O Parque Público na cidade de São Paulo 1989-2008

Texto

(1)UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA FACULDADE DE ARQUITETURA PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ARQUITETURA E URBANISMO. LUIZ FERNANDO MACARRÃO. O PARQUE PÚBLICO NA CIDADE DE SÃO PAULO 1989-2008. Salvador 2009.

(2) LUIZ FERNANDO MACARRÃO. O PARQUE PÚBLICO NA CIDADE DE SÃO PAULO 1989 – 2008. Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo da Faculdade de Arquitetura da Universidade Federal da Bahia, como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Arquitetura e Urbanismo, na área de concentração de Urbanismo. Orientadora: Profª. Drª. Ana Fernandes. Salvador 2009.

(3) Macarrão, Luiz Fernando. M115 O parque público na cidade de São Paulo: 1989 – 2008./Luiz Fernando Macarrão. – Salvador: L.F. Macarrão, 2009. 206 f. : il. Orientadora: Profª Drª Ana Fernandes. Mestrado (dissertação) – Universidade Federal da Bahia. Programa de PósGraduação em Arquitetura e Urbanismo da Faculdade de Arquitetura, 2009.. 1. Parques urbanos – São Paulo, SP. 2. Política urbana. 3. Política ambiental. 4. Planejamento urbano – São Paulo, SP – Legislação. I. Título.. CDU: 712(815.6).

(4) 2. TERMO DE APROVAÇÃO. LUIZ FERNANDO MACARRÃO. O PARQUE PÚBLICO NA CIDADE DE SÃO PAULO 1989 – 2008. Dissertação aprovada como requisito parcial para obtenção do grau de Mestre em Arquitetura e Urbanismo, Universidade Federal da Bahia, pela seguinte banca examinadora:. ______________________________________ Profª. Drª. Ana Fernandes (UFBA). ______________________________________ Prof. Dr. Antonio Heliodorio Lima Sampaio (UFBA). ______________________________________ Prof. Dr. Nabil Georges Bonduki (USP). Salvador, 07 de agosto de 2009..

(5) 3. À Neusa..

(6) 4. AGRADECIMENTOS Meus mais sinceros agradecimentos a todos os que contribuíram, de alguma forma, para a realização desta dissertação na UFBA. À Profª. Ana Fernandes, minha orientadora, pelo acompanhamento preciso e rigoroso na produção deste trabalho. Ao Profº. Heliodorio Sampaio, pelas aulas, debates e contribuições nas qualificações. Ao Profº Nabil Bonduki, cujo importante trabalho me serve de exemplo, pelas críticas nas qualificações. Ao Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo (PPGAU-UFBA) e à Silvandira, secretária do Programa, pela atenção e amizade. Aos meus amigos de Salvador e de São Paulo que, cada um de sua maneira e em momentos distintos, deram força e contribuíram com sugestões e debates para o desenvolvimento deste trabalho. Aos colegas da Secretaria do Verde e do Meio Ambiente (SVMA), da Prefeitura de São Paulo, que colaboraram e dedicaram preciosos momentos de discussão, especialmente, Célia Kawai, Lígia Elena, Márcia Nazar e Regina Fátima. Aos funcionários das bibliotecas das Secretarias Municipais de São Paulo, da UFBA, da PUC-SP e da FAU-USP. Às amigas Ana Carolina Bierrenbach e Yolanda Pamplona. Aos meus familiares pelo apoio e compreensão, em especial, ao meu pai pelo seu exemplo de vida e que deixa saudade..

(7) 5. RESUMO. Este trabalho apresenta e analisa as ações de implantação de parques públicos na cidade de São Paulo, no período de 1989 a 2008, inseridas no âmbito dos estudos da política urbana municipal. O parque público é, na atualidade, um elemento típico da grande cidade e está em constante processo de recodificação. Historicamente, é criado com funções ligadas à higiene urbana, à ordem estética, ao lazer e recreação pública. Ao longo das últimas décadas, novas funções são introduzidas no conceito de parque, que passa a atender a ampla diversidade de novas solicitações de lazer, tanto esportivas como culturais. Incorpora ainda a conservação e preservação de recursos naturais associados à qualidade do meio ambiente urbano. A análise se dá a partir de 1989, por considerar marco para a gestão das cidades a promulgação da Constituição Federal de 1988, que introduz o capítulo de política urbana como elemento norteador da ação do Estado no processo de desenvolvimento urbano e enfatiza a competência municipal, nas ações relativas às matérias urbanística e ambiental. Há de se considerar, ainda, que a Constituição de 1988 consagra o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como um direito social de todos, num contexto de politização da questão ambiental e de sua maior articulação com a política urbana. A regulamentação do capítulo de política urbana com a aprovação do Estatuto da Cidade em 2001, num processo de construção política, coloca à disposição dos municípios um conjunto de instrumentos que propicia novos caminhos de intervenção e gestão das cidades. A partir do cenário nacional, é analisada a política urbana estabelecida para a cidade de São Paulo ao longo do período. Desta forma, no estudo das ações de implantação de parques públicos, são considerados os programas de governo, os planos de desenvolvimento e estruturação urbana, a legislação e instrumentos urbanísticos, os recursos financeiros entre outros elementos constitutivos da política urbano-ambiental, para cada uma das gestões administrativas da cidade de São Paulo do período 1989-2008. Assim, com a análise das ações de implantação de parques públicos na cidade de São Paulo, procurase identificar a tendência dessas ações no tempo e sua(s) lógica(s) em relação à política urbano-ambiental.. Palavras-chave: Parque Público; Política Urbana; Política Ambiental; Estatuto da Cidade; Instrumentos Urbanísticos..

(8) 6. ABSTRACT. This work aims at analyzing the actions for the implantation of public parks in the city of São Paulo in the period from 1989 to 2008, based on the studies about urban policy. A public park is, recently, a relevant element in big cities and it is in a constant process of recodification. Historically, it was created to provide esthetic order, urban hygiene and areas for the leisure and recreation of the population. But, in the last decades, new functions were included in the concept of public park. It is also expected to enhance the population’s life by offering programs and services that encourage recreational activities, leisure services and cultural experiences. All these new possibilities for the public park also include the importance of preservation and conservation of natural resources permeated by the concept of a better quality for the urban environment. This work focuses on the period after 1989, considering the 1988 Federal Constitution a landmark for the management of the city that introduces the chapter of urban policy as the element that conducts the governmental action to the process of urban development and emphasizes the responsibilities of the municipal government to urban and environmental interests. It must be taken into consideration that the 1988 Constitution defends the right to an ecological well-balanced environment as a social right to the population, so the environmental issues are seen in the light of a political view and as attempts to articulate this subject to urban policy. The urban uses regulation policy, based on the 2001 Statute of the City, in a process of political construction, provides the municipalities with tools to open new possibilities of governance. Based on this national scenery, this work analyses the urban policy approved to the city of São Paulo. So that, in the study of actions to implement public parks, governmental programs, urban structure planning, urban instruments and laws, financial resources, among other constitutive elements of the urbanenvironment policy must be taken into consideration by each administration of the city of São Paulo from 1989 to 2008. So that, the analysis of the actions to implement public parks in the city of São Paulo is an attempt to identify the tendencies of these actions in time and their logic relation to the urban environmental policy.. Key words: public parks; urban policy; environmental policy; Statute of the City, urban instruments..

