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ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBUCA
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'--ANÁLISE CRíTICA DAS
POLíTICAS PÚBLICAS DE
TELECOMUNICAÇOES NO
BRASIL
LUCIANO OUVE/RA eAR/NO
CAn-EltNOS::Efii1!
1RABAl..HO ELABORAOO PARA A DISCIPlINA P0Ú11CAS PúSUCAS li, 00 CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBUCA
DA EBAPIFGV, SOB A ORIENTAÇÃO DA PROFA. DEBORAH MORAI.S ZOUAlN
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GETULIO VARGAS
REVISTA DE ADMINISTRAÇAO PUBLICA
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GESTÃO INTEGRADA DE PROGRAMAS PÚBLICOS
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PROCESSO DECISÓRIO
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I - Introdução
Este trabalho tem como objetivo principal, a partir de uma contextualização histórica, econômica, política e social dos efeitos da globalização no setor de telecomunicações a nível mundial, mostrar a evolução das políticas públicas do setor no Brasil.
A forma de apresentação é uma abordagem crítica embasada nos principais aspectos técnicos que fundamentam as reformas propostas para o setor, sendo comparadas estratégias de sucesso e outras não tão bem sucedidas ao longo dos últimos anos.
Além de apresentar a "panacéia globalizante neoliberal" da privatização, o texto se propõe a discutir aspectos relacionados ao monopólio, competição, desregulação e liberalização do setor ao redor do mundo, desferindo especial atenção às mudanças introduzidas a partir do Governo Collor nas políticas públicas no Brasil para o setor.
Na última parte é apresentada a organização atual das telecomunicações brasileiras, discutindo seu modelo legal, política tarifária, principais agentes políticos, o Programa de Recuperação e Ampliação do Sistema de Telecomunicações e do Sistema Postal (PASTE versão 1995 com atualização em 1997) do atual governo e a fundamentação das mudanças Introduzidas pela proposta da lei geral de telecomunicações em vias de aprovação pelo congresso nacional.
Neste sentido são detalhados os objetivos fundamentais, a estrutura do mercado brasileiro, alguns ensinamentos possíveis das experiências internacionais, as premissas de implementação para uma "competição equilibrada" e a adoção da privatização como forma de busca de parceiros estratégicos nacionais e internacionais no bojo da condução da política governamental preconizada para o setor.
A partir da análise crítica de todos os aspectos apresentados, são formuladas projeções para o setor levando-se em conta a vulnerabilidade técnico-política das reformas embutidas na lei geral. Considerando como um pecado capital o não envolvimento da sociedade civil organizada (restringindo-se somente aos técnicos do governo e políticos) nas decisões estratégicas sobre uma área de cunho extremamente estratégica para o país, principalmente quando enfocada as características da acirrada globalização econômica em curso, é alinhavada uma proposta de flexibilização e descentralização regulatória do setor dando especial ênfase no paradigma das fusões, alianças e acordos, ou seja, parcerias em geral, atualmente sendo utilizadas de forma ampla por entidades e empresas, governamentais ou não, públicas ou privadas, de forma a garantir ou manter níveis de qualidade aceitáveis na prestação dos serviços, agora universais, à sociedade global, usuária dos recursos de telecomunicações disponíveis a nível mundial.
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~1.1 - Contextualização
1.1.1 - Globalização e telecomunicações
Segundo Coutinho (1995), o ambiente tecnológico internacional mudou profundamente durante a década de 80. As indústrias tecnologicamente maduras dos anos 60 e 70 foram rejuvenescidas por inovações radicais e intensificação de formas incrementais de mudança . Ao mesmo tempo, novas indústrias emergiram e tornaram-se a base de acentuado desenvolvimento tecnológico, da produção e do comércio internacionais .
No centro destas transformações está um pequeno número de áreas caracterizadas por Intenso dinamismo tecnológico, abrangendo avanços na microeletrônica, melhorias radicais em velhos materiais e desenvolvimento de novos, além da aceleração das inovações tecnológicas em setores como as telecomunicações.
Na intensificação do processo de mudança tecnológica, os impactos da utilização de base eletrônica são amplamente reconhecidos:
• a aplicação da tecnologia eletrônica requer sistemas menos padronizados e mais adaptados às características dos produtos, processos e mercados de cada empresa; • a eficácia de sistemas eletrônicos aumenta a partir da disponibilidade local de:
(i)informação de outros usuários sobre a tecnologia, (ii) uma força de trabalho treinada e experiente, (iii) serviços de manutenção e assistência técnica, (iv) fornecedores de equipamentos e software e (v) inovações técnicas e organizacionais complementares -desenvolvidas por fornecedores ou geradas por usuários;
• a tecnologia eletrônica é um poderoso instrumento para gerar inovações e mudança tecnológica;
• tendência em direção ao "outsourcing" de inúmeros serviços e atividades por parte de grandes empresas em direção a redes ("networks") (1) de fornecedores, inclusive com a
participação de muitas pequenas empresas, engendrando significativas mudanças nas relações entre contratadas e contratantes.
o
quadro 1 apresenta de maneira sintética as principais mudanças no complexo eletrônico associadas ao novo paradigma técnico-econômico desde o final dos anos 40 até o presente momento, englobando os setores:a) Computadores eletrônicos; b) Software;
c) Semicondutores e Circuitos Integrados; e d) Telecomunicações .
(1) Network - é caracterizado por rede de empresas, arranjos institucionais ou conjunto fechado de elos
selecionados e explícitos, com parceiros preferenciais, em um espaço de ativos complementares relativamente ao mercado e com relação de cooperação entre firmas para lidar com inovações sistêmicas. (Revista de Administração, 1996)
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Quadro 1 - Mudanças Associadas ao Novo Paradigma ( fonte: Coutinho - 1995 )
FIM DOS ANOS 40 - INíCIO DOS 70
a) Computadores eletrônicos
Uso de válvulas. Predomínio de aplicações militares. Potencial futuro subestimado. Melhorias tecnológicas em arquitetura, memória e periféricos dão início a mercado comercial nos anos 50. Melhorias em desempenho e confiabilidade pelo uso de transistores e circuitos integrados. Mainframes dominam processamento de dados em grandes empresas, mas surgem minicomputadores nos anos 60.
b)SOfMaHf>··· ....
Primeiras linguagens de programação nos anos 50. Empresas de hardware desenvolvem e fornecem software cada uma com seu padrão. Com a multiplicação de aplicações, usuários científicos desenvolvem software. Usuários com grandes departamentos de processamento de dados desenvolvem software conjuntamente com
produtores de hardware. Emergência de empresas independentes de software prestando consultoria e suporte a usuários.
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De válvulas a transistores nos anos 50 e circuitos integrados nos anos 60 à integração em larga escala (LSI) nos anos 70. Melhorias em confiabilidade, velocidade e desempenho, dobrando o número de componentes por chip anualmente e reduzindo os custos.
