Transporte coletivo urbano: três políticas sociais: um relato

FUNDAÇÃO GETÚLIO VI~GAS

ESCOLA DE AJl)fUNISTRAÇÃO DE EHPRESAS DE SÃO. PAULO

Josete Lopes de Carvalho

TRANSPORTE COLETIVO URBAl~O TRÊS POLíTICAS SOCIAIS

UH _RELl'i.TO

Fundação Getulio Va.gas •• _ Escola de Administração ,,= ~

V de Empresas de SAo Paulo'~ .:7 Biblioteca '\."1..,.",.-..,..•.""

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I

1199200604

Dissertação apresentada ao Curso de pós-Graduação da FGV/EAESP-Área de Concentração: Aàministr~ ção e Planejamento Urbano, como requisito para obtenção do tít~ lo de mestre em Administração. Orientador: Prof.Ruben Cesar

Kenert

são Paulo 1991

ill4.RELATO

Banca Examinadora:

Prof.Orientador:

---Prof:

APRESENTAÇÃO --- 01

1. ESTUDO E POLíTICAS SOCIAIS --- 05

1.2. POLíTICAS SOCIAIS NO BRASIL -~--- 11

1.3. A D~CADA DE 80 --- 15

2. DESENVOLVIMENTO URBANO E POLíTICO NACIONAL DE TRANS-PORTES COLETIVOS --- 22 3. VALE TRANSPORTE --- 31 3.1. PRECEDENTES --- 31 3.2. O ANTEPROJETO --- 37 3.3. O VALE TRANSPORTE I --- 41 3.4. O VALE TRANSPORTE 11 --- 53 3.6. CONSIDERAÇÕES ---~--- 58

4. DESENVOLVIMENTO URBANO E TRANSPORTES PúBLICOS DE SÃO PAULO --- 61

4.1. SÃO PAULO~-~E-~~-~40 --- 61

4.2. SÃO PAULO - D~CADA DE 40 A 70 --- 62

4.3. A CRIAÇÃO DA CMTC ---~--- 64

4e .4. O METRÔ --- 66

5.1. PASSE IDOSO ----~--- 78

5.2. CONSIDERAÇÕES --- 84

5.3. PASSE DESEMPREGO --- 87

5.4. CONSIDERAÇÕES--- 93

O transporte coletivo exerce uma função essencial na vida urba na: ele possibilita a estruturação plena das cidades,já que a-tende as necessidades de deslocamento diário dos trabalhadores, assegurando~lhes a sovreviv~ncia e possibilita o desenvolvi-mento das atividades econômicas. Além disso ele materializa o acesso da população a serviços e equipamentos sociais fundameg tais, o que lhe caracteriza como um direito meio, pois viabili za a concretização de outros direitos. É por atender a uma ne-cessidade social básica do cidadão, que o acesso, fisico e eco nômico, ao transporte coletivo deve ser garantido a todos, as-sim como o acesso

à

saúde, educação, habitação, etc.

Ainda assim até a década de 80, o setor de transportes coleti-vos no Brasil foi historicamente relegado

à

marginalização co-mo alvo de politicas sociais. Embora já em 1938 o Presidente Getúlio Vargas, através do Decreto N9 339, estabelecesse que a participação do gasto com transporte não poderia ultrapassar 6% do salário minimo, o Estado jamais criou mecanismos que dessem condições de cumprimento de lei.

A despeito de crescimento urbano, que agudiza a problemática dos trnasportes coletivos ao longo do século, somente nos anos 80 se implanta a primeira politica social para o setor em

vel federal: o vale-transporte. É nesta década ainda que se multiplicam, na área; as iniciativas tomadas também pelos pod~

res estaduais e municipais. Como exemplos deste último caso, sao implantados no munícipio de são Paulo o passe-i?oso e o passe-desemprego que, ao lado do vale-transporte, se constitu-em no objeto de estudo deste trabalho.

Esta proliferação de políticas sociais para o setor nos anos 80, não

é

aleatória. Ao contrário, confirmando o caráter dinâ-mico da implantação de políticas sociais,-sempre resultante de pressões e contra-pressões de segmentos da sociedade associa-das a decisões pOlítico-estruturais do Estado -,

é

a conjuntu-ra econômico-Política daquela década que deleneia o

propício para implantação·das referidas políticas.

cenário

De fato,

é

na década de 80 que se entrelaçam de forma mais ag~ da os efeitos de crescimento urbano acerelado, do aumento da demanda por transportes, do-não envolvimento do governo fede-ral na estrutura do serviço, deixando-o a cargo do poder local e, da estrutura e dominação das empresas privadas do setor, g~ rando um quadro de precariedade e descontrole do sistema.

Também no âmbito eco~ômico, as políticas salariais e econômi-cas e os constantes aumentos tarifários acentuaram a defasagem entre renda salarial e tarifas. Mas se essa realidade manteve-se

à

margem durante o período final do regime militar, com o processo de abertura política na década de 80 ele passa a ser questionada.t esta conjugação da crise econômica com o pro-cesso de abertura que permite que a questão tarifária emerja

corno objeto de intervenção do Estado e passe a ser problemati-zada no seu interior corno umá questão social.

Neste trabalho procurou-se, através da sistematização e recons tituição do histórico da implantação do vale-transporte,passe-idoso, passe-desemprego, situar o caráter de marginalização do setor dos transportes coletivos urbanos no elenco das políti-cas sociais no Brasil. Buscou-se, para tanto,recuperar, atra-ves de registros bibliográficos (incluindos os jornais), a cor relação de forças que se estabeleceu na estruturação dessas PQ líticas, identificando nelas características essenciais das políticas sociais brasileiras~

o

trabalho é composto de seis segmentos. No primeiro, relata-se o derelata-senvolvimento da teoria das políticas sociais enquanto ampliação da cidadania e sua consubstanciação no interior do Estado. Registra-se também um histórico das políticas sociais no Brasil, procurando destacar sua evolução e característ~cas básicas.

Um panorama do desenvolvimento urbano no Brasil, destacando o aumento da demanda por transporte coletivo urbano e corno o en-volvimento governamental no setor se deu tardiamente e priori-zou a questão técnica e econômica, deixando a margem a questão tarifária, integra o segundo segmento.

cu-rando identificar os acontecimentos anteriores

à

sua

implanta-Ç~0, o processo decis6rio, seu encaminhamento no interior do

Estado e a interrelação deste com a sociedade.

o

desenvolvimento urbano do Município de são Paulo, juntamente com um hist6rico dos transportes coletivos urbanos,ressaltando o aumento da demanda e a atuação do poder público compõem o quarto capítulo.

A questão tarifária em são Paulo e a emergência de duas polít~ casno setor, o passe-idoso e o passe-desemprego (este último, um projeto experimental), com suas respectivas avaliações, são tema do quinto capítulo.

