FRANCELISE PANTOJA DIEHL
DISSERTAÇAO APRESENTADA NO CURSO DE POS-GRADUAÇAO EM DIREITO DA UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA, COMO REQUISITO À OBTENÇÃO DO TÍTULO DE
MESTRE EM DIREITO.
ORIENTADOR: PROFESSOR DR. NILSON BORGES FILHO
FLORIANOPOLIS - SC 1994
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO
A DISSERTAÇÃO - POLÍTICAS PUBLICAS E LEGISLAÇAO AMBIENTAL BRASILEIRA 0972 - 1992V UM HISTÓRICO
Elaborada por Francelise Pantoja Diehl e aprovada por todos os membros da Banca Examinadora, foi julgada adequada para obtenção do título de mestre em Direito.
Florianópolis,07 de outubroji£4994. Banca Exa
essor MSc. José Rubens Morato Leite
Professor Orientador
ambiente estão institudonalmente separados dos responsáveis pela administração da economia. O mundo real, onde os sistemas econômicos e ecológicos estão interligados, não mudará; o que tem de mudar são as respectivas políticas e instituições".
(CMMAD. Nosso Futuro Comum. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1988, p.347)
AGRADECIMENTOS
Minha sincera gratidão a todos que, direta ou indiretamente, com apoio e compreensão, contribuiram para que este projeto se transformasse em realidade.
Em especial:
À coordenação do CPGD.
Ao Professor Dr. Nilson Borges Filho, pela orientação e confiança.
Aos amigos Prof. MSc. Marcus Polette, Prof. MSc. Norberto Olmiro Horn Filho e Profa. MSc. Maria da Graça Mello, pela colaboração na revisão fmal do texto.
À toda minha família, pelo constante incentivo e carinho.
Ao meu marido Fernando, pelas sugestões, críticas e pelo contínuo afeto e atenção.
O presente trabalho tem como objeto a legislação ambiental brasileira e as políticas públicas tendo como objetivo descrever a evolução do desenvolvimento das referidas políticas e da legislação ambiental brasileira, implementadas pela esfera federal, de 1972 à 1992, tendo como fundamentação a política econômica adotada pelos diversos períodos de governo e as recomendações dos organismos e comunidade internacional.
Como resultado, demonstra-se que a evolução das iniciativas governamentais refletem as mudanças no quadro sócio-ambiental: a degradação crescente do meio ambiente, a maior conscientização da população e o jogo de interesses de distintos atores (associações ambientalistas, órgãos governamentais civis e militares, entidades internacionais e agentes poluidores).
Concluiu-se, também, existir um enorme descompasso entre o discurso governamental e a prática.
A legislação ambiental brasileira acompanha a evolução do ambientalismo mundial. Entretanto, as condições de sua real aplicação são extremamente restritivas.
ABSTRACT
The present work has as it's main object the brazilian environmental legislation as well it's public politics, being as the objective to describe the evolution and development of it's referee politics and also the brazilian environmental legislation implemented at the federal level, at the 1972 to 1992 period, being as it's basis the economic politics adopted at the several periods of government by international organisms.
As the result, it demonstrates that the govemmment initiatives evolution reflect changes at socio-environmental levels as the increment of the environmental degradation, the highest conscientization of the population and the diversity of interest of the Non Governamental Organization (ONG's), civil and militaries governamental entities, international entities as well the polluent agents.
It was concluded that it also could exist an enormous descompass between the governamental discussion and the practice.
The brazilian environmental legislation accompains the world environmental evolution. However, the conditions of it's real application are extremely restrictive.
AGRADECIMENTOS... IV RESUMO... V INTRODUÇÃO... 9
1. AS POLÍTICAS SETORIAIS PARA OS RECURSOS NATURAIS
(1968-1973)... 13 1.1. Conjuntura Econômica: de 1964 ao "Milagre
Brasileiro" - 1968/1973...13 1.2. A Posição do Governo Brasileiro na Conferência de
Estocolmo - 1972... 22 1.3. A Política Ambiental Brasileira no Período
1968-1973 ...26 2. A FORMAÇÃO DA BASE LEGAL ESPECÍFICA PARA O MEIO AMBIENTE
(1974-1978)...32 2.1. Conjuntura Político-Econômica Brasileira
"Pós-Milasre" - 1974-1979...32 2.2. Poluição Industrial. Preservação dos Recursos
Naturais e o II Plano Nacional de Desenvolvimento
- 1975-1979...39 3. A LEI 6938, DE 31.08.81, QUE INSTITUI A POLÍTICA NACIONAL
DE MEIO AMBIENTE... 46 3.1. Conjuntura Político-Econômica no Período 1980-1985
e 0 Iir Plano Nacional de Desenvolvimento... 46 3.2. A Política Nacional de Meio Ambiente...52
Meio Ambiente... 61
3.2.1.1. Estabelecimento de Padrões de Qualidade Ambiental... 61
3.2.1.2. O Zoneamento Ambiental...62
3.2.1.3. Avaliação dos Impactos Ambientais... 65
3.2.1.4. A Criação de Unidades de Preservação...68
4. A CONSOLIDAÇÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE E A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988... 74
4.1. A Constituição Federal de 1988 e o Meio Ambiente... 74
4.2. O Sistema Nacional do Meio Ambiente e o Programa Nossa Natureza...83
4 .3 .0 Relatório Brundtland (1988) e a Ordem Internacional...90
5. A CONFERÊNCIA DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO (CNUMAD-92) E A POLÍTICA AMBIENTAL BRASILEIRA...94
5.1. Preparativos à CNUMAD - 92... 94
5.2. O Evento Oficial e os Atores Internacionais... 97
5.3. Alterações na Política Ambiental Brasileira no Governo Collor...104
5.3.1. O Projeto de Reconstrução Nacional e a Questão Ambiental...104
5.3.2. Soberania Nacional e a CNUMAD - 92... 109
5.3.3. Alterações na Lei 6938/81 no Governo Collor... 113
CONSIDERAÇÕES FINAIS... ... 116
A crise ambiental, entendida como um processo de ruptura de uma relação mais harmoniosa entre o homem e a natureza, tomou uma nova dimensão no final da década de 60.
Os problemas ambientais sentidos, levaram à organização da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente em Estocolmo, em 1972. Naquele momento, ficaram claras as diferenças entre os países industrializados, preocupados com a poluição urbano-industrial e a diminuição da qualidade de vida em alguns países do Terceiro Mundo, que desejavam o crescimento econômico a qualquer custo.
Esta Conferência representou um marco histórico para introduzir uma discussão crítica sobre os modelos de desenvolvimento e seus aspectos ambientais.
As crescentes reinvindicações da sociedade civil na luta pelo direito a um ambiente saudável, um dos direitos fundamentais do homem, também aumentaram vertiginosamente no decorrer dos últimos vinte anos.
Partindo dessas premissas, o presente trabalho tem como objetivo principal descrever a evolução do desenvolvimento das políticas públicas e da legislação ambiental brasileira, implementadas pela esfera federal, do regime militar à transição política, tendo como pano de fundo as recomendações dos organismos e comunidade internacional, dando-se destaque à política econômica adotada pelos diversos períodos de governo.
A evolução das iniciativas governamentais reflete, sem dúvida, as mudanças no quadro sócio-ambiental.
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No possível conflito entre política de crescimento econômico e os interesses dos cidadãos, é que se definem os limites, avanços e recuos da Política Ambiental, parte integrante do conjunto das políticas governamentais.
Considerando que o poder político é que define o estilo de desenvolvimento, a postura que um governo assume diante da realidade ecológica revela o compromisso que tem ou não com os valores democráticos e os mais profundos anseios populares. O argumento ambiental então, é um argumento político que acena para a possibilidade de mudanças estruturais em níveis mundial e nacional.
O trabalho descreve a política ambiental no discurso de intenções dos diferentes planos, projetos e programas do governo federal de 1972 a 1992, e na construção da estrutura institucional e legal necessária à implantação da referida política.
