje no ensino universi-tário e estabelece a diferença en-tre, por exemplo, um curso de engenharia e o mero aprcndi:::ado
prático de engenharia.
Em segundo lugar, tanto o aprendizado como a prática de qualquer arte, profissão, ou ofício no período pré-histórico estavam ligados a gestos misteriosos, pro-cedimentos esotéricos e rituais mágicos. Cada operação técnica ensinada ao aprendiz era acom-panhada pelas invocações mági-cas e rituais próprios (8). Os planos de construção de um tem-plo, por exemtem-plo, não eram tra-çados pelos arquitetos, mas revc-[{Idos aos sacerdotes durante ce-rimoniais mágicos, de sentido profundamente esotérico, em que os sacerdotes interpretavam para a massá dos trabalhadores a von-tade dos deuses (9).
A sociedade de então estava convencída da eficácia da magia. Era menos o preparo técnico do profissional, que o poder sobre-natural dos seus rituais e invo-cações, que produzia os efeitos
pragmáticos desejados.
Fica, assim, estabelecida a di-ferença entre o profissional mo-derno, de que aqui tratamos, que é guiado por critérios intelec-tuais, conhecimento e experiên-cia, e o profissional
16
CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAco, meio-mágico, das eras pre-gressas.
O que entendemos por profis-são é uma téqnica intelectual, adquirida mediante treinamento sistemático e praticada por pro-cessos racionais, sem ligação di-reta ou remota com rituais mis-teriosos, poderes mágicos, su-perstições, cabalas ou quaisquer procedimentos esotéricos.
Até o século XIX, o reconhe-cimento de uma profissão nova era um processo extremamente vagaroso. A relativa estabilida-de das línguas civilizadas, cujos vocabulários prescindiam de neo-logismos, especialmente de têr-mos técnicos e econômicos, for-nece uma indicação da marcha lenta do processo.
A transfiguração tecnológica por que passou o mundo ociden-tal nestes últimos 150 anos, ou mais exatamente a partir da in-venção da máquina a vapor de JAMES WATT, tornada conhecida em 1769, incumbiu-se de de-monstrar, gradativa mas, afinal, incisivamente, que a vida diária da sociedade depende cada vez mais da multiplicação das profis-sões e da atomização das ocupa-ções.
Poder-se-ia afirmar, sem S0111-bra de dúvida, que a civilização contemporânea se expande sob o signo das profissões. O prestígio dos profissionais, confundindo-se com o prestígio dos técnicos, é cada vez maior. O ambiente tec-nológico de nossos dias repele e sufoca o amador, o curioso, o
<. entendido", o dilelallf('. A
tendência para a profissionaliza-ção é irresistível. Para levar a efeito seus desígnios, tratar de seus negócios e resolver seus problemas, o homem civilizado prefere, exige profissionais. Se deseja construir uma casa, husca o arquiteto; para fazer roupa, procura o alfaiate; para fazer prospecções sôbre petróleo, uti-liza o geofísico; e assim por di-ante, sempre orientado pelo cri-tério profissional.
O distintivo de qualquer pro-fissão é a posse de uma trcnica intelectual, adquirida mediante treinamento sistemático c susce-tível de aplicação útil a alguma das esferas da vida quotidiana, tal como esta se apresenta na atualidade.
perma-A ERperma-A DO perma-ADMINISTRperma-ADOR PROFISSIONperma-AL 17
nente. No Brasil, por exemplo, como em tôda parte, há os fute-bolistas profissionais, os dança-rinos, os esmurradores, os jó-queis profissionais, etc.
A prática da ~Iedicina é uma profissão; o trabalho de lubrifi-car automóveis, uma ocupação (lO). Entre êsses dois extre-mos estão situadas, eqüidistan-temente, muitas atividades que apresentam traços de profissão, embora ainda não bem defini-dos, assim como outras que, a rigor, são simplesmente ocupa-ções, embora estejam no gôzo das perrogativas de profissões, porque o consenso geral assim as reconhece.
Seja como fôr, é evidente que um grupo cada vez maior, uma veroadeira avalanche de profis-sões novas está em movimento
- rumo à conquista de reconhe-cimento social.