Finalizado com algumas considerações sobre as três políticas estudadas, este trabalho não pretendeu estudar o conjunto de políticas sociais.no setor de transporte.Procurou-se sim, ain-da que de forma não exaustiva, sistematizar parte ..dos proces-sos que resultaram em criação de políticas sociais na área,com características diferenciadas.

1 - ESTADO E POLíTICAS SOCIAIS

Em 1949, o sociólogo ingles T.M.Marshall (1) fez distinção entre as dimensões civis, politicas e sociais da cidadania. O aspecto civil se refere aos direitos necessários a liberdade individual, ou seja liberdade de ir e vir, liberdade de impre~ sa, pensamento e fé, o direito

à

propriedade, o de concluir contratos válidos e o direito

à

justiça. A dimensão politica engloba o direito de participar do exercicio do poder politico como um membro de um organismo investido da autoridade politi-ca ou como um eleitor dos membros de tal organismo. Quanto ao aspecto social, refere-se a tudo o que vai desde ao direito mi nimo de bem-estar econômico e segurança ao direito de partici-par, por exemplo, por completo, na herança social e levar a vi da de um ser civilizado de acordo com os padrões que prevale-cem na sociedade.

Esse esquema, segundo Marshall, nao passa de uma leitura da própria história dos paise~ desenvolvidos, que em cada um dos três últimos séculos vivenciaram a instituição de cada uma des sas dimensões. O século XVIII presenciou a luta pela institui-çao da cidadania civil, da liberdade de expressão, de religião e pelo direito de justiça. No século XIX, foi o aspecto

poli-(1) MARSHALL, T.L .. Cidadania, Classe Social e Status, Rio de Janeiro, Zahar Ed., 1963.

tico da cidadania, isto é , o direito dos cidadãos participa-rem dos exercIcios do p6der polItico que deu largas passadas, quando o direito do voto estendeu-se a grupos cada vez mais a~ pIos. Finalmente, no século XX, quando questões relacionadas ao bem-estar, como a saúde, a educação, a habitação, etc, passam a ser reconhecidas como um direito do cidadão, surgindo o Esta do do Bem Estar Social, amplia-se então o conceito de cidada-nia.

Marshall desenvolveu essa análise justamente num perIodo em que as polIticas no campo social encontravam-se em pleno pro-cesso de expansão e consolidação na Europa.

Embora as polIticas sociais já existissem desde o final do se-culo XIX, foi a partir da década de 30 e principalmente apos a Segunda Guerra Mundial que as polIticas nessa area se expandi-ram, passando do assistencialismo.à população pobre e margina-lizada ao reconhecimento de direitos sociais mínimos dos cida-dãos.

Embora tenha havido muitas divergências em relação aos gastos do Estado na área social, o fato é que nas décadas de 50 e 60 houve uma grande expansão de programas e uma ampliação de bene

ficiados, consolidando um padrão de proteção social de caráter universalista.

o

crescimento econoômico e a situação de pleno emprego, que permitiram aos sindicatos negociarem aumentos reais, aliados

a elevação dos gastos de Estado na área social, representando um salário indireto, contribuiram para urna melhoria significa-tiva da qualidade de vida da população.

Entretanto, a crise econômica de década de 70 coloca novamente em questão os gastos do Estado na área social. Embora persista a polêmica em torno da atuação do Estado nesse setor, com alg~ mas tendências de revisão e cortes nos gastos, a estrutura de políticas sociais nesses países não chegou a sofrer

consideráveis.

impactos

Mantidas as proporçoes, processo semelhante acontece nos paí-ses em desenvolvimento, com o atraso cronológico e desvios de forma e conteúdo que caracterizam este desenvolvimento, quando comparado aos países já desenvolvidos. A grosso modo, o padrão de proteção social varia de acordo com as especificidades his-tóricas e políticas de cada sociedade, mas o que e importante ressaltar é que a estruturação e consolidação de um modelo de proteção social, tanto nos países desenvolviaos como nos paí-ses em desenvolvimento, é permeado por divergências, avanços e retrocessos. Essa dinâmica contempla a revisão e correçao de desviOs e imperfeições em decisões e práticas no campo social, constituindo-se quase sempre, num processo demorado.

As políticas do Estado para are a social, portanto, nao partem da simples constatação de que os cidadãos tem necessidades bá-sicas para uma sobrevivência digna e que é dever do Estado lhes assegurar os meios para que possam atender as essas neces

sidades. Também nao resultam somente de urna resposta do Estado as reivindicações de setores organizados da sociedade.

Intrinsecamente, as políticas sociais são fruto de um proces-so de decisão política, processo e~se permeado por contradi ções,conflitos, pressões, resultando, muitas vezes, em redefi-nição do próprio objeto de-decisão.

Isso porque, por um lado, o Estado ne sempre se manifesta, a-través de seu aparelho, corno urna entidade homogênea. No seu in terior se estruturam forças e grupos com interesses próprios, distintos, que se confrontam entre si. Paralelamente, a socie-dade, também dividida em classes com interesses divergentes e graus de organização diferenciados, procura obter do '

respostas aos seus interesies e necessidades.

Estado

e

dentro desse contexto de r~lações complexas que as políticas públicas, e em particular as políticas sociais, vão se moldan-do.

e

nesse ambiente conflitivo que os interesses e necessida-des, ou seja, as demandas sociais vao se constituindo em obje-tos de intervenção política.

Para Abranches (1), liapolítica social e parte precisamente

(1) ABRANSHES, Sérgio Henrique. Política social e combate a Po breza: A Teoria da Prática. lN: . política Sicial e ~Pobreza, Rio de Janeiro, Jorge Zahar Ed, 1989-pag.10

do processo estatal de alocação e distribuição de valores. Es-tá, portanto, no centro de confronto entre interesses de, gru-pos e classes, cujo objeto ~ a reapropriação de recursos ex-traídos dos diversos segmentos sociais, em proporçao distin-ta, atrav~s de tributação. Ponto crítico para o qual convergem as forças vitais da sociedade de mercado,desenhando o comple-xo dilema econômico entre os objetivos da acumulação e expan-são, de um lado, e as necessidades básicas de existência do ci dadão, bem corno a busca de equidade de outro."

A problemática do Estado consiste justamente em fazer opçoes dentro de um cenário de conflitos. É atrav~s desses confrontos que o Estado vai definindo sua agenda política, ou seja, esta-belecendo um elenco de propriedades que irão nortear o proces-so decisõrio. Na definição dessas precariedades estão embuti-das as correlações de forças sociais que se contrapõem no inte rior do Estado.

A decisão de onde e como intervir ~ consequência de opçoes políticas. A opção por determinado problema surge "de um pro-cesso de escolhas sucessivas, que envolvem confrontos,atritos, coalizões, pressões e contrapressões. são muitas as forças en-volvidas: os segmentos sociais, os estamentos tecnocráticos do Estado, o Comgresso, a previdência, os partidos, os sindica-tos, os movimentos sociais, os especialistas e, nao raro, suas corporações. É nesse processo que define,. em cada momento, como será a política soc í.aL, que prioridade elegerá, qual sua

relação com a política econômica, qual a amplitude de seu al-cance". (1) .