Destaque especial é dado à política de desenvolvimento implementada pelos governos militares, levando-se em conta o conceito de soberania nacional adotado pela Doutrina de Segurança Nacional; e seu envolvimento, sempre constante, no tratamento das questões ambientais.
Também são destacadas as diferentes posições do governo brasileiro frente à comunidade internacional, tanto na Conferência de Estocolmo, como na CNUMAD - 92.
A dissertação está dividida em cinco capítulos que acompanhara, dentro do possível, os acontecimentos mais marcantes referentes ao tema proposto, nos diversos períodos governamentais abrangidos.
O primeiro capítulo é dedicado ao período 1968 - 1973, e descreve a conjuntura econômica de 1964 até o chamado milagre brasileiro, enfatizando o modelo de
desenvolvimento pautado pelo govemo militar com o I Plano Nacional de Desenvolvimento ( I PND - 1972/1974). Avalia-se também a posição assumida pelo govemo brasileiro na Conferência de Estocolmo e a política ambiental do período, caracterizada por uma visão pulverizada e setorial do gerenciamento dos recursos naturais.
No segundo capítulo, é abordado o período 1974-1978, formador de uma base legal específica para o meio ambiente. Assim, descreve-se a conjuntura política econômica pós- milagre e suas relações com o II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND - 1975/1979), primeiro plano governamental de desenvolvimento em que a temática ambiental foi contemplada.
No terceiro capítulo, o referente histórico são os anos de 1980 à 1985, enfatizando-se a crise do regime militar e sua relação com o III Plano Nacional de Desenvolvimento (III PND -1980/1985). Dá-se destaque aqui a Lei 6938, de 31.08.81, que institui a Política Nacional de Meio Ambiente, resultado da difusão da consciência ecológica na sociedade civil.
O quarto capítulo (1986-1989), trata da institucionalização da Política Nacional de Meio Ambiente, com a promulgação da Constituição Federal de 1988. Paralelamente, aborda-se o "Programa Nossa Natureza" e o "Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro", políticas ambientais do Governo Samey, com suas implicações na estrutura do Sistema Nacional de Meio Ambiente e as relações com a divulgação do Relatório Brandtland, em
1987.
O último capítulo (1989-1992), faz uma incursão aos preparativos da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD - 1992) e à posição governamental na Conferência para verificar, posteriormente, o "Projeto de Reconstração Nacional" e as alterações na política ambiental brasileira no Governo Collor.
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O método utilizado para a abordagem do tema foi o indutivo (*), fundamentado basicamente em pesquisa bibliográfica, documental, consulta a jornais e revistas de circulação nacional, e na legislação referente ao tema proposto durante o período compreendido na pesquisa (1972-1992), visando a avaliação comparativa dos diferentes planos, projetos e programas governamentais.
Como método de procedimento em razão das necessidades da pesquisa, optou-se pelo método histórico com verificação analítica.
Acrescente-se que a aprovação do presente trabalho acadêmico não significará o endosso do Prof. Orientador, da Banca Examinadora e do CPGD-UFSC à ideologia que o fundamenta ou que nele é exposta.
{ * ) "Método de abordagem cuja aproximação dos fenômenos caminha geralmente para planos cada vez mais
abrangentes, indo das constatações mais particulares às leis e teorias" (LAKATOS, Eva Maria & MARCONI, Marina de Andrade. Metodologia CienüTica. São Paulo: Atlas, 1992,4a.ed. rev. e am p.,p.l06)
1.1. Conjuntura Econômica: de 1964 ao Milagre Brasileiro -1968/1973
Durante os anos de desenvolvimento econômico mais conhecido como milagre brasileiro, o país experimentou altas taxas de crescimento, avaliadas segundo seu Produto Interno Bruto - PIB.
Em 1968, a taxa de variação do PIB alcançou 11,2% contra os 4,8% verificados no ano anterior. Em 1969, a taxa de crescimento foi de 10% seguida de 8,8% em 1970; 13,3% em 1971; 11,7% em 1972; 14,0% em 1973 e baixando a 9,8% em 1974.(*1)
"O modelo econômico posto em prática pelo governo obedecia uma tendência definida como produ ti vista. Segundo esta visão, um país sub-desenvolvido precisa criar as melhores condições possíveis para o investimento, especialmente o estrangeiro, de modo a acumular suficiente capital para promover a arrancada do desenvolvimento econômico (...). A posição produtivista está implícita na Doutrina de Segur^ça Nacional e Desenvolvimento: o crescimento é necessário para aumentar a capacidade produtiva industrial do Brasil, desenvolver o interior e a região amazônica, para tamponar as vias de penetração e adiantar o supremo objetivo de realização do pleno potencial do país como potência mundial."(*2)
(*I) The W orld Bank: Counü^ Study, Brazil: Human Resources Special Report, outubro de 1979. Dados referentes ao período 1964-1977.APUD , ALVES, Maria Helena Moreira. Estado e Oposição no Brasil (1964 - 1984) Rio de Janeiro: V ozes, 1989 p 145.
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Os militares, ao terem como meta transformar o país numa grande potência mundial, não se limitavam a pensar em armamentos. Seu interesse era mais geral, abrangendo a ciência e a tecnologia nacional, como ponto de apoio de um processo de industrialização acelerada.
É significativo que a mais célebre escola militar, a Escola Superior de Guerra (ESG), sintetize seu pensamento no binômio segurança e desenvolvimento. Um de seus mestres, o Marechal Humberto de Alencar Castello Branco, primeiro presidente do Brasil no regime militar, assim caracterizava a relação de mútua causalidade entre os dois: "(...) a verdadeira segurança pressupõe um processo de desenvolvimento, quer econômico, quer social. Econômico, porque o poder militar está também essencialmente condicionado a base industrial e tecnológica do país (...)"(*3)
"A formulação de políticas pela ESG e as FFAA no governo e os militares como adminitradores, tomaram a si o núcleo superior da atividade do Estado, sugerindo e articulando opções na montagem do projeto político desenhado pela ESG, com base na Doutrina de Segurança Nacional.
A presença direta dos militares na gestão dos negócios públicos, bem como sua relação estreita em um amplo espectro de interesses da sociedade civil, levam a uma cooptação ideológica dos setores médios do estrato social".(*4)
(*3) CASTELLO BRANCO, Humberto de Alencar (Marechal). "Segurança e Desenvolvimento". Síntese Política, Econômica e Social, n° 35, jul- set. 1967. p. 8.
(*4) BORGES FILHO, Nilson. Militares e Ideologia in SEQUÊNCIA- Revista de Estudos Jurídicos e Políticos do Curso de Pós-Graduação em Direito de UFSC, No 17, Florianópolis, Dez. 88, p.71.
Dentre os princípios fundamentais da Escola Superior de Guerra, que norteavam os estudos relacionados com a segurança nacional, encontra-se claramente a posição assumida pelos militares no sentido de avocarem a si o papel de responsáveis pelo desenvolvimento nacional.
O primeiro princípio indicava que para alcançar a segurança nacional, era necessário promover o desenvolvimento econômico do país, decorrendo daí o direito das Forças Armadas intervirem no processo de desenvolvimento do Brasil.
A Revista "Segurança e Desenvolvimento", editada pela Associação dos Diplomados pela Escola Superior de Guerra, enuncia dois princípios fundamentais:
"Princípio n" 1 - A Segurança Nacional é uma função mais do potencial geral da Nação do que seu potencial militar. (...) A aceitação deste princípio conduz logicamente a aceitação do seguinte corolário: os órgãos responsáveis pela segurança nacional têm o dever de zelar pelo desenvolvimento geral da Nação.
Princípio n° 2 - O Brasil possui os requisitos básicos (área, população, recursos) indispensáveis para se tornar uma grande potência".(*5)
Com 0 I Plano Nacional de Desenvolvimento - PND (1972-1974) e, em especial no II Plano Nacional de Desenvolvimento - PND (1975-1979), consolidaram-se os instrumentos destinados a ordenar o território brasileiro segundo a lógica de projeto geopolítico, com programas e projetos governamentais e de empresas privadas, em estratégias de urbanização dos pólos de crescimento e a ocupação de espaços tidos como despovoados ou mal ocupados.