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Sistemas eletromecânicos predominam nos anos 50 e 60. Tráfego, principalmente voz e telex, limitado por cabos coaxiais (mais microondas e ligações via satélite a partir dos anos 60). Empresas
centralizadas de utilidade pública dominam o sistema com a oferta oligopolística de equipamentos telefônicos por pequeno número de grandes
e~esas transnacionais.
INíCIO DOS 70 - MEADOS DOS 90
A partir de 71, o microprocessador leva à
difusão de computadores pessoais pequenos e baratos, mudando
radicalmente a indústria. Mainframes e departamentos de processamento de dados centralizados perdem espaço gradativamente, enquanto PC's e estações de trabalho ganham fatias crescentes de mercado.
Rápido crescimento do setor de software, especialmente nos EUA. Pacotes de software amigáveis facilitam a difusão de computadores,
especialmente para PME's; software "customizado" e modificado também cresce rapidamente. Movimento em direção a "sistemas abertos" no final dos anos 80 facilita conexão e networking. Falta de pessoal especializado é grande nos anos 70 e 80, mas é menor nos anos 90.
De LSI a VLSI e integração em wafer-scale. A partir dos anos 70, com o microprocessador, pequenas firmas projetam e produzem computadores. Crescente capacidade dos circuitos VLSI leva a computadores potentes e baratos. Investimento maciço em P&D leva a sistemas totalmente eletrônicos que requerem menos manutenção e permitem adaptação contínua a novos tráfegos, inclusive uma ampla variedade de voz, dados e imagens. Desenvolvem-se vários novos Desenvolvem-serviços em networking.
MEADOS DOS 90 EM DIANTE
Disponibilidade universal de PC's e de computadores portáteis e "de bolso" ligados a redes. Uso de
computadores amplamente difundido.
Supercomputadores e processamento paralelo para P&D e outras aplicações (como bancos de dados) que exijam vasta capacidade de memória.
Redução das necessidades de pessoal em software devido a: pacotes padrão; automação; redução no suporte de mainframes; aumento das capacitações dos usuários. De outro lado, surgem novas demandas de software a partir de: processamento paralelo; multimídia; realidade virtual e sistemas especialistas; mudanças nas configurações visando contínuas mudanças organizacionais e técnicas. Demanda renovada para projeto e manutenção de software.
Chips tornam-se commodity barata. Limites técnicos e econômicos ao atual estágio de minituarização
previstos para o início do século XXI levando a bio-chips e outras radicalmente novas nanotecnologias.
Disponibilidade ampla de bandas com até um milhão de vezes àquelas dos cabos coaxiais. Information highways, utilizando acesso a banco de dados e ISDN universal proporcionando serviços de networking baratos para empresas e permitindo telecomutação em escala crescente para ampla variedade de atividades. Rápida difusão de telefones móveis e videofones, ligados a sistemas com ou sem fio.
A competitividade das economias nacionais tende a ser muito afetada pela chamada "globalização" ora em curso na economia mundial. Não se deve esquecer que, analítica e politicamente, a globalização ainda é extremamente fluída e baseia-se em três fenômenos distintos: as relações econômicas tradicionais entre nações resultantes do comércio internacional; as atividades de empresas multinacionais em mercados extrafronteiras; e os mercados financeiros e monetários, estes sim globais que surgiram nos anos 60 ganhando força nos anos 70 e 80.
As novas dimensões do conceito globalização relacionam-se à emergência de um sistema mundial de interligações de redes privadas entre os principais bancos e empresas industriais e de serviços nos países da "tríade". Instalam-se, assim, redes de informação mundiais internas que permitem à empresa ligar produção e marketing ao redor do globo terrestre, estimulando ampla gama de alianças envolvendo novas estratégias e novos tipos de interação entre fornecedores, clientes e concorrentes.
A globalização tende, portanto, a reforçar o caráter cumulativo das vantagens competitivas baseadas na inovação das grandes empresas internacionais, mas pode estar enfraquecendo a base de recursos e a coesão organizacional dos sistemas domésticos de inovação. Por outro lado, a criação de vantagens competitivas assentadas na capacidade de maximizar recursos de pesquisa e desenvolvimento, incluído aí o capital humano, localizados em diferentes países, é um processo no qual a dimensão local ou regional torna-se mais forte com a globalização. Dessa forma, políticas regionais e locais adquirem uma nova e relevante dimensão.
Evidentemente que todo este processo afeta a organização e os padrões de concorrência do setor de telecomunicações e são por eles afetados. Este setor passa a desempenhar um papel-chave no processo de geração e difusão de novas tecnologias de base microeletrônica, dado a sua vocação integradora dos diversos sistemas. De modo geral, as empresas industriais e de serviços passam por uma série de etapas no uso das telecomunicações.
É correto, portanto, considerar as telecomunicações como elemento catalisador no processo de difusão da microeletrônica para além das fronteiras da empresa individual, chegando ao nível da corporação empresarial e, posteriormente, permitindo as estratégias setoriais de "networking".
A convergência atual entre as tecnologias de telecomunicações e de computação, fruto principalmente da tendência à digitalização, permite, do ponto de vista tecnológico, a ampliação dos movimentos que já ocorriam no âmbito da firma para a corporação e, via networking, para a economia como um todo (Coutinho,1995) .
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Segundo Tigre (1996), a nova infra-estrutura de telecomunicações já chega a representar 11 % da Formação Bruta de Capital Fixo em países como a Alemanha. Isso significa que o investimento produtivo está caminhando cada vez mais para ativos intangíveis como software. Investimentos em comunicações podem, em breve, superar investimentos nos setores de transportes e energia. A disponibilidade de redes de comunicação de dados é considerada fundamental para o monitoramento eficiente de fornecedores, canais de distribuição e transporte. Formas mais cooperativas de trabalho, entre diferentes agentes econômicos, podem ser ampliadas por um universo maior sem a necessidade de proximidade geográfica .
~ 1.1.2 -Nova ordem mundial
-
Segundo Costa (1996), nas duas últimas décadas, as telecomunicações deixaram de ser um meio do qual as pessoas se utilizam para ampliar a sua capacidade de comunicaçãoà distância e passaram a ser um elemento estratégico que atua como o aglutinador essencial da maior parte das relações humanas, incluindo aí as econômicas. Pode-se dizer que o perfil do setor de telecomunicações, hoje, influencia significativamente o perfil da economia de um país, interferindo fortemente no seu potencial de desenvolvimento. O grau de tecnologia disponível em cada país passa cada vez mais a ser um elemento que determina o seu grau de competitividade. Em um mundo cuja economia está cada vez mais globalizada, a falta de recursos tecnológicos' em telecomunicações significa uma não-integração com o mercado internacional e uma conseqüente queda na capacidade competitiva, na atração de investimentos e, no caso dos países do terceiro mundo, uma sentença à permanência nos piores estágios de desenvolvimento.