Se

é

claro que o simples reconhecimento da universalidade da cidadania não garante a diminuição da injustiça social na dis-tribuição de bens e valores sociais, não obstante, a _análise política de qualquer atividade governamental singular e, em particular, de sua política social, requer a inclusão dos even tuais esforços para redução de desigualdades sociais no contex to mais geral de promoçao de cidadania, corno oberva Wanderley Guilherme dos Santos (2), os direitos sociais estão sempre as-sociados a certa forma política de se estender a cidadania e, nesta perspectiva, torna-se mais relevante atentar para a con-tribuição que determinada política social traz em benefício da cidadania do que analisá-la estritamente em função dos resulta dos monetários, ou quaquer outro tipo de valor físico, que traz a seus funcionários.

!

neste sentido que as políticas so-ciais podem ser referenso-ciais do grau de investimento do Estado na expansao da cidadania.

(1) ABRANSHES, Sérgio Henrique. Política Social e Combate a Po breza.pag. 11

(2 ) _{SANTOS, Wanderley Guilherme. Cidadania e JustiS2a.} Rio de Janeiro, Ed.Campus, 1. 979. pag.83.

1.2. POLíTICAS SOCIAIS NO BRASIL

Até a década de 30, as açoes na area social no Brasil eram desenvolvidas basicamente pela própria sociedade. Era o tempo das aç6es das damas da sociedade, das entidades assistenciais, principalmente ligadas a organizaç6es religiosas. A atuação do Estado se dava de forma setorial e fragmentada.

No período entre 30 e 45, a atuação do Estado frente a questão social vai se alterando. Com o processo de industrialização e urbanização e as novas formas de relaç6es sociais que vao se estabelecendo, o assistencialismo e a filantropia tornam-se insuficientes para responder aos problemas sociais. O Estado passa, então, a ocupar esse espaço e a desenvolver urna políti-ca social privilegiando a regulação das relaç6es de trabalho. Desenvolve-se urna intensa produção legislativa,principalmente na ~rea trabalhista e da previdªncia.

Destaca-se nesse período a criação do Ministério do Trabalho, Indfistria e Comércio (1930), regulamentação dos Sindicatos das classes patronais e de trabalhadores, submetendo a organizacão funcional e financeira

â

fiscalização do Estado (1931). Em 1932, foi instituida a Carteira de Trabalho, obrigatória para os trabalhadores urbanos. Outras medidas relevantes na ~rea fo ram a regulamentação da jornada de trabalho, regulamentação do trabalho feminino e do menor, do direito de férias, etc.

o

sistema previdenciário, que até 1930 era apoiado nas Caixas de Aposentadorias e Pensões~CAPs-, (que foi criada para os ferroviários em 1923, pela Lei E10y Chaves) finaciadas por tra balhadores, empregadores e Estado, expande-se após 1933 com a criação do Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos, passando a atingir categorias inteiras e não apenas empresas. Embora tenham mantido o esquema semelhante ao das CAPs, com a expansão dos fundos amplia-se também a intervenção do

na área previdenciária.

Estado

o

gozo benefícios porem, se retringia aos trabalhadores do mercado formal urbano, isto é, aos possuidores da carteira de trabalho. Estabelece-se, então, o que Wanderley Guilherme dos Santos (1) descreve como "cidadania regulada", onde os direi-tos sociais do cidadão passam a ser garantidos mediante cartei ra de trabal.ho. É esse princípio básico, onde a inclusão ou ex clusão no serviço de proteção social baseia-se no mérito, ou seja, na posição que o indivíduo ocupa no mercado de trabalho, que irá orientar a atuação do Estado até a década de 80, res-tringindo seu caráter universalista.

Também as areas de saúde e educação passam por transformações no que diz respeito a recursos e instrumentos ~nstitucionais e

administrativos, tudo isso marcado por um forte centralismo.

De 45 a 64, a área social nao revela grandes transformações. Segue-se a expansão e consolidação do modelo social .praticado no periodo anterior. Uma medida que merece destaque ~ a promu! gação da Lei Orgânica da Previdência Social em 1960, que uni-formizou os beneficios e serviços prestados pelos

IAPs.

diversos

Mercado pela instalação do regime militar, em março de 64, o periodo de 64 a 80 ~ caracterizado po uma profunda e radical transformação das politicas sociais, tanto no que diz respeito ao caráter institucional quanto financeiro. Estabelece-se, nes se periodo, um sistema social nacional regulando direta ou in-diretamente pelo Estado.

No entanto, as transformações e modificações das politicas so-ciais não foram capazes de reverter ou·mesmo amenizar o

de mis~ria existente no pais. Por sua caracteristicas

grau seleti-vas e pouco democráticas, as politicas sociais acabaram por r~ forçar as desigualdades predominantes na sociedade. O modelo e _ conômico adotado pelo pais durante o regime militar, se por um lado apresentou alguns indicadores econômicos bastante positi-vos, tamb~m aumentou consideravelmente a concentração econômi-ca e agravou a pobreza absoluta.

gerados fundamentalmente por fundos arrecadados através de contribuições dos trabalhadores, das empresas e do governo, co mo também por recursos obtidos através de financiamento exter-no.

Na area de previdência social, houve urna profunda e significa-tiva reformulação institucional. Em 1967 foi criado o lnstitu-to Nacional de Previdência Social, que unificou os vários lAPso Em 1974 cria~se o Ministério da Previdência e Assistência So-cial e em 1977 institui~se o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social. Essas alterações foram importantes no se~ tido de incorporar novos benefiários ao sistema de previdên-cia, mantendo porém a relação contribuição/benefício. Outro e-xemplo de atuação na área social

é

a criação, em 1964, do Ban-co Nacional de Habitação e do Sistema Financeiro de Habitação, quando se estrutura urna pol~tica nacional de habitação, cujo o bjetivo inicial era atender a população mais carente.

Entretanto, a forte centralização institucional e financeira na esfera federal, a fragmentação e superposição de programas sociais, as distorções na concepção e prática dos programas e a ausência de transparência e de participação popular nos pro-cessos de decisão e execução das políticas ,impediu que e ex~a~ são da política social nesse período se consubstanciasse numa efetiva melhoria na qualidade de vida da população.

Para Castro de Andrade (1), a política social durante o regime militar serviu como um importante instrumento de relação entre o Estado e a massa trabalhadora, excluídos os momentos em que o Estado aparece como poder repressor. Para ele, foi através das políticas sociais que o regime conseguiu uma relativa esta bilidade.

1.3. A DÉCADA DE 80

A década de 80 representa um momento de importantes trnaforma ç~es no campo das políticas sociais. A conjcigação entre a cri-se econômica que aflora já no início do decênio e o processo _. de abertura política criou uma conjuntura propícia para que as

iniciativas governamentais (tanto na esfera federal, quanto na estadual e municipal) se ampliassem, modifiéando o perfil do modelo de proteção social brasileiro, ainda que com resultados pouco satisfat5rios.