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Um amplo sistema de incentivos fiscais foi estabelecido. Deduções e até isenções de impostos passaram a beneficiar investimentos em áreas tidas como de desenvolvimento prioritário para o governo, como a região amazônica, o planalto central e o sertão nordestino.
Utilizando-se de incentivos fiscais, a Volkswagen foi responsável pela maior devastação da Amazônia produzida numa única propriedade, queimando aproximadamente
140.000 hectares de florestas virgens para alimentar, no máximo, 46.000 cabeças de gado.(*6)
O Projeto Jari, um dos maiores empreendimentos na área florestal, cujo maior proprietário era a D.K. Ludvi^ig Corporation, foi beneficiado com uma área de 3.387.090 hectares, e com o sistema de incentivos fiscais previstos num programa especial para o desenvolvimento da bacia amazônica, coordenado pela Superintendência para o Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM) e financiado pelo Banco da Amazônia.(*7)
(*6) Ver: REIS, Artur C.F. A Amazônia e a cobiça internacional. São Paulo: Nacional, 1960 e CARDOSO, F. H. & MULLER, Geraldo. Amazônia: expansão do capitalismo brasileiro. São Paulo: Brasiliense,
1977.
(*7) Sobre o Projeto Jari ver: SILVEIRA, Modesto da. Ludwig. o Imperador do Jari. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1980.
Não bastasse esses incentivos, o Govemo Médici (1970-1974) investiu em toda a melhoria da infra-estrutura necessária ao desenvolvimento da região. O Projeto Jari destraiu nada menos que dois milhões de hectares de florestas.(*8)
O capital estrangeiro nesta fase, foi de crucial importância. Acreditava-se que as empresas multinacionais, tidas como mais eficientes, promovessem um crescimento econômico mais veloz.
Os incentivos dados pelo govemo federal conseguiram aumentar em nível global os investimentos estrangeiros que, de US$ 11,4 milhões passaram a US$ 4,5 bilhões entre 1968 e 1973.(*9)
"Os planejadores da economia consideravam o setor de bens duráveis o mais avançado, mais adequado ao investimento e controle multinacional e portanto o mais decisivo para as metas globais de desenvolvimento. Esperava-se que a produção de bens de consumo duráveis, de automóveis a aparelhos eletrodomésticos, para um mercado intemo limitado cada vez mais rico, assegurasse as taxas de rápido crescimento industrial necessárias a arrancada econômica. O governo chegou a remover milhares de quilômetros de ferrovias (para não
mencionar os sistemas urbanos de ônibus elétricos) para estimular o desenvolvimento da indústria automobilística".(*10) (grifo nosso)
(*8) Relatório da Comissão Parlamentar de Inquérito sobre a compra de terras (CPI da Terra-1968), publicado no Jornal do Brasil em 05.07.70.Ver também o Decreto-Lei n° 1134, de 16.11.70, que altera a sistemática de incentivos concedidos à empreendimentos florestais.
(*9) IBGE, Anuário Estaüstico do Brasil. 1969 e 1974.
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O desenvolvimento da infra-estrutura de transportes mereceu, assim, o papel de condutor do desenvolvimento e de expansão das fronteiras econômicas.
A expansão da rede rodoviária nacional esteve consignada em todos os planos governamentais do período.
Até a Segunda Grande Guerra, a rede brasileira de transportes era predominantemente ferroviária e portuária. A construção de Brasília, por exemplo, levou ao estabelecimento de uma rede nacional de transportes ligando o Norte e o Sul, o Leste e 0 Oeste, favorecendo uma acelerada ocupação da região centro-oeste.
O Plano Nacional de Viação - PNV, aprovado em 1964, é definido como peça fundamental na formulação de política de transportes, promovendo melhor e articulando a economia nacional aos novos eixos de integração e à segurança nacional.
No período de 1964-1974 foram elaborados vários planos e programas governamentais especiais que propiciaram recursos para a expansão da infra-estrutura de transportes (PIN - Programa de Integração Nacional; PROTERRA - Programa de Redistribuição de Terras e Estímulo à Agroindústria do Norte e Nordeste; PRODOESTE - Programa de Desenvolvimento do Centro-Oeste e o PROVv\LE - Programa Especial para o Vale do São Francisco).
Entre 1968-1970 se cogita e se inicia a Perimetral Norte com objetivos estratégico- militares, e constrói-se a ponte Rio-Niterói com recursos dos programas acima mencionados.
Saliente-se que neste período a produção industrial brasileira gerava cargas granelizadas, próprias para o sistema de transporte ferroviário e hidroviário, diferentes das cargas geradas no período de industrialização anterior (1945-1963), com a produção em larga
escala de bens duráveis e não duráveis, geradores de cargas gerais, aptas a serem movimentadas pelo sistema rodoviário.
Apesar disto, houve uma continuidade de investimentos no setor rodoviário, a despeito dos danos ambientais que provocam e da nova conformação da indústria nacional.
O Relatório da CIMA - Comissão Interministerial para a Preparação da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento - 1992, destaca que "quanto às rodovias na Amazônia é conhecido o fato de que sua implantação resultou em uso inadequado dos recursos naturais e às vezes devastação de áreas consideráveis. Nas regiões tomadas acessíveis a extração de madeira e a implantação de pastagens para o gado, abriram-se clareiras de difícil ou lenta recomposição. A ausência de zoneamento econômico-ecológico é pautada com a razão básica para a magnitude dos efeitos negativos."(*l 1)
O Governo Médici fez ampla divulgação do crescimento econômico brasileiro, apresentando-o à comunidade intemacional como capaz de cumprir o seu destino de potência econômica emergente.
Neste contexto, o Ministro do Planejamento, João Paulo dos Reis Velloso, convidou empresas a se instalarem no país, alegando que o Brasil queria indústrias e que tinha ura grande espaço para ser poluído. (New York Tiraes, 1973)
(*11) CIMA-Comissão Interministerial para a Preparação da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Subsídios Técnicos para Elaboração do Relatório Nacional do Brasil para a CNUMAD. Brasília: jul-91, p.21.
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"No caso brasileiro, como é sabido, o grande impulso de expansão capitalista teve como motor o tripé Estado, empresas transnacionais e capitais privados nacionais. A rápida implantação da matriz industrial internacional no Brasil permitiu internacionalizar os setores produtivos da química-petroquímica, da metal-mecânica, da indústria de material de transporte, da indústria madeireira, da de papel e celulose e da de minerais não metálicos, todas com forte carga de impactos sobre o meio ambiente".(*12)
Segundo Paul Singer, somente após 1964 o Brasil passou a enxergar o investimento estrangeiro no país como um caminho alternativo de industrialização.
O economista afirma que "a expansão das exportações industriais brasileiras foi tomada possível por uma conjuntura favorável no mercado mundial e por uma generosa política de insenções e subvenções fiscais por parte do govemo. A conjuntura favorável foi o resultado de um processo de integração econômica do mundo capitalista, que começou (ou, se quiser, recomeçou) a partir do fim da Segunda Guerra Mundial. À partir do GATT (Acordo Geral de Tarifas e Comércio) as trocas, sobretudo entre os países industrializados, foram-se avolumando, sendo o seu ritmo de crescimento persistentemente maior que o do crescimento da produção. Esta ampla expansão do comércio mundial se deu no quadro de uma expansão ainda maior nas chamadas companhias multinacionais, que tendem a tornar o capital de fato móvel no plano intemacional, alocando seus investimentos nos países onde os fatores de produção são relativamentes mais baratos".(*13)
(*12) GUIMARÃES, Roberto. "O novo padrão de desenvolvimento para o Brasil:
desenvolvimento industrial e agrícola com o meio ambiente", in VELLOSO, J. P. R. (org.). A Ecologia e o novo padrão de desenvolvimento no Brasil. São Paulo: Nobel, 1992. p. 27.