Dentre as profissões surgen-tes, que no curso destas últimas décadas se estão cristalizando ràpidamente em forma bem ní-tida, a mais importante de tô-das, aquela para a qual se alar-ga o futuro mais brilhante é sem dúvida, a de
administra~
dor, particularmente a de admi-nistrador público. O advento do administrador profissional, cuidadosamente treinado, cada vez mais necessário em todos os setores em que numerosas pes-soas trabalham para a realização de um propósito comum, cons-titui uma conseqüência implacá-vel da própria multiplicação e subdivisão das atividades hu-manas.
(lO) "Everyone recognizes the practice of the Medicine as 11
prolession; ever1jOl1e agrecs lhat lhe lubrification of an automobile is not a profession. In between these obvious extremes lie many difficult cases. In this fwilight zone lie.s the art of administration." LEONARD
D. WHlTE, "Administration aS a Profession", in The Annals of the American Academy, pág. 86 (editado por Luther Gulick).
"Todos reconhecem uma profissão na prática da Medicina; todos concordam em que o trabalho de lubrificar automóveis não é uma pro-fissão. Entre êstes dois extremos situam-se muitos casos difíceis. Nesta zona crepuscular está a arte da administração." LEONARD D.
WHITE, "Administração como Profissão", in Revista do Serviço Público
a O emptnsmo está passando a ser o
dis-tintivo, a marca de fábrica. do administrador chambão, incapaz e estéril, produtor de desor-dem e sacrificador de programas, cuja ação, longe de se traduzir em realizações desejadas, gera o desperdício, a resistência. passiva, a morosidade, a ineficiência e o parasitismo.
a Na administração de em-prêsas privadas,
os métodos empíricos conduzem ràpidamente à falência. No govêrno, conduzem à frustração, à esterilidade e ao descrédito do serviço público .
... . ( ... .
a O triste espetáculo do administrador
em-pírico em luta com os atordoantes problemas que hodiernamente assoberbam o Estado lem-bra a situação de um desventurado a.prendi:: de violino que, em ve:: de arco, usasse 11m ser-rote e, ainda por cima, calçasse luvas de boxe para fa::er exercícios."
BENEDICTO SILVA
Assistência Técnica em Admi-nistração Pública (Caderno n.o 21 da série Cadernos de Administra-ção Pública, editada pela Escola Brasileira de Administração PÚ-blica da Fundação Getúlio Vargas), pág.4.
11 -
A FALÁCIA DO ADMINISTRADOR NATODepois de reconhecer e afir-mar o fato óbvio de que em tôda emprêsa o Planejar e o executar são fases distintas, assim como em todo processo há uma técni-ca de direção e uma técnitécni-ca de execução, SPENGLER sustenta
que a arte e a ciência de dirigir pressupõem um "talento inato". "Quer se trate de caçar grandes animais - diz êle, textualmen-te, - de construir templos, de lançar uma emprêsa guerreira ou agrícola, quer se cogite de fundar um estabelecimento co-mercial ou de organizar a via-gem de uma caravana, uma re-belião e até mesmo um crime, sempre o primeiro requisito é uma cabeça empreendedora e in-ventiva para traçar as tarefas.
Numa palavra, alguém que te-nha nascido para chefe de outros que não o são." (11)
E' que nas emprêsas "verbal-mente dirigidas" não existem apenas duas espécies de técnicas, mas também duas espécies de ho-mens, diferenciados pelo fato de seus talentos se moverem nesta ou naquela direção: "homens nascidos para mandar e homens nascidos para obedecer, sujeitos e objetos do processo político e econômico." (12)
"Governar, decidir, guiar, co-mandar é uma arte - conclui
SPENGLER - , uma técnica
difí-cil e, como qualquer outra, pres-supõe um talento inato." (13)
Ignorando ou talvez menos-prezando a obra de TAYLOR e
(11) O. SPENGLER, O Homem e a Técnica, trad. de ÉRICO
VERfs-SIMO (Edições Meridiana, Pôrto Alegre, 1941), págs. 90-91.
(12) Loc. cito
(13) Ibid., pág. 92.
CADERNÓS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
de FAYOL, 5PENGLER insiste em revitalizar a "idéia diretriz" das gerações passadas, para as quais o administrador, como o poeta, não se forma - nasce.