Para melhor entender o processo de transformaç~es na área de políticas sociais nesse período, é importante destacar alguns acontecimentos políticos e econômicos.

(I) ANDRADE, Regis Castro. Política Social e Normatização 1ns-titucional no Brasil. IN: . América Latina - Novas Es-tratégias de Dominação, Petr5polis, Vozes, 1980.

Os anos 80 iniciam dando claras demonstrações de saturação do modelo econômico e político vigente no país. Na área econômica os sinais são contundentes. De 81 a 83, a economia entra numa

forte recessão. O PIB, que em 1980 foi superir a 7%, apresenta uma diminuição de 1,6% em 81 e em 83, no auge da crise, cai 3,2% .. Nesse mesmo ano, a inflação atinge O patamar de 211% ao ano, maior índice registrado até então. (1).

O reflexo da crise é sentido imediatamente pela população mais pobre, agravando o quadro de concentração de renda e pobreza no país. Em 1960, os 50% mais pobres da população ec6nomicame~ te ativa do país detinham 16% da renda total; em 1980 essa participação declinou para 14,4% e, em 1983 para 12,4%. No que se refere

à

pobreza absoluta, os dados são ainda mais neg~ tivos. Em 1980, 60% das famílias tinham rendimentos de ate 3 salários mínimos e 42% estavam na faixa de rendimento de até meio salário mínimo; em 1984, 11,6 milhões de famílias tinham rendimentos de até dois s~lários mínimos, ou seja 37,6% do to-tal de famílias. (2)

(l) SANDRONI I Paulo. Brasi 1; A Recuperação Teci turna. lN:

Constituinte, Economia e política da Nova RepGblica, va-rios,São Paulo, cortez Ed. 1986 - pag~ 148.

(2) NGcleo de Estudos em Políticas pGblicas - Instituto de Eco nomia da UNICAMP ..Brasil 1985 - Relatório sobre a situa-ção Social do País.Vel.I. -Campinas, Ed. da Unicamp,1986.

Neste contexto, os movimentos sociais reivindicatórios,que já se manifestavam por melhorias nas condições de vida e pela re-democratização do país na década de 70, se intensificam na dé-cada de 80.

Em 1982, o restabelecimento das eleições diretas para os gover nos estaduais sinaliza um avanço no caminho da democratização do país. Os novos governadores eleitos procuram novas formas de administrar e a participação popular ganha destaque nos dis-cursos polIticos, embora a prática, com algumas exceçoes, nao se diferenciasse muito dos governos anteriores.

A luta pela democracia e pela ampliação da participação popu-lar no processo político eleitoral continua. No início de 1984 a campanha pela eleição direta para Presidente torna as ruas.No dia 25 de abril a Emenda Dante de Oliveira ( que propunha ele! çao direta para Presidente) foi derrotada no Congresso. Forma-se então a Aliança Democrática, que elege pelo voto indireto, em 15 de Janeiro de 1985; a chapa Tancredo Neves e José Sarney. A morte de Tancredo faz de Sarney o primeiro presidente civil do país em 21 anos, encerrando o ciclo de presidentes milita-res.

O governo da Nova República torna posse em março desse ano, as-sumindo o compromisso com democracia e priorizando a questão social. Em junho de 85 foi criado o Programa de Prioridades SQ ciais para 85, com programas destinados

à

área de alimentação popular, ampliação da rede básica da infra-estrutura e servi-ços urbanos e para programas variados na região nordestina. No

final de 1985, foi aprovado o Programa de Prioridades Sociais para 1986, contemplando, além das metas do programa anterior,a criação do Programa de Leite, cuja população alvo era crianças carentes de até 7 anos de idade, e Programas de Medicamentos e imunológico, visando a distribuição de medicamentos essenci-ais para a população carente. (1)

Em outubro de 85 é decretado o Plano Nacional de Reforma Agrá-ria. O plano contava com um orçamento de Cr$ 43 trilhões e ti-nha como meta o assentamento de 1,4 milhão de famílias.

Também neste mesmo ano foi instituído o vale-transporte, um subsídio direto ao trabalhador de baixa renda, visando limitar em 6% 'do salário o gasto com deslocamento entre residência e trabalho.

Paralelo aos Programas Prioritários foram formados grupos de trabalhos setoriais visando

à

revisão e reformulação das polí-ticas sociais existentes, buscando uma redefinição do modelo de proteção social existente no pais.

Se esses programas, na prática não conseguiram reverter o qua-dro de pobreza existente no pais (por inércia da máquina,

dução clientelistica, etc), a questão da pobreza já estava colocada e a limitação do modelo de proteção social vigente e a necessidade de muda~lo tornam-se mais evidentes.

Em novembro de 1985 ocorre a primeira eleição para das capitais após o regime militar.

prefeito

A recuperaçao da economia, que tem inicio no segundo semestre de 84, não durou muito tempo. A taxa inflacionária que já come ça em alta em 1985, dispara no final do ano, atingindo um pat~ mar de 234% ao ano, a maior taxa da história do pais. Em 28 de fevereiro de 1986 efetivou-se um Plano de Estabilização da Eco nomia (Plano Cruzado). Estabelece-se uma nova moeda - o Cruza-do - congelamento de preços e salários por tempo indetermina-do e inflação estipulada em zero.

o

período de estabilização, que se consumou em melhoria na qualidade de vida da população, .teve curta duração. No final de 86, o Plano já demonstrava sinais de dificuldades e, a par-tir de 87, o país mergulha novamente na crise e sucessivos pl~ nos e medidas estabilizadoras são aplicados sem sucesso.

Juntamente com a Plano Cruzado foi instituido,pelo Decreto-Lei n9 2.284, o Seguro-Desemprego, um auxílio temporário aos demi-tidos sem justa causa e que não contam com renda própria sufi-ciente para manutenção pessoal e da respectiva família.

dução clientelística, etc), a questão da pobreza já estava colocada e a limitação do modelo de proteção social vigente e a necessidade de muda~lo tornam-se mais evidentes.

Em novembro de 1985 ocorre a primeira eleição para prefeito das capitais após o regime militar.

A recuperaçao da economia, que tem iníci~ no segundo semestre de 84, não durou muito tempo. A taxa inflacionária que já come ça em alta em 1985, dispara no final do ano, atingindo um pat~ mar de 234% ao ano, a maior taxa da história do país. Em 28 de fevereiro de 1986 efetivou-se um Plano de Estabilização da Eco nomia (Plano Cruzado). Estabelece-se urna nova moeda - o Cruza-do - congelàmento de preços e salários por tempo indetermina-do e inflação estipulada em zero.

o

período de estabilização, que se consumou em melhoria na qualidade de vida da população, teve curta duração. No final de 86, o Plano já demonstrava sinais de dificuldades e, a par-tir de 87, o país mergulha novamente na crise e sucessivos pl~ nos e medidas estabilizadoras são aplicados sem sucesso.