(9) 7. LISTA DE FIGURAS Figura 1: Macrozoneamento do PDE-2002 de São Paulo. Figura 2: Macroáreas do PDE-2002 de São Paulo.. 83. 84. Figura 3: Parques públicos e parques lineares previstos no PDE-2002 de São Paulo.. 90. Figura 4: Áreas sujeitas à incidência do Direito Preempção constantes PDE-2002/SP. 93 Figura 5: Mapa do município de São Paulo inserido na Região Metropolitana. 112 Figura 6: Áreas de vegetação nativa por distrito, em São Paulo. 115 Figura 7: Avenida Paulista em 1902. 116 Figura 8: Parque da Aclimação em 2008. 119 Figura 9: Parque Ibirapuera em 2008. 120 Figura 10: Domingo no Parque Ibirapuera em 2008. 125 Figura 11: Parques públicos e lineares existentes em São Paulo até 2008. 183 Figura 12: Origem das áreas dos parques implantados no período 1989-2008. 185 Figura 13: Evolução das despesas realizadas pela PMSP, segundo Balanços Orçamentários, entre 1989-2008. 186 Figura 14: Evolução das despesas realizadas pela PMSP com Depave-Parques entre 1989 2008. 187 Figura 15: Percentual das despesas realizadas pela PMSP com Depave-Parques entre 19892008. 187 Figura 16: Origem dos recursos empregados na implantação de parques públicos em São Paulo, no período 1989-2008. 188 Figura 17: Parques públicos e lineares implantados em São Paulo entre 1989 e 2008, sobre as macroáreas. 190.

(10) 8. LISTA DE QUADROS Quadro 1: Programa de parques públicos previsto no PDE-2002 para 2006 e 2012. Quadro 2: Parques lineares previstos no PDE-2002 para 2006 e 2012.. 89. Quadro 3: Parques públicos propostos nos PREs de São Paulo para 2006.. 101. Quadro 4: Parques públicos propostos nos PREs de São Paulo para 2012.. 102. Quadro 5: Parques lineares propostos nos PREs de São Paulo para 2006.. 102. Quadro 6: Parques lineares propostos nos PREs de São Paulo para 2012.. 104. 88.

(11) 9. LISTA DE TABELAS Tabela 1: Parques públicos municipais implantados em São Paulo até 1988. 124 Tabela 2: Origem das áreas dos 21 parques públicos implantados em São Paulo até 1988. 125 Tabela 3: Prefeitos de São Paulo entre 1989 e 2008. 127 Tabela 4: Parques públicos implantados em São Paulo entre 1989 e 2008. 127 Tabela 5: Parques lineares implantados em São Paulo até 2008. 128 Tabela 6: Execução Orçamentária a partir dos Balanços da PMSP – 1989-1992. 133 Tabela 7: Orçamento e execução orçamentária relativos à implantação de parques públicos em São Paulo, entre 1989-1992. 134 Tabela 8: Parques públicos implantados em São Paulo entre 1989 e 1992. 138 Tabela 9: Execução Orçamentária a partir dos Balanços da PMSP – 1993-1996. 142 Tabela 10: Orçamento e execução orçamentária relativos à implantação de parques públicos em São Paulo, entre 1993 e 1996. 144 Tabela 11: Parques públicos implantados em São Paulo entre 1993 e 1996. 145 Tabela 12: Execução Orçamentária a partir dos Balanços da PMSP – 1997-2000. 150 Tabela 13: Orçamento e execução orçamentária relativos à implantação de parques públicos em São Paulo, entre 1997-2000. 151 Tabela 14: Execução Orçamentária a partir dos Balanços da PMSP – 2001-2004. 158 Tabela 15: Orçamento e execução orçamentária relativos à implantação de parques públicos em São Paulo, entre 2001-2004. 159 Tabela 16: Parque público implantado em São Paulo entre 2001 e 2004. 160 Tabela 17: Parques públicos em implantação em São Paulo, em dezembro de 2004. 161 Tabela 18: Execução Orçamentária a partir dos Balanços da PMSP – 2005-2008. 165 Tabela 19: Orçamento e execução orçamentária relativos à implantação de parques públicos em São Paulo, entre 2005-2008. 166 Tabela 20: Participação do FEMA e do Fundurb/SVMA nas despesas municipais de SP. 167 Tabela 21: Participação dos recursos orçamentários previstos para a SVMA em relação ao orçamento da PMSP (em %), no período 2005 e 2008. 167 Tabela 22: Parques públicos implantados em São Paulo entre 2005 e 2008. 173 Tabela 23: Parques públicos em implantação em São Paulo, em dezembro de 2008. 175 Tabela 24: Parques lineares implantados em São Paulo entre 2005 e 2008. 178 Tabela 25: Parques lineares em implantação em São Paulo, em dezembro de 2008. 179.

(12) 10. Tabela 26: Parques públicos implantados em São Paulo entre 1989 e 2008: dados consolidados. 182.

(13) 11. LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS BID: Banco Interamericano de Desenvolvimento BNDES: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social CADES: Conselho Municipal de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável CDT/SVMA: Centro de Documentação Técnica da Secretaria do Verde e do Meio Ambiente COPLAN: Coordenadoria de Planejamento Ambiental Depave: Departamento de Parques e Áreas Verdes EC: Estatuto da Cidade ECO – 92: Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento FEMA: Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável FHC: Fernando Henrique Cardoso – Presidente da República – 1995/2001 FMI: Fundo Monetário Internacional Fundurb: Fundo de Desenvolvimento Urbano GEGRAN: Grupo Executivo da Grande São Paulo IPCA: Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo IFI: Instituições Financeiras Internacionais LDO: Lei de Diretrizes Orçamentárias LOA: Lei Orçamentária Anual LOM: Lei Orgânica Municipal PD – 85: Plano Diretor de 1985 PD – 88: Plano Diretor de 1988 PD – 91: Projeto de Lei (Plano Diretor) 02/91 PDDI: Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado PDE-2002: Plano Diretor Estratégico de São Paulo de 2002 PMDI: Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado PMSP: Prefeitura do Município de São Paulo PPA: Plano Plurianual PRE: Plano Regional Estratégico PUB: Plano Urbanístico Básico ONG: Organização Não Governamental SAGMACS: Sociedade para Análise Gráfica e Mecanográfica Aplicada aos Complexos Sociais.

(14) 12. Sempla: Secretaria Municipal de Planejamento SERFHAU: Serviço Federal de Habitação e Urbanismo SSO: Secretaria de Serviços e Obras SVMA: Secretaria do Verde e do Meio Ambiente TAC: Termo de Ajustamento de Conduta TCA: Termo de Compensação Ambiental.