Consoante essa teoria, que ainda encontra abonadores do esfôrço de SPENGLER, o proble-ma da chefia administrativa con-siste em descobrir o chefe nato, o homem para o lugar. Uma vez desnichado êsse indivíduo raro, nascido para chefiar, todos os de-mais problemas ligados à função administrativa se resolvem auto-màticamente, a um aceno de sua varinha de condão. As relações humanas, fonte eterna de per-plexidades mesmo para os psi-cólogos, as questões complexas de planejamento, os métodos de trabalho, as regras de organiza-ção - tudo isso carece de im-portância em face da habilidade congênita do chefe predestinado.
~Ie admillistra, isto é, planeja,
organiza, dirige, coordena e con-trola a golpes de talento inato, descobrindo, para cada caso, a solução mais convinhável.
A teoria spengleriana do c/zefe nato foi desmoralizada há cêrca de 40 anos pelo advento do cha-mado taylorismo.
O scientific lIUl1la,gement, com que TAYLOR, o genial engenhei-ro americano, revolucionou a arte de administrar, elevando-a à ca-tegoria de ciência, tem por base o princípio fecundo de que sem-pre há um melhor meio de rea-lizar qualquer operação.
Em que consiste êsse princí-pio?
Definido de várias maneira~,
estas simples, aquelas complexas, o princípio em que se baseia o scientific managc1I1cnt é nada mais nada menos que o velho princípio econômico a que MEL-LEROVICZ chamou princípio do meio mínimo (14). A aplicação
enca-A ERenca-A DO enca-ADMINISTRenca-ADOR PROFISSIONenca-AL
25
dêsse princípio conduz ao que, durante certo tempo, se conhe-ceu no Brasil pelo então pres-tigioso nome ele raciollali::ação.
Embora correndo o risco de ar-rombar porta aberta, permitimo-nos a liberdade de transcrever aqui a seguinte parte de uma definição nossa:
"A racionalização do traba-lho naela mais é do que a elimi-nação deliberada, metódica e im-placável dos 1110\'imentos e gas-tos parasitários. Em outras pa-lavras, a racionalização do
tra-balho
é
um esfôrço consciente, dirigido para a redução - ao mais baixo nível possível - do custo unitário elas operações, dos serviços e dos produtos."Sempre que, ao estabelecer uma norma de serviço, o orga-nizador consegue reduzir ao mí-nimo possível os fatôres utiliza-dos para executar dada opera-ção - o tempo do operador, o espaço em que êle se move, a quantidade de material, etc. -nessa instância terá obtido o má-ximo de eficiência, ou seja o custo unitário mínimo." (15)
minada a conseguir la racionalidad, el imperio dei principio econ6mico. El mcdio para conseguirlo es la organización.
"Pero la racionalización y, con ella, también la organización, llevan conliligo 1111a dualidad, corno la Economía de las explotaciones, fo'rmada por la técnica y la economia. Aquellas se encuentran, por tanto, domi-nadas por la técnica y por la economia, es decir, "por la razón técnica 11 la razón económica" (V. GOTTL) , por lo que se requiere una organi-zación técnica 11 una organización económica. Esto significa en la técnica, 'racionalidad en la elección de medios; en la economia, racio-nalidad en la elección de fines.
"No se habrá conseguido una racionalización por el mero hecho de conseguir mayor cantidad de productos, sino, únicamente, cuando puedan obtenerse con los mínimos co.stes. Por esta causa V. GOTl'L
estabelece cor> razón la seguiente máxima: "Opera siempre con 108
gastos comparativamente más pequenos". El gasto por unidad de producción debe reducirse al mínimo." K. MELLEROVICZ, Teoría Eco-nómica de las Explotaciones (Editorial Labor S. A., Barcelona, 2.a edi·
ção), págs. Z'65-266.
(15) BE~EDICTO SILVA, Teoria dos Departamento.s de Clienttlla (Caderno 1/.0 4. da série Cadernos de Administração Pública, editada
pela Escola Brasileira de Administração Pública da Fundação Getúlio Vargas), págs. 16-17.