A mudança tecnológica que deu origem à era da informação e InicIou o processo de reformulação do setor de telecomunicações por que passam hoje e passaram inúmeros países durante a década de 80 foi, sucintamente falando, a disponibilização da interatividade. A substituição do cabo de cobre e da transferência eletromecânica (conforme mostrado no quadro 2) para processos de comunicação através de microondas, satélites, cabos coaxiais mais modernos, transmissão fotônica e, sobretudo, circuito integrado utilizado pelos computadores, permite ao usuário receber e enviar mensagens através de um único meio de transmissão de dados.
Os sistemas de transmissão de dados passaram a permitir ao usuário interferir na forma como o dado é gerado. As linhas atuais, além da tradicional transmissão de voz, são capazes de transmitir rápida, eficiente e de forma segura desde dados computadorizados até imagens. Com o advento da tecnologia digital pode-se, hoje, através de um único sistema, gerar, estocar e manipular informações em tempo real, o que acaba alterando as condições de competitividade das empresas que passaram a ser muito mais eficientes em todos os seus setores, desde o gerenciamento e a contabilidade até o fornecimento e o abastecimento dos mercados e controle de estoques.
Como resultado, novos padrões de eXlgencia se estabeleceram nas relações empresa/cliente e empresa/empresa. A possibilidade de comunicação em tempo real e a ampliação da capacidade de acesso a uma quantidade maior de informação vêm mudando o perfil dos mercados, dos consumidores e o perfil da concorrência, a ponto de transformar os meios de comunicação até então utilizados e criar novas formas de realização de negócios, até então inexistentes. Essas mudanças apontam na direção de um salto na competitividade dos mercados, do alargamento das fronteiras de negócios, da diminuição dos nichos locais e do aumento do poder de barganha do consumidor.
o
"boom" tecnológico ocorrido nas telecomunicações, conforme ilustrado no quadro 2, a partir da década de 80 modificou as características básicas do setor: de monopolista ele passa a possibilitar a concorrência, e de altamente regulamentado ele passa a exigir maior flexibilidade para assimilar as constantes e radicais inovações que prometem continuar ocorrendo pelo menos nas próximas duas décadas.Segundo Costa (1996), as três razões básicas que normalmente são apontadas para explicar a baixa performance das empresas públicas de informação até hoje estão ligadas: ao ambiente não-competitivo; a inexistência de autonomia financeira, administrativa e de investimentos; e aos usuários sem poder de demanda.
Autonomia, competitividade e eficiência são elementos fundamentais para que qualquer empresa consiga se manter no páreo do setor de telecomunicações, o qual exige altos investimentos e constantes assimilações de novas tecnologias. Nesse contexto, muitos países vêm alterando profundamente suas legislações para ceder lugar à iniciativa privada, uma vez que a estrutura governamental não parece ser adequada para a nova realidade do setor. Ao Estado cabe hoje: (i) patrocinar uma comissão autônoma que reduza a perda relativa de eficiência (devida ao ainda inevitável grau de concentração de oferta desses serviços); (ii) garantir amplo e fácil acesso da população aos serviços básicos e (iii) integrar áreas menos lucrativas (áreas rurais, por exemplo).
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Tecnologia
Quadro 2 - Mudanças tecnológicas em telecomunicações ( Fonte: Costa (1996) -ITU, World Telecommunication Devei
1984 1994 2004
Sistemas baseados em cabos de cobre. Utilização incipiente de fibra
óptica e microondas para
inter-exchange network. Uso de sistema de
satélites na maioria das rotas
internacionais.
Ligações majoritariamente
semi-automáticas, com alguns sistemas manuais ainda em funcionamento.
Sistemas digitais surgem no
mercado. conexões de dados em redes orivadas.
Maior parte dos sistemas
não-celulares utiliza tecnologia de rádio de alta freqüência (HF). Alguns países nórdicos adotam tecnologia celular. Redes móveis com baixa capacidade, com grupos fechados de usuários ou utilizacão militar.
Utilizado majoritariamente para
tráfego intercontinental de
telecomunicações e transmissão de sinais de TV.
telex ainda é a tecnologia
dominante, mas alternativas como videotexto, fax, X.25 e E-mail público começam a ocupar o mercado de
conexões via circuito para
transmissão de dados.
Disponibilidade limitada para
velocidade média (56/64 Kbps), com linhas arrendadas em países da OECD. Algum uso de microondas.
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Sistemas híbridos de cabos de cobre e fibra óptica em inter-exchange network. Uso extensivo de Local Area Networks (LAN). Uso limitado de fibra óptica em sistemas locais, televisão a cabo e backbone networks.
Sistemas digitais utilizados em
inter-exchange network, com maior proporção de terminais conectados a centrais digitais.
Amplo uso de pontes ("bridges") entre
LAN's e WAN's. Uso limitado de ISDN. ATM switches aoarecem no mercado.
Tecnologia dominante de celular analógico e one-way radio paging. Sistemas de celular digitais e PCS surgindo no mercado. Algum uso de outras tecnologias sem fio.
Aumento da utilização da tecnologia satélite para transmissão de sinais de TV e rádio broadcast. Alguma utilização de satélites
para comunicação móvel. Compressão
ai é introduzida no mercado.
Grupo 3 fax é a tecnologia dominante em empresas. Amplo uso da Internet nas áreas acadêmicas e científicas. X.25 dominante, embora ameaçado por frame relay e outros protocolos. Videotexto restrito a mercados nacionais.
Ampla disponibilidade de leased linhas de velocidade média. Bom acesso a linhas de alta velocidade (1.5/2 Mbps) em países da
OECD. Decisões sobre abertura do
mercado de serviços de vídeo interativo através de fibra óotica.
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Predominância da fibra óptica em
inter-exchange network e em novas redes locais. Crescimento do uso de acesso baseado em rádio, incluindo celular em áreas rurais.
Redes 100% digitalizadas. Amplo uso de A TM em inter-exchange network e redes locais. Conexões ópticas surgem no mercado. Maior capacidade e menor quantidade de conexões, tarefas direcionadas para os terminais.
Celular analógico e PCS são as tecnologias dominantes. Comunicação móvel via satélite utilizada em alguns países, especialmente em áreas remotas.
Uso do satélite majoritariamente para
comunicação broadcasting e móvel. Tráfego de telecomunicações ponto-a-ponto restrito a rotas de baixo volume, com alguma utilização para VSAT e videoconferência.
Fax digital é a tecnologia dominante em empresas, com o crescimento do uso de fax
pessoal e fax via computador. Internet
privatizada e competindo com outros sistemas paralelos. A TM utilizado para comunicação de dados.
Ampla disponibilidade de linhas com diferentes velocidades, até acima de 155 Mbps. Uso extensivo de tecnologia de compressão de dados. Operadores de redes oferecem um largo espectro de serviços de vídeo e imagem em
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X.25: packet-swilching slandard; LAN: Local Area Nelwork; ATM: Asynchronous Transfer Mode; PCS: Personal Communicalions Services; WAN: Wide Area Nelwork.