Juntamente com a Plano Cruzado foi instituido,pelo Decreto-Lei n9 2.284, o Seguro-Desemprego, um auxílio temporário aos demi-tidos sem justa causa e que não contam com renda própria sufi-ciente para manutenção pessoal e da respectiva família.

pos um período de 30 anos sem eleições diretas para Presidente da Repfiblica. Collor se compromete com os"descamisados", ex-press~o que designa a faixa mais pobre e desassistida - a maio ria da populaç~o brasileira.

2 - DESENVOLVIMENTO URBANO E POLíTICA NACIONAL DE TRANSPORTES COLETIVOS

A demanda por transportes coletivos, gerada pelo desenvolvime~ to urbano verificado no país nas últimas décadas, não foi ate~ dida

à

altura pelo governo federal. Tradicionalmente deixado a encargo do município, a primeira iniciativa federal no setor

(em 1975, com a criação da EBTU) deu-se apenas no nível do planejamento. Somente na década de 80 a questão terifãria se-ria alvo de politicas federais.

o

crescimento urbano no Brasil foi intenso nas últimas décadas. Em 1940, apenas 31,2% da população moravam na cidade; em 1960 essa taxa sobe para 45,1% e em 19]0 a população urbaria jã sup~ ra a população rural, com urna proporção de 55,9%.Para 1990 o IBGE previa que 75% da população brasileira estariam residindo em ãreas urbanas.

TABELA I

EVOLUÇÃO DA POPULAÇÃO URBANA NO BRASIL (EH 000)

ANO POPULAÇÃO URBANA POPULAÇÃO RURAL % DA POPULAÇÃO URBANA 1940 12.880 28.3.56 31,2 1950 18.783 33.356 36,2 1960 32.005 38.988 45,1 1970 52.905 41.604 55,9 1980 82.013. 39.137 67,6

Esse crescimento ocorreu em todas as regioes do país e em to-das as classes de tamanhos de cidade. Nesse período, com ex-cessa0 das áreas urbanas com mais de 2 milhões de habitantes

(que apresentaram urna queda na taxa de crescimento entre 70 e 80), todas as outras classes de cidade, com população acima de 20 mil habitantes, apresentaram urna taxa de crescimento su-perior a 4%.

Esse ritmo intenso de urbanização gerou urna forte demanda por serviços coletivos urbanos, acentuando o desequilíbrio entre a oferta e a procura. A falta de planejamento urbano aliado a precariedade orçamentária dos municípios resultaram em um qua-dro caótico, acumulando problemas nas áreas de habitação,tran~ portes, saneamento básico, etc.

No caso dos trnasportes coletivos, os municípios assistiram nestas décadas ao crescimento explosivo da demanda. Sem contar com o apoio financeiro do governo federal, os municípios, com raras excessões de planejamento e investimento bem sucedidas, vêem-se às voltas com sistemas precários, pouco racionais, com equipamentos inadequados e um custo geral muito alto.

Caracteristicamente, as viagens por transporte coletivo nos centros urbanos brasileiros são realizadas predominantemente de ônibus, ao contrário das principais cidades do mundo, onde os ônibus são utilizados corno um sistema complementar às modalida des trem/metrôs.

Nota-se ainda que, com a implantação da indústria automobilis-tica no pais em 1956, a taxa de motorização evoluiu rapidamen-te e as cidades passam a desenvolver um sistema viário privil~ giando o transporte individual em detrimento de transporte co-letivo,gerando um conflito entre as duas modalidades.

Mais recentemente, a confirmar-se um estado realizado pelo GEIPOT (1), entre 1978 e 1981, sobre previsão de demanda de transportes em regiões metropolitanas, capitais e cidades de porte-médio, o quadro se desenvolveu da seguinte forma:

A demanda de viagens na região metropolitana cresceu 67% entre 81/90, contra 78% nas capitais e 82% nas cidades de porte-médi

o.

Nas regiões metropolitanas, o número de viagens/dia por todos os motivos e modos motorizados passou de 47,304 ,milhões em 81 para 79.109 milhões em 90, o que significa um crescimento anu-aI :cumulativo de 5,9%.

Nas capitais, admite-se que a demanda incrementou-se,anualmen-te a urna taxa média de 6,6, superior, portanto, àquela

verifi-(1) MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES. Estudo'da Demanda de Transpor-te~ Urbanos no Braéil - Diagn6stico/1981 - Progn6stico / 1985. Brasília

cada nas regiões metropolitanas, que elevou-se de 8,104 mi-lhões de viagem/dia,em 81 para 14,469 milhões em 1990. A mobi-lidade pessoal estimada, em termos médios, para esse periodo, alcança 1,67 viagem/pessoa/dia, contra 1,51 em 1981.

Nas cidades de porte médio, admite-se que a demanda tenha atin gido 31.,'098milhões de viagem/dia, em 1990, contra 17,070 mi-lhões de 1981. Isso corresponde a um crescimento médio anual cumularivo de 6,9%, maior, portanto, que aquele constatado nas duas categorias acima. A mobilidade pessoal referente a essa categoria cresce de 1,80 em 81 para 2,10 em 90.

Relativamente as perspectivas de uso de automóvel nas areas urbanas, é provável que a frota tenha se incrementado, no per! odo de 81 a 90, a uma taxa média anual cumulativa de 12%, en-quanto o nfimero de viagens de automóveis nas áreas

crece apenas 6% ao ano, valor esse 50% inferior ao 19.

urbanas

Esse aumento da demanda esbarra em uma estrutura viária caóti-ca,saturada, de difícil correção, principalmente nas regiões metropolitanas e capitais, que possuem um sistema viário já so lidificado, agravando o trânsito e aumentando cada vez mais o tempo gasto eom deslocamento.

2.1 POLíTICA NACIONAL DOS TRANSPORTES URBANOS

evidencias-sem hã muito tempo, somente em 1975 foi instituído, atrav~s da Lei n? 6.261, de 14 de Novembro, o Sistema Nacional de Trans portes Urbanos. Nesse mesmo ano foi criada a Empresa Brasilei-ra de TBrasilei-ransporte Urbanos - EBTU - que passa a se responsabili-zar pelo planejamento, financiamento e desenvolvimento tecnol6 gico para o setor e se instituem o Fundo de Desenvolvimento dos Trasnportes Urbanos - FDTU - com recursos oriundos basica-mente de adicional sobre o consumo de derivados de petr61eo e lubrificantes.Pela primeira vez, estabelece-se uma política na cional para o transporte coletivo urbano com mecanismos de fi-naciamento pr6prio.