26 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Preliminarmente, não parece verossímil que um administrador impreparado, por assombrosa que seja a sua capacidade inata, pos-sa escolher sempre, intuitiva-mente, dentre milhares, o me-lhor método de realizar cada uma das numerosas e diversas ope-rações em que se desdobra o tra-balho proteiforme de um minis-tério, ou mesmo o trabalho uni-forme, monoprodutor, de uma fábrica. Objetar-se-á que a es-colha de normas e métodos pode e deve ficar a cargo dos espe-cialistas, incumbindo-se o admi-nistrador exclusivamente das operações administrativas des-critas por F A YOI.. Sim, mas é preciso não esquecer que a res-ponsahilidade final da decisão cahe intransferlvelmente ao ad-ministrador. Que êle se forre ao trabalho de examinar pormeno-res técnicos, delegando essa e outras tarefas similares aos es-pecialistas, está certo e é vanta-joso. A parte que lhe fica, po-rém, requer igualmente alta es-pecialização e não apenas cul-tura geral; antecedentes de
com-petência e não apenas qualida-des inatas. Alguns dos amplos problemas naturalmente a cargo do órgão de chefia, como o da previsão e o do planejamento, já envolvem tal complexidade de atribuições nas grandes emprê-sas, que bastam, só por si, para exaurir ou desmoralizar a capa-cidade de qualquer administra-dor improvisado, ainda que pos-suidor de acentuadas aptidões para os misteres da chefia e da coordenação.
N o prefácio que escreveu, em 1911, para seu livro Tire Prillci-Ples of Scientific Management, disse TAYLOR que de então por diante seria necessário que nos habituássemos à idéia de que os nossos chefes de indústrias deve-riam ser formados na sua arte e de que nenhum administrador nato, por hábil que fôsse, pode-ria lutar com bom êxito contra homens bem organizados mesmo no caso de se tratar de homens comuns e até medíocres - cujos esforços se ajustassem, somando-se, através da coonle-nação (16).
(16) "In the luture it will be appreciated that our leaders must be trained right as well as bom right, and that no great man can (with the old system
01
pC'rsonal management) hope to compete with a number01
ordinary men who have been properly organized so aJJJ(. ERA DO ADMINISTRADOR PROFISSIONAL 27
o
criador da administração científica ridiculariza a teoria da capacidade administrativa trazi-da do berço, sustentando na sua obra teórica e demonstrando, pe-las suas espetaculares realiza-ções práticas, que não somente é possível, mas também vanta-joso formar administradores, assim como se formam engenhei-ros, médicos, dentistas, advoga-dos, professôres.F AVOL, por sua vez, acredita-va e apregoaacredita-va que o ensino
ad-ministrativo, "necessário a todo mundo", é capaz de formar bons administradores, exatamen-te como o ensino da engenharia tem formado milhares de bons engenheiros.
Profundamente convencido de que se pode ensinar e aprender a administrar, FAYOL chegou ao extremo de preconizar a insti-tuição do ensino administrativo em todos os níveis, da escola pri-mária à superior (17).
of Seientifie Management (Harper & Brothers, Nova York e Lon-dres, 1947), Introdução, pág. 6.
(17) "Tout le monde a plus ou nwins besoin de notions adminis· tratives. Dans la famille, dans les affaires de l'Etat, le besoin de capaeité administra tive est en rapport avee l'importanee de l' entTe-prise, et pour les individus, ee besoin est d'autant plus grand qu'ils oeeupent une position plus élevée.
"L'enseignement de l'administration doit done être général: rndi-mentaire dans les éeoles primaires, un p.u plus étendu dans les éeoles seeondarres, tres développé dans les éeoles supérieures.
"Cet enseignement ne ferait pas plus de tous ses éleves de bons administrateurs que l'enseignement teehnique. Et pourquoi ne les rendrait-il pas? Il s'agit surtout de mettre la jeunesse en état de comprendre et d'utiliser les leçons de l'expérienee. Aetuellement, le débutant n'a ni doetrine administra tive ni méthode, et beaucoup restent
à cet égard débutants toute leur vie.
"Il faut done s'elforeer de répandre des notions administratives dans tous les rangs de la population. L'éeole a évidemment um rôle eonsidérable à jouer dans eet enseignement.
