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MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRÁRIO
Miguel Soldatelli Rossetto
Ministro de Estado do Desenvo lvimento Agrário - MDA
José Humberto Oliveira
Secretário Nacio nal de Desenvo lvimento Territo rial - SDT
Secretário do Co nselho Nacio nal de Desenvo lvimento Rural Sustentável - CONDRAF
Caio Galvão de França
Co o rdenado r do Núcleo de Estudo s Agrário s e Desenvo lvimento Rural - NEAD
Ficha Catalo gráfi ca elabo rada po r Ro ssana Co ely de Oliveira Mo ura CRB - 791 3ª Região
338.92
B823r Brasil, Ministério do Desenvo lvimento Agrário .
Referências para o desenvo lvimento territo rial sustentável/Ministério do Desenvo lvimento Agrário ; co m o apo io técnico e co o peração do Instituto
Interamericano de Co o peração para a Agricultura/IICA - Brasília: Co nselho Nacio nal de Desenvo lvimento Rural Sustentável/Co ndraf, Núcleo de Estudo s Agrário s e Desenvo lvimento Rural/NEAD, 2003.
36 p.: 29x21cm. (Texto s para Discussão , 4).
Cr iando as condições
par a a valor ização dos ter r itór ios
A divisão territo rial é muito antiga no mundo e, no Brasil, remo nta ao s tem po s das capitanias hereditárias. No mundo co ntempo râneo , co m o advento de no vas tecno lo gias de co municação e transpo rte, co m as mudanças de para dig mas eco -nô mico s e so ciais, também o s mo delo s de divisão territo rial to rnaram-se o bso leto s, ultrapassado s.
Os territó rio s são mais do que simples base física. Eles têm vida pró pria, po ssuem um tecido so cial, uma teia co mplexa de laço s e de relaçõ es co m raí zes histó ricas, po líticas e de identidades diversas, que vão muito além de seus atributo s naturais, do s custo s de transpo rte e de co municaçõ es, e que desempenham função ainda po uco co nhecida no pró prio desenvo lvimento eco nô mico . A Ciência Eco nô mica co nhece bem o s aspecto s tempo rais (ciclo s eco nô mico s) e seto riais (agro -indústria, po r exemplo ) da arte, mas a questão territo rial o u espacial só recentemen-te vem sendo alvo de suas preo cupaçõ es.
Ainda utilizando a matriz eco nô mica, cabe aqui uma analo gia entre o s merca-do s e o s territó rio s. Ambo s – mercamerca-do s e territó rio s – não são entidades criadas po r um passe de mágica o u po r exclusivo do m da natureza. Mas resultam de fo rmas especí
fi
cas de interação so cial, da capacidade do s indivíduo s, das em presas, das instituiçõ es e das o rganizaçõ es lo cais em pro mo ver ligaçõ es dinâmicas, pro pícias a valo rizar seus co nhecimento s, suas tradiçõ es e a co nfi
ança que fo ram ca pazes de co nstruir ao lo ngo da histó ria.diversific ado s. As experiênc ias bem-suc edidas de desenvo lvimento territo rial caracterizam-se sistematicamente pela ampliação do círculo de relaçõ es so ciais no s plano s po lítico , eco nô mico e so cial.
Po r mais que as co ndiçõ es naturais de so lo , relevo e clima sejam impo rtantes na determinação do desempenho do s territó rio s, não são po uco s o s caso s em que o s limites físico s fo ram vencido s pela capacidade o rganizativa, o u seja, pela co ns-trução de uma rede de relaçõ es que po ssibilito u ampliar as po ssibilidades de va-lo rização da pro dução .
O desenvo lvimento rural deve ser co ncebido num quadro territo rial, muito mais que seto rial: no sso desa
fi
o será cada vez meno s co mo integrar o agriculto r à indústria e, cada vez mais, co mo criar as co ndiçõ es para que uma po pulação valo rize um certo territó rio num co njunto muito variado de atividades e de mercado s.O sucesso de certas regiõ es rurais do s países desenvo lvido s na geração de o cupaçõ es pro dutivas não po de ser atribuído a uma co mpo sição seto rial favo rável. Os bo ns desempenho s na criação de emprego s resultam de uma dinâmica territo rial es pe-cí
fi
ca que ainda não é bem co mpreendida, mas que co mpo rta pro vavelmente as pecto s co mo a identidade regio nal, um clima favo rável ao espírito empreendedo r, a existência de redes públicas e privadas o u a atração do meio ambiente cultural e na tural.A explo ração desta no va dinâmica territo rial supõ e po líticas públicas que estimulem a fo rmulação descentralizada de pro jeto s capazes de valo rizar o s atributo s lo cais e regio nais no pro cesso de desenvo lvimento . Estamo s falando da co nstrução de um no vo sujeito co letivo do desenvo lvimento , que representa a capacidade de articulação entre as fo rças dinâmicas de uma determinada região .
Mas o desenvo lvimento rural não aco ntecerá espo ntaneamente co mo resulta-do da dinâmica das fo rças po líticas, eco nô micas, so ciais e culturais que atuam no territó rio . É preciso que, na elabo ração das po líticas capazes de pro mo vê-lo , se transfo rme as expectativas que as elites brasileiras têm a respeito de seu meio rural, c ujo esvaziamento so c ial, c ultural e demo gráfic o é visto quase sempre c o mo indicado res do pró prio desenvo lvimento . Muito s ainda não se deram co nta de que as funçõ es po sitivas que o meio rural po de desempenhar para a so ciedade brasileira fundamentam-se no pro cesso de descentralização do crescimento eco nô mico e no fo rtalecimento das cidades médias.
de atividades pro dutivas, co m meto do lo gias participativas de gestão so cial, tendo co mo enfo que principal o lo cal do pro duto r/empreendedo r. Também o s banco s e o rganizaçõ es internacio nais e não -go vernamentais passaram a aprimo rar açõ es nesse sentido no país e no mundo .
No Brasil, o Ministério do Desenvo lvimento Agrário , po r intermédio da Secreta-ria de Desenvo lvimento Territo Secreta-rial, inco rpo ra e assume este no vo padrão pro po sto de desenvo lvimento co m base lo cal, buscando so luçõ es de susten tabilidade vista so b essa no va ó tica. Para que as po líticas públicas, sejam elas estatais o u não -estatais, materializem-se em açõ es que deverão mo di
fi
car o territó rio , redesenhando as características da vida co letiva, ampliando o quadro de o po rtunidades e agregan-do valo r à pro dução agregan-do s diverso s segmento s so ciais, ato res agregan-do referiagregan-do territó rio .Humberto Oliveira
1. Intr odução
9
Antecedentes
9
Justi
fi
cativas9
2. Os desa
fi
os atuais par a o desenvolvimento r ur al sustentável
12
3. Pr incipais di
fi
culdades a ser em vencidas
16
Capital humano , capital so cial e capital natura
16
Estrutura fundiária e acesso à terra
17
Desenvo lvimento territo rial o u seto rial?
18
Recurso s
fi
nanceiro s para investimento s público s19
4. Uma pr oposta estr atégica par a o
M inistér io do Desenvolvimento Agr ár io
21
5.
O enfoque ter r itor ial no desenvolvimento r ur al sustentável
26
Co esão so cial e territo rial
26
Algumas características do s territó rio s rurais e
co nseqüências para a fo rmulação de po líticas públicas
26
O territó rio co mo o bjeto de po líticas públicas co ntextualizadas
28
Uma pro po sta po lítica centrada nas pesso as
31
6. Refer ências par a a implantação da abor dagem ter r itor ial
33
Ordenamento e desenvo lvimento
33
Territó rio
34
Territó rio “rural”
34
Caracterização das micro rregiõ es “rurais”
34
1 Intr odução
1.1 Antecedentes
A decisão do go verno brasileiro em pro po r uma po lítica nacio nal que apo iasse o desenvo lvimento sustentável do s territó rio s rurais fo i resultado de um pro cesso de acúmulo s e de reivindicaçõ es de seto res público s e o rganizaçõ es da so ciedade civil, que avaliaram co mo sendo necessária a articulação de po líticas nacio nais co m iniciativas lo cais, segundo uma abo rdagem ino vado ra.