É preciso lembrar que a partir da segunda metade da d~cada de 50, o pa-is,-com a implantaç-ão do Plano de Netas do governo Jus celino Kubistcheck, inicia uma nova etapa de desenvolvimento e conômico industrial, a etapa da industrialização pesada com destaque' para- setor de bens de consumo--duráveis -(indústria au-:

tomobilística) e de bens de capital, principalmente os segmen-tos de material de transportes, el~tricos, e metal mecânico. 'Desde-então, a po.lf-t-ã ca-nacional de transporte coletivo ocupou

um lugar subordinado na política geral de transportes.

Para' 'Braga e~Agune

-H),

essa poli tica nacional de transporte

(lrBRAG.~J.C,& AGUNE,' A.C'; . Os- Transportes -na '-Política Economica:

que subordinou a politica de transportes urbanos, â aquela que enfocou o transporte como infra-estrutura para o desenvol-vimento econ6mico capitalista, numa determinada articulação com a base industrial e da qual, como consequência estrutural, surgiu uma dada solução para o transporte urbano: o automóvel e o 6nibus como elementos dominantes. O que se quer explicitar e o fato de que o padrão "automobilistico-rodoviârio", vigente para o transporte de passageiros e de cargas como um todo, im-pos seu feitio, seus equipamentos, etc., a locomóção urbana~

No entanto, a crise do petróleo de 73 impôs a necessidade de revisão do modelo de desenvolvimento industrial brasileiro, ~ dequando-o a nova realidade. Essa preocupação em redirecionar o desenvolvimento industrial apoiàndo-se em fontes energéticas alternativas estava contida no 11 Plano Nacional de Desenvolvi mento para o periodo de 75 a 79. Para o setor de transportes,o programa estabelecia prioridades para a area ferroviâria e hidroviãria e para o transporte coletivo urbano, que pela pri-meira vez, foi incluido na âmbito da poli t ica nacional de trans portes , resultando na criação da EBTU e KN:P'L·_".,_

Após esse periodo, amplia-se consideravelmente o envolvimento do governo federal na área de transporte coletivo urbano, mas a fragilidade institucional e financeira desenvolvida para o setor limita a atuação da EBTU, agência encarregada de operar a politica federal para o setor neste âmbito.

Para Josef Barat (1), a EBTU padeceu, além de problemas de na tu reza constitucional

à

ação de entidades não municipais no esp~ ço urbano, e de falta de clareza e definição de uma política nacional com diretrizes e linhas de ação para orientar a sua atuação no setor. Também a ausência de financiamento com re-gras fixas,para apoio das entidades locais e estaduais, que r~ cebiàm as transferências financeiras do governo federal por meio da EBTU, baseados em projetos, resultam em açoes irregul~ res e inconsistentes.

Outro agravante foi a utilização de financiamentos externos p~ la EBTU, Segundo Fagnani (2), essa passou a ser, no princípio doa anos 80, a principal fonte de recursos da empresa,crescen-do substancialrn.ente na nrirn.eirametade da década de 80.

É importante ressaltar que a atuação do governo federal, inde-pendentemente das limitações e desvios, objetivou principalme~ te o melhoramento e expansao da infra-estrutura viária e de conservação e aquisição de equipamentos para o setor de trans-porte. A questão tarifária permaneceu completamente

à

margem

(1) BARAT, Josef. Questão Institucional e Financiamento dos Transportes Urbano no Brasil: O caso da Região Metropol! tana de são Paulo. IN: . Cadernos FUNDAP.TRANSPORTES COLETIVOS URBANOS, são Paulo, n9 12, Junho de 1.986. (2)·FAGNANI, Eduardo. Financiamento do Transporte Coletivo

das políticas federais até 1985, quando se cria o vale- Trans-porte.

3 - VALE - TRANSPORTE

o

vale-transporte é um instituto através do qual o empregador arca com as despesas de transporte do empregado que superem o índice de 6% do salário deste. Este custo pode, em contrapar-tida, ser descontado do imposto de renda. O benefício foi ins-tituído durante o governo do presidente José Sarney com a Lei Federal N9 7.418, de 16 de dezembro de 1985.Facultativo inici-almente, torne-se obrigatório com a Lei N9 7.619, de 30 de se-tembro de 87.

3.1. PRECEDENTES

A reinvidicação de criação de um subsídio direto para o trans-porte coletivo, que já vinha ocorrendo desde o final da dé6ada de 70, intensifica-se no início dos anos 80, quando a crise e-conômica exp6e a defasagem entre a renda salarial e o custo do transporte. De acordo com a Associação Nacional de TranspoE tes Urbanos - ANTP -, a participação dos gastos com transpor-tes no orçamento familiar passou de 5% em 1970 para 14% em 1981.

Os sucessivos aumentos tarifários geraram fortes protestos po-pulares. Em agosto de 1981, um aumento de 61% nas passagens de ônibus na cidade de Salvador acabou em um violento quebra- qu~

bra, resultando em 48 feridos, 54 detenções e depredações de vários ônibus. (1)

Politicos e entidades civis passam, ent~o', a reiviridicar,junto ao governo federal, .medidas para atenuar o impacto da tarifa na renda do trabalhador.

Em abril de 81, o ..senador Pedro Simon e o deputado estadual An tenor Ferrari (PMDB-RS) apresentaram projetos no S~nado e na Assembléia do Estado visando a instituiç~o em nivel federal e estadual de um s~bsidio de 50% por parte do governo e das em-presas sobre o preço das tarifas de ônibus urbanos.

Pelo Projeto, as empresas comprariam as passagens dos orgaos pfiblicos pelo preço normal e repassatiam a seus funcionários"

(50 passagens mensais para cada) por um valor nunca superior a 50% do valor normal, sendo pe rm.í,tido às empresas o abatimento das despesas na declaraç~o dO'imposto de renda (2).

No encerramento .dO,.LIJ_Copg):e~s.oda ANTP, em 13/04/81, em Reci fe, a entidade sugeriu que o Ministério de Transportes envias-se ao Congresso Nacional lei governamental que facilitasse o ~ batimento. no .IR..par.a as empresas que pagassem ou subsidiassem, transporte aos seus empregados.

·(1)FOLHA DE SÃO PAULO 22/08/81

Diante a indefinição do governo geral, alguns municípios pass~ ram a implantar o subsídio direto ao usuário, visando princi-palmente o trabalhador de baixa renda. Foi o acaso de Campinas, que em 1982 criou o Passe-Operário, proporcionando 40% de desconto aos trabalhadores registrados em carteira que recebes sem at~ dois salários mínimos. (l)

Em fevereiro de 1985, já no final do governo João Batista Fi-gueiredo, o Ministério dos Transportes publicou um documento e laborado pela Secretaria de Transportes Urbanos (2), -recohhe-cendo que a questão tarifária tinha atingido níveis insuportá-veis para a população urbana, principalmente das regiões metrQ politanas, gerando um potencial de frustrações e revoltas, ca-be~do ao-governo federal tomar medidas no sentido de amenizar o problema. Neste documento foram relacionadas dez formas

al-ternati vas de aplicação de s-ubsídio no transporte coletivo ur-bano:

1 - Redução geral da tarifa

2 - Horário econômico para todo o sistema

3 Horário Econômico para determinadas- linhas 4 - Linhas sociais (com ou sem integração tarifária) S - Vale-transporte sob gestão pública

(l) OBSTADO DE SÃO PAULO-09jOSj8S.