(*13) SINGER, Paul. A Crise do "Milagre" - Interpretação Crítica da Economia Brasileira Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1989. p. 113.
A sociedade civil brasileira, considerada em termos gerais, e neste contexto de euforia de crescimento, demorou a sensibilizar-se para o problema da preservação do meio ambiente já emergente em alguns de seus segmentos.(*14) A questão ambiental, sob a perspectiva de valores predatórios, era tratada como a antítese do desenvolvimento nacional.
Nesse período, foi cunhada a famosa frase de que "a pior poluição é a miséria".(*15)
Para Viola (*16), pelo menos até o término do regime militar, as propostas ambientalistas não tiveram nenhuma influência no debate político sobre o futuro da sociedade brasileira. O sentido comum "desenvolvimentista estreito" ou "desenvolvimentista predatório" era muito latente e difundido na sociedade brasileira.
(*14) Em junho de 1971, tendo como um dos fundadores José Lutzenberger, é instituída em Porto Alegre a Associação Gaúcha de Proteção ao Ambiente Natural - AGAPAN, com perfil ambientalista amplo e com clara influência do novo movimento ambientalista norte-americano, desenvolvido na segunda metade da década de 60.Em 1958 foi criada no Rio de Janeiro a FBCN - Fundação Brasileira para Conservação da Natureza, tendo como principal objetivo trabalhar em prol da preservação da fauna e da flora, especialmente das espécimes ameaçadas de extinção. De cunho preservacionista, nasce vinculada à União Internacional para Conservação da Natureza, fundada na Suiça em 1947.
(*15) Gazeta Mercantil, 14.09.90
(*16) VIOLA, Eduardo. "O movimento ecológico no Brasil (1974-1986): do ambientalismo à ecopolítica". in PÁDUA, J.A. (org.) Ecologia e Política no Brasil. Rio de Janeiro: Espaço e Tempo, 1989,p.85.
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do Governo Brasileiro na Conferência de Estocolmo (1972)
A Conferência sobre Meio Ambiente de 1972 foi suscitada pela Suécia em 1969, durante a XXIII Assembléia Geral da ONU.
Já naquela época a degradação ambiental era tema de preocupação geral a nível mundial. Uma das manifestações mais significativas dessa preocupação com os níveis de poluição trans-fronteiriça, foi a contaminação do litoral britânico pelo petroleiro "Tomey Cannyon". Contudo, foi o desastre ecológico na baía de Minamata no Japão (1968), quando pescadores e população local foram seriamente contaminados por mercúrio vertido pelas indústrias locais, que detonou a solicitação sueca de que a ONU votasse uma resolução a favor de uma Conferência Internacional sobre o meio ambiente. A proposta sueca foi aprovada, tendo sido decidido que tal Conferência seria em Estocolmo pela Resolução 23/2398 da Organização das Nações Unidas (ONU). Passou a constar da Resolução após as reuniões preparatórias a idéia de que o incremento da população e da urbanização agravavam a deterioração ambiental.
O Painel de Peritos em Desenvolvimento e Meio Ambiente, realizado em Founex (França), em meados de 1971, destacou a divergência existente entre os países desenvolvidos e os em desenvolvimento:
"Para os primeiros, o desenvolvimento seria a causa de problemas ambientais. Para os últimos, 0 desenvolvimento seria o promotor das correções dos desequilíbrios ambientais e sociais. A melhoria da qualidade ambiental (...) dependeria da obtenção de melhores condições de saúde, educação, nutrição e habitação, apenas alcançáveis através do desenvolvimento econômico (...). Manifestava ainda (...), que o investimento no meio ambiente apenas se justificava (...) se fosse direta ou indiretamente responsável pelo aumento de produção e produtividade (...). A recuperação dos equilíbrios ambientais e proteção do
meio ambiente deveriam, portanto, ser responsabilidade dos países desenvolvidos. O compromisso prioritário dos países em desenvovimento seria continuar a ser com o desenvolvimento acelerado".(*17)
Na Conferência de 1972, o govemo brasileiro foi o principal organizador do bloco dos países em desenvolvimento que tinham uma posição de resistência ao reconhecimento da importância da problemática ambiental, e que se negavam a reconhecer o problema da explosão demográfica. Compartilhava da postura defensiva dos demais países do Terceiro Mundo, argumentando que o problema ambiental fora inventado pelo Primeiro Mundo para conter a expansão do parque industrial dos países em desenvolvimento.
Segundo o relatório da CIMA, o discurso do delegado brasileiro na I Sessão do Comitê Preparatório indicou que o Brasil pretendia introduzir elementos políticos na agenda da Conferência.
O delegado do Brasil, ressaltou que:
- "o conceito de bem estar tinha conteúdo diverso nos países desenvolvidos e em desenvolvimento; nestes, onde a maior poluição era o sub-desenvolvimento, o bem estar era sinônimo de superação da miséria;
- a poluição decorria de formas imperfeitas de combinação de recursos humanos e naturais no processo de produção;
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- OS países em desenvolvimento já enfrentavam problemas de desequilíbrio ambiental, seus recursos naturais sofriam excesso de esgotamento pela intensificação da agricultura e do extrativismo decorrentes da necessidade de compensação da queda de preço das matérias-primas que possuíam e do aumento de custos dos equipamentos de que necessitava;
- as recomendações sobre política ambiental eventualmente emanadas da Conferência, poderiam ter efeitos restritivos para o necessário processo de industrialização dos países em desenvolvimento;
- a correlação entre a questão demográfica e os desequilíbrios ambientais poderia levar a conclusões apressadas e perigosas para os países em desenvolvimento ".(*18)
Em pleno vigor do chamado milagre brasileiro, a postura desenvolvimentista assumida na Conferência refletia a total confiança do govemo militar no modelo de crescimento adotado, estimulador da intemacionalização da economia brasileira, através da expansão das exportações e da atração do capital estrangeiro.
Para Viola, "a Conferência da ONU em Estocolmo em 1972 teve um impacto mínimo na opinião pública brasileira, se comparado não apenas com os países desenvolvidos, mas também com outros países do Terceiro Mundo como a índia e a Venezuela. O país vivia num clima politico-cultural muito repressivo, e o govemo
brasileiro tinha liderado na Conferência muitas das batalhas contra o reconhecimento da importância da problemática ambiental. Além disso, a política econômica estimulava diretamente a transferência, para o Brasil, das indústrias mais poluentes que enfrentavam uma opinião crescentemente adversa no Norte".(*19)
É importante salientar que a Conferência de Estocolmo, convocada com o objetivo de limitar e, se possível, eliminar a deterioração do meio ambiente, dava ênfase aos aspectos técnicos da contaminação, produzida por uma industrialização acelerada, pela explosão demográfica e pela expansão do crescimento urbano. O questionamento destes problemas, indubitavelmente, atendiam mais às preocupações do mundo industrializado do que aos países de Terceiro Mundo.
É sintomática a declaração do representante do governo da índia na reunião preparatória à Conferência, realizada em Porto Rico: "Os ricos se preocupam pela fumaça que sai dos seus carros; a nós nos preocupa a fome".(*20)
Logo após a Conferência de Estocolmo, as instituições multilaterais e a ONU pretendiam estabelecer restrições para que países em desenvolvimento dessem estímulo à indústrias potencialmente poluidoras como as de celulose, alumínio e petroquímica.
(*19) VIOLA, Eduardo. "Q mgyimeotp am bientalista np Brasil (1971-199D; da denúnçia e conscientização pública para a institucionalização e o desenvolvimento sustentáver*. in GOLDENBERG, Miriam (org.). Ecologia. Ciência e Política. Rio de Janeiro: Revan, 1992, p. 55.
(*20) Citação extraída de: ENLOE, Cynthia H. The politics of pollution in a comparative perspective: ecoloev and povyer in four nations. New York, David Mckay, 1975, p. 133.