Esta decisão teve co mo resultado a pro po sta de criação da Secretaria de Desenvo lvimento Territo rial (SDT), no âmbito do Ministério do Desenvo lvimento Agrário (MDA), e a fo rmulação do pro grama apresentado , e aco lhido , no âmbito do Plano Plurianual do Brasil, 2004-2007, o ra em tramitação no Co ngresso Nacio nal. Esse pro grama, a pró pria SDT, a Rede de Organismo s Co legiado s para o Desen-vo lvimento Rural Sustentável, o s demais ó rgão s da administração pública federal co m açõ es co n
fl
uentes no desenvo lvimento sustentável, o s go verno s estaduais e municipais, e um vasto número de o rganizaçõ es da so ciedade civil e mo vimento s so ciais, além das pró prias po pulaçõ es do s territó rio s rurais co nstituem a base po -lítica, institucio nal e humana desta pro po sta.1.2 Justi
fi
cativas
A maio r evidência é o aumento da po breza1 é a persistência das desigualdades
regio nais, seto riais, so c iais e ec o nô mic as. Mesmo c o m avanç o s em espaç o s co nquistado s pelo s mo vimento s so ciais, o s efeito s co nseguido s ainda estão muito aquém das necessidades. Alguns po uco s resultado s ainda po dem ser co nsiderado s restrito s a determinadas regiõ es o u seto res. As assimetrias quanto às o po rtunidades de desenvo lvimento ainda pro duzem, no meio rural, o maio r co ntingente de po bres e de excluído s.
“La localización de la mayoría de los pobres en las zonas urbanas no signi
fi
ca que haya mermado la pobreza en el conjunto de la población rural. En 1980 el54% de los hogares rurales era pobre, cifra que aumentó a 58% en 1990 y
volvió a 54% en 1997. Asimismo, si el 28% de los hogares rurales era indigente
en 1980, dicha proporción llegó a 34% en 1990 para reducirse a 31% en 1997
(para los mismos años la proporción de hogares urbanos indigentes era de 9%,
12% y 10%, respectivamente). La severidad de la pobreza es mayor en las áreas
rurales que en las urbanas, ya que mientras en éstas últimas la población que
vive en condiciones de pobreza extrema representa un 34% de la pobreza total,
en aquellas llega al 60%”.
(Rolando Franco, “Pobreza, distribución y gasto social en América Latina en los años 90”.
Panorama Social de la América Latina y el Caribe)
Ho je existem mais po bres e a incidência da po breza é ainda maio r do que era no s ano s 80. Persistem o s pro blemas de má distribuição da renda, as limitaçõ es de acesso a ativo s pro dutivo s e a serviço s de apo io à pro dução . Os serviço s público s essenciais são precário s e não atendem à maio ria da po pulação situada no s muni-cípio s do interio r brasileiro . O lento avanço do s Indicado res de Desenvo lvi mento de mo nstram as assimetrias regio nais e não co rrespo ndem às necessidades de ata-carmo s o s pro blemas so ciais e eco nô mico s co m extrema determinação .
Para enfrentar esses pro blemas, mudanças substanciais deverão o co rrer no esco po e na fo rma de encarar o desa
fi
o de resgatar da po breza e do abando no a vasta po pulação que atualmente enfrenta o s velho s pro blemas que sempre asso la-ram o meio rural brasileiro . Mudanças essenciais deverão ser assumidas pelo s fo r-mulado res e o perado res das po líticas públicas, o que signifi
ca, fundamental men te,reco nhecer a impo rtância da agricultura familiar e do acesso à terra co mo do is ele-mento s capazes de enfrentar a raiz da po breza e da exclusão so cial no campo , mas também co mpreender que uma no va ruralidade está se fo rmando a partir das múltiplas articulaçõ es interseto riais que o co rrem no meio rural, garantin do a pro -dução de alimento s, a integridade territo rial, a preservação da bio diversi dade, a co nservação do s recurso s naturais, a valo rização da cultura e a multiplicação de o po r tunidades de inclusão .
Mas, para ser valo rizado , o rural precisa cumprir co m o s requisito s da pro dução , da o timização de seus recurso s e da geração de riquezas, o que so mente será viável se fo rem co mpreendido s e dinamizado s seus pró prio s recurso s humano s e naturais; se fo rem inco rpo rado s elemento s da ciência, na fo rma de tecno lo gias ambientalmen-te amigáveis; se fo rem articuladas as inambientalmen-teraçõ es co m o s demais seto res eco nô mico s; se o seu capital so cial2 se desenvo lver e, co m ele, as pesso as enco ntrarem melho res
o po rtunidades de bem-estar e de dignidade. Apesar das evidentes diferenças, o “rural” e o “urbano ” não co nstituem mais do is mundo s à parte. Em bo a parte do Brasil, as co munidades rurais e urbanas estão intimamente asso ciadas em termo s de causas e efeito s de diverso s pro blemas so ciais, eco nô mico s e ambientais. Seria sensato inferir que essas co munidades também esta riam so lidárias quanto às po ssibilidades reais de enfrentá-lo s.
Co nc retamente, q ualq uer pro po sta ino vado ra q ue b usq ue estimular o desenvo lvimento sustentável deve enfatizar co mplementaridades, interdependên-cias, co incidências e agendas co muns desses do is lado s de uma mesma mo eda.
2 Os
desafi
os atuais par a o
desenvolvimento r ur al sustentável
O principal desa
fi
o ético da so ciedade brasileira é banir a fo me e a miséria do seio do no sso po vo . O maio r desafi
o so cial é livrar da po breza cerca de ¼ da po -pulação , estabelecendo mecanismo s de estímulo s à sua inclusão digna no pro cesso de desenvo lvimento do Brasil. Frente à grandeza deste desafi
o , não se po de imaginar que ele será vencido pela repetição do s mesmo s erro s do passado , que atenderam insufi
cientemente a alguns seto res o u regiõ es. Não é sufi
ciente fa zermo s mais do mesmo . É necessário que façamo s mais do no vo . O Brasil necessita apro veitar o po rtunidades de alterar efetivamente o s velho s paradigmas o rientado s para a co ncentração do s ativo s e da renda, para a superexplo ração do s recurso s naturais e para a discriminação de o po rtunidades.A so lução de
fi
nitiva virá apenas co m a aceitação de que transfo rmaçõ es impo rtantes deverão o co rrer na so ciedade, co m o estabelecimento de padrõ es de desenvo lvimento sustentáveis em to do s o s seto res, co ntinuamente aprimo rado s po r meio de o rdenamento s dinâmico s e demo craticamente co nduzido s. Para que estes expressivo s avanço s aco nteçam será preciso apro fundar mudanças e avançar em direção a no vo s paradigmas nas relaçõ es entre o Estado e a So ciedade, esta be-le cendo po líticas públicas durado uras e abrangentes, co m instrumento s fo cado s nas transfo rmaçõ es pretendidas, que estimulem o desenvo lvimento descentralizado e a auto gestão .e reno vado r, para estar à altura das necessidades e anseio s da so ciedade nacio nal. Para que este pro cesso aco nteça em to do o territó rio nacio nal, e para que ele se transfo r me em uma efetiva co nquista demo crática, será necessário pro mo ver o de-sen vo lvimento rural desde uma perspectiva territo rial.