-(2) MINISTÉRIO -DOS TRANSPORTES. Subsídios- Alternativas de Ampliação, Brasília, 1985.

6 - Vale-transporte sob gestão privada

7 - Bilhete social 8 - Passe-desemprego

9 - Integração tarifária 10- Subsídio cruzado

Levando em conta a amplitude do benefício e as condições gere~ ciais de implantação de cada medida foram selecionadas

alternativas:

cinco

1 - Horário econômico para todo o sistema:

Usuários de todas as linhas pagam passagem reduzida nos horári os que antecedem ao pico da manhão e sucedem ao pico da tarde, ~.nos dois sentidos da viagem. Ex~ção poderá ser feita as linhas de maior extensão, nas quais o horário econômico estabelecido poderá coincidir com o próprio horário de pico da linha.

2 ~ Horário econômico para determihada linha:

Horário econômico nas linhas que atendam às areas de baixa ren da

3 - Linhas Sociais:

Usuários de determinadas linhas do sistema pagam passagem redu zida durante o horário de operação das linhas, permitindo con-centrar e direcionar o subsídio para beneficiar população de bai~a renda.

4 - Bilhete Social:

estu-dantes carentes, moradores de áreas de baixa renda, tem a pos-sibilidade de comprar, a preço reduzido, uma quantidade de bi-lhetes sociais, correspondentes a um determinado numero de via

('

gens por mês, válidos para todos ou determinados horários e tendo os seus valores vinculados aos diferentes níveis tarifá-rios vigentes, al~m de serem relacionados ao dia da semana.

5 - Vale-transporte com subsídio

Todos os empregados que recebem at~ dois salários mínimos tem a possibilidade de receber ou comprar de seus empregadores,por um preço reduzido, uma quantidade de VT correspondente a um d~ terminado número de viagens. Os VT_ são previamente adquiridos pelos empregadores e/ou sindicatos junto ao órgão de gerência por um preço tamb~rn reduzido e tem valores vinculados aos dife rentes níveis tarifários vigentes, al~m de serem relacionados a cada dia da semana de trabalho.

Avaliando os impactos e os aspectos financeiros, che~ou-se a seguinte conclusão:

Horário econômico para todo o sistema exigiria recursos anuais de ordem de Cr$ 267 bilhões (valores calculados em Cruzeiro de 1984), beneficiando diretamente 2,2 milhões de usuários da mesma faixa de renda, que representam 16% do volume total de passageiros transportados.

Horário econômico para determinadas linhas necessária anualmen te de recursos não superiores a Cr$ 80 bilhões~ limitando-se

seu universo de beneficiados a cerca de 643 mil usuários de baixa renda, com uma participação de 5% no total de passagei-ros transportados.

Linhas Sociais - para efeito de cálculo foram definidos dois critãrios: linhas selecionadas pelo 6rgão de ger~ncia e con-junto hipotãtico de linhas sociais definido pela porcentagem

fi

população de baixa renda. A pri~eira demandaria Cr$ 572 bi-lhões e a segunda, Cr$ 405 bilhões anuais, atingindo respecti-vamente 4,7 milhões e 3,6 milhões de usuários.

o

VT e o bilhete social, respectivamente, exigiriam recursos anuais de Cr$ 776 bilhões e Cr$ 433 bilhões, favorecendo 6,4 milhões e 3,6 milhões de usuários com renda inferior a dois salários minimos mensais, equivalentes a 46% e 26% do

total de passageiros transportados pelo sistema.

volume

Como alternativa de fontes de recursos para subsidiar otrans-porte coletivo foram sugeridos: parcela do FINSOCIAL, gerada pelas atividades de refino, distribuição e revenda de diesel e da gasolina consumida nas áreas urbanas; o adicional do im-posto único sobre combustiveis e lubrificantes; e um acicional de 4% no preço da gasolina. Concluido já no final do governo Figueiredo, o estudo foi arquivado.

3.2. O ANTEPROJETO

Após a posse do presidente José Sarney, em março de 85, o Mi-nistro dos Transportes, Affonso Camargo, colocou como meta principal de seu Ministério a criaçâo do vale-transporte, por considerã~lo enquadrado dentro do programa da Aliança Democrã-tica. Segundo o ministro, "um dos itens do programa da Aliança Democrãtica é a adoçâo de medidas de emergência contra a fome e o desemprego. Nâ tenho qualquer dúvida de que a implantaçâo do vale-transporte serã uma ajuda ao combate

à

fome. O dinhei-ro que trabalhador deixar5 de gastar para o transporte poderã ser usado para ele se alimentar melhor. (1)

o

anteprojeto do vale-transporte foi discutido com técnicos,e~ presãrios e lideres sindicais. No dia 16 de março, uma versao final elaborada por técnicos do Ministério do Trabalho foi en-tregue ao Presidente José Sarney. Inicia-se novamente a discus sao em torno do assunto.

Neste anteprojeto, 1icou definido que a quantia que exceder a 6% do salãrio base do empregado no deslocamento casal trabalho e vice-versa serã arcada pelo empregador, sendo que esse valor excedente constituiria despesa op~racional da empresa para apu r açâo de lucro real. A enií.s sâo e comercializaçâo do vale

riam a cargo das empresas operadoras do sistema do transporte público.

Durante pm debate realizado na Câmara de são Paulo, promovido

l

pela Comissão Especial de Estudos e Transporte, em 20 de Maio de 85, representantes de entidades sindicais (CUT, CONCLAT,DI~ ESE) , reivindicar~rn ao Ministro Affonso Camargo a extensão dos benefícios do anteprojeto que cria o vale-transporte aos trab~ lhadores do mercado informal (segundo dados do DIEESE, 40% dos trabalhadores da Grande são Paulo atuam no mercado 'informal,). Outra questão colocada foi o fato da versão final do anteproj~ to ter suprimido o dispositivo que previa a concessão do bene-fício ao trabalhador doméstico.