(15) 13. SUMÁRIO. INTRODUÇÃO 15 1.. AS POLÍTICAS URBANA E AMBIENTAL NO CONTEXTO NACIONAL 26. 1.1. A POLÍTICA URBANA 26. 1.1.1 A política urbana – uma revisão conceitual 26 1.1.2 A política urbana e os padrões de planejamento urbano 28 1.1.3 Questões contemporâneas da política urbana 37 1.1.3.1 O Estatuto da Cidade 43 1.1.3.2 O plano diretor e os demais instrumentos da política urbana 45 1.2. A POLÍTICA AMBIENTAL 51. 1.2.1. Considerações sobre a temática ambiental 51. 1.2.2. Marcos e características da política ambiental brasileira 53. 1.2.3. Questões contemporâneas da política ambiental 57. 1.3. CONFLUÊNCIA DAS POLÍTICAS URBANA E AMBIENTAL 59. 2.. A POLÍTICA URBANO-AMBIENTAL DA CIDADE DE SÃO PAULO - 1989 A 2008 62. 2.1. ANTECEDENTES 63. 2.2. A FORMATAÇÃO DA POLÍTICA URBANO-AMBIENTAL (1989 a 2001) 66. 2.2.1 A Lei Orgânica Municipal 74 2.2.2 A Agenda 21 Local 76 2.3. A POLÍTICA URBANO-AMBIENTAL DE SÃO PAULO A PARTIR DO ESTATUTO DA CIDADE 78. 2.3.1 O Plano Urbanístico-Ambiental do PDE-2002 79 2.3.1.1 Uso e Ocupação do Solo 79 2.3.1.2 Os elementos estruturadores e integradores 86 2.3.1.3 Instrumentos de gestão urbana e ambiental 91 2.3.2 Legislação complementar ao PDE-2002 98 2.4. CONSIDERAÇÕES SOBRE A POLÍTICA URBANO-AMBIENTAL DE SÃO PAULO DESENVOLVIDA ENTRE 1989 E 2008 106.

(16) 14. 3.. A CIDADE DE SÃO PAULO E O PARQUE PÚBLICO 111. 3.1. UM PANORAMA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO 112. 3.2. A DINÂMICA URBANA E A IMPLANTAÇÃO DE PARQUES PÚBLICOS 115. 3.3. OS PARQUES PÚBLICOS DA CIDADE DE SÃO PAULO IMPLANTADOS ATÉ 1988 123. 4.. AS AÇÕES DA MUNICIPALIDADE DE SÃO PAULO E A PROVISÃO DE PARQUES PÚBLICOS ENTRE 1989 E 2008 126. 4.1. SOB A NOVA CONSTITUIÇÃO (GESTÃO ERUNDINA: 1989 a 1992) 128. 4.2. CRIADA A SVMA (GESTÃO MALUF: 1993 A 1996) 139. 4.3. CONTINUIDADE! (GESTÃO PITTA: 1997 a 2000) 146. 4.4. AGORA TEM O ESTATUTO DA CIDADE (GESTÃO MARTA: 2001 a 2004) 152. 4.5. CONTINUIDADE? (GESTÃO SERRA/KASSAB: 2005 a 2008) 161. 4.6. IMPLANTAÇÃO DE PARQUES ENTRE 1989 E 2008: CONSOLIDAÇÃO DOS DADOS 182 CONSIDERAÇÕES FINAIS 191 REFERÊNCIAS 198.

(17) 15. INTRODUÇÃO. O presente trabalho se insere no campo do estudo das políticas urbano-ambientais, em nível municipal, a partir do marco institucional estabelecido pela Constituição Federal de 1988 e do debate mundial sobre as questões ambientais que ganham relevância nas últimas décadas. No âmbito da política urbano-ambiental no município de São Paulo, como objeto de pesquisa, é escolhida a ação de implantação de parques públicos pela administração pública municipal, no período compreendido entre 1989 e 2008. Nas ações da municipalidade, entendidas como políticas, programas, planos e projetos, associadas à implantação de parques públicos urbanos, procura-se identificar a(s) lógica(s) que nelas prevaleceram. A lógica será investigada a partir das proposições, inflexões, inovações, (des)continuidades e contradições presentes nessas ações, considerados os programas de governo, os planos de desenvolvimento e estruturação urbana, a legislação urbanística e os recursos e a execução orçamentários, dentre outros elementos constitutivos da política urbano-ambiental do município, tendo por base o referencial teórico construído no presente trabalho. A análise se dá a partir de 1989 por este ano representar marco importante para a gestão das cidades brasileiras, pois, sob a égide da nova Constituição Federal promulgada em.

(18) 16. outubro de 1988, tem-se o fim das controvérsias jurídicas acerca da possibilidade de intervenção estatal no domínio dos direitos individuais de propriedade e da competência dos municípios, nas ações relativas a matérias urbanísticas e ambientais. Assim, a Constituição define o princípio da função social da propriedade como sendo o fator fundamental para a determinação dos direitos de propriedade imobiliária urbana. A Constituição também é elemento norteador da ação do Estado na efetivação do processo de desenvolvimento urbano e na distribuição das competências legislativas e enfatiza a competência municipal no que se refere às matérias urbanística e ambiental (FERNANDES, 2000). A Constituição de 1988 reserva um capítulo dedicado à Política Urbana, constituído pelos artigos 182 e 183, cujo foco central está na instituição da função social da cidade em proveito de seus habitantes e, para tanto, prevê mecanismos de promoção de aproveitamento adequado do solo urbano. A primazia na condução da política urbana, concedida pela Carta Magna aos municípios, foi regulamentada com a aprovação do Estatuto da Cidade (Lei Federal n. 10.257, de 10 de julho de 2001) e da Medida Provisória n. 2 200, de 4 de setembro de 2001 (DALLARI e FERRAZ, 2002; MUKAI, 2002). No capítulo sobre Política Urbana, o aumento das competências dos municípios nesta matéria, dentro de um rearranjo tributário, ampliou os seus recursos, propiciando-lhes maior capacidade de investimento, embora insuficientes frente às demandas postas nas cidades, e disponibilizou instrumentos de política urbana. A Constituição de 1988 consagra, ainda, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como um direito social de todos (artigo 225 e parágrafos), num contexto de politização da questão ambiental que, naquele momento, correspondia a: penetração do ideário ambientalista na pauta de discussões da sociedade brasileira; sintonia entre as demandas postas por grupos que militam no movimento ambientalista e as políticas públicas ambientais; identificação, pelos grupos sociais das classes populares, da conexão de.

(19) 17. seus problemas específicos com os problemas ambientais; constituição do Partido Verde; sistematização de um projeto de reforma do modelo de desenvolvimento (ANCONA, 2002). Ainda consoante à questão ambiental, a realização da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a ECO-92, em junho de 1992, na cidade do Rio de Janeiro, é considerada evento histórico, pois “foi um divisor de águas para a formulação e implementação de políticas públicas ambientais” (PAGNOCCHESCHI e BERNARDO, 2006, p.112). Conforme esses autores, a partir do encontro no Rio, novas percepções, discursos, formas de atuar e parcerias implicam importantes mudanças nas relações entre os poderes públicos e setores da sociedade que dialogam nesse momento, como as Organizações Não Governamentais – ONGs – ambientalistas e de assessoria, os sindicatos, os movimentos - negro, feminista, indígena, entre outros. Configura-se nova correlação de forças que passa a direcionar as políticas ambientais e a influenciar as políticas urbanas. Desta forma, a maior autonomia dada pela Constituição aos municípios, associada à repercussão dos acontecimentos políticos internacionais e nacionais de temática ambiental, configura uma nova composição das políticas públicas urbanas que, de alguma maneira, passa a integrar a agenda dos governos municipais, tornando os anos subseqüentes ricos e significativos para o nosso estudo. Assim sendo, são analisadas as cinco gestões administrativas da cidade de São Paulo, no período entre 1989 e 2008: Luiza Erundina (19891992), Paulo Maluf (1993-1996), Celso Pitta (1997-2000), Marta Suplicy (2001-2004), e José Serra/Gilberto Kassab (2005-2008). Neste contexto, torna-se importante a análise das ações da administração municipal que inserem o parque público no ambiente urbano contemporâneo com particularidades distintas de momentos anteriores. De acordo com Bartalini (1999), a preocupação com a criação de parques e áreas verdes sempre apareceu no planejamento e nos planos urbanísticos propostos para a cidade de.