Nada mais ino vado r do que estimular o desenvo lvimento endó geno do s territó -rio s rurais, partindo da ampliação da capacidade de mo bilização , o rganização , diag-nó stico , planejamento e auto gestão das po pulaçõ es lo cais. Nada mais avança do do que o rientar po líticas públicas segundo as demandas expressadas pelas co mu nidades e o rganizaçõ es da so ciedade, reco nhecendo as especi
fi
cidades de ca da terri tó rio e o fertando instrumento s de desenvo lvimento que atendam a essas caracterís ticas.Em países co mo o Brasil, a razão de fundo da persistência da po breza é a co ncentração da riqueza, que tem sua o rigem nas di
fi
culdades criadas ao acesso a bens de capital e às capacidades humanas, co mpetentes para favo recerem o au-mento sustentável na renda. O acesso à terra é um direito inalienável do agricul to r, po is este é o principal passo em direção à habilitação pro dutiva, ao s instru mento s de apo io à pro dução e ao s serviço s público s essenciais. As restriçõ es de acesso à terra fazem parte do elenco de direito s negado s a uma so ciedade surgida de um sistema senho rial mal reso lvido , co m raízes escravo cratas, e ainda presentes em alguns aspecto s da so ciedade atual. Desses resquício s bro tam as mais graves fo rmas de desigualdade, ainda presentes na no ssa so ciedade. As capacidades humanas, deprimidas em razão da baixa esco laridade médias do brasileiro , enco ntram sua expressão mais grave na po pulação rural, devido não apenas à precariedade do sistema público educacio nal no meio rural, mas também pela insufi
ciência do s serviço s de fo rmação e info rmação dessa po pulação .A refo rma agrária, agindo decisivamente em regiõ es o nde a estrutura fundiária deno te a presença de ano malias inco mpatíveis co m o princípio da destinação so cial da pro priedade rural, é o elemento c entral de uma po lític a de c o rreç ão das desigualdades so ciais. Presentemente entende-se que ela tem de ser pensada e instalada segundo uma visão integrado ra no âmbito territo rial, já que o êxito da refo rma agrária não po de ser medido apenas em termo s de famílias assentadas, mas, principalmente, na co ntribuição dessas famílias ao desenvo lvimento da região o nde elas estão inseridas, expresso em termo s de melho ria sustentada do s indicado res de qualidade de vida, e do s efeito s po sitivo s da integração das áreas refo rmadas ao co ntexto geral do s territó rio s.
Po rtanto , po r meio de critério s o bjetivo s, o s territó rio s deverão co njugar estratégias apro priadas de encaminhamento das questõ es fundiárias, tendo po r base as demandas so ciais e o elenco de instrumento s dispo nibilizado s po r meio das po líticas públicas nacio nais e estaduais. Quaisquer que sejam o s caminho s esco lhi-do s, o acesso à terra terá que estar aliada a po líticas de investimento s e entrega de serviço s que assegurem à agricultura familiar as co ndiçõ es de atuar co mo fo menta-do ra e asseguramenta-do ra menta-do desenvo lvimento territo rial sustentável.
A agricultura familiar, que o cupa mais de quatro milhõ es de estabelecimento s agro pecuário s do País (cerca de 90% do to tal), respo nde po r 40% do valo r bruto da pro dução agro pecuária (metade do s pro duto s co mpo nentes da cesta básica) e o cupa apenas 33% da área to tal agro pecuária, co nstitui-se na principal alavanca do desenvo lvimento sustentável do interio r. Ela tem um imenso espaço para crescer e desenvo lver-se, po is apenas 20% do s estabelecimento s familiares são “muito integrado s” ao mercado , enquanto que 40% são “po uco integrado s”, restando o utro s 40% que quase não geram renda3.
Um pro grama co m o bjetivo s claro s de atuar decididamente no revigo ramento do s 80% do s estabelecimento s familiares co m espaço para desenvo lver-se, gerando uma grande co ntribuição à eco no mia e à redução das assimetrias mencio nadas, po derá pro vo car externalidades ainda maio res quando aplicado s o s fundamento s da abo rdagem territo rial, o que é uma decisão estratégica do go verno federal.
O apo io ao desenvo lvimento da agricultura familiar, à refo rma agrária e ao
3 Pr incipais
di
fi
culdades
a ser em vencidas
3.1
Capital humano, capital social e capital natur al
O enfo que territo rial implica no desenvo lvimento endó geno e na auto gestão . As regiõ es mais carentes de desenvo lvimento são exatamente aquelas que apresen-tam o s mais alto s índices de analfabetismo e que so frem, desde muito tempo , pro c esso s de exc lusão so c ial, de migraç ão e de desqualific aç ão do s serviç o s público s.
Essas regiõ es estão dentre as mais po bres do País e, geralmente, po ssuem capital so cial po uco desenvo lvido , devido a fato res eco nô mico s (falta de meio s, po breza, desemprego ); so ciais (dependência, subo rdinação , po uca o rganização so cial); geo grá
fi
co s (iso lamento , difi
culdade de co municaçõ es, limitantes naturais); educ ac io nais (educ aç ão fo rmal defic iente, analfabetismo , baixa info rmaç ão e capacitação ); e práticas po líticas (po uca participação , clientelismo ). Esses elemento s desfavo ráveis reduziram dramaticamente as chances do exercício da cidadania e participação , acentuando as assimetrias so ciais, eco nô micas e po líticas.São também regiõ es de capital natural caracterizado pela escassez de recurso s, co mo o semi-árido , o u po r desequilíbrio s eminentes, co mo a Amazô nia, que reque-rem sistemas de apro priação fundado s na preservação e na gestão cautelo sa do s recurso s naturais. Po rtanto , co ndicio nam a utilização pelo ho mem do capital natural, o u co bram dele o esgo tamento preco ce do s recurso s naturais, reduzindo seus rendimento s e di
fi
cultando as co ndiçõ es de repro dução .Quanto ao s co ndicio nantes humano , so cial, po lítico e ambiental, as indicaçõ es são as reco rrentes de to do s o s estudo s, demandas e pro po stas:
::
prio ridade para a educação fo rmal, acesso ao s serviço s de saúde e o po r tu nidades de trabalho , de tal fo rma a reco nstruir o capital humano no espaço de uma geração ;::
mo bilização , o rganização , valo rização cultural, capacitação , participação e de senvo lvimento institucio nal, para co nstruir o capital so cial;::
reno vação das práticas po líticas e garantia de acesso às po líticas públicas, para redução da dependência e avanço da gestão so cial; e::
ino vaçõ es co m tecno lo gias apro priadas e eco lo gicamente amigáveis, valo rização do s recurso s lo cais, difusão de co nhecimento sco ntextualizado s, “saber fazer” demo cratizado s, diversi
fi
cação eco nô mica, para melho r usar o s recurso s naturais e preservar o ambiente.Em to do s o s caso s, fazse necessário : investimento s público s e privado s fo -cado s no s territó rio s, pro teção so cial do s grupo s mais frágeis, info rmação , capaci-tação e assistência técnica de qualidade. Sem esquecer o s enfo ques transversais temático s da maio r impo rtância, tais co mo gênero , geração , raça e etnia.
3.2
Estr utur a fundiár ia e acesso à ter r a
Uma das maio res respo nsáveis pela persistência das iniqüidades so ciais no cam po é a co ncentração fundiária, explicada tanto pelas raízes histó ricas do País, quanto pela insu
fi
ciência das po líticas de refo rma agrária e pro mo ção da agri-cultura familiar.A co ncentração fundiária no Brasil atingiu índices demasiadamente elevado s, o que refo rço u o caráter excludente do mo delo de desenvo lvimento agro pecuário4.
A pro dução de subsistência fo i sendo eliminada e o s pro duto res expulso s para o s centro s urbano s, passando grande parte do s minifúndio s a funcio nar co mo mo radia de famílias e não mais co mo unidades de pro dução , anterio rmente dedicadas à agro pecuária de pequena escala.