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Esta intervenção foi interpretada pelo govemo brasileiro como uma tentativa de um "congelamento da divisão intemacional do trabalho, contra as nações emergentes".(*21)
1.3. A Política Ambiental Brasileira no Penodo 1968-1973
Certamente não se pode afirmar que até o período pós-Conferência de Estocolmo (1972) não havia uma preocupação pública com os recursos naturais no Brasil.
O que se nota, porém, é que inexistia até então pelo menos uma evidência de institucionalização de um sistema nacional que traduzisse a preocupação em nível governamental com a preservação do meio ambiente.
Tornava-se necessário um conceito amplo de meio ambiente que pudesse servir de base a uma política ambiental abrangente.
Normas pulverizadas em diversos diplomas legais tratavam da questão ainda que com uma feição restrita, como é o caso do art. 584 do Código Civil Brasileiro de 1916, que proibe constmções capazes de poluir ou inutilizar, para o uso ordinário a água de poço ou fonte alheia.
As normas específicas, embora de caráter fragmentário, surgiram a partir de 1934, incluindo o Código de Águas, instituído pelo Decreto N“ 24.643, de 10 de julho de 1934; o Código Florestal, instituído pela Lei N" 4771, de 15 de setembro de 1965; o Código de Proteção à Fauna, regulamentado pela Lei N” 5197, de 03 de janeiro de 1967 e o Código de Pesca, disposto no Decreto-Lei N" 221, de 28 de fevereiro de 1967.
A tutela do meio ambiente, todavia, aparecia nestes diplomas legais de forma circunstancial.
Em 1934, a execução do Código de Águas coube ao Ministério da Agricultura, sendo posteriormente transferida ao Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica - DNAEE, e 0 seu maior objetivo era "controlar e incentivar o aproveitamento industrial das águas" (*22), embora não se possa negar que até hoje ocupe um relevante papel na regulamentação dos recursos hídricos do país.
O aspecto de proteção às águas ficava restrito aos artigos 98, 109, 110 e 111, que classificavam como ato ilícito a contaminação da água. Interessante ressaltar o conteúdo do art. 111 do referido diploma, autorizativo da inquinação de águas a bem da agricultura e da indústria, transferindo ao setor privado a responsabilidade de minimizar o impacto ambientei, sem, entretanto, traçar diretrizes ou procedimentos básicos.
"Art. 111 - Se os interesses relevantes da agricultura ou da indústria o exigirem, e mediante expressa autorização administrativa, as águas poderão ser inquinadas, mas os agricultores ou industriais deverão providenciar para que elas se purifiquem, por qualquer processo, ou sigam seu esgoto natural".
O conceito de poluição foi introduzido pelo Decreto 50.877, de 29 de junho de 1961, que dispõe sobre o lançamento de resíduos tóxicos ou oleosos nas águas interiores ou litorâneas do país, como sendo "qualquer alteração das propriedades físicas, químicas, e biológicas das águas que possa importar em prejuízo à saúde.
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à segurança e ao bem estar das populações e ainda comprometer a sua utilização para fins agrícolas, industriais, comerciais, recreativos, principalmente, à existência normal da fauna aquática".
O novo Código Florestal (Lei 4771, de 15 de setembro de 1965, que revoga o antigo Código Florestal - Decreto N" 27.793, de 23 de janeiro de 1934), surgiu também como um documento legal para proteção ambiental no tocante a conservação da flora e que, ainda hoje, oferece importantes instrumentos, entre os quais, aquele que determina as áreas de preservação permanente como margens de rios, topos de morros e áreas de restinga, consubstanciado no seu art. T , e os arts. 15 e 44, que estabelecem só serem possíveis as explorações florestais com corte raso na Amazônia (Região Norte e norte da Região Centro-Oeste, em 50% de cada propriedade).
O breve panorama traçado evidencia que as leis anteriores a 1967 referiam-se apenas a áreas setoriais dos recursos naturais, sem nenhum traço de sistematização de uma política governamental mais abrangente para o meio ambiente.
Veio então um início de legislação federal sistemática, consubstanciada no Decreto- Lei N” 248, de 28 de fevereiro de 1967, instituindo a Política Nacional de Saneamento Básico, compreendendo diretrizes destinadas a fixação de programa governamental a aplicar-se nos setores do saneamento básico e abastecimento de água, preocupado com a chamada poluição dos pobres.
Da mesma data é o Decreto-Lei N“ 303 que criou o Conselho Nacional de Controle de Poluição Ambiental junto ao Ministério da Saúde, como único órgão de âmbito nacional com a finalidade específica de promover e coordenar as atividades de controle da poluição ambiental. Trazia este Decreto-Lei, os princípios gerais para uma política global da tutela ambiental. Mas logo foi revogado pela Lei 5318, de 29 de setembro de 1967, que pouco cuidou da questão da poluição, embora tratasse de organizar sistema de saneamento básico.
Somente em 1973 se retomou a sistematização da matéria, a começar pela criação, no âmbito do Ministério do Interior, da Secretaria Especial do Meio Ambiente - SEMA, orientada para a conservação dos recursos naturais.
A Exposição de Motivos do Decreto N” 73.030, de 30 de outubro de 1973, instituidor da SEMA, fala da "conveniência e oportunidade na institucionalização de uma autoridade central orientada para a preservação do meio ambiente, sem prejuízo da utilização racional dos recursos naturais".
Segundo Viola, a Secretaria Especial de Meio Ambiente, criada no Govemo Médici, tinha como único objetivo "cumprir exigências de alguns organismos internacionais, que exigiam a existência formal deste tipo de orgão junto com relatórios de impacto ambiental, para a aprovação de empréstimos destinados a grandes obras públicas".(*25)
(*24) Exposição de Motivos n° 01.119, de 17 de outubro de 1973, dos Ministérios do Interior e do
Planejamento e Coordenação Geral, in Legislação Básica. Ministério do Interior. Secretaria Especial do Meio Ambiente. Brasília, 1983, p.4.
(*25) VIOLA, Eduardo. "O movimento ecológico no Brasil (1974-1986): do ambientalismo a ecopolítica". in PÁDUA, J. A. (org.). Ecologia e Política no Brasil. Espaço e Tempo, 1987, p. 84
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A SEMA, a partir de sua criação até 1986, foi coordenada por Paulo Nogueira Neto, extremamente criticado pelo movimento ambientalista que acreditava ser esta instituição uma agência marginalizada dentro do Ministério do Interior.
Entretanto, segundo Paulo Affonso Leme Machado, a finalidade primordial da SEMA era "a elaboração e o estabelecimento de normas e padrões relativos a preservação do meio ambiente, em especial dos recursos hídricos. No campo da proteção da natureza, agiu também esse organismo, ao instituir e administrar diversas estações ecológicas e supervisionar áreas de proteção ambiental. Papel relevante coube a SEMA na organização do CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente, dando-lhe suporte administrativo".(*26)
Com a criação da SEMA, o govemo brasileiro estabeleceu como parte de suas atribuições promover intensamente, através de programas em escala nacional, o esclarecimento e a educação do povo brasileiro para o uso adequado dos recursos naturais, tendo em vista a conservação do meio ambiente, através do Decreto Federal N° 73.030, de 30.10.73.
Segundo o relatório da CIMA, "apesar de tímida em relação aos aspectos substanciais da problemática ambiental essa legislação introduzia dois pontos importantes; o primeiro, consistia no conceito de meio ambiente - termo que nenhuma norma legal anterior, nem mesmo a Constituição Federal, fizera referência; segundo, introduzia a capacitação e a educação ambiental como instmmentos fundamentais para a conservação do meio ambiente, na medida em que o povo brasileiro se educasse para o uso adequado dos recursos naturais. Deve-se ressaltar que, mesmo inovando na área terminológica, a legislação de 1973 ainda
compreendia o meio ambiente como uma coleção de recursos naturais, além de desviar o fundamento da degradação ambiental de sua real causa, - o estilo predatório de apropriação do meio ambiente - para o de ignorância, que só a iluminação da consciência pode suplantar".(*27)
2. A FORMAÇAO DA BASE LEGAL ESPECIFICA PARA O MEIO AMBIENTE (1974-1978)
2.1. Conjuntura Político-Econômica Brasileira "Pós-Milagre*'-1974-1979
A alta dos preços do petróleo (1973/1979) provocou uma crise econômica intemacional. No Brasil, a crise do petróleo refletiu em forte redução das taxas de crescimento e tendência a crise econômica, que tem relação com o início da distensão política.(*28)
A crise internacional encontra, assim, o país às voltas com grandes questões intemas.