(20) 18. São Paulo, por motivos vários, quer ligados às questões de higiene urbana, ao lazer e recreação pública, à ordem estética, quer à carência de áreas verdes, à preservação e conservação de remanescentes de vegetação, de recursos hídricos, dentre outros. No município de São Paulo, a provisão de parques públicos é competência, no período analisado (1989 a 2008), do Departamento de Parques e Áreas Verdes – Depave, vinculado até 1993 à Secretaria de Serviços e Obras (SSO) e a partir de outubro de 1993 à Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente (SVMA). Foi a experiência profissional do autor nestas duas secretarias municipais, um dos componentes da motivação para a pesquisa, considerando observações e inquietações relativas às questões urbanas, associadas às transformações da cidade de São Paulo e às possibilidades vislumbradas com a aprovação do Estatuto da Cidade em 2001.. O parque público: uma revisão conceitual O parque público surge no final do século XVIII, na Inglaterra, como fato urbano de relevância. O processo da criação dos primeiros parques ingleses ocorre com a abertura ao público e incorporação à estrutura urbana dos grandes espaços correspondentes aos jardins dos palácios da Corte, como o Saint James Park, Hide Park e Kensington Gardens, em Londres, ou com a execução de empreendimentos imobiliários pela iniciativa privada, como o Regent’s Park, o Buxton Pavilion Gardens e o Birkenhead Park (KLIASS, 1993). Entretanto, a inserção do parque na estrutura urbana ganha destaque a partir da segunda metade do século XIX, com as significativas transformações urbanísticas que ocorrem nas cidades européias. Em Paris, por exemplo, Haussmann idealizou um plano de reformulação urbana que contou com um sistema de parques urbanos constituído por áreas verdes em diversas escalas interligadas às grandes avenidas. Enquanto isso, nos Estados Unidos, a instauração do Movimento Parques Americanos, liderado por Olmsted, cria parques.

(21) 19. em grande número de cidades americanas, influenciando sobremaneira o desenho das cidades, a partir da utilização do potencial paisagístico. Neste momento, o parque urbano é considerado o equipamento que atenderá às demandas de recreação e lazer decorrentes da expansão urbana e do novo ritmo de vida da cidade industrial, em contraposição ao modo de vida rural. O parque, equipamento de uso público, também atenderá “à necessidade de criação de espaços amenizadores das estruturas urbanas, compensando as massas edificadas.” (KLIASS, 1993, p.19-20). Estas funções constaram na justificativa de Olmsted para o projeto do Central Park em Nova York, em 1858, conforme Kliass (1993). Os primeiros parques urbanos, influenciados pelo modelo paisagístico dos jardins ingleses, caracterizam-se por possuir um desenho orgânico de linhas curvas, relevo com suaves colinas, rios, lagos, amplos gramados e árvores agrupadas que sugerem as formas da natureza num espaço primordialmente contemplativo. Esta concepção de parque perdura até o início do século XX, sofrendo transformações mais expressivas após a Primeira Guerra Mundial, quando modelos urbanísticos caracterizados pela Art Déco e, posteriormente, pela Carta de Atenas, impõem novas linguagens e dão maior importância aos parques urbanos. Ao longo do século XX, especialmente nas últimas décadas, novas concepções marcaram a presença e deram origem à criação de parques urbanos com funções esportivas, culturais e de conservação de recursos naturais (KLIASS, 1993; MACEDO e SAKATA, 2002). No Brasil, com a execução do Passeio Público, no Rio de Janeiro, entre 1779 e 1783, implanta-se o primeiro espaço preparado para o uso público, com característica de área verde autônoma. O passeio e o jardim público passam a ser sinônimos e caracterizam-se por possuir determinada extensão, serem cercados, bem arborizados, ajardinados e, em alguns casos, com a presença de esculturas, bares, quiosques, pequenos lagos, aves, pequenos mamíferos, entre outros (BARTALINI, 1999)..

(22) 20. Ao contrário dos parques urbanos europeus, implantados a partir da necessidade de atender às populações urbanas, o parque urbano no Brasil é inserido como um elemento complementar do modo de vida urbana das elites que aqui despontavam e miravam-se nos modelos de vida europeu, especialmente, dos ingleses e franceses (MACEDO e SAKATA, 2002). As principais cidades brasileiras no século XIX, como o Rio de Janeiro, Recife e Salvador e, mais tarde, São Paulo, Belém e Porto Alegre foram palcos de rápidas e urgentes transformações urbanas. Algumas dessas transformações urbanas decorrem de momentos históricos importantes como a vinda da família real portuguesa, em 1808, a Proclamação da Independência, em 1822, e a conseqüente importância assumida pela cidade do Rio de Janeiro, capital da nova nação. Neste período, são criados no Rio de Janeiro, os primeiros parques com características morfológicas e funcionais que permanecem nos atuais parques públicos: o Passeio Público, o Campo de Santana, ambos no centro da cidade, e o Jardim Botânico, junto a Lagoa Rodrigo de Freitas (MACEDO e SAKATA, 2002). As cidades brasileiras se expandem, e especialmente, a partir da primeira metade do século XX, de modo descontínuo, configurando imensos vazios urbanos. Aos vazios urbanos incorporam-se as várzeas dos rios, áreas que funcionam como antecessoras das áreas de lazer urbanas, por contarem com campos de futebol e áreas para a prática de esportes aquáticos (MACEDO e SAKATA, 2002; JORGE, 2006). Ao longo do século XX, sob o efeito da expansão urbana, estes vazios diminuem ou desaparecem, ao mesmo tempo em que aumenta a massa de trabalhadores vivendo sob condições precárias. Esta situação aparece para a elite, governantes, religiosos e capitalistas, como séria ameaça à ordem pública. Neste contexto, o parque público é apresentado como uma necessidade social, destinado ao lazer de massa (BARTALINI, 1999). Ao longo das últimas décadas, novas funções são introduzidas no conceito de parque, que passa a atender a uma ampla diversidade de solicitações de lazer, tanto esportivas.

(23) 21. como culturais, incorporando ainda, a conservação e preservação de recursos naturais associados à qualidade ambiental do meio ambiente urbano. O parque público é, na atualidade, um elemento típico da grande cidade e está em constante processo de recodificação. Seu papel é diverso e abrangente, implicando uma definição de seu conceito nem sempre precisa. Considerando estes elementos, neste trabalho, assume-se o parque público como um equipamento urbano ambiental, constituído por um espaço de uso público, com foco na recreação da população e capaz de incorporar outras intenções, como a de conservação, preservação, educação ambiental e mesmo atividades culturais. Esta definição tem por base os estudos de Kliass (1993), Bartalini (1999), Macedo (1999) e Macedo e Sakata (2002) na construção do referencial teórico, e leva em conta a temática de requalificação dos espaços urbanos, a necessidade de espaços de lazer e recreação urbanos e a dimensão ambiental, cada vez mais presente nas agendas das grandes cidades. Desta forma, a partir do conceito de parque público adotado, da relevância política do tema urbano-ambiental e ainda considerando o aparato jurídico-institucional instituído que amplia os recursos de gestão do município, objetiva-se identificar e analisar como se dá o processo de provisão de parques públicos na cidade de São Paulo, entre 1989 e 2008. Para tanto, colocam-se como questões que orientam esta pesquisa: Existe correlação entre os programas e planos de governos propostos e as ações de implantação de parques públicos realizadas? Os instrumentos urbanísticos existentes se vinculam à implementação de parques públicos? Qual(Quais) a(s) lógica(s) que prevalece(prevalecem) nas ações de provisão de parques públicos na cidade de São Paulo ao longo do período e sua relação com a política urbano-ambiental?.