No No rdeste, o acesso ao crédito rural, mesmo às linhas do Pro grama Nacio nal de Fo rtalecimento da Agricultura Familiar (Pro naf), é restrito a meno s de 15% do s pro prietário s5, po is a maio ria do s agriculto res familiares não dispõ e de do cumentação
fundiária hábil, o u po ssue tão po uc a terra que não são sufic ientes para sua subsistência o u, ainda, não são su
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cientes para garantir empréstimo s bancário s.Evidentemente, po líticas adequadas a cada situação po derão garantir que um grande número de agriculto res e trabalhado res rurais ascendam às po líticas públicas que o s bene
fi
ciem, ampliando co nsideravelmente a po ssibilidade de co nstrução de capital so cial no s territó rio s de regiõ es co mo o Sul e o No rdeste.A realização da refo rma agrária deve se dar co mo medida estratégica de expansão e fo rtalecimento da agricultura familiar. Para tanto , depende de uma po lítica agrária abrangente que permita o acesso à terra a to do s o s trabalhado res e trabalhado ras sem-terra, o u co m terra insu
fi
ciente para assegurar o seu desen-vo lvimento . A distribuição da terra terá que estar aliada a po líticas e serviço s que assegurem à agric ultura familiar as c o ndiç õ es de atuar c o mo fo mentado ra e sustentado ra do desenvo lvimento lo cal sustentável6.Po rtanto , um pro grama de apo io ao desenvo lvimento do s territó rio s rurais, co m alcance nacio nal, pressupõ e uma decidida alteração do quadro fundiário brasileiro , po is se desco ncentrando as terras, também se desco ncentrarão as co ndiçõ es de desenvo lvimento de quase 14 milhõ es de trabalhado res e trabalhado -ras, que vivem e trabalham a terra co m suas famílias7.
3.3
Desenvolvimento ter r itor ial ou setor ial?
Evidentemente, esta questão estará no centro do s pro blemas quando da generalização do enfo que territo rial no desenvo lvimento . Deverá o ferecer um desa
fi
o no tável vencer a tradição de enxergar o desenvo lvimento co mo a so ma do crescimen to5. Segundo dados constantes em www.pronaf.gov.br para o ano de 2002 (296.349 contratos em 2.055.157 estabelecim entos).
de diverso s seto res eco nô mico s o u so ciais. Seto rializar o desenvo lvimento e fo car8
po líticas públicas têm se mo strado uma prática que também serve à exclusão de largas parcelas “esquecidas” da so ciedade brasileira, tais co mo o s habitantes das zo nas rurais e das pequenas e médias cidades das regiõ es de meno r desenvo lvi men to do País.
Certamente o utro aspecto a ser superado tem a ver co m a centralização do s co nhecimento s e das info rmaçõ es, e a sua utilização restrita a seto res eco nô mico s o u a grupo s so ciais. A gestão demo crática do co nhecimento e da info rmação po de equilibrar as fo rças nessa luta pela generalização do desenvo lvimento , do acesso a o po rtunidades e ao bem-estar da po pulação . Neste caso , o pro blema tem de ser atacado pelo lado da Educação , da quali
fi
cação e da capacitação , tanto para o trabalho quanto para a participação e a cidadania. A generalização do co nhecimento implica na manutenção de serviço s de animação e extensão , disseminação de centro s de info rmação e pro mo ção rural, ampliação do acesso digital e emprego de tecno lo gias avançadas de info rmação e educação .A fragilidade das estruturas po líticas co mplementa o quadro de di
fi
culdades, já que as milhares de administraçõ es municipais seriam, idealmente, o s principais veto res do desenvo lvimento descentralizado , mas a falta de capacidades, leia-se escasso capital humano e so cial, a baixa go vernabilidade e a insufi
ciência de recurso sfi
nanceiro s, impelem bo a parte da gestão pública lo cal para práticas ro tineiras, quando não meramente assistencialistas e de duvido sa transparência.3.4 Recur sos
fi
nanceir os par a investimentos públicos
Para se vencer di
fi
culdades estruturais expressivas é abso lutamente necessário que o Po der Públic o redirec io ne seus investimento s, segundo as demandas explicitadas no pro cesso de desenvo lvimento territo rial.Principalmente quanto à fo rmação , o u reco nstrução , do capital humano , do capital so cial, da infra-estrutura so cial e eco nô mica, à o ferta de serviço s público s básico s e assistência técnica de qualidade, não há co mo imaginar mudanças sem investimento s co nsistentes durante alguns ano s.
So mente apó s a maturação do s investimento s público s – e a dinamização das eco no mias e so ciedades territo riais – será po ssível pensar em um pro cesso
neralizado de desenvo lvimento sustentado po r investimento s privado s, po r iniciativas autô no mas, po r co mpetências lo cais, pela dinâmica do s mercado s, pelo s co nhe-cimento s acumulado s e pelas o po rtunidades do s negó cio s.
Além das questõ es estruturais, estão aí as questõ es emergenciais, co mo acesso à terra, co mbate à fo me, po breza, indigência, do enças endêmicas, garantia à habitação , segurança e trabalho . São muito graves, mas são passíveis de po líticas lo calizadas e fo cadas em grupo s mais expo sto s ao s risco s so ciais e às di
fi
culdades impo stas pela realidade eco nô mica.4
Uma pr oposta estr atégica par a o
M inistér io do Desenvolvimento Agr ár io
Um do s mais impo rtantes desa
fi
o s, dentre o s que se apresentam ao Brasil atualmente, é o de do tar o País de um no vo paradigma para o desenvo lvimento . O Ministério do Desenvo lvimento Agrário (MDA) deverá assumir grande respo nsabilidade no pro cesso de estabelecimento deste padrão de desenvo lvimento centrado na inclusão e na justiça so cial, no crescimento co m eqüidade, na reativação das eco no mias lo cais e na gestão sustentável do s recurso s naturais.Simultaneamente, deverá ater-se às limitantes impo stas pelas restriçõ es o rçamentárias,
fi
nanceiras e humanas, que reduzem a capacidade de intervenção co nvencio nal, lançando mão de estratégias de descentralização , de participação da so ciedade, de planejamento ascendente e de valo rização do s recurso s lo cais, fato res que, co mbinado s, o brigam à reinvenção de pro cesso s de articulação , o rdenamento e apo io ao desenvo lvimento , e do pró prio papel do Estado .O mandato do MDA jurisdicio na aspecto s extremamente relevantes que afe tam estas questõ es. Suas atribuiçõ es na área fundiária (refo rma agrária e reestruturação fundiária); na geração de renda, de trabalho , melho r qualidade de vida e na segurança alimentar (agricultura familiar); na articulação de po líticas seto riais e mo delagem de no vas abo rdagens para instrumento s de intervenção em desenvo lvimento rural e regio nal sustentáveis (desenvo lvimento territo rial); assim co mo a po ssibilidade de fo r mulação , adequação e nego ciação de po líticas públicas (co nselho po lítico ), se co ns tituem em fo rmidável aparato institucio nal capaz de exercer expressivo papel na trans fo rmação das co ndiçõ es de vida de cerca de 50 milhõ es de brasileiro s, que vivem em 4.500 município s “essencialmente rurais” 9 existentes no Brasil.
Co ntudo , o MDA não deverá atuar disso ciado do s demais ó rgão s da ad-ministração federal, estadual e municipal, e da so ciedade civil. A busca po r alianças e parcerias deverá ser uma co nstante neste pro cesso de apo iar a articulação de diverso s instrumento s de po líticas públicas so b a respo nsabilidade de o utras entidades. Mesmo o empresariado deverá co nhecer as o po rtunidades surgidas co m o adensamento o rganizativo e co m a dinamização eco nô mica po r que deverão passar o s territó rio s que imprimirem a abo rdagem territo rial em seus plano s de desen vo lvimento sustentável.
O Po der Público municipal deverá ser fo rtalecido neste pro cesso , para que po ssa assumir plenamente as suas respo nsabilidades, o ferecendo serviço s de qualidade extensivo s a to da a po pulação . Os município s brasileiro s, po r suas características gerais e interaçõ es diversas, se co nstituem em “micro rregiõ es geo -grá
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cas”10, dentre as quais cerca de 45011 delas po dem ser caracterizadas co mo“essen cialmente rurais”12, incluindo as respectivas cidades de pequeno e de médio
po rte13.