No período do milagre brasileiro, desenvolveu-se no terreno econômico a base de legitimação do modelo político adotado, dando-se ênfase aos êxitos que a economia brasileira apresentava.
Para Vieira, "se a ordem (política) foi instrumento do desenvolvimento (economia), 0 desenvolvimento é que, a partir de 1968, passou a legitimar o sistema político, sugerindo mesmo a impossibilidade de desenvolvimento acelerado (alcançado nos anos de ouro que se encerraram em 73) de uma sociedade subdesenvolvida em regime de democracia literal. A segurança do sistema político repousava nas altas taxas de desenvolvimento. A queda dessas taxas e a refluição inflacionária trazem a inquietação".(*29)
(*28) CIMA, op. cit., p. 23
(*29) VIEIRA, Roberto Ávila Amaral. Crônica dos Anos Gcisel. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1987, p. 95
O Govemo Geisel promove, então, a política de distensão. "Tratava-se de um programa de medidas de liberalização cuidadosamente controladas, definido no contexto do slogan oficial de continuidade sem imobilidade. A continuidade traduzia-se numa política de fiel obediência as linhas mestras do modelo econômico de desenvolvimento já estabelecido e aos preceitos teóricos da Doutrina de Segurança Nacional. Desse modo a continuidade preservava os principais aspectos do modelo e a engrenagem do aparato repressivo. Sem imobilidade encamava-se no plano governamental de reformas que pretendia constituir um passo adiante na liberalização progressiva, para ura retomo a democracia".(*30)
Assim, com o estrangulamento do modelo econôraico, tentava-se cora a teoria da distensão "negociar e incorporar algumas das principais exigências da oposição de elite, num esforço de ampliação de base de sustentação do Estado".(*31)
Neste período, portanto, foi dada ênfase a reorientação dos investimentos através, basicamente, de quatro programas:
a) 0 Prograraa de Corredores de Exportação, que atendia a necessidade de concentrar investimento onde havia significativa demanda por transporte;
(*31) Ibidem.
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b) o Programa de Desenvolvimento Ferroviário (1975- 1979), visando atender as necessidades do Plano Siderúrgico Nacional, aos corredores de exportação do Rio Grande Paranaguá e Santos, e a modernização das ferrovias;
c) 0 Programa de Construção Naval, prevendo a construção de navios em estaleiros nacionais, destinando- se, prioritariamente as frotas da PETROBRAS- FRONAPE e da Cia. Vale do Rio Doce - DOCENAVE e;
d) 0 Programa de Desenvolvimento Portuário, visando melhorar as condições de operações dos portos para atender os corredores de exportação (Vitória, Santos Paranaguá e Rio Grande) ao Projeto Carajás (Itaqui/MA) e ao Pólo Petroquímico da Bahia (Aratu/BA).
Outro programa governamental implementado e com grandes reflexos para o meio ambiente foi o Pró-Álcool, lançado no final de 1975, cuja meta era produzir 10,7 bilhões de litros de álcool em 1985 e 14 bilhões em 1987.
O Decreto N° 76.593, de 14 de novembro de 1975, e posteriormente o Decreto N“ 80.762, de 1977, atribuem ao Programa os seguintes objetivos:
- "redução das disparidades regionais de renda, dado que em todo o país - inclusive as regiões de baixa renda - dispõe das condições mínimas para a produção
de matérias-primas em volume adequado, sobretudo ao da mandioca;
- redução das disparidades individuais de renda, por ter seus maiores efeito sobre o setor agrícola e, dentro deste, sobre produtos altamente intensivos no uso de mão-de-obra;
- crescimento da renda interna, pelo emprego de fatores de produção ora ociosos ou em desemprego disfarçado - terra e mão-de-obra principalmente - considerando que se pode orientar a localização das culturas para onde haja essa disponibilidade".
As opções desenhadas para a crise do petróleo foram, sem dúvida alguma, alternativas predatórias. Senão vejamos:
- Aceleração na construção de grandes usinas hidroelétricas sem avaliar objetivamente seu impacto ambiental;
- opção nuclear em grande escala através do acordo com a Alemanha e;
- energia de biomassa através do álcool da cana-de- açúcar.
A revista Veja noticia na época, que a produção de álcool prevista para o ano de 1979 (3,8 bilhões de litros) "tem efeito destruidor igual ao dos esgostos de uma população de 145 milhões de habitantes que fossem despejados em nossos rios. Essa poluição dos rios é causada pelo restilo, ou vinhoto - um líquido viscoso e malcheiroso resultante da transformação do açúcar em álcool. Essas duas substâncias contêm elevadas concentrações de
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sacarose e fazem com que proliferem microorganismos que esgotam o oxigênio dos rios acabando com toda a sua vida vegetal e animal".(*32)
O Pró-Álcool, além das consequências danosas ao meio ambiente causadas pelo vinhoto, também incentivou no país a monocultura.
Note-se que a área cultivada com cana-de-açúcar, somente no Estado de São Paulo aumentou quase 374 mil hectares.(*33)
Além disso, o Jornal do Brasil em 26.08.79 notícia que dois grandes grupos empresariais (Ometto e Biagi) tiveram destinados nada menos que 41% dos recursos destinados a projetos para produção de álcool de 1976 a 1978, "o que mostra claramente que os financiamentos são canalizados prioritariamente aos grandes empreendimentos".(*34)
"A partir de 1973, o desenvolvimento das forças produtivas começou a se chocar com uma série de barreiras físicas: o sistema de transporte passou a não dar mais vazão a volumes acrescidos de mercadorias (mormente em época de safra); numerosas matérias- primas (desde papel até aço) e insumos acabados (desde material de embalagem até fertilizantes) passaram a escassear tanto no mercado interno quanto no externo; outros serviços, como o dos telefones, por exemplo, começaram a vergar sob o peso de uma demanda excessiva.
(*32) REVISTA VEJA, "0 PfitrÓlgQ da Cana" 13.06.79, p.97.
(*33) Dados embasados no relatório "A cultura da cana-de-acúcar e a evolução do uso da terra em São Paulo. 1974 a 1979". elaborado pela equipe técnica da Coordenadoria de Planejamento e Avaliação do
Instituto do Açúcar e do ÁIcool/PLANALSUCAR (Programa Nacional de Melhoramento da Cana- de-Açúcar).Mimeo, 1980.
A aceleração do ritmo inflacionário, que se registra a partir daquele ano, apesar de toda a rigidez do sistema de controle de preços, foi o resultado da contradição entre um impulso cada vez mais poderoso para acumular e as limitadas disponibilidades reais para fazê-lo".(*35)
O balanço final do II Plano Nacional de Desenvolvimento - PND pelo govemo que o executou foi apresentado pelo então Ministro da Secretaria do Planejamento ao Conselho do Desenvolvimento Econômico.
O documento é particularmente ilustrativo pelo seu conteúdo, e as citações abaixo transcritas darão uma idéia geral:
"Para avaliar-se o PND é necessário distinguir o que é essencial, no Plano, daquilo que não é nele essencial. No fundo, um plano, do ponto de vista do Govemo e da Sociedade, vale pelo acerto da orientação geral que adotou e pelos resultados que alcançou. (...) Assim, devemos tomar como essencial, no II PND:
I. 0 objetivo de consolidação, no país, de um modelo neo-capitalista.
Tratava-se de avançar no sentido de mostrar ser possível desenvolver o Brasil através de uma economia de mercado capaz de dar papel de destaque à empresa privada nacional, evitando os perigos da desnacionalização e da estatização, e que revelasse grande preocupação social, com atenção crescente ao problema da distribuição da Renda.