(24) 22. Procedimentos metodológicos Os procedimentos metodológicos utilizados na realização deste estudo correspondem às pesquisas bibliográfica e documental. As fontes bibliográficas estão focadas nos seguintes elementos de análise: políticas públicas, política urbana, política ambiental e parques públicos. Na construção dos elementos de análise do objeto de estudo, parte-se da elaboração do referencial teórico acerca da política urbana e ambiental no contexto nacional, possibilitando uma leitura macro, suporte para o entendimento dos componentes da política urbano-ambiental no nível local. Na delimitação temporal desta política, considera-se a aprovação do Estatuto da Cidade marco divisor, destacando-se dois momentos no período analisado – de 1989 a 2001 e a partir de 2002. São elementos de análise: os planos diretores, principal instrumento da política urbana, a Lei Orgânica Municipal e a Agenda 21 Local, além dos instrumentos jurídicos, tributários, urbanísticos e ambientais disponibilizados e que apresentam potencialidade para a provisão de parques públicos. Em relação aos parques públicos implantados na cidade de São Paulo durante o período de estudo – 1989 a 2008, são pesquisados os seguintes elementos norteadores da análise: a sua localização e as respectivas áreas; os instrumentos urbanísticos empregados tanto na destinação da terra, como na implantação do parque; e ainda, a identificação dos recursos financeiros previstos no orçamento e a sua execução. Na pesquisa, além dos parques públicos implantados, são incluídos também os parques em implantação, em 2008. O parque é considerado implantado quando as obras estão concluídas e/ou o equipamento está dotado de condições que possibilitem sua disponibilização ao uso público. O parque em implantação é aquele que se encontra na fase de execução das obras ou de elaboração de projeto..

(25) 23. São apresentados ainda os parques lineares implantados e em implantação no período. Conforme o Plano Diretor vigente em São Paulo, os parques lineares se inserem como elemento de recuperação da rede hídrica estrutural da cidade e por constituírem-se importante ação estratégica da política urbano-ambiental, são levantados nesta pesquisa. Entretanto, por sua natureza, não são objeto central do estudo, ainda que alguns deles possam eventualmente incorporar algumas funções assumidas pelo parque público. Para contextualizar a questão dos parques públicos, para cada uma das gestões da administração municipal do período em estudo, são pesquisados: os programas e planos de governo, relatórios de propostas e de análise de gestão, balanços de gestão, programas emergenciais, legislação de criação dos parques, processos administrativos de implantação dos parques, documentos e relatórios técnicos, publicações oficiais da Prefeitura Municipal de São Paulo, entre outros. A pesquisa documental foi realizada nos arquivos do Centro de Documentação Técnica da Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente – CDT/SVMA, nos arquivos digitais da SVMA1 e junto às bibliotecas das Secretarias Municipais de Governo, das Finanças, de Planejamento, da Procuradoria Geral do Município e da Câmara Municipal de São Paulo, além dos escritórios dos partidos políticos que administraram a cidade de São Paulo no período estudado. Na pesquisa realizada foi elemento dificultador a constatação de divergência de informações e mesmo a ausência de dados. Pode-se supor que tal dificuldade decorra da concomitância entre o período definido para estudo – até 2008 – e a realização das ações estudadas, sem ainda sua sistematização. As divergências encontradas foram compatibilizadas de forma que pudessem dar consistência à análise, sem comprometer a fidedignidade.. 1. Arquivos digitais da SVMA correspondem aos relatórios técnicos, programas de trabalho, entre outros elementos, elaborados pelo Departamento de Parques e Áreas Verdes – Depave – e pela Coordenadoria de Planejamento Ambiental – COPLAN – e encontram-se disponibilizados na rede interna de computadores da Secretaria do Verde e do Meio Ambiente – SVMA..

(26) 24. Estas divergências são mais significativas quando relacionadas ao programa de implantação de parques divulgado pela Administração Municipal2, em 2008, nos seguintes casos: na determinação dos parques efetivamente implantados; na fase da implantação do parque – obra, projeto ou apenas área com potencialidade para transformar-se em parque; na definição de suas dimensões, denominação e localização; e na indicação dos instrumentos urbanísticos utilizados, entre outros. A solução para estes casos deu-se a partir da compatibilização dos elementos constantes nas publicações oficiais da SVMA, no Programa de criação de parques e, especialmente, na pesquisa3 junto aos processos existentes na SVMA relativos à questão. Por fim, na pesquisa são levantados e analisados os Orçamentos e os Balanços Orçamentários (Execução Orçamentária) do Município de São Paulo de todo o período4. São tratados os resultados dos balanços referentes à Prefeitura do Município de São Paulo (PMSP), à Secretaria do Verde e do Meio Ambiente (SVMA) e ao Departamento de Parques e Áreas Verdes (Depave). São destacados na análise os valores orçados e as despesas realizadas relativas aos Programas de Trabalho da administração municipal relacionados à implantação de parques, que nestes documentos são denominados em geral, por: cadastramento e aquisição de áreas verdes; implantação de áreas verdes e parques; e instalação, ampliação e reforma de parques. A partir dos dados extraídos destes Programas de Trabalho, nomeados neste estudo de “Depave – Parques”, busca-se analisar, sobretudo, os recursos financeiros destinados e utilizados na implantação de parques públicos.. 2. Programa 100 Parques para São Paulo.. 3. A pesquisa consistiu no levantamento das informações contidas nos processos administrativos de implantação dos parques, nos processos expropriatórios, em relatórios e dados constantes na intranet da Secretaria do Verde e do Meio Ambiente e do Depave, e-mail da Assessoria de Comunicação/SVMA e junto aos os técnicos envolvidos nesses processos. 4. São analisados as Leis Orçamentárias Anuais e os Balanços de Execução Orçamentária do Município de São Paulo, entre 1989 e 2008..

(27) 25. A dissertação está estruturada da seguinte forma: o capítulo 1 busca esclarecer a confluência das políticas urbana e ambiental no contexto nacional, por meio de uma revisão bibliográfica; o capítulo 2, complementando a elaboração do referencial teórico, aborda a política urbano-ambiental da cidade de São Paulo, que compreende os planos diretores e demais instrumentos urbanísticos e jurídicos e suas interfaces com a legislação e as questões ambientais; o capítulo 3 apresenta um panorama do município de São Paulo, contextualizando a implantação de parques públicos na dinâmica do desenvolvimento urbano; o capítulo 4 trata da analise das ações da municipalidade de São Paulo relativas à implantação de parques públicos, em cada uma das cinco gestões administrativas do período. A partir dos conteúdos apresentados e analisados em cada gestão, desenvolvem-se as considerações finais, no esforço de ponderar acerca da tendência dessas ações no tempo e identificar, nos termos aqui propostos a(s) lógica(s) que nela(s) prevaleceu (prevaleceram)..