Co m as alteraçõ es recentemente pro mo vidas em sua estrutura, o MDA está pro po ndo a criação da Secretaria de Desenvo lvimento Territo rial, para, co m isso , pensar o desenvo lvimento rural não so mente a partir da pro dução agro pecuária, mas também co nsiderando a articulação da demanda/o ferta de o utro s serviço s público s tido s co mo necessário s.
A SDT deverá desenvo lver estratégias de integração de instrumento s co m-plementares à função pro dutiva, para que se estimule o dinamismo entre a base so cial, go verno s estaduais e municipais e a so ciedade.
Estas atividades deverão ser feitas em estreita co o rdenação co m as demais Secretarias e co m o Instituto Nacio nal de Co lo nização para Refo rma Agrária (Incra), cabendo à SDT, apó s ampla nego ciação co m o s diverso s ato res so ciais, indicar quais o s territó rio s rurais co m o s quais estará trabalhando diretamente, para que, naqueles, o s demais pro gramas gerenciado s pelo MDA po ssam o rientar-se pelo pro cesso geral de o rganização e planejamento do territó rio , interagindo co m ele.
No s demais munic ípio s e regiõ es, tanto a SDT q uanto a Sec retaria de Reo rdenamento Agrário (SRA), a Secretaria de Agricultura Familiar (SAF) e o Incra,
10. Segundo o I BGE, os 5.506 m unicípios brasileiros constituem 560 m icrorregiões geográfi cas. 11. Cálculos efetuados pela SDT sobre dados do I BGE.
12. Aplicando-se critérios com o densidade populacional e população total m édia por m unicípio com ponente de cada m icrorregião.
deverão desenvo lver açõ es deco rrentes do s pro gramas que executam, devendo fazê-lo , co ntudo , de maneira estratégica, pro curando ajustar, sempre que po ssível, seus pro cedimento s ao s princípio s no rteado res da abo rdagem territo rial, co nfo rme apresentado no capítulo 5 deste livro .
O MDA deverá pro po r um pro grama de âmbito nacio nal que estabeleça o bjetivo s, metas, resultado s, estratégias e pro cesso s capazes de não so mente pro mo ver mudanças no cenário rural brasileiro , mas também de estabelecer alianças co m a so ciedade civil, co m o s estado s e município s, co m o s mo vimento s so ciais e co m o s demais parceiro s go vernamentais e não -go vernamentais.
Este pro grama a ser pro po sto deverá ter abrangência nacio nal, isto é, atingir to das as regiõ es brasileiras em um certo perío do de tempo . Po rém deverá co meçar empreendendo uma estratégia segura de aprendizagem, fo rmação de parcerias, sensibilização , mo bilização , info rmação e capacitação , para que po ssa avançar co m segurança no caminho das pretendidas transfo rmaçõ es pro fundas e permanentes, tanto no s aspecto s de o rdenamento territo rial (fo rmulação e implementação de po líticas e seus instrumento s), quanto no s aspecto s de desenvo lvimento territo rial sustentável (incremento s sustentado s no s indicado res de qualidade de vida das po pulaçõ es do s territó rio s).
O eixo estratégico pro po sto para o MDA é atuar co o rdenadamente co m to do s o s pro gramas so b sua respo nsabilidade dentro do s territó rio s, pro mo vendo o desenvo lvimento sustentável do s territó rio s rurais no s quais predo minem o s agriculto res familiares, segundo critério s que atendam a uma abo rdagem integrada do s pro blemas e po tencialidades de cada unidade territo rial e co m fo co na melho r qualidade de vida da sua po pulação .
O MDA pro põ e, no âmbito da pro po sta do Go verno Lula, a implementação de quatro diretrizes14: ampliação e fo rtalecimento da agricultura familiar; refo rma
agrária; inclusão so cial e co mbate à po breza rural; e pro mo ção do desenvo lvimento sustentável do s territó rio s rurais.
Para enfrentar estes desa
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o s, o MDA deverá ado tar uma estratégia para co n du zir seus esfo rço s no sentido de assumir gradativamente a abo rdagem territo rial no s pro -gramas so b sua co o rdenação , estimulando , ainda, o utro s seto res público s que admi nis-tram po líticas públicas de interesse do s territó rio s rurais, para que também o façam.Para tanto , seria impo rtante que fo ssem realizado s esfo rço s no sentido de internalizar co nceito s e experiências so bre a temática do desenvo lvimento territo rial, e discutidas fo rmas de apro priá-lo s pelo s instrumento s de po líticas manejado s po r cada seto r, mo mento em que equipes técnicas e gesto res po deriam apro ximar co nceito s e ampliar experiências so bre o assunto .
Co m o trabalho de o rdenamento , o nde seriam aplicado s indicado res para a identi
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cação preliminar das micro rregiõ es que apresentam características rurais e maio r demanda so cial em cada Estado , seriam facilitadas as atividades de dimen-sio namento de metas e de articulaçõ es co m o s ato res so ciais e o MDA. A intenção é selecio nar territó rio s prio ritário s que seriam o bjeto das açõ es previstas no pro grama de apo io ao desenvo lvimento territo rial.Entrementes, co nhecidas as micro rregiõ es rurais, po nderando -se as info rma-çõ es o btidas em cada Região e Estado , seriam mais facilmente reco nhecido s o s rele vantes eixo s co nduto res do pro cesso de revelação do s territó rio s, so bre o s quais se co ns truiriam as bases do seu pró prio desenvo lvimento .
Cabe ressaltar que esta pro po sta reco nhece a existência de muitas iniciativas do s go verno s, da so c iedade c ivil e de o rganismo s de c o o peraç ão , que vêm impulsio nando diversas aç õ es no sentido de bo tar em prátic a pro po stas de desenvo lvimento sustentável, utilizando referências semelhantes as que co nstam deste do cumento . Não é co incidência. A pro po sta do MDA deverá prever en-faticamente a apro priação das experiências existentes o u em andamento , e do s resultado s co lhido s, apo iando as institucio nalidades e o rganizaçõ es nelas envo lvidas, desde que desejem e po ssam ampliar e aperfeiço ar suas atividades. O pro grama de desenvo lvimento territo rial deverá tratar co nvenientemente desses apo io s.
As prio ridades seriam aquelas co ntidas nas suas diretrizes estratégicas, co m as ênfases relativas a cada caso e abo rdagens transversais em temas co mo gênero , geração , etnia, meio ambiente, capital humano , capital so cial, dentre o utro s. Assim, as peculiaridades de cada territó rio seriam atendidas e o s instrumento s de pro gramas nacio nais po deriam se ajustar às suas necessidades.
cabendo às demais atuarem integradas, segundo suas co mpetências temáticas e pro gramáticas.
A SDT deverá desenvo lver estratégias de integração de instrumento s co m-plementares às funçõ es pro dutivas, para que seja estimulada a dinamização entre a base so cial, go verno s estaduais e municipais e a so ciedade. Co ntudo , deverá co meçar empreendendo estratégias seguras de aprendizagem, parce rias, sensi-bilização , mo sensi-bilização , info rmação e capacitação , para que po ssa avançar co m segurança a caminho das pretendidas transfo rmaçõ es pro fundas e permanentes, tanto no s aspecto s do o rdenamento quanto de desenvo lvimento do s territó rio s15.
Há que se estabelecer prio ridades e fo car perfeitamente o s instrumento s de execução das po líticas públicas. Co m a articulação do MDA, o s mecanismo s de po líticas públicas so b sua respo nsabilidade, co mbinado s co m àqueles so b res-po nsabilidade de o utro s seto res do s go verno s federal, estaduais e municipais16,
deverão ajustar-se às estratégias de desenvo lvimento territo rial, harmo nizando as po líticas públicas no s diverso s níveis de go verno , que deverão sinto nizar-se co m as demandas das po pulaçõ es territo riais e o rganizaçõ es da so ciedade civil.