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II. A estratégia do desenvolvimento para o médio prazo - no caso, o período 1975-79 - com suas prioridades básicas, em que o Govemo iria concentrar recursos e ação executiva.
Ponto fundamental dessa estratégia era o ajustamento à crise do petróleo, que desde 0 início foi colocada como pedra angular das mudanças de estrutura da economia a serem realizadas, e das prioridades a serem observadas. (...) Como é sabido, tal opção consistiu era adotar uma desaceleração gradual da economia. (...) Permitiu ao país continuar crescendo, embora a taxas progressivamente mais baixas. (...) Permitiu, por outro lado, dar tempo a que as soluções de médio prazo para o recondicionamento da economia - ênfase em energia, principalmente em petróleo; expansão e diversificação das exportações; substituição de importações em insumos básicos e Bens de Capital - pudessem levar o país a uma saída duradoura, não apenas transitória para a crise do petróleo".(*36)
Segundo Celso Furtado, os objetivos estratégicos esboçados no II PND, que regeram a ação do govemo no período 1974-1979 podiam resumir-se em dois pontos: "a) ampliar a base do sistema industrial e, b) aumentar o grau de inserção da economia no sistema de divisão intemacional do trabalho".(*37)
(*36) LORENZO-FERNÁNDEZ, O. S. A evolução da economia brasileira. 2 ed. Zahar, 1980, p. 339. (*37) FURTADO, Celso. O Brasil "Pós-Milagre”. 6 ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1981, p. 46
2.2. Poluição Industrial. Preservação dos Recursos Naturais e o n Plano N3CÍon^i de PesemQly.ime.mo ^l97.5-l
Em 1975 a temática ambiental foi contemplada pela primeira vez num plano de desenvolvimento brasileiro.
O II Plano Nacional de Desenvolvimento (1975-1979), dedica o capítulo IX ao tema "Poluição Industrial e Preservação do Meio Ambiente". Aborda a questão da poluição e da preservação dos recursos naturais, a partir dos seguintes elementos;
- "não é válida qualquer colocação que limite o acesso dos países subdesenvolvidos ao estágio de sociedade industrializada, sob pretexto de conter o avanço da população mundialmente.
- em verdade, o maior ônus do esforço a ser realizado deve recair sobre as nações industrializadas, que respondera, fundaraentalraente, pelo atual estágio de poluição no raundo, e que só raais ou raenos recentemente passaram a adotar medidas efetivas de proteção do meio ambiente".(*38)
(*38) PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) - 1975-1979. Departamento de Imprensa Nacional, 1974, cap. IX, p. 92.
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A política ambiental traçada no II PND compreendia três linhas básicas de ação: - política ambiental na área urbana e definição de áreas
críticas de poluição;
- política de preservação de recursos naturais e, - política de proteção a saúde humana.
O controle da poluição e a preservação do meio-ambiente foram, assim, objetivados dentro do II PND segundo orientação dos seguintes pontos:
a) controle da poluição industrial, com ação concentrada em áreas críticas (Grande São Paulo, por exemplo);
b) estabelecimento de normas antipoluição e adoção de zoneamento adequado;
c) preocupação específica com os aspectos de repercussão sobre os recursos naturais nas áreas de implantação de projetos de infra-estrutura,ocupação produtiva da Amazônia e Centro-Oeste;
d) política de reflorestamento do Nordeste;
e) estabelecimento, no território nacional, de uma rede de Estações Ecológicas, em áreas selecionadas, de acordo com estudos da SEMA.
Apesar disto, não se nota concretamente uma mudança de tratamento da questão ambiental, pois o governo considera tal problemática de forma pontual e mesmo marginal.
Em pronunciamento dirigido aos seus Ministros de Estado, quando do encaminhamento do II PND ao Congresso Nacional, o então Presidente da República, General Ernesto Geisel, enfatiza a idéia de prosseguir nos rumos desenvolvimentistas traçados pela pelo regime m ilitar, conforme demonstra o trecho abaixo transcrito:
"Contudo, não haverá tarefa mais fascinante, no próximo qüinqüênio, que a de prosseguir nos novos rumos abertos pela Revolução de 64, para a redescoberta da hinterlãndia brasileira e para a construção de uma sociedade bem mais rica e mais justa. Caminhos físicos, na trama de uma infra-estrutura ampliada e vitalizada, já se abrem para o sertão nordestino, a hiléia amazônica e a vastidão do planalto central. Mecanismos de conquista econômica dessas regiões vêm sendo preparados há alguns anos, nos roteiros da Revolução. Mas, agora, já é possível, mediante uma ação integrada e eficaz em áreas prioritárias, associar govemo, empresas e trabalhadores com instrumental tecnológico adequado e recursos financeiros suficientes, a fim de impulsionar novos programas e projetos previstos no II PND, os quais transporão, econômica e socialmente, áreas antes marginalizadas e estagnadas e darão densidade econômica e vazios de homens e de riquezas, sem os perigos da depredação do valioso patrimônio de nossos recursos naturais".(*39)
As diretrizes traçadas pelo II PND previam ações ambientais ligadas a solução de problemas impostos pelo modelo de desenvolvimento, sem propor soluções alternativas ou preventivas.
(*39) Trecho do pronunciamento do Presidente da RepúbHca, General Ernesto Geisel, na Reunião Ministerial de 10 de setembro de 1974, quando do encaminhamento ao Congresso Nacional do II PND, in República Federativa do Brasil. II PND (1975-1979). Depto. de Imprensa Nacional, 1974, p.3.
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Segundo Viola & Leis, o govemo brasileiro nesta época define a problemática ambiental como controle de poluição e preservação de algumas amostras de ecossistemas naturais.
"Considera-se que os recursos naturais do Brasil são quase infinitos e que ao invés de usá-los de modo conservacionista (como propõe o programa ambientalista intemacional) deve-se explorá-lo de modo mais rápido e intenso possível para atingir altas taxas de crescimento econômico. Processo similar acontece com a definição da agenda ambiental na criação das agências estatais dos estados sul-sudeste. O princípio da socialização dos custos (através de diversos créditos, subsídios e incentivos impositivos outorgados as empresas) orienta o estabelecimento dos sistemas de licenciamento ambiental e controle de poluição".(*40)
O Decreto N® 76.389/75 que dispõe sobre as medidas de prevenção e controle da poluição industrial, relacionava, em seu artigo oitavo, as áreas críticas de poluição estabelecidas pelo II PND, propondo que estados e municípios deveriam estabelecer condições para o funcionamento de órgãos ambientais estaduais, que atuassem sob o respaldo da SEMA.
Os referidos órgãos se desenvolveram em função dos principais problemas ambientais da época e que estavam relacionados com a poluição industrial. Assim, segundo
(*40) VIOLA, E. J. & LEIS, H. R. A evolução das políticas ambientais no Brasil, 1971-.1991;...do bissetotiaiisniQ preservacionista paia o rouitissetoriaiismo orientado para q de$envpiv.imeníQ
sastg.oláie.1, in HOGAN, d. f. & VIEIRA, P. F. (Org). Dilgmas SQçíq-Ambientais g Desenvolvimento Sustentável. Campinas: São Paulo: UNICAMP, 1992, p. 83-84.
relatório da CIMA, "tanto o órgão federal, quanto os órgãos estaduais desenharam seu perfil organizacional para tratar de problemas desta natureza. Até hoje podemos verificar uma forte vocação dos órgãos ambientais, de um modo geral, para questões afetas a poluição industrial".(*41)
"O início do processo de organização dos estados se deu em São Paulo de forma pontual, por uma comissão intermunicipal para o controle da poluição presente no ABC (área industrial da região metropolitana de São Paulo), que deu origem a Companhia de Tecnologia e Saneamento Ambiental - CETESB (Lei No 118, de 26.09.73), sendo logo em seguida instituído o CEPRAM - Conselho Estadual de Proteção Ambiental, na Bahia, em 04 de outubro de 1973. Em outros estados a origem dos órgãos ambientais está ligada a área de saneamento, tendo como exemplos o Instituto de Engenharia Sanitária do Rio de Janeiro, que deu origem a Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente - FEEMA e do DAC do Paraná, que originou a Superintendência dos Recursos Hídricos e Meio Ambiente - SUHREMA, ambos também em início da década de 1979.