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1.2 - Serviços voltados ao mercado
No passado, as empresas tradicionais de telecomunicações centravam o foco da prestação (em muitos casos monopolística) de seus serviços em aspectos predominantemente tecnológicos, relegando a um plano secundário a percepção dos clientes (ou do mercado) sobre aquilo que desejavam destas empresas. Com isso, a introdução de inovações nos serviços era majoritariamente concentrada nas arquiteturas e nos componentes relacionados com a infra-estrutura básica de telecomunicações e as redes de comunicações, pois eram áreas de total domínio do conhecimento técnico dessas empresas. Os serviços eram impostos ao mercado que, por sua vez, contratavam os mesmos por pura necessidade para o funcionamento dos seus negócios.
A abordagem de questões de mercado era realizada com base em estudos econômicos, em geral independente da visão tecnológica, sob a orientação rígida de uma lógica de natureza financeira que procurava calcar a receita proveniente da prestação dos serviços no retorno sobre investimentos realizados, acrescido de determinada margem de lucro. A lógica de mercado, a qual avalia o quanto os clientes estão dispostos a pagar por determinado serviço, era completamente desconhecida do setor, assim como a criação de serviços a partir da ótica dos seus usuários em potencial.
Hoje em dia, com a pressão para a prestação eficaz e eficiente de serviços dentro de um contexto de alta competitividade, as empresas de telecomunicações estão sendo obrigadas a trocar a sua visão técnico-econômica de serviços para uma abordagem de mercado. A dinâmica dos avanços tecnológicos, que relega hoje ao ostracismo as inovações de ontem, forçando as empresas a um processo contínuo de renovação, e a queda de barreiras de entrada (queira por redução drástica de custos, queira por processos de desregulamentação) a novos participantes no setor, fazem com que os serviços a serem ofertados ao mercado sejam a ele voltados - ou seja, os serviços de outrora estão dando lugar aos serviços projetados especificamente a partir das reais necessidades de seus usuários.
Com o mergulho certo da sociedade na era da informação, e contando com a existência de uma infra-estrutura básica de telecomunicações e de redes de comunicações, uma diversidade de novas oportunidades surgirão para a prestação de inúmeros e variados serviços, muito provavelmente abrangendo áreas geográficas extensas, mas direcionados aos interesses específicos de nichos especializados de mercado antes inexplorados. O conhecimento de como prestar tais serviços de modo rápido e eficiente, lançar novos serviços em sintonia com a demanda do mercado e customizar cada serviço às particularidades individuais de seus respectivos usuários são áreas de constantes pesquisas do negócio telecomunicações.
É fato que novos (e muitos) Provedores de Serviços surgirão no contexto da sociedade da informação. Devido a tal escala, pode-se vislumbrar o surgimento de centros de serviços atuando como hubs (concentradores) para os provedores de conteúdo, por exemplo. Tais centros de serviços, baseados em plataformas de software com suporte a processamento distribuído, podem oferecer seus próprios serviços de gerência aos novos Provedores de Serviços. Tais serviços podem incluir a hospedagem de aplicações, redes de acesso e backbones, centro de atendimento de clientes, faturamento e cobrança, segurança etc .
..
Vale ainda ressaltar que estes hubs podem tanto compor o portfolio de serviços de uma empresa tradicional de telecomunicações, as quais detém notória experiência na prestação de serviços em larga escala, quanto por novas empresas provedoras de serviços, com, por exemplo, as de TV a cabo, os bancos ou os mesmo provedores Internet.
Em geral, a natureza da evolução dos serviços dependerá do sucesso dos Provedores nas seguintes áreas: (1) no aprovisionamento dos serviços; (2) no conteúdo dos mesmos; e (3) na utilização de serviços pelo mercado .
~ 1.2.1 - Aprovisionamento
A área de aprovisionamento de serviços engloba todos os aspectos de negociação (ou acordos) entre provedores e clientes no que tange a customizações particulares e a alocação dos meios e recursos necessárias à prestação dos serviços. Parte dessas atividades poderá ser realizada diretamente entre os clientes e os sistemas de operação e suporte disponibilizados nas redes de comunicações, evitando assim uma interação mais prolongada com centros de atendimento dos provedores, ou outras fontes de relacionamento cliente/provedor.
A tecnologia de software hoje embutida nos equipamentos de redes já permite que um usuário de acesso Internet, por exemplo, providencie a mudança de sua própria senha de acesso sempre que julgar necessário, independente do provedor. Na realidade, hoje os sistemas de operação e suporte das redes de comunicações podem fazer muito mais do isso, dando liberdade ao cliente para interagir diretamente nas redes de comunicações, de modo a customizar os serviços às suas necessidades.
A negociação direta entre clientes e provedores é uma atividade complexa, envolvendo a exata compreensão por parte dos provedores das necessidades dos clientes, e a tradução correta e inequívoca de tais requisitos em itens de funcionalidade ou serviços oferecidos pelo provedor. Em muitos casos, as necessidades de aprovisionamento a um cliente somente poderão ser satisfeitas por parte dos serviços oferecidos pelo seu provedor, ficando o restante a critério de terceiros que, por sua vez, prestam serviços diretamente ao provedor (e, consequentemente, indiretamente ao cliente). Esta relação é complexa e requer cuidados.
o
interlocutor encarregado de atender diretamente o cliente deverá ter a sua disposição a maior quantidade de informações possíveis sobre o cliente e os serviços de interesse do mesmo, de modo a facilitar uma tomada rápida de decisão diante de uma oportunidade de negócio. Para tal, a atividade de aprovisionamento de serviços deve ser suportada por um conjunto extenso de sistemas de informação, entre os quais vale destacar um sistema voltado à alocação e reserva de facilidades, uma sistema de monitoração e acompanhamento e um sistema de relacionamento cliente/provedor .A complexidade de novos serviços e o inter-relacionamento entre eles e com os demais serviços já existentes tornam a negociação cliente/provedor mais complicada. Por exemplo: o oferecimento de serviços de telecomunicações ao setor empresarial pode incluir tanto a interconexão de suas redes internas a backbones e redes de acesso quanto à elaboração do projeto de sua rede corporativa para uso exclusivamente interno. Claramente, a negociação entre provedor e cliente envolve tanto a precificação dos serviços a serem prestados quanto o acompanhamento contínuo da qualidade da prestação do serviço e a assistência pós-venda.
Por último, vale ressaltar que uma prestação de serviços moderna requer imperativamente uma visão mais abrangente da relação hoje vivenciada entre provedores e clientes, de modo a considerar em primeiro plano todos os aspectos referentes a uma gerência de serviços focada principalmente nas expectativas, nos anseios e nas necessidades dos clientes - e não somente em aspectos técnicos.