28 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Conta-se que, certa vez, al-guém perguntou a ÉDISON onde conseguia êle inspiração para in-ventar tantas coisas. "Inspiran-do-se" na conhecida definição de BUFFON, ÉDISON respondeu es-pirituosamente: "As minhas in-1JellçÕCs representam 1
%
de inspiração e 99% de transpira-ção." Combinando êsse dito atri-buído a ÉDISON com a famosa frase de BUFFON - Le génie n'est autre chose qu'ulle grallde aptitude à la. patiellce - a sabedoria popular americana cunhou uma versão mais sinté-tica, muito corrente nos Estados "Unidos: Nove décimos do gênio é suor (Iline tenths of genius is sweat).O administrador nasce, não se faz - afirma uma crença popu-lar. X ave décimos do gênio é SI/ar, contrapõe HALSEY, valen-do-se dêsse outro dito america-no, que também já foi incorpo-rado à sabedoria popular. E sem mais preâmbulos, HALSEY,
au-tor bem conhecido por parte dos que estudam administração de pessoal, argumenta que tem si-do demonstrasi-do à saciedade que qualquer pessoa de inteligência normal e disposta a servir aos outros pode adquirir considerá-vel mestria para dirigir (enten-da-se administrar), desde que es-tude os princípios e métodos pertinentes e os aplique plena, conscienciosa e persistentemente
(18) .
SCHELL, outro autor familiar aos estudiosos de questões ad-ministrativas, reconhece que an-da muito disseminaan-da a idéia de que a faculdade de dirigir cons-titui uma dádiva divina. De acôr-do com essa idéia, a arte de ad-ministrar é um dom, alguma coi-sa que se traz do berço. Conse-qüentemente, o êxito dos bons administradores é pura verifica-ção do que "estava escrito" no livro do destino.
Situando-se eqüidistantemente dos extremos, SCHELL
concor-convient le leur enseigner." HENRI FAYOL, Administration lndustrielle et Générale (Dunod, Paris, 1950), págs. 16-17.
(18) ult ha.s been demollstrated time and time again that almost
A ERA DO ADMINISTRADOR PROFISSIONAL 29
da, até certo POli to, com essa idéia. Segundo êle, há um nú-mero limitado de qualidades es-senciais que, sem dúvida, vêm do berço. Sem elas, ninguém conseguirá desempenhar satisfa-toriamente o papel de chefe. Com elas, o sucesso vem natural-mente.
"Mas entre os indivíduos do-tados dessas qualidades em gran-de escala" - opina SCHELL -"e os que não as possuem de todo, há um grande número de pessoas que as possuem em grau moderado." São exatamente as pessoas "cujo sucesso pode s~r
prejudicado pela crença de que a arte de dirigir é função de um sexto sentido, uma faculdade in-tuitiva que desafia explicações,
um palpite que indica sempre a conduta correta no momento exato" (19).
Os argumentos de SCHELL são reversíveis: podem ser usados
em relação a qualquer técnica ou arte. Todos sabemos que há cer-tos indivíduos mais bem dotados do que outros para aprender e praticar a :r-.ledicina, a Engenha-ria, a Advocacia, o Sacerdócio, a Arte Militar, etc., porque pos-suem em alto grau as aptidões essenciais ao exercício de uma ou de outra dessas profissões. E' por isso que há bons médicos e médicos ruins, excelentes enge-nheiros e engeenge-nheiros fracassa-dos, advogados eficientes e ad-vogados a quem ninguém confia o patrocínio da causa mais sim-ples, generais que sabem lutar e generais que sabem apenas fu-gir. A enumeração não teria fim.
Apesar das opiniões de T AY-LOR, F A YOL, HALSEY e SCHELL, o ponto de vista de SPENGLER contém certa aparência de ver-dade, que demanda comentário.
Com efeito, quando visita uma grande organização moderna,
se-(19) "But between those individuals who have these lew
qual-ities in great measure, and those who do not have them at ali, there lies much larger number 01 individuais who are gilted in moderafe degree. These are the persons whose progress may suller because 01 the notion that executive technique is a matter 01 a sixth sense, an intuitive laculty which delies explanation, a "hunch" which alwaYB teUs the right thing to do at the right time." ERWIN HASKELL SCHELL,
The Technique 01 Executive Control (McGraw-Hill Book Company,
Inc., Nova York, 1950), pág. 7.