(28) 26. Capítulo 1. As Políticas Urbana e Ambiental no contexto nacional. 1.1 A política urbana. 1.1.1 A política urbana – uma revisão conceitual. Para efeito do presente estudo, a política urbana insere-se no conjunto das políticas públicas, entendidas como ação do Estado, orientada por objetivos que refletem ou traduzem um jogo de interesses. É multideterminada e produto de um momento histórico. Por sua vez, um programa ou projeto de governo, consiste em uma ação do Estado de menor abrangência, decorrente de uma política pública, no nosso caso de uma política urbana (FARAH, 2004). A análise da política urbana – da sua formulação, conteúdos e forma de implantação – assim como das demais políticas setoriais, necessita do entendimento de fatores.

(29) 27. econômicos, políticos, sociais, entre outros, determinantes da atuação do Estado no campo das políticas públicas (BORJA, 2004). Segundo Farret (2004), a política urbana historicamente é identificada com a oferta de bens e serviços urbanos. A partir dessa abordagem, o autor discute duas visões predominantes: a primeira, a define como “conjunto de ações de planejamento, investimentos e orçamento em infra-estrutura urbana”, e a segunda, como “conjunto de normas técnicas, jurídicas, institucionais e financeiras que, de forma articulada, buscam ampliar o acesso da população aos serviços urbanos”. Nessa discussão, o autor indica que essas visões desconsideram o alcance que a política urbana tem na vida econômica e social, pois as ações que objetivam melhorar o ambiente urbano extrapolam os seus limites territoriais e, à medida que são percebidas e apropriadas pelo mercado, geram novas configurações no processo de desenvolvimento. A política urbana visa, de acordo com Farret: [...] contribuir, no que lhe compete, para a realização dos grandes objetivos nacionais [...] se identifica com a inserção competitiva do Brasil no mercado global, o combate à pobreza e à exclusão social, a redução dos desequilíbrios regionais de renda e qualidade de vida, a integração nacional e o fortalecimento do poder local e da cidadania. (FARRET, 2004, p.57).. Assim, por tratar-se de uma política setorial de governo, como as de saúde, ambiental, social, industrial, externa, e tantas outras, a política urbana contribui, dentro de sua competência, para a realização dos objetivos nacionais e não está desvinculada de uma agenda geral de ação do governo central. Considerada esta análise, o entendimento que se tem, neste trabalho, sobre a política urbana vai além da sua identificação como oferta de bens e serviços urbanos, seja no seu enfoque de ações de investimento em infra-estrutura, seja no conjunto de normas vinculadas à ampliação do acesso da população aos serviços urbanos, isto é, influi no processo de desenvolvimento..

(30) 28. Uma perspectiva abrangente corresponde ao explicitado na Constituição Federal de 88, e detalhada no Estatuto da Cidade de 2001, ou seja, de compreensão de política urbana como ações do Estado direcionadas ao ordenamento das funções sociais da cidade e garantia do bem estar de seus cidadãos e expressa como garantia do direito a cidades sustentáveis.. 1.1.2 A política urbana e os padrões de planejamento urbano. Diferentes projetos de nação e agendas de governos correspondem a diferentes padrões de planejamento urbano, nos quais cabe considerar não apenas a lógica interna do próprio planejamento ou do pensamento do urbanismo, mas também, sua análise frente a outros fatores como, por exemplo, a questão social. De acordo com Ribeiro e Cardoso (1996, p. 53), um padrão de planejamento corresponde ao “conjunto dos princípios que orientam o ‘diagnóstico da realidade urbana’, bem como a definição da forma, objeto e objetivos da intervenção proposta”. Assim, em cada padrão é possível compreender o conjunto de representações que categorizam a realidade social e determinam técnicas de ação. Diferentes padrões de planejamento urbano correspondem a diferentes propostas de desenvolvimento urbano ou de gestão das cidades. Para o estudo da política urbana e dos padrões de planejamento urbano no Brasil, parte-se da periodização apresentada por Ribeiro e Cardoso (1996): Primeira República (1880-1930), Período Vargas (1930-1950) e Era do Desenvolvimentismo (1950-...). Considerando o período de estudo desta pesquisa, foi incluído o Período de Democratização dos anos 80 e seus desdobros. No Brasil, conforme Ribeiro e Cardoso (1996), no pensamento e na prática do urbanismo ou do planejamento urbano, um aspecto recorrente é a “importação” de modelos formulados na Europa e nos Estados Unidos. Isto está presente desde o início do século XX,.

(31) 29. quando da ocorrência do sanitarismo/higienismo, até o padrão adotado no planejamento da década de 70. Entretanto, enquanto na Europa e nos Estados Unidos nestes modelos a “questão social” é tratada como “eixo e objetivo do conhecimento e da intervenção”, fazendo com que a questão urbana ou o pensamento urbanístico aparecesse associado à transformação da questão social, no Brasil isto não acontece. O ideal reformador contido nos modelos importados é adaptado à modernização, ao desenvolvimento e à construção da nacionalidade, estando ausente a questão social (RIBEIRO e CARDOSO, 1996, p. 54). Na Primeira República (1880-1930), quando as elites brasileiras objetivavam a construção da nação, prevalece o entendimento de que as cidades expressam o atraso nacional, se comparadas às metrópoles internacionais. As cidades emergem como espaço privilegiado de atuação comercial e política, dado o incremento do comércio internacional da economia cafeeira. (RIBEIRO e CARDOSO, 1996). As intervenções urbanas são localizadas e não tratam da questão social que se colocava pela urbanização da época. O padrão de intervenção urbana implantado trazia a aceitação tácita da exclusão e consequentemente da não universalidade. Calcado na modernização, negava o passado colonial e tem por ideal as metrópoles internacionais. Este período, que vai até a década de 1930, é marcado pelos planos de melhoramentos e embelezamento, vindos principalmente da França, herdeiros da forma urbana monumental, da ênfase da beleza e da exaltação da burguesia. Estas intervenções acabaram por destruir, em muitos casos, a forma urbana colonial vigente no Brasil. Esta concepção apresenta-se de forma hegemônica e integra os diferentes discursos de então, como por exemplo, o slogan “O Rio civiliza-se”, referente à reforma de Pereira Passos5 para o Rio de Janeiro, citado por Villaça (2004, p 197-198). Outro exemplo é a expressão das idéias. 5. Pereira Passos foi prefeito do Rio de Janeiro entre 1902 e 1906..

(32) 30. sobre remodelação urbana e sobre lucro especulativo, publicadas pelo Senador Francisco Belisário Soares de Sousa, em defesa da obra de execução de avenida, também no Rio: Um bairro inteiro de casebres feios, insalubres, ruins, foi todo comprado por uma poderosa companhia, arrasado, e no local construído um bairro elegante, bonito, confortável em todos os sentidos, realizando a companhia excelente negócio do ponto de vista financeiro. Uma cidade da Europa [...] não suportaria no seu centro uma rua da vala, do senhor dos Passos, de São Jorge e [...] que sei eu mais. (BENCHIMOL, 1992, p. 197, apud VILLAÇA, 2004, p. 198).. Entretanto, esse discurso vai perdendo força, ao longo das primeiras décadas do século XX. Isso se deve não a fatores isolados, mas à concomitância de acontecimentos urbanos, sociais, políticos e econômicos. Villaça (2004, p. 198-199) aponta o prenúncio desta alteração de discurso, no relatório relativo ao biênio 1912-1913, do prefeito Raymundo Duprat, de São Paulo, o qual menciona a falta de recursos para a execução de monumentos, plano tipicamente embelezador, e ressalta a importância de se dar à cidade uma “disposição harmônica”. Neste relatório já aparecem as idéias que prevalecerão nas décadas posteriores, manifestas através da insinuação da falta de planejamento, do “caos urbano” e da falta de propostas para os graves problemas das cidades. Villaça observa o movimento de mudança do discurso com enfoque embelezador para a priorização de intervenções urbanas, com ênfase para as obras de infra-estrutura, caracterizando o advento do urbanismo e do plano diretor (VILLAÇA, 2004). A partir da Revolução de 30, há um fortalecimento do setor urbano ou da economia urbana e manufatureira que produzia para o mercado interno, que passa a oferecer melhores condições de investimento comparadas às do setor primário exportador, até então primordialmente o cafeeiro. Os investimentos no mercado interno começam a ter maior participação no processo de formação do capital nacional, resultando na emergência da burguesia industrial/comercial e no crescimento do mercado urbano de bens e serviços (LODDER, 1978)..