A co o rdenação das açõ es de respo nsabilidade do MDA so mente enco ntrará signi
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cado e pro jetará uma no va maneira de go vernar e de interagir co m a so ciedade civil se fo r ado tada, plenamente, a abo rdagem territo rial.Co mo co nceito geral, a abo rdagem territo rial po de ser empregada em pra-ticamente qualquer realidade co ncreta, cabendo ao MDA articular a seleção e o r de-namento das micro rregiõ es que inicialmente receberão o apo io pretendido , segundo suas limitaçõ es de recurso s.
5
O enfoque ter r itor ial no
desenvolvimento r ur al sustentável
5.1
Coesão social e ter r itor ial
O enfo que territo rial é uma visão essencialmente integrado ra de espaço s, ato res so ciais, agentes, mercado s e po líticas públicas de intervenção . Busca a integração interna do s territó rio s rurais e destes co m o restante da eco no mia nacio nal, sua revitalização e reestruturação pro gressiva, assim co mo a ado ção de no vas funçõ es e demandas.
O desenvo lvimento harmô nico do meio rural se traduz em crescimento e geração de riquezas em função de do is pro pó sito s superio res:
::
a co esão so cial, co mo expressão de so ciedades nas quais prevaleça a eqüidade, o respeito à diversidade, à so lidariedade, à justiça so cial, o sentimen to de pertencimento e inclusão ; e::
a co esão territo rial co mo expressão de espaço s, recurso s, so ciedades e instituiçõ es imersas em regiõ es, naçõ es o u espaço s supranacio nais, que o s defi
nem co mo entidades cultural, po lítica e so cialmente integradas. Po rtanto , a meta fundamental do desenvo lvimento sustentável do s territó rio s rurais é estimular e favo recer a co esão so cial e territo rial das regiõ es e do s países o nde ela é empregada co mo elemento harmo nizado r do s pro cesso s de o r de-namento (regulação descendente), e de desenvo lvimento (reação ascendente), das so ciedades nacio nais.5.2
Algumas car acter ísticas dos ter r itór ios r ur ais e
conseqüências par a a for mulação de políticas públicas
encerra uma diversidade de ato res e de interesses, alguns deles co n
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itantes, o utro s não , além de o utras características pró prias, que o distinguem do s demais. Po rtanto , não é po ssível se co nhecerem to do s ao se co nhecer alguns, nem se aplicarem pro cesso s idêntico s em to do s o s territó rio s.Este fato determina a necessidade de uma estratégia territo rial co nduzida co m habilidade e co o rdenação , agindo , re
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etindo e agindo , o rientando a ação pelo s resultado s pretendido s, não apenas pelo s ro teiro s meto do ló gico s, que são referen-cias impo rtantes, mas que deverão ser ajustado s, o u mesmo re-inventado s, à medida que o trabalho pro gride.Po rtanto , a hetero geneidade do s territó rio s leva à necessidade de se fo rmu-larem po líticas co m o bjetivo s múltiplo s e integrais, que atendam às principais demandas do s ato res so ciais, po is so mente dessa fo rma será po ssível a fo rmação de alianças e parcerias, que co ncretizem o capital so cial, em benefício de to do s. Não devem restar excluído s nem perdedo res, po r de
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ciências na fo rmulação das po líticas públicas.Outro aspecto fundamental é que o s investimento s público s não se esgo tem no investimento de caráter eco nô mico . O investimento so cial é decisivo para que se alcancem melho res co ndiçõ es de vida da po pulação . O acesso ao s serviço s público s básico s é co ndição para que o desenvo lvimento se co nverta em um valo r tangível para as po pulaçõ es po bres. A universalização do acesso à educação , à saúde, ao saneamento , à mo radia digna, à energia elétrica, à co municação , ao transpo rte, ao s direito s humano s, à pro teção à criança e ao ido so , ao trabalho , são direito s que exigem investimento s público s e privado s, o empenho da so ciedade e o estímulo das po líticas públicas.
Existem atualmente muito s c o nselho s no s munic ípio s brasileiro s, po is a descentralização das po líticas tem co lo cado a criação de co nselho s co mo co ndição para a destinação de recurso s que mantêm serviço s essenciais no s município s. Em al-guns destes, o nde o capital so cial ainda carece de revelar-se e de desenvo lver-se, po u-co s ato res so ciais participam efetivamente das atividades u-co nciliares, u-co m a o u-co r rência de desvio s que freqüentemente desvirtuam a participação e o co ntro le so cial.
A articulação de po líticas públicas desde a base e a ampliação do s espaço s da gestão e da participação so cial até o s territó rio s po derá resultar em alguns efeito s prático s bastante relevantes: (i) po derá o co rrer a fusão de alguns co nselho s, cujo s temas têm tudo a ver co m a perspectiva territo rial, passando o s temas especí
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co s a serem tratado s nas co missõ es seto riais que o s co mpo riam; (ii) o capital humano ganharia em qualifi
cação para participar nesses co nselho s, po is o co njunto fo rmado po r diverso s munic ípio s permitiria ampliar o universo de representado s e de instituiçõ es civis, co ntribuindo para que se revelassem mediado res so ciais ainda mais co mpro metido s, representativo s e qualifi
cado s; (iii) o capital so cial alcançaria níveis mais elevado s de articulaçõ es ho rizo ntais e verticais, ampliando as po ssi-bilidades de entendimento s entre grupo s so ciais distinto s e habitantes de regiõ es diversas, fo rmando no vas institucio nalidades mais autênticas, co m maio r capacidade para participar da fo rmulação e co ntro le so cial das po líticas públicas.To do s estes aspecto s incidem diretamente na de
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nição e execução das po líticas públilíticas, que deverão harmo nizarse co m as característilíticas co muns ao s territó -rio s rurais.5.3
Ter r itór io como objeto de políticas públicas contextualizadas
Freqüentemente as po líticas públicas são fo rmuladas e implementadas a partir de leituras parciais da realidade, pro curando atender a seto res so ciais especí
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co s, co m po uca atenção às interdependências e às co mplementaridades. As iniciativas em regio nalizaç ão de po lític as to maram rumo s diverso s, mas a maio ria delas termino u po r refo rçar disto rçõ es eco nô micas e so ciais.As po líticas públicas devem ser regio nalizadas, as açõ es públicas devem ser territo rializadas, segundo o s diverso s co ntexto s o nde devem atuar. Para tanto , nada melho r do que o o rdenamento das po líticas nacio nais estabelecer diretrizes que permitam a sua aplicação no s diverso s co ntexto s regio nais e instrumento s que se ajustem às demandas so ciais pro venientes do s territó rio s.
Uma das disto rçõ es mais marcante na leitura da realidade é a que preside a falsa dico to mia entre o rural e o urbano na po lítica nacio nal de desenvo lvimento . Ela parte de uma perspectiva no rmativa da Lei brasileira e estimula uma visão de que existe uma c entralidade urbana, que determina diferenç as marc antes na fo rmulação das po líticas públicas.
A partir dessa perspectiva, a po pulação nacio nal é co ntada segundo a sua lo c alizaç ão espac ial, sendo o espaç o rural o u urbano determinado s po r leis anacrô nicas de mais de sete décadas passadas, o que leva a uma co nclusão bizarra, a de que a po pulação rural tenderia a desaparecer em po ucas décadas, sendo po rtanto , segundo esse racio cínio , irrelevante co nsiderar seriamente as questõ es rurais na fo rmulação e implementação de po líticas públicas para o desenvo lvimento brasileiro17.