1.2.2 -Conteúdo
Do ponto de vista de conteúdo, ou seja, dos itens que compõem a imagem do serviços para os usuários, o desenvolvimento de novos serviços envolve duas áreas distintas:
• uma que lida com o conteúdo informacional (ou real) do serviço, como, por exemplo, o roteiro de um filme ou a apresentação visual de uma tela de acesso, e outra
• relacionada à composição e à prestação em si do serviço, tal como a capacidade de banda necessária e a codificação adequada de sinais no armazenamento inicial e posterior envio de um conteúdo informacional do provedor de serviços em direção ao terminal do usuário.
Apesar de distintas ambas as áreas estão interrelacionados entre si, pois o nível efetivo de interatividade de um usuário com um serviço pode ser afetado por restrições impostas a estrutura do conteúdo informacional pelas características da composição e da prestação do serviço. O fato de existir uma opção de download numa tela de apresentação, por exemplo, requer um dimensionamento de banda adequado para suportar a seleção desta opção por parte dos usuários. Caso a capacidade de banda não seja possível, o conteúdo informacional desta tela não poderá conter a opção de
download.
Em geral, os esforços de conteúdo são concentrados na área de composição e prestação do serviço, onde são identificadas todas as características funcionais que podem ser providas para suporte à criação do serviço e para o seu empacotamento mercadológico. O empacotamento em si, o qual define a maneira com que os serviços são lançados para seus potenciais usuários no mercado, é, em geral, realizado fora do contexto das redes de comunicações e, portanto, também fora da lógica comercial tradicional das empresas de telecomunicações - mesmo quando redes de distribuição são usadas no empacotamento dos serviços.
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A maioria das características funcionais dos serviços é elaborada durante a sua criação. Nesta fase, em geral, são estabelecidos critérios e os procedimentos formais de prestação, operação e seleção, incluindo aí o resultado da negociação dos níveis de qualidade, a forma de codificação adotada para o transporte do conteúdo informacional e sua posterior decodificação para uso pelos usuários, e as opções de faturamento, assim como as características funcionais de interatividade entre o usuário e o serviço. A determinação destes itens são resolvidas, na maioria, a nível das redes de comunicações usadas para suporte aos serviços, envolvendo entendimentos com empresas de telecomunicações detentoras de backbones e redes de acesso.
1.2.3 -Utilização
o
sucesso de um serviço ao mercado está diretamente relacionado a intensidade do seu uso pelos usuários, particularmente quando existe no mercado vários provedores ofertando serviços concorrentes entre si. Em outras palavras, quanto mais for utilizado um determinado serviço por seus usuários, maior a chance do mesmo ter sucesso.Tal intensidade de uso está se tornando cada vez mais importante pelo fato dos serviços exibirem, por manifestação de interesse dos próprios usuários, muitas vezes registrada em pesquisas de mercado, um nível crescente de funcionalidade que os tornam mais complexos. Por mais complexo que se torne um serviço, tal complexidade jamais deverá atingir o ponto de desencorajar o uso do serviço pelos usuários.
Em geral, os responsáveis pelo desenvolvimento de itens de funcionalidade em serviços despendem muito esforço em facilidades que dificilmente serão plenamente usadas pelos usuários freqüentemente. Considere, por exemplo, o percentual de facilidades existentes em um processador de texto (o Word, da Microsoft, por exemplo) que é normalmente usado pelos usuários. Estudos recentes estimam que um usuário médio de um processador de texto tipo Word utiliza apenas uma média de 15-20% das facilidades embutidas originalmente no aplicativo. Os mesmos estudos demonstram que o usuário médio não usa toda a potencialidade do processador de texto simplesmente devido ao fato de que desconhece a sua existência ou não sabe como utilizar as facilidades adequadamente - não porque não necessita delas.
Outro exemplo pode ser observado nas múltiplas funções existentes em um aparelho de telefonia celular que são completamente ignoradas por seus usuários. A maioria dos usuários apenas deseja fazer ligações telefônicas e não sabe muito bem como lidar com dezenas de memórias, códigos de segredo para bloquear chamadas, escolha de aviso de chegada de chamadas etc. Não se sabe ao certo em que pesquisa de mercado foi baseada a decisão do desenvolvimento dessas facilidades em aparelhos celulares, visto que os usuários não parecem dar a estas facilidades a mínima importância.
A profusão de equipamentos terminais em evidência no mercado é reflexo dos aspectos de utilização de serviços. A convergência do PC, do aparelho telefônico e da televisão para um terminal único tem produzido equipamentos híbridos de funcionalidade ainda em questionamento .
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WebTV, Browser Phone, Browser Pad, Java Phone, Videophone etc. não param de ser lançados no mercado e, pelo resultado observado, são tentativas de produção de um "terminal" que não levaram em consideração os aspectos anteriormente mencionados.1.3 - Opções para o Brasil
Diante do contexto de mudanças radicais anteriormente descrito, cabe propor uma reestruturação para o setor de telecomunicações brasileiro, entendendo-se esta pela substituição da atual estrutura reguladora do setor por outra, em linha com as tendências modernas de competitividade que demandam alta eficiência e flexibilidade administrativa. Para reestruturar o setor, é indispensável a análise e a consideração dos fatores econômicos, como os princípios de modernização, liberalização, inserção na economia global, competitividade e maximização dos ganhos sociais.
Segundo Costa (1996), normalmente quando ouvimos falar em melhorar o sistema brasileiro de telecomunicações, duas palavras surgem imediatamente na pauta de discussões: desregulamentação e privatização. As mesmas não podem nem devem ser encaradas como soluções per se para a crise do setor. Pelo contrário, ambas as medidas, se adotadas sem uma prévia, séria e competente estruturação, trarão mais danos do que benefícios, podendo, inclusive, incorrer em conseqüências desastrosas para o país. Nada pode ser pior na transição do Brasil para uma real economia de mercado que uma reestruturação de empresas privadas sob o pretexto de "não ter dado certo". Evitar que isso ocorra é tão importante - ou mais - que a desestatização em si.
Por outro lado, não se pode esquecer o fato de que o Brasil está historicamente, muito bem posicionado para a realização das reformas necessárias. Embora a inoperância do setor de telecomunicações, em se tratando do atendimento à demanda de linhas telefônicas para o usuário final, tenha causado e venha causando irreparáveis danos à economia e penalizando a população, a possibilidade de aprender com a experiência dos países que já passaram pela reforma de seus setores de telecomunicações dá ao Brasil a chance de repetir os acertos e evitar os erros cometidos.
Entre as lições que podemos observar com o estudo dos países que já remodelaram seus setores de telecomunicações, especialmente na América Latina, é que o bom funcionamento do setor está intimamente ligado à existência de uma comissão autônoma competente que defina regras estáveis para o setor. Outra lição é a necessidade de abrir o mercado nacional para a participação do capital estrangeiro. Observando o progresso tecnológico e a queda internacional do custo da instalação de novas tecnologias, percebe-se que a necessidade de substituição de grande parte da obsoleta infra-estrutura existente, aliada à necessidade de ampliar o sistema, permite ao Brasil utilizar técnicas, equipamentos, tecnologia e materiais de última geração, cujos preços vêm caindo drasticamente no mercado internacional. Esse processo, conhecido como "Ieapfrog", pode colocar o Brasil novamente na ponta do setor, aproveitando o grande potencial existente pelO tamanho de seu mercado, desde que utilizado adequadamente .