30 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
ja uma fábrica de automóveis ou um ministério. surpreendendo na intimidade a sucessão e a
simul-t~neidade das operações neces-sárias à produção de uma sim-ples peça de trabalho, o observa-dor se sente fortemente inclinado a concordar com o pensador ale-mão.
As diversas tarefas que cum-pre planejar e coordenar, de
111-
EMERGE O ADMINISTRADOR
PROFISSIONAL
ff Uma prm,idê/lcia, porém, que ainda não
foi tomada: é a criação, dentro do serviço pú-blico, de um corpo de administradores supe-riormente treinados, homens de visão social e vigor intelectual, capazes de aprender os me-lhores métodos de trasladar os mandatos legis-lath'os em operações administrativas.
({ Cabem a êsses homens as funções de pressentir as tendências sociais, de manter a administração em dia com a éPoca, de adaptar o trabalho de cada ministério a um determi-nado esquenta de política geral e de elaborar. bem assim, diretivas de comando. Desde a adoção, em 1883, do Federal Civil Service Act, o sistema de seleção com base 110 mérito não cessou de se expandir neste país. A criação formal de carreiras públicas mais elevadas é de importância vital para a nossa organiza-ção administrativa. Essa providência assegu-rar-llle-ia um desenvoh-illlento inteiramente or-gânico, corolário lógico de nossa evolução social e da nossa experiência prática em matéria de modernos padrões de pessoal."
111 - EMERGE O ADMINISTRADOR PROFISSIONAL
J.
M. KEYNES, o maior eco-nomista inglês da atualidade, afirmou recentemente que a Eco-nomia Política está fadada a so-brepujar, em importância, tôdas as demais ciências - pelo menos durante os próximos 25 anos. Ainda que se possa considerar exagerada essa opinião, é inegá-vel que o economista está con-quistando terreno ràpidamente no aprêço da sociedade. Cada dia se reconhece mais o valor das pesquisas e estudos econômi-cos. Cada vez se encarece mais a atividade do economista pro-fissional. Cada dia se torna mais clara e definida a sua posição na escala das profissões. Cada vez os economistas se tornam mais especificados como grupo pro-fissional distinto.Nem só os economistas, po-rém, estão sendo valorizados pe-las demandas da era neotéclIica.
Ao lado dêles, outros grupos
pro-fissionais novos, já reconhecidos ou em via de reconhecimento, aproximam-se igualmente do pe-ríodo áureo. Os engenheiros, os estatísticos, os técnicos de rela-ções públicas, os cxperts em pro-paganda e vários outros gozam atualmente de uma situação pri-vilegiada no mercado do traba-lho, tal é a procura crescente, para emprêgo intensivo, das res-pectivas tecnologias, processos e métodos. Mas o sacerdote ele nova espécie, que se há de in-cumbir dos cerimoniais litúrgi-cos da sociedade supermecani-zaela dos tempos modernos, não é o economista, nem o enge-nheiro, tampouco o estatístico.
36
CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAdo que a que transformasse a .argila em ouro, é que estão
sen-do talhadas, sob medida, as ves-tes talares com que se hão de celebrar os ritos e operar os mi-lagres do trabalho cientificamen-te organizado. Efetivamente, dentre as profissões novas que emergem da complexidade da vi-da moderna, a de administrador, notadamente a de administrador público, é a mais importante de tôdas, aquela para a qual o fu-turo se abre de par em par, car-regado de responsabilidades, mas ao mesmo tempo cheio de pro-messas e seduções.
Apresentada com êsses ares de axioma, exaltada por essa rou-pagem verbal superlativa, a afir-mação talvez pareça demasiado afoita. Cumpre justificá-la.
Deixem-nos repetir que o ad-vento do administrador profis-sional, cuidadosamente treinado, é uma conseqüência imperiosa da própria multiplicação e sub-divisão das atividades humanas.