(33) 31. O domínio da sociedade brasileira passa gradativamente à burguesia urbanoindustrial ao longo das décadas seguintes, e o discurso franco, sem rodeios das elites agrárioexportadoras, caracterizador da Primeira República, começa a se alterar. No Período Vargas (1930-1950), associado às transformações econômicas e políticas, tem-se a construção de um projeto nacional, que buscava aumentar a capacidade produtiva do país. Quanto à questão social, a pobreza deixa de ser entendida como inevitável e útil e passa a ser colocada como obstáculo à modernização e à constituição da nacionalidade. O entendimento que se tem, é que seu enfrentamento deve ser realizado pelo Estado, por meio de uma política de valorização do trabalho como forma de ascensão social e de construção da cidadania. Neste contexto a noção de justiça social é tratada como uma questão nacional e não como questão operária. Assim, encontra-se a formulação de uma nova concepção do Estado, que contempla a questão social, através da intervenção na previdência e assistência social e nas condições de vida dos trabalhadores, na perspectiva de recuperar e manter a sua capacidade produtiva (RIBEIRO e CARDOSO, 1996). O sentido estratégico do desenvolvimento das políticas setoriais, dado pelas elites deste momento, faz com que a questão urbana seja tematizada na ótica das exigências do seu projeto nacional. Desta forma as intervenções urbanas incorporam o controle social como um elemento da modernização e da construção da nacionalidade, estas sim as reais finalidades das ações de urbanização (RIBEIRO e CARDOSO, 1996). Assim, as intervenções urbanas são organizadas em planos urbanísticos que correspondem à possibilidade de modernização pretendida, constituindo-se um padrão de planejamento urbano. Os planos urbanísticos passam a contemplar a cidade como um todo e deveriam influir sobre as condições de vida das camadas populares, porém, eles não são capazes de efetivar uma regulação pública. Conforme Ribeiro e Cardoso (1996, p. 64): “Os.

(34) 32. planos produzem normas destinadas a não serem cumpridas, criando assim um abismo entre a ‘cidade real’ e a ‘cidade legal’”. Desta maneira, os planos resultantes desse padrão de urbanismo caracterizam-se por criar áreas reguladas por lei que convivem com espaços urbanos exteriores a essa regulação. Em decorrência configura-se um pacto sobre o território da cidade que a impossibilita crescer sem desigualdades na distribuição de seus recursos. É desse período a implantação do Plano de Avenidas de Prestes Maia para São Paulo, o plano diretor para o Rio de Janeiro elaborado por Agache, cuja vinda ao Brasil influenciou, ainda, planos de outras cidades. Nesta época é realizada também a Semana de Urbanismo de Salvador, em 1935; a implantação do EPUCS – Escritório do Plano de Urbanismo da cidade de Salvador, em 1943; o plano diretor de Recife, Porto Alegre, Curitiba, entre outros (RIBEIRO e CARDOSO, 1996; VILLAÇA, 2004; LEME, 2005b). A industrialização e a urbanização brasileira avançam. O Produto Interno Bruto (PIB) vinha crescendo, desde a década de 1940, alcançando índices superiores a 7% ao ano, um dos maiores do mundo. Embora toda essa riqueza permaneça concentrada, esse alto grau de crescimento econômico influi na qualidade de vida da população, particularmente, daquela que abandonara o campo buscando melhores condições de vida nas cidades. Assim, as cidades brasileiras passam a ocupar o centro de uma política destinada a mudar seu padrão de produção (RIBEIRO, 1997; MARICATO, 2001). Na Era do Desenvolvimentismo, a partir da década de 1950, o processo de urbanização passa a ser um dos elementos fundamentais da modernização e o urbanismo desponta como instrumento de elaboração de diagnósticos dos problemas urbanos. Em 1964, com a instituição do Governo Militar, a perspectiva oficial é de que o desenvolvimento e o crescimento sejam sempre positivos e a intervenção nas cidades pela União, centralizadora do poder de forma autoritária, é a melhor maneira de resolver os.

(35) 33. problemas urbanos. Constitui-se claramente a formulação de uma política urbana na história do país sob o padrão técnico-burocrático desenvolvimentista (RIBEIRO e CARDOSO, 1996). Neste padrão, o urbano é entendido como um problema do desenvolvimento econômico, estando presente, na elaboração do diagnóstico sobre o urbano, a concepção desenvolvimentista e, nas propostas de intervenção, a racionalização administrativa. A modernização e a centralização são os objetivos da política urbana traduzidas na idéia do plano - um sistema nacional de planejamento – e evidentes na atuação dos órgãos federais, como o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo – SERFHAU6 - e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano – CNDU. Neste período o planejamento urbano obtém grande prestígio, com proliferação de planos diretores pelo Brasil. Entretanto, estes planos deixam à margem grande parte da população urbana ao ignorar suas condições de assentamento e necessidades, reforçando a ilegalidade e a clandestinidade na ocupação do solo, aumentando o encortiçamento e abandonando as áreas centrais (BRASIL, 2006). É marco deste momento da política urbana a criação do Banco Nacional da Habitação - BNH, integrado ao Sistema Financeiro da Habitação – SFH. A proposta do BNH visa oferecer acesso à casa própria aos trabalhadores e, de acordo com a perspectiva ideológica do regime militar, estabelece-se, desta forma, um compromisso social com o desenvolvimento (CHAFFUN, 1996). Este sistema integrado BNH/SFH, alimentado, entre outros, pelo Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS – e pela poupança privada, é responsável, segundo Maricato (2001), pelo maior movimento e investimento de construção nas cidades ocorrido no Brasil. Ocasiona a mudança do perfil das grandes cidades, com a verticalização promovida. 6. O SERFHAU, Serviço Federal de Habitação e Urbanismo, criado pela Lei n. 4.380 de 21/08/1964, possui atribuições ligadas à habitação e o papel de atuar no planejamento urbano, dando diretrizes e assessoria aos municípios. A partir de então se define uma política nacional de planejamento urbano e se estabelece uma metodologia para a execução dos planos municipais, centralizado pelo governo federal (LEME, 2005a)..