Ainda nessa década ocorre o desenvolvimento de órgãos estaduais ligados inicialmente as Secretarias de Planejamento (Santa Catarina e Piauí) e a Secretaria de Ciência e Tecnologia (Comissão de Política Ambiental - COPAM em MG)".(*42)
Como já referido, a legislação anterior a 1975 referia-se a áreas setoriais dos recursos naturais. A partir desse ano, temos a fase inicial da formação de uma base legal específica para 0 meio ambiente.
(♦41) CIMA, op. cit., p. 39. (*42) CIMA, op. cit., p. 38.
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O Decreto Lei N" 1413/75, dispõe sobre o controle da poluição no meio ambiente provocada por atividades industriais. As indústrias instaladas ou a se instalarem em território nacional eram obrigadas a promover as medidas necessárias de modo a prevenir ou corrigir os inconvenientes da poluição.
O art. 2° do referido Decreto dá competência exclusiva ao Poder Executivo Federal para determinar ou cancelar suspensão do funcionamento de estabelecimentos industriais cujas atividades eram consideradas de alto interessse para o desenvolvimento e segurança nacional, como a indústria de material bélico, siderurgia, entre outras.(*43)
Ann Helen Wainer, considera o dispositivo um retrocesso no campo legislativo, em virtude do cerceamento do controle dos estados e municípios de atividades poluidoras instaladas em seu território. (*44)
O conceito de poluição industrial é introduzido pelo art. 1" do Decreto N" 76.389, de 03.10.1975, como sendo "qualquer alteração das propriedades físicas, químicas ou biológicas do meio ambiente, causadas por qualquer forma de energia ou de substâncias sólida, líquida ou gasosa, ou combinação de elementos despejados pela indústria, em níveis capazes, direta ou indiretamente, de:
I - prejudicar a saúde, a segurança e o bem-estar da população:
(*43) O decreto 81.107, de 22.12.77 define o elenco de atividades consideradas de alto interesse para o desenvolvimento e segurança nacional.
(*44) WAINER, Ann Helen. Legislação Ambiental PrasUeira - S-ub-Sídips para a História do Direito 1. Rio de Janeiro, Forense, 1991, p. 71.
// - criar condições adversas às atividades sociais e econômicas;
III- ocasionar danos relevantes a flora, a fauna e a outros recursos naturais".
Os Decretos 78.017, de 12.07.1976 e 78.802, de 23.11.1976, promulgam, respectivamente, os Acordos para a Conservação da Flora e da Fauna dos Territórios Amazônicos do Brasil, Colômbia e Peru.
O Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal - IBDF, foi o órgão brasileiro designado para estabelecer um intercâmbio regular de informações sobre diretrizes, os programas e os textos legais relativos a conservação e ao desenvolvimento da vida animal e vegetal com os demais países signatários.
Finalmente, o Programa Nacional dos Solos é criado pelo Decreto 76.470, de 16.10.1975 sob a supervisão do Ministério da Agricultura, com o objetivo de manter e otimizar a capacidade produtiva dos solos.
3. A LEI 6938, DE 31.08.81, QUE INSTITUI A POLÍTICA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE
3.1. Conjuntura Político-Econômica no Período 1980-1985 e o III Plano Nacional de DgSfiMPMmgnlQ
O agravamento da crise sócio-econômico, desde 1981, contribuiu imensamente para aprofundar a crise do regime militar.
Os êxitos políticos iniciais do governo: revogação do AI-5, no fim do govemo Geisel, a intenção demonstrada pelo presidente Figueiredo em "transformar o Brasil em uma verdadeira democracia" e a consolidação do compromisso de eleições diretas para govemador em 1982, coincidem com a emergência da crise econômica e não conseguem neutralizar seus efeitos.
A fixação prévia da correção monetária e cambial, em 1980 e a indisciplina dos gastos govenamentais nos anos subseqüentes são tidos como principais causas conjunturais intemas que levaram o Brasil à hiperinflação, ao Fundo Monetário Intemacional - FMI à prática de políticas recesssivas.
Os fatores político-econômicos extemos como os novos aumentos do preço do petróleo, a elevação das taxas de juros, a contração do mercado econômico mundial e o fechamento dos mercados financeiros seguintes à moratória do México alimentam a inflação e produzem o esgotamento das reservas cambiais do país.
"Em 1980, o serviço da dívida absorvia 61% das rendas de exportação. Além disso, dois terços desta dívida estavam contraídos a taxas de juros flutuantes, o que significava que o
aumento dessas taxas em outros países afetava seriamente a situação da dívida brasileira. Em dezembro de 1982, a divida externa brasileira já chegava oficialmente a 91 bilhões de dólares. Também a inflação corroía a economia do país, chegando a 110,2% em 1980 e mantendo-se em índices superiores a 95% nos dois anos subseqüentes e alcançando em 1983 índices recordes de mais de 200%. Os problemas econômicos afetavam o equilíbrio das forças numa persistente crise internacional, com inquietação social e instabilidade".(*45)
A impossibilidade de sustentar o crescimento tem uma dimensão importante: o aprofundamento de uma crise e de desigualdades sociais já elevadas no país.
"O recurso do Fundo Monetário Internacional, em 1982, toma obrigatória, sistemática, abrangente e formal a resposta recessiva à crise econômica. Os efeitos políticos da recessão não se fazem esperar. Num primeiro momento, a elite econômica ressente-se, divergindo das diretrizes governamentais. Num segundo, ela, clamante, retira a confiança que depositara no novo govemo e retoma a temática com a qual se opôs à administração Geisel:associa a crise ao intervencionismo estatal na economia, à ineficiência gerencial do Estado e às próprias opções do regime fundado em 1964. Os meios de comunicação passam a expressar esse clima de opinião. A oposição ao novo govemo se transforma, assim, em oposição ao regime, e ambos perdem definitivamente sua principal base civil de sustentação, isto é, a elite econômica. Por outro lado, penalizando gravimente o emprego e o salário, a recessão generaliza e aprofunda os sentimentos oposicionistas, primeiro das camadas mais pobres e, em seguida, das camadas médias da sociedade. Reforça-se a imagem de crise
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espalhada pelos meios de comunicação. O govemo e o regime perdem, assim, a batalha da opinião ptíblica". (*46)
Deste modo, a necessidade de novas políticas sociais para legitimação do regime tomou-se tão maior quanto mais raros eram os recursos disponíveis para implementá-las.
A ação govemamental pautada para o período 1980-85, enfatizava como prioritários os seguintes objetivos nacionais:
"I - acelerado crescimento da renda e emprego;
II - melhoria da distribuição de renda, com redução dos níveis de pobreza absoluta e elevação dos padrões de bem-estar das classes de menor poder aquisitivo;
III - redução das disparidades regionais; IV - contenção da inflação;
V - equilíbrio da balança de pagamento e controle do endividamento extemo; VI - desenvolvimento do setor energético;
VII - aperfeiçoamento das instituições políticas".(*47)
O III Plano Nacional de Desenvolvimento - PND, em seus fundamentos, explicita que as opções e as definições do Plano têm também por base a evidência de que é imperioso enfatizar:
(*46) CAMARGO, A. & GOES.W.de. O Drama da Sucessão e a Crise do Regime. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1984, p. 188.
(*47) PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. III Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) I980-I985. Secretaria de Planejamento, Mar/1981, p.10-11.