Nada mais fácil do que de-monstrar essa proposição. A ce-na mundial contemporânea, cujas ruidosas mensagens são captadas
até pelo observador casual, exi-be a cada passo, - em cada re-partição pública, em cada esta-belecimento comercial ou indus-trial - , o duplo espetáculo, apa-rentemente antagônico, da divi-são e do agrupamento do traba-lho. De um lado, a especializa-ção intensiva e multiforme au-menta a lista das profissões, des-dobra os ofícios, estreita as fai-xas de atividade individual, ato-miza as ocupações, numa pala-vra, divide e subdivide o traba-lho indefinidamente. De outro, a associação de esforços, consti-tuída para a realização de pro-pósitos de ampla envergadura, integra as atividades e reúne os trabalhadores na emprêsa.
Com efeito, à medida que os homens se afastam da existên-cia orgânica e aperfeiçoam as formas da existência organizada, produto e clima da ação coletiva, mais e mais se tornam patentes e irredutíveis as duas leis fun-damentais da organização - di-versificação e agrupamento, tam-bém chamadas especialização e cooperação, ou ainda divisão e integração (20).
~ ERA DO ADMINISTRADOR PROFISSIONAL
37
A divisão do trabalho, assim extremada pela especialização, e a concentração dos trabalhado-res, imposta pela necessidade de fundir e coordenar o esfôrço, sem o que a maioria dos desígnios
humanos jamais poderia ser rea-lizada, tornaram indispensável um sistel/la adequado de admi-nistração, dando ~nsejo ao apa-recimento do administrador pro-fissional.
especialización y cooperaczon,. "división e integración" (NrcKLIscH). La inteligencia humana no ha podido imaginar otras. Cualquiera que sea el medio que tenga que emplear el hombre y cualquiera el proce-dimiento que tenga que aplicar, siempre se trata en la organización de la aplicación de estas leyes. De ellas se derivan los más variados principios de la organización: centralización y de~centralizaeión, meca-nizaeión y automatizaeión, concenfración y disf1·ibueión." K.
MEL-LEROVICZ, Teoría Económica de las Explotaciollcs (Editorial Labor, Barcelona, 1936), pág. 268.
U Não há matéria mais importante desde
as suas mínimas ramificações (C01ll0 os custos uniMrios e a conta.bilidade) até a estrutura superior do corpo dirigente, - do que a ma-téria administrativa. O futuro do govêrno lizado, e mesmo, penso eu, o da própria civi-lização, repousa em nossa habilidade para de-senvolver 111M ciência, 1I111a filosofia e 1I1IIa prática de administra.ção capazes de fazer face às fllnções públicas da sociedade civilizada."
IV ANÁLISE FUNCIONAL DA ADMINISTRAÇÃO
Acreditamos já haver demons-trado que o ad\'ento do admillis-trador profissiollal, cuidadosa-mente treinado, caJa vez mais necessário em tôdas as emprê-sas, sobretudo nas grandes, que empregam num~rosas pessoas
para a realização de propósitos de envergadura, constitui uma conseqüência implacável da pré.-pria multiplicação e subdivisão das atividades humanas.
As multifárias operações que cumpre prever, planejar, exe-cutar, dirigir, coordenar e con-trolar no seio de uma emprêsa. envolvem centenas de titulares das mais diversas profissões e milhares de trabalhadores, igual· mente diversificados em trein~~
mento, experiência e capacidade. Por outro lado, o funciona-mento das emprêsas, públicas e particulares, requer o consumo de copioso material e o uso de
equipamento variado - instru-mentos de precisão, veículos, fer-ramentas, máquinas, etc.
A complexidaJe da tarefa ad-ministrativa nas grandes orga-nizações, em que cabe ao admi-nistrador mobilizar, dirigir e co-ordenar homens, máquinas, ins-talações, material de consumo, dinheiro, planos e propósitos, pa-rece, pois, transcender de muito as fronteiras das faculdades fí-sicas e intelectuais do homem; e poderia levar o observador me-nos avisado a concordar com a teoria spengleriana do talento administrativo inato.
Com efeito, as ações que êle tem de planejar e coordenar, de modo que os diferentes profis·· sionais e trabalhadores necessá-rios, devidamente instruídos, equipados e assistidos 5C
encon-trem no momt'nto próprio e 1105