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~ ~ ~1.3.1 - Perspectivas para a política de telecomunicações
Uma vez que não há dúvida a respeito do papel estratégico da infra-estrutura de telecomunicações para a competitividade de qualquer economia, o que sublinha a importância de se induzir investimentos crescentes na expansão e na modernização do sistema brasileiro, as seguintes constatações e diretrizes, segundo Coutinho (1995), deveriam ser consideradas para a condução da política de telecomunicações brasileira: • reconhecer que não existe um paradigma único e inequívoco de eficiência em
telecomunicações. Exemplos bem sucedidos sob o domínio do Estado (França) ou sob a hegemonia do setor privado (EUA) deixam claro que não existe uma via competitiva única. Na verdade, o funcionamento ágil e eficiente do sistema, capaz de responder com velocidade à demanda do mercado e aos desafios tecnológicos, depende crucial mente do desempenho da gestão, do grau de prioridade do setor na agenda pública e da intensidade com que a sociedade exige serviços de qualidade e com preços satisfatórios;
• Não obstante a diversidade de experiências bem-sucedidas e de outras medíocres, a rápida mudança tecnológica (digitalização, avanços poderosos da microeletrônica e dos softwares, ampliação da capacidade dos satélites, impacto das fibras ópticas) reduziu a abrangência do monopólio natural nas telecomunicações. Novas modalidades de serviços vêm crescendo exponencialmente (telefonia móvel, serviços de trunking e paging, satélites de baixa altitude e elevada capacidade, serviços de comunicação de dados e de formação de redes intra e interempresas), permitindo -pela natureza de sua configuração técnica - a presença competitiva de vários atores privados. Esta proliferação dos novos serviços induziu à eliminação ou à flexibilização - recente - dos estatutos legais representativos dos monopólios naturais . Simultaneamente, em alguns países ocorreu a privatização parcial ou total dos antigos operadores dos monopólios públicos;
• Entretanto, apesar do vigor das tendências acima descritas, na maioria dos países membros da OECD ("Organization for Economic Cooperation and Development"), o processo de liberalização dos serviços para o setor privado, foi e vem sendo implementado de forma gradual, particularmente na área básica de telefonia convencional. Também no campo da telefonia internacional a competição dos atores privados ainda tem se revelado relativamente débil, de forma a permitir a permanência da hegemonia das entidades públicas na maior parte dos países. Ou seja, na grande maioria dos países desenvolvidos o processo de adaptação das telecomunicações à mudança tecnológica tem sido conduzido cautelosamente, buscando-se trajetórias de transição organizada que minimizem os riscos de caotização do sistema, e simultaneamente, não inibam o processo de inovação.
Algumas lições importantes para a formulação da política de telecomunicações podem ser extraídas das constatações acima listadas: a) pode-se criar uma perigosa defasagem entre a capacidade de regulação e a estrutura de mercado; b) existe o risco de os novos serviços privados atuarem de forma deletéria e parasitária sobre o sistema público convencional; c) de outro lado, existe o perigo de se criarem distorções impeditivas ao processo de competição (por exemplo, acesso desigual às redes básicas), o que inviabilizaria o pleno gozo dos benefícios da concorrência privada nos segmentos novos de alto valor agregado.
Ainda segundo Coutinho (1995), diante dos possíveis inconvenientes anteriormente listados e considerando as especificidades locais, parece recomendável que a política de telecomunicações baseie-se nas seguintes diretrizes:
1. Promover um debate público, intenso e transparente, sobre as alternativas visando escolher um novo modelo, com conhecimento e escrutínio das vantagens e implicações de cada caso. Em tese, são três as alternativas: a) da manutenção da hegemonia das empresas públicas, com realização de parcerias e associações com o setor privado segundo as conveniências e os interesses das primeiras; b) a da busca de um modelo misto competitivo em que os agentes públicos sobrevivam com flexibilidade e liberdade para enfrentar a livre concorrência por parte dos novos atores, inclusive de empresas estrangeiras; c) a da privatização ampla do setor, inclusive dos serviços de infra-estrutura básica e de telefonia básica.
2. Tendo clareza sobre o modelo que se deseja alcançar é imprescindível fixar uma estratégia organizada de transição, estabelecendo-se as condições e a velocidade do processo. É relevante notar que, na grande maioria dos países da OECO, optou-se por um modelo misto-competitivo, abrindo-se espaço para novos atores privados e, simultaneamente, aperfeiçoando a capacidade gerencial das empresas públicas para concorrer nos novos serviços em igualdade de condições. Na maioria dos casos o monopólio dos serviços de telefonia de voz foi mantido durante uma etapa transitória para evitar o sucateamento do setor estatal, fixando-se condições e taxas de interconexão dos novos serviços privados à rede convencional. Os processos de privatização de parte dos antigos serviços públicos vêm se realizando do maneira cautelosa e gradualista, particularmente na Europa;
3 Qualquer que venha a ser o modelo adotado, é essencial recuperar a capacidade de planejamento e construir capacidade de regulação pública do setor. Além da atualização da legislação pertinente, através de nova lei de telecomunicações, é conveniente a criação de uma instituição autônoma, isenta e forte de regulamentação
vis-à-vis o Poder Executivo, a exemplo dos países desenvolvidos, com a atribuição de arbitrar conflitos entre agentes do setor, proteger os usuários, definir padrões de qualidade e administrar os princípios regulatórios pertinentes. A precária experiência do país neste campo recomenda estudar as várias modalidades existentes em outros países antes de implantar uma estrutura regulatória, buscando-se um processo de aprendizado rápido e eficiente e sintonizado com as peculiaridades brasileiras;
4 Tudo parece recomendar para o caso brasileiro a adoção de uma trajetória gradualista e organizada de transição para um modelo misto em que as empresas públicas subsistem e competem em condições flexíveis e modernas de gestão, simultaneamente à entrada dos novos atores privados. O objetivo maior desta tentativa de emulação concorrencial deveria ser o de acelerar os volumes de investimentos nos próximos anos. Nesse modelo misto-concorrencial dever-se-ia levar em conta as diferenças econômicas e de rentabilidade entre os dois grandes segmentos do setor -a rede básic-a e os serviços de v-alor -adicion-ado - de form-a -a evit-ar que -a p-articip-ação privada concentre-se neste último segmento, relegando ao setor público, o ônus correspondente ao elevado custo e ao grande volume de investimento com retorno baixo e lento dos serviços básicos .