O rural aparece co mo o lo cal da pro dução agro pecuária, mas também do atraso , da po breza, da falta de estruturas e da carência de serviço s público s. O espaço rural é o que “so bra” do s município s, po is o relevante parece ser as “cidades”, mesmo que essas não passem de pequeno s e médio s centro s que gravitam em to rno do trabalho , da pro dução , da cultura e do s demais recurso s “rurais”.
Para 90% do s município s brasileiro s, a realidade é que o s seus pequeno s e médio s núcleo s urbano s são rurais. Esses município s são rurais, estão situado s em regiõ es rurais, co m características rurais, po rtanto seus espaço s urbano s e rurais são interdependentes, devendo ser articulado s e integrado s para que se criem so luçõ es de
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nitivas para o s seus pro blemas, já que eles têm uma mesma matriz so cio cultural, eco nô mica e po lítico -institucio nal, o que leva a pro po r que devam ter so luçõ es que articulem as diversas faces da mesma realidade.Outro pro blema reco rrente, quando se examinam o s resultado s das po líticas nacio nais de desenvo lvimento , é que elas freqüentemente parecem co ntribuir para
acentuar assimetrias entre regiõ es e classes so ciais, po is enxergam estas co mo se estivem disso ciadas do co mplexo de relaçõ es que de fato desenvo lvem co m o utras regiõ es e ato res so ciais. Não geram sinergias, não estabelecem co ndiçõ es equilibra-das de acesso ao s ativo s, não demo cratizam realmente o co nhecimento , não co ntribuem para que o capital so cial desenvo lva-se e institucio nalize-se, equilibrando melho r o po der de in
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uir na gestão das po líticas públicas.Na abo rdagem territo rial o fo co das po líticas é o territó rio , po is ele co mbina a pro ximidade so cial, que favo rece a so lidariedade e a co o peração , co m a diversidade de ato res so ciais, melho rando a articulação do s serviço s público s, o rganizando melho r o acesso ao mercado interno , chegando até ao co mpartilhamento de uma identidade cultural, que fo rnece uma só lida base para a co esão so cial e territo rial, verdadeiro s alicerces do capital so cial.
A abo rdagem territo rial dirige o fo co das po líticas para o territó rio , destacando a impo rtância das po líticas de o rdenamento territo rial, de auto no mia e de auto ges-tão , co mo co mplemento das po líticas de descentralização .
As po líticas públicas, para serem efetivas, devem estimular a co o peração entre agentes público s e privado s, nacio nais e lo cais, co mo elemento fundamental para a gestão das po líticas, po is so mente assim po ssibilita-se o co ntro le so cial, incentiva-se o deincentiva-senvo lvimento de uma no va institucio nalidade que co ncretiza o papel do capital so cial co mo um ativo18, em um co ntexto de desenvo lvimento sustentável e
superação da po breza.
Neste co ntexto , evidencia-se a impo rtância de rede
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nir o papel do Estado , especialmente quanto à pro visão de bens público s, direção e regulação da eco no mia, co nstrução da demo cracia e da institucio nalidade rural.Ao se pro po r o desenvo lvimento territo rial co mo fato r articulado r de po líticas públicas e de demandas so ciais, deve-se assegurar que aquelas po líticas o bservarão ao meno s cinco aspecto s básico s:
::
levar em co nsideração as quatro dimensõ es elementares do desenvo lvimento : eco no mia, so ciedade e cultura, ambiente, po lítica e instituiçõ es;::
atuar so bre situaçõ es presentes mediante mecanismo s articulado s a um pro jeto de lo ngo prazo ;::
ado tar um mo delo de desenvo lvimento que não co mpro meta as metas de bem-estar e pro gresso das geraçõ es futuras;::
co nsiderar as relaçõ es entre o s diverso s seto res da so ciedade, o que signifi
ca ro mper co m esquemas seto riais e favo recer um enfo que ho lístico e integral;::
prio rizar a articulação de uma eco no mia territo rial, no qual se reco nhece a multiplicidade, a co mplementaridade, a impo rtância de o utro sseto res pro dutivo s não vinculado s à pro dução primária, o s serviço s ambientais e as externalidades eco nô micas do territó rio rural.
O desenvo lvimento sustentável do s territó rio s rurais depende também de diverso s o utro s fato res, pro piciado s pelas po líticas públicas e pela reação o rganizada da so ciedade.
Estas po lític as deverão apo iar a fo rmaç ão de infra-estruturas so c iais e eco nô micas, favo recer o acesso ao s serviço s público s essenciais e à assistência técnica quali
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cada, implementar mecanismo s de desenvo lvimento e de pro teção so c ial, pro mo ver o o rdenamento territo rial, inc entivar a prátic a de ino vaç õ es tecno ló gicas, so ciais e institucio nais e pro mo ver a diversifi
cação eco nô mica. As po líticas de incentivo ao desenvo lvimento territo rial deverão co njugar, harmo -nicamente, as quatro dimensõ es fundamentais do desenvo lvimento sustentável: eco nô mica, em que se destaca a co mpetitividade territo rial; so cio cultural, na qual so bressai a eqüidade e o respeito pela diversidade; ambiental, na qual se enfatiza o co nceito de administração e gestão da base de recurso s naturais; po lítico institucio -nal, em que ressalta o co nceito de go vernabilidade demo crática e a pro mo ção da co nquista e do exercício da cidadania.5.4
Uma pr oposta política centr ada nas pessoas
A perspec tiva territo rial do desenvo lvimento rural sustentável permite a fo rmulação de uma pro po sta centrada nas pesso as, que leva em co nta o s aspecto s de interação entre o s sistemas so cio culturais e o s sistemas ambientais, e que co nsidera a integração pro dutiva e a utilização co mpetitiva do s recurso s pro dutivo s co mo meio s que permitem a co o peração e co -respo nsabilidade ampla de diverso s ato res so ciais.
-peração , a co -respo nsabilidade e a inclusão eco nô mica e so cial. Pro mo ve esquemas de co o peração que se adaptem às demandas diversas da po pulação e ato res do s territó rio s.
Encara a questão ambiental mais além da visão co nvencio nal de manejo de recurso s naturais, a partir de uma perspectiva de pro teção ambiental e de pro dução limpa, favo rec endo uma c o nc epç ão multidimensio nal, na qual o ambiente, a eco no mia, a so ciedade, a cultura, o po lítico e as instituiçõ es interagem so bre o territó rio .
Supera a visão de que a eco no mia rural se reduz a uma eco no mia agríco la e favo rece uma eco no mia territo rial. Articula as dimensõ es urbana e rural de fo rma o rgânica. Estimula a diversi
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cação eco nô mica do s territó rio s, quando reco nhece a impo rtância do s encadeamento s de agregação de valo r, mas sempre quando articulado s ao territó rio em uma eco no mia que é intrinsecamente multiseto rial.Trata a questão da tecno lo gia não apenas co mo fato r incremental da pro -dutividade, mas pro mo ve co nceito s de ino vação tecno ló gica e co mpetitividade ter rito rial, defende o critério da prudência quando tratar de questõ es relacio nadas a pro duto s geneticamente mo di
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cado s, pro mo vendo o desenvo lvimento de sistemas de ino vação tendo po r base o co nhecimento e a sua gestão demo crática.Supera a visão co nvencio nal do capital, destacando a impo rtância do capital humano , co mo a capacidade transfo rmado ra inerente ao s co nhecimento s das pesso as; do capital so cial, co mo as relaçõ es ho rizo ntais (co mo as redes) e verticais (co mo o s co ntrato s de integração ), que viabilizam a go vernabilidade; do capital natural, co mo a base de recurso s naturais.
Co n
fi
gura espaço s demo gráfi
co s integrado s que co mpartilhem estruturas so c iais, ec o nô mic as e instituc io nais c o nstruídas em pro c esso s histó ric o s de apro priação do espaço .Dentro deste enfo que, o co nceito de “pro speridade” tem co mo referências a superação da po breza e a garantia da segurança alimentar19. E estes são do is do s
mais impo rtantes eixo s po lítico s do atual go verno do Brasil.