(36) 34. pelos edifícios de apartamentos. Entretanto, o financiamento imobiliário, patrocinado por este sistema, não propicia a democratização do acesso à terra por meio da instituição da função social da propriedade, já preconizada em 1963, no Seminário de Habitação e Reforma Urbana7. A atividade produtiva imobiliária fideliza-se às atividades especulativas, priorizando as classes média e alta – menos de 20% dos financiamentos destinam-se às populações de baixa renda. Por outro lado, as atividades de iniciativa pública – os conjuntos habitacionais populares – também não enfrentam a questão fundiária urbana, bastando observar a localização dos mesmos, sempre afastados do centro e alimentadores dos vazios urbanos com infra-estrutura, tornando estes vazios, terras propícias à especulação imobiliária. Esse sistema financia ainda as grandes obras de saneamento, particularmente a extensão das redes de água (CHAFFUN, 1996; MARICATO, 2001; BRASIL, 2006). Sob o autoritarismo militar, este padrão de planejamento urbano produz tratamento excessivamente técnico das questões urbanas, com conseqüente “despolitização” na discussão do enfrentamento da questão social (RIBEIRO e CARDOSO, 1996, p. 68-69). Resultado deste processo é a emergência de uma classe média urbana e a manutenção de enorme parcela da população sem acesso a direitos sociais básicos. Outra não poderia ser a resposta senão a manifestação dos movimentos reivindicatórios por melhores condições de vida e por ampliação de direitos sociais, ao lado dos movimentos de oposição política que lutam pela democratização e pelo fim do regime militar. Além disso, o crescimento econômico não se mantém nos mesmos níveis. A crise econômica mundial, de 1979, causa altas taxas de inflação, recessão e desemprego, marcando as décadas de 1980 e 1990, conhecidas como as “décadas perdidas” (MARICATO, 2001).. 7. O Seminário de Habitação e Reforma Urbana, promovido pelo Instituto de Arquitetos do Brasil, em 1963, corresponde ao marco do programa das “reformas de base”, em cujo temário o padrão da intervenção pública apresenta-se como forma de enfrentamento das questões sociais, condicionando-se a reforma urbana sob uma ótica desenvolvimentista, porém modernizadora, mais progressistas. Essas idéias foram interrompidas com o golpe militar de 1964. (RIBEIRO, 2004).

(37) 35. Esta crise, no Brasil, causa forte impacto social e ambiental e com ela se amplia a concentração da pobreza e da exclusão social no meio urbano8. Ao longo da década de 1980, associam-se à oposição ao regime militar, as críticas às políticas urbanas do modelo centralizador e desenvolvimentista. Essas críticas focam, especialmente: a centralização de sua formulação pelo Estado, com ausência da participação popular; a deterioração e o desrespeito ao meio ambiente e ao patrimônio cultural, predominando o mito da “modernidade” como sinônimo de transformação urbana; a desarticulação das políticas setoriais; a opção pela execução de grandes obras que exigem grande parcela dos recursos públicos, absorvidos pelas empreiteiras, com as ações sociais colocadas em segundo plano; a opção pelo transporte individual; os financiamentos habitacionais facilitados prioritariamente para as parcelas da população com maior renda; a prática segregacionista e a ineficácia da legislação e do planejamento urbano (BONDUKI, 2000). No Período de Democratização dos anos 80 o processo vivido tem impacto tanto nas políticas urbanas, quanto no conjunto das políticas públicas brasileiras, levando à constituição de uma agenda de reformas (MARTINS, 2006). Neste quadro, retoma-se e legitima-se a proposta de reforma social, com a qual se procura estabelecer um sistema de proteção social redistributivo e universalista (RIBEIRO, 1997). Destaca-se, então, o projeto de reforma urbana9, com a sistematização e atualização dos ideais do início dos anos 1960, correspondentes às reformas urbana e agrária, com conseqüente melhoria nas condições de vida da população e aumento do mercado interno.. 8. Conforme Maricato (2001), o crescimento urbano sempre se deu com exclusão social, pois ele remonta a formação da sociedade brasileira, marcadamente com o fim da escravidão, quando o trabalho livre dá outra dimensão às cidades brasileiras. 9. O projeto de reforma urbana foi articulado pelo Fórum Nacional da Reforma Urbana, constituído por representativos setores de pesquisa sobre essa temática, como a ANPUR, o Sindicato dos Arquitetos do Estado de São Paulo, a ANSUR, o POLIS e a FAUUSP (RIBEIRO, 1997)..

(38) 36. Objetiva-se, com a reforma urbana, instituir um novo padrão de política pública, consubstanciado na Emenda Popular pela Reforma Urbana, a partir das seguintes orientações, apontadas por Maricato (1997) e Ribeiro (2004): a) instituição da gestão democrática da cidade, de modo a ampliar o exercício da cidadania e aumentar a eficiência e eficácia das ações estatais, através de conselhos democráticos, audiências públicas, referendo popular, iniciativa legislativa e veto às propostas do legislativo; b) fortalecimento da regulação pública do uso do solo urbano com a introdução de novos instrumentos de política fundiária – solo criado, IPTU progressivo, usucapião especial urbano, etc. – visando à: regularização de áreas ocupadas; captação da valorização imobiliária; aplicação da função social da propriedade; proteção urbanística, ambiental e cultural; c) inversão das prioridades dos investimentos públicos de forma a favorecer as necessidades coletivas das camadas populares, com programas de políticas habitacionais com finalidade social, aluguel e prestação da casa própria proporcional à renda da família, transportes e serviços públicos subsidiados com reajustes de tarifas proporcionais aos salariais. Esse ideário de reforma urbana é incorporado parcialmente pela Constituição Federal de 88, devido aos vários interesses que se articulam na ocasião da sua aprovação, responsáveis pela postergação da aplicabilidade dos seus aspectos mais transformadores e até pelo seu esvaziamento ao longo do tempo (MARTINS, 2006). No entanto, a Constituição de 88, consagra o princípio da função social da cidade e, quanto ao desenvolvimento urbano, delimita com maior clareza as competências dos entes da federação, conferindo maior autonomia e responsabilidade aos municípios..

(39) 37. No embate dos interesses, na elaboração da Constituição, prevalece o padrão de planejamento urbano controlado pelo Estado, sendo o Plano Diretor seu principal instrumento de implantação, que deverá responder ao almejado cumprimento da função social da cidade. Conforme Rolnik (1997b), não se conseguiu superar uma visão conservadora do regime jurídico, no tocante à manutenção da propriedade do solo urbano, devido à atuação dos incorporadores imobiliários que há décadas se favorecem da dinâmica de ocupação do espaço urbano, e ainda, à natureza tecnocrata marcante da administração pública.. 1.1.3 Questões contemporâneas da política urbana. Para as considerações sobre a política urbana contemporânea brasileira, deve-se situar o conjunto de elementos postos pelos impactos causados pela crise econômica mundial, particularmente no Brasil, e pelos desdobramentos do processo de democratização, em especial, à luta pela regulamentação do capítulo sobre a política urbana, artigos 182 e 183, da Constituição de 88. A crise econômica do final dos anos 70, no Brasil, assume a forma de crise fiscal, caracterizada pelo endividamento público, situação comum às economias ocidentais. Na perspectiva de Moraes (1997), essa crise tem caráter estrutural, não está ligada à forma de gestão dos recursos pelo Estado, mas “resulta do fato de que as contradições inerentes ao capitalismo requerem estruturalmente que o Estado sempre gaste mais do que arrecada” (MORAES, 1997, p. 142). No foco de análise de Daniel (1997), embora a questão do Estado seja “apenas” um dos componentes da crise, entendida como crise do modelo de desenvolvimento, ela remete a uma reformulação radical do Estado Nacional e abre espaço para redefinições nos diferentes níveis de governo..