Nesse sentido, dada a limitação do uso de subsídios cruzados, dever-se-ia fixar uma "taxa de interconexão" para os novos atores acessarem e utilizarem a infra-estrutura básica. Por sua vez, as regras e condições de interconexão devem ser isonômicas e estimuladoras da competição;
5. A transição para um modelo misto-competitivo deve ser precedida pela recuperação e reestruturação tarifária, reduzindo-se o nível de subsídio do serviço básico (em larga medida pago pelos usuários dos serviços de longa distância, nacional e internacional) e aproximando-se as tarifas dos custos efetivos dos serviços. Simultaneamente, a ampliação e a diversificação das fontes de financiamento (por exemplo, créditos externos e internos via BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento), debêntures, bônus, chamadas de capital) devem alavancar a capacidade de investimento do setor público para acelerar a sua caminhada em direção à Universalização. É necessário elaborar uma metodologia adequada de apropriação de custos, para determinar corretamente o mix tarifário e fixar as condições de acesso (taxa de interconexão);
6. Finalmente, é relevante continuar apoiando firmemente o desenvolvimento tecnológico no país, sem o que as empresas e os parceiros de capital nacional ficarão indefesos em face da rapidez e da sofisticação tecnológica das empresas estrangeiras. Isto significa ampliar o esforço tecnológico público através do CPQDlTelebrás, bem como utilizar o poder de compra do sistema de telecomunicações como instrumento de política pró-competitiva. Empregado com sucesso no passado, quando da implantação do sistema, decaiu substancialmente nos anos 80, seja por excesso de fornecedores, seja por instabilidade dos investimentos e das políticas de compras do setor. O exercício desse instrumento, no presente contexto, deve privilegiar a capacitação tecnológica e a internalização progressiva e seletiva de novas tecnologias -notadamente de engenharia de software e microprocessadores - requerendo adequação a normas, padrões técnicos e qualidade, e acima de tudo estabelecendo critério para a distinção entre compras locais e importações.
Ainda segundo Coutinho (1995), um forte impulso ao desenvolvimento das telecomunicações é condição essencial para a competitividade da economia brasileira. De um lado, a universalização dos serviços básicos é requisito primordial para o desenvolvimento sócioeconômico; de outro, a difusão do uso das tecnologias de Informação é condição-chave para o avanço dos padrões modernos de organização e gestão dos sistemas empresariais.
Assim, o objetivo maior de uma política de telecomunicações, já a partir da segunda metade dos anos 90, deve ser o de acelerar a expansão do sistema básico, incluindo a melhoria de qualidade e ampliação da velocidade de oferta de novos serviços.
' - .\nálisc Critica das Políticas Públicas de Telecomunicações no Brasil - FGVIEBAP - Cadernos EBAP n° 88 - Dezembro 1997 - 15
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'-11 -Telecomunicações no mundo
o processo de desenvolvimento do setor de telecomunicações na América latina segue
um modelo praticamente invariável na forma: nacionalização de ineficientes empresas de propriedade privada anteriormente à década de 70 e controle do setor por empresas ou agências do governo em regime de monopólio a partir de então.Além da semelhança das condições em que a propriedade das empresas passou para o setor público, os países latino-americanos têm em comum o fato de que, acompanhando os benefícios da estatização (expansão de redes, modernização do sistema, queda do preço das tarifas locais e aumento da disponibilidade em áreas rurais), vieram pesados malefícios, como a baixa produtividade das companhias nacionalizadas, excesso de empregados, permanentes déficits operacionais, alto custo nas ligações internacionais e de longa distância, baixa sensitividade ao mercado, escassez de capital para investimento, entre outros. O saldo resultante foi um setor de telecomunicações muito melhor que o existente anteriormente à nacionalização e muito pior do que o existente em outros países - desenvolvidos ou em desenvolvimento - do resto do mundo.
11.1 - Colapso do sistema
Costa (1996) enfatiza que durante a década de 80, quando a economia mundial entrou em crise, a América Latina sofreu com a terrível combinação de recessão acompanhada de altas taxas de inflação. A partir de então não foi mais possível para os governos manter a expansão do setor de telecomunicações à custa de altos investimentos públicos. As empresas nacionais, inchadas pelo excesso de empregados, sem autonomia e agilidade para a revisão das políticas adotadas e vítimas da utilização do preço das tarifas em níveis artificialmente baixos (política de combate a inflação), foram incapazes de manter, em um primeiro momento, os índices de crescimento e, logo depois, executar os serviços básicos de manutenção do sistema, que foi sendo sucateado em três frentes: 1) pela deterioração dos meios físicos de transmissão; 2) pelo aumento da demanda (largamente superior à oferta) e 3) pelo progresso tecnológico que continuava a acontecer no resto do mundo. Ao final da década de 80, a baixa qualidade dos serviços de telecomunicações passou a ser um elemento de restrição ao desenvolvimento econômico como um todo, e a disponibilização universal dos serviços - pleiteada pelos governos quando da nacionalização das empresas - ficou muito longe de ser alcançada. Outros países do mundo, com diferentes histórias e padrões de funcionamento do setor e com diferentes níveis de eficiência na prestação dos serviços de telecomunicações, no entanto, também chegaram à década de 80 encarando um novo desafio.
A transformação do setor de telecomunicações estabeleceu novos patamares de eficiência que, por sua vez, aumentaram a necessidade de investimentos e exigiram uma adaptação ao novo paradigma da era da informação. O desenvolvimento de tecnologias, o "casamento" da informática e das telecomunicações, o aumento da demanda e da exigência da qualidade dos serviços prestados e a crescente gloabalização da economia resultaram na mudança do perfil das empresas de telecomunicações, até então habituadas a funcionar em um ambiente de relativa estabilidade, que já não mais existia .
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11.2 - Atividade telefônica
Segundo Costa (1996), a economia do setor telefônico constitui um assunto que tem tido um desenvolvimento tradicionalmente escasso dentro da economia dos serviços públicos, anteriormente à década de 70. Desde então, no entanto, a situação tem-se transformado, e os telefones têm-se constituído em uma espécie de "vedete" da literatura sobre organização industrial e regulação. A causa dessa modificação parece dever-se fundamentalmente às grandes mudanças que a indústria de telecomunicações sofreu em todo o mundo nas últimas décadas. Assim, acirraram-se os debates político-econômicos sobre a conveniência ou não de modificar as bases jurídico-contratuais sobre as quais o negócio de telefones se baseava até então .