6
Refer ências par a a implantação
da abor dagem ter r itor ial
6.1
Or denamento e desenvolvimento
O que aqui deno minamo s de “o rdenamento ” tem o sentido geral do termo já uti lizado nas Ciências Ambientais e na Geo gra
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a, mas co m algumas diferenças fun da-men tais. Vai mais além da caracterização , lo calização o u destinação da o cupação espa-cial de um territó rio . De fato trata-se do o rdenamento técnico , so espa-cial, jurídico e po lítico de que se revestem as po líticas públicas, expressas nas mais diversas fo rmas, geralmente estimulando o u restringindo atividades, apo iando esse o u aquele seto r o u região .Neste co ntexto , o rdenamento é o pro cesso de fo rmulação do direcio namento que se pretende dar ao co njunto de medidas derivadas das po líticas públicas, e no qual se pro jetam as co ndiçõ es que se aspiram alcançar durante, e apó s, o pro cesso de intervenção , atingindo um certo nível estável de transfo rmaçõ es veri
fi
cáveis.O o rdenamento territo rial é o sentido descendente do ciclo pro po sto de articulação en tre o Estado /Go verno e a So ciedade/Instituiçõ es. É um pro cesso de diag nó stico , “escu ta” e estudo s, fo rmulação e validação , info rmação e capacitação , arti culação co m o s inter lo cu to res e implementação . Co m a integral participação do s ato res so ciais, de tal fo r ma que aperfeiço amento s po ssam, e devam, ser feito s, ajustando o s instrumento s às co ndiçõ es lo cais, tendo po r o bjetivo o pro cesso educativo , a participação so cial e o resultado eco nô mico .
Do o rdenamento , espera-se a indução de reaçõ es, que são a expressão do desenvo lvimento , co m o sentido ascendente e o pro tago nismo do s ato res lo cais envo lvido s. Essas reaçõ es pro jetam as transfo rmaçõ es pretendidas segundo um pro cesso de planejamento ascendente (So ciedade/Instituiçõ es–Estado /Go verno ).
co mpleta-se, po rtanto , quando as reaçõ es, na fo rma de resultado s e impacto s das po líticas, passam a fazer parte do pro cesso de revisão e aperfeiço amento do o rdenamento . A este ciclo , deno mina-se planejamento ascendente.
A virtude estaria em que esse pro cesso fo sse co ntínuo e favo recesse a permanen-te sinto nia entre as demandas da so ciedade e as o fertas das po líticas públicas.
Dessa fo rma, as po líticas públicas são referenciadas po r três mo mento s que co nfo rmam um pro cesso co ntínuo : (i) sua fo rmulação geral re
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ete o o rdenamento (po líticas públicas na fo rma de pro gramas nacio nais e estaduais); (ii) as reaçõ es co nfi
guram o desenvo lvimento (plano s, pro jeto s, atividades, resultado s e impacto s no s territó rio s); (iii) o s resultado s e impacto s determinando o s ajustes no s pro gramas nac io nais e no s pro c esso s de desenvo lvimento do s territó rio s, po r meio da nego ciação e a co -respo nsabilidade assumida po r to do s o s ato res envo lvido s.Po rtanto , o desenvo lvimento territo rial será a co nseqüência induzida, esti-mulada, apo iada e esperada do o rdenamento territo rial.
6.2 Ter r itór io
É um espaço físico , geo gra
fi
camente defi
nido , geralmente co ntínuo , co m preen-dendo cidades e campo s, caracterizado po r critério s multidimensio nais, tais co mo o ambi ente, a eco no mia, a so ciedade, a cultura, a po lítica e as instituiçõ es, e uma po pu-lação , co m grupo s so ciais relativamente distinto s, que se relacio nam in terna e externa-mente po r meio de pro cesso s específi
co s, o nde se po de distinguir um o u mais elemen-to s que indicam identidade e co esão so cial, cultural e terrielemen-to rial.6.3 Ter r itór io
“r ur al”
São o s territó rio s, co nfo rme anterio rmente, o nde o s critério s multidimensio nais que o s caracterizam, bem co mo o s elemento s mais marcantes que facilitam a co esão so cial, cultural e territo rial, apresentam, explicita o u implicitamente, a predo minância de elemento s “rurais”20. Nestes territó rio s incluem-se o s espaço s urbanizado s que
co mpreendem pequenas e médias cidades, vilas e po vo ado s.
6.4
Car acter ização das micr or r egiões “r ur ais”
As micro rregiõ es rurais são aquelas que apresentam densidade demo grá
fi
came no r do que 80 habitantes po r km² e po pulação média po r município até 50 mil habitantes21. As micro rregiõ es rurais são o rdenadas co m o critério de maio res
co ncentraçõ es do público prio ritário do MDA22. As micro rregiõ es rurais indicam,
preliminarmente, de quais re giõ es deverão se revelar o s territó rio s rurais a serem trabalhado s prio ritariamen te, uma vez que as dispo nibilidades de recurso s não permitem uma dispersão muito ampla das açõ es.
Este o rdenamento também o rienta as nego ciaçõ es entre o MDA e o s estado s (go verno s estaduais e so ciedade civil), o nde são agregado s o utro s critério s de prio riza-ção , excluindo -se aqueles eventualmente co ntraditó rio s ao s critério s empre gado s.
Outro emprego das micro rregiõ es rurais é quanto ao dimensio namento do s pro gramas so b respo nsabilidade da SDT23. A tipific aç ão atual, c o m o bjetivo s
estritamente pro gramático s, co nsiste na utilização de indicado res que po ssam catego rizar o co njunto de unidades geo grá
fi
cas co nsideradas. No caso de município s e micro rregiõ es geo gráfi
cas, são utilizado s indicado res de densidade po pulacio nal e po pulação to tal po r unidade analisada.A esco lha do s territó rio s rurais em cada Estado se dará apó s a co nclusão satisfató ria do pro cesso de co nsultas à so ciedade civil e ao go verno . A apro vação se dará pelo s Co nselho s Estadual e Nacio nal.
A revelaç ão definitiva de c ada territó rio so mente o c o rrerá quando a sua po pulação , po r meio do s ato res so ciais, reco nheça o s seus elemento s caracterizado res da co esão so cial e territo rial, durante, o u lo go apó s, o pro cesso de co nstrução da sua identidade e pro po sição de sua visão de futuro .
Esta visão de futuro estruturará um plano , deno minado Plano Territo rial de Desenvo lvimento Sustentável (PTDS), que servirá de o rganizado r do pro cesso de ar-ticulação e implementação de açõ es que transfo rmem o quadro atual do territó rio e realize o s o bjetivo s eleito s pela sua po pulação .
Estes seriam o s desa
fi
o s do Ministério de Desenvo lvimento Agrário e de suas Secretarias vinculadas, assim co mo de impo rtante parcela de o rganismo s e entidades públic as, privadas e so c iais, nac io nais e internac io nais, que assumiram a res-po nsabilidade de enfrentar, co m pro funda determinação , a desigualdade, a res-po breza e a falta de perspectivas em que se enco ntra cerca de 25% da po pulação brasileira.21. A SDT adota os seguintes critérios: m unicípio – densidade dem ográfica até 80 hab/ km ² e população total até 50.000 habitantes; m icrorregião geográfi ca – densidade dem ográfi ca até 80 hab/ km ² e população m édia por m unicípio com ponente da m icrorregião de 50.000 habitantes. Sem pre que um a m icrorregião atinge índices que a categorizam com o “ rural”, nesta categoria se incluem todos os m unicípios que com põem a m icrorregião considerada.
22. Agricultores fam iliares, fam ílias assentadas pela reform a agrária, agricultores beneficiários do reordenam ento agrário, fam ílias assentadas, o que caracteriza um a m aior intensidade de dem anda social. 23. O governo encam inhou ao Congresso Nacional, no âm bito da Proposta do PPA 2004-2007, o program a que