11.2.1 - Estrutura industrial das telecomunicações
o
principal problema econômico, relativo à estrutura industrial do setor telefônico, está ligado a um tema a respeito do qual tradicionalmente não houve desacordo, embora fatores tecnológicos e administrativos tenham lançado um manto de dúvidas nos últimos anos: a existência ou não do monopólio natural (2) da atividade telefônica. Os principaisargumentos a favor, estão relacionados à existência de economias de escala, de alcance e seqüência na provisão de serviços telefônicos. Os principais argumentos contra o monopólio natural se baseiam no surgimento de novas possibilidades técnicas de comunicação e de novos "produtos telefônicos paralelos" (comunicação via satélite, telefonia móvel e redes informatizadas) nos quais a concorrência aparece como tecnicamente possível.
o
problema do monopólio natural representa uma característica ligada à produção dos bens e serviços de uma indústria, cujas principais repercussões sobre o funcionamento da mesma estão ligadas à possibilidade de que se desenvolva um grau considerável de poder de mercado e à necessidade de evitar que o mesmo gere comportamentos ineficientes por parte dos agentes econômicos. A atividade econômica, no entanto, apresenta também características singulares da parte do consumo dos serviços, que dão lugar ao aparecimento de uma série de fenômenos conhecidos como efeitos externos, ou "externai idades" .As externai idades são definidas na literatura econômica como os efeitos que o comportamento de um agente gera sobre o bem-estar de outros. Normalmente, o termo se restringe às denominadas "externai idades reais", que são os efeitos diretos que a produção ou o consumo de um determinado bem, por parte de um agente, exerce sobre os custos ou benefícios de outros. As principais externai idades reais geradas pelas telecomunicações são as denominadas "externai idades de rede" e consistem no efeito (geralmente positivo) sobre o total de usuários sempre que um novo usuário se conecta à rede telefônica.
(2) Diz-se que uma atividade é um monopólio natural na provisão de um certo conjunto de bens a um certo nível de
produção se - para esse conjunto e esse nível - a função de custos da empresa representativa apresenta subatividade. Isto implica que, ao menos ao nível teórico, a provisão do respectivo conjunto de bens apresenta
vantagens econômicas se for realizada por uma única empresa, sendo tais vantagens associadas estritamente à
eficiência produtiva que uma única firma é capaz de conseguir em comparação com a situação na qual coexistam
múltiplas companhias operando no mercado.
Ainda que escassos, quando individualmente considerados, esses efeitos são significativos se considerados em conjunto, uma vez que a possibilidade que cada usuário tem de comunicar-se, com um grande número de outros usuários, representa uma das fontes básicas do valor que para ele tem o serviço telefônico. As externai idades de rede, portanto, estão diretamente relacionadas com o acesso de um número maior de indivíduos ao sistema telefônico, e não com o uso que tais indivíduos fazem do mesmo. É
por isso que, para remediá-Ias, usualmente se propõe subsidiar a conexão de novos usuários, sem com isso afetar o preço cobrado pelo serviço que o usuário recebe uma vez conectado à rede.
Outra externalidade típica do serviço telefônico é dada pelo fato de que, embora as telecomunicações sejam utilizadas para conectar dois usuários (dependendo da tecnologia, até mesmo mais de dois), somente uma das partes paga o serviço telefônico. Essa externalidade é facilmente sanável através de um processo em geral pouco custoso de negociação entre as partes, mas pode ter implicações sobre os lucros das empresas telefônicas quando a comunicação envolve clientes de diferentes companhias. Com efeito, se por alguma circunstância as partes consideram mais adequado que seja sempre uma delas que efetue a chamada, a empresa que provê o serviço à parte receptora não recebe nenhum pagamento da mesma, e concorre com uma parte importante dos custos da comunicação.
11.2.1.1 -Mudança tecnológica e incentivos
Assumindo que a estrutura industrial deve ser regulada por princípios competitivos, é fato de que em resultado das novas tecnologias no campo das telecomunicações, numerosos segmentos da atividade podem ser eficientemente organizados de maneira competitiva. A concorrência tem importantes vantagens sobre o monopólio, no que se refere aos incentivos das empresas em comportar-se eficientemente, e que tais vantagens podem, em muitos casos, compensar os méritos da organização centralizada, mesmo em casos de monopólio natural.
Mudança tecnológica e concorrência têm também um importante aspecto positivo, gerado pela idéia de que uma estrutura industrial que dê maiores incentivos à eficiência produtiva pode também incentivar o desenvolvimento tecnológico, contribuindo para tornar a indústria mais competitiva.
o argumento tecnológico em favor de uma estrutura industrial competitiva está ligado
àidéia de que a rede telefônica - que apresenta o principal elemento gerador das externalidades e das economias de escala, alcance e seqüência nas telecomunicações -se transformou em um elemento muito mais flexível e capaz de acomodar um número muito maior de empresas sem perder, por isso, suas vantagens de eficiência.
' - .\nálisc Crítica das Políticas Públicas de Telecomunicações no Brasil - FGVIEBAP - Cadernos EBAP nO 88 - Dezembro 1997 - 18
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A razão principal é que, em boa medida, as redes globais de comunicação têm-se liberado do elemento físico do cabo e incorporado a tecnologia do satélite, a qual permite a existência de um número maior de diferentes redes, sem que por isso exista superposição de ativos físicos. Outro avanço tecnológico importante, que permite pensar em concorrência como uma alternativa viável, é a existência de melhores equipamentos de interconexão e mediação, que permitem acesso simultâneo e conjunto de comunicações de diferentes empresas ao mesmo sistema de tronco telefônico. Essa última inovação é a que tem permitido a implementação da idéia de "rede de transporte comum ("common carrier"), pela qual a mesma infra-estrutura física pode ser utilizada, simultaneamente, por diferentes companhias telefônicas que oferecem serviços sobre bases competitivas.
Outro grande argumento em favor da tese que estimula a concorrência na atividade telefônica está relacionado aos incentivos. Nesse ponto, são duas as vantagens que a estrutura competitiva apresenta sobre o monopólio: (a) seu menor estímulo aos comportamentos ineficientes destinados a fazer uso do poder de mercado das empresas e (b) seus maiores incentivos à minimização de custos. O primeiro dos elementos está ligado à possibilidade que tem o monopolista de aumentar sua renda total restringindo a oferta de seus serviços e incrementando seus preços. Tal fenômeno se enfraquece, consideravelmente, se o monopolista enfrenta certa concorrência através de produtos substitutos, ou se existe a possibilidade de que firmas que se encontram fora do mercado nele ingressem. A forma mais efetiva de contestá-lo, sem dúvida, é que coexistam no mercado várias empresas efetivamente competidoras entre si, de modo que nenhuma seja inteiramente insubstituível.
11.2.1.2 -Sustentabilidade da estrutura industrial
o
problema da sustentabilidade consiste em saber se uma determinada forma de organização é alcançável de forma espontânea pelo mercado ou se, ao contrário, a mesma deve estar sujeita a algum tipo de proteção reguladora.A insustentabilidade de uma estrutura industrial determinada pode afetar tanto os mercados cuja estrutura ótima é o monopólio, como aqueles que funcionam mais eficientemente sob um regime de concorrência.
Neste último caso, o problema mais estudado é o referente ao surgimento de comportamentos de dissuasão ao ingresso na indústria (construção de uma capacidade excedente que extinga atrativos dos potenciais competidores interessados em entrar no mercado) e de pol íticas de ataque à competência através de "preços predatórios" (políticas temporárias de fixação de preços abaixo de seus custos marginais, com o objetivo de induzir seus rivais a abandonar a indústria). Segundo Costa (1996), a possibilidade de fixar preços predatórios se associa ao aproveitamento de uma posição dominante no mercado ou em um segmento do mesmo .