Camargo explicou que os técnicos decidiram pela retirada dos dispositivos que previam o benefício aos trabalhadores domésti cos devido às dificuldades em definir meios pra que aos empre-gadores comprovassem as despesas. Com .relação aos desemprega-dos, considerou que o CorigressoNacional pode~~a examinar o as SJJI1.to~propondo,acriação de fundos de subsídiO". (1)

Outra questão polêmica foi quanto à responsabilidade de erhis-sao e venda do vale. Tanto as empresas de transporte público

quanto as privadas pleiteavam para si essa responsabilidade. ~ cabou prevalecendo a posição do Geipot de proporcionar às duas o d~reito, ficando a definição a crit~rio do municipio.

o

presidente da Confederação Nacional da Indústria - CNI -, s~

nador Albano Franco, manifestou-se claramente contrário ao an-teprojeto por considerar que as pequenas e micro-empresas nao teriam condições de arcar com essa despesa excedente e por te-mer repercussoes inflacionárias, ja que haveria aumento das 'despesas operacionais da empresa, o que aumentaria o preço fi-nal do produto.A preocupação da CNI era, segundo Albano Fran-co, com o fato de que para alguns empresários o vale seria um aumento de salário, que repassado para o produto, tamb~m aumen taria a inflação. Ele afirmou que para as ~randes empresas o vale não seria problema. (1)

No dia 30 de maio, em reunião da qual participaram os minis-tros João Sayad (Planejamento), Francisco Dornelles (Fazenda), Roberto Gusmão (Indústria e Comércio) a Almir Pazzianotto(Tra-balho), além de Affonso Camargo, Sarney, ouvindo as

pondera-ÇÕéS dos ministros, decidiu adiar o envio do anteprojeto ao Congresso, para que se realizassem novos estudos.

(1) FOLHA DE SÃO PAULO. 18/04/85 - 15/05/85 - 28/05/85 JORNAL DO BRASIL - 16/05/85.

Para o Ministro da Fa3~nda, o emcargo adicional que c empresâ---rio ficaria obrigado a encobrir para fazer frente às despesas com o beneficio acabaria sendo repassado aos preços finais das mercadorias, gerando mais inflação.

o

Ministro João Sayad considerou que, em vez de adotar a for-ma paternalista do vale, devia-se buscar o aumento de renda re aI do trabalhador, ou seja, perseguir a "realidade social".

Para Pazzianotto, a questão era se o vale dever~a Ber adotado por lei ou colocado nas negociações coletivas de trabalho. (1)

'No dia 31/06/85, 'Affonso Camargo declara que "o que falta ao anteprojeto do vale

é

o apoio dos empresârios. Segundo o Hinis tro, o vetos dos Ministros foi baseado no argumento da CNI de que o projeto cria ônus administrativos ,e financeiros para as 'empresas~ (2)

Diante do veto, Camargo altera o projeto original e trabalha com urna nova versão, sugerida pelo Ministro Almir Pazzianotto, em que o vale passa a ser facultavivo e objeto de livre nego= ciaçao em dissidio coletivo ou nao, entre patrões e empregados.

(1) O ESTADO DE SÃO PAULO - 31/05/85 FOLHA DA TARDE - 31/05/85

A negociaçao do vále entre patrões e empregados foi sugerida pelo senador Albano Franco em telex encaminhando aos ministros da área econômica. Por considerar o vale um benefício, a CNI n~o concordava com a sua obrigatoriedade por imposiç~o govern~ metal. (1)

3.3. O VALE TRANSPORTE I

No dia 6 de agosto de 85, finalmente, o presidente José Sarney enviou ao Congresso o projeto de lei que institui o Vale-Tran~ porte. Na exposiç~o de motivos que acompanhava o projeto,assi-nado pelo Ministro dos Transportes Affonso Camargo e pelo Mi-nistro de Trabalho Almir Pazzianotto Pinto, ressaltou-se o ca-ráter social do projeto. "Com a elevaç~o constante dos custos de transportes coletivos urbanos, indispensáveis para o deslo-camento dos trabalhadores entre sua residência e local de tra-balho e vice-versa, foi se criando urna incompatibilidade entre tarifa de serviços público e os ganhos dos trabalhadores. Os maiores atingidos por esse grave problema s~o exatamente os que percebem na faixa de 1 â 3 salários mínimos, cujos ganhos sao cada vez mais corroídos pelas crescentes despesas de deslo-camentos.

(1) FOLHA DA TARDE -05/06/86 JORNAL DO BRASIL - 18/06/85

liAlegislação do salário mínimo nao permite que o desconto a título de utilidade de transporte ultrapasse a 6% do seu valor. A realidade porém está a revelar que os trabalhadores estão gastando bem mais do que 6% do seu salário para tais desloca-mentos para o trabalho. Em alguns casos, esses dispêndios vao além de 25% e muitos sujeitam a penosas caminhadas para redu-zir esses gastos~

nA meta governamental é a da recomposição do salário do traba-lhador. No entanto, situações corno esta, de extrema gravidade, estão a exigir urna solução imediata, não se podendo esperar por urna solução a médio ou longo prazos. Impõe-se, assim urna solução premente para esse drama que diz respeito a milhões de trabalhadores, que diariamente 'utilizam os serviços de trans-portes coletivos~

o

parecer da Comissão de Constituição e Justiça (1) votou una-pela constitucionalidade, juridicidade e técnica legislativa do projeto.

(1) Membros 'da Comissão-Deputados: Aluízio Campos, Presidente; Egídio Ferreira urna, José Melo, João Gilberto, José Tavares, ,Raimundo Leite, Gerson Peres, Gorg5nio Neto, Guido Moesch,

Ha-milton Xavier, Rondon Pacheco, Jorge Arbage, Osvaldo Melo, Otá vio Cesário, Mário Assad, Ronaldo Canedo, Francisco Amaral,Ma-theus Schimidt, Nelson Gilson e José Genoino.

o

parecer da comíssao de Trabalho (2) também foí favorável ao projeto, considerando-se "uma das medídas para pagar o enorme débíto social para com O trabalhador brasileiro, artífice pri~ cipal desse grande desafio que é a construção da Nova Repúbli-ca".

o

parecer da Comissão de Economia, Indústria e Comércio, (3) em seu relatório destaca algumas vantagens do vale:

A - nao implica em desembolso antecípado em dinheiro para pa-gamento das tarifas dos transportes, elevando a renda real do trabalhador;

B - nao implica em uma concessao de um benefício de forma pa7

(L) _{Hembros da comissão - Deputados: Hyrthes 'Beoilacqua,} Vice-Presidente; no exercício da Presidêncíai Amadeu Geara, relatori Manoel de Souza, Nilton Velloso, Ubaldino Meirelles, Francisco Amaral,Luiz Henrique, Nilson Gilson, Ivo Vanderlinde,Márío As-sad.

(2) Membros da comissão- Deputados: Ralph Biasí, .Presidente, Celso Saboya, Primeiro Vice-Presidente; Cunha Bueno, Bocayuva Cunha, Pratini de Moraes, Osvaldo Lima Filho,Siegfred Heuser, Osvaldo Trevisan~-Alberto Goldman, Denison Arneiro, Vergildásfu de Senna, João Agripino, Israel Pinheiro, Djalma Bessa, Paulo Maluf, Oscar Correa Junior, Genebaldo Correia, Nilton Velloso, João Marques, Odilon Salmória.

ternalista e unilateral, representando, na verdade, urna tripa~ tida das despesas de transporte entre trabalhadores (que sao descontados em até 6% do seu salário básico), empregadores e governo (que permite a consideração do beneficio como despesa operacional do empregador, para fins de apuração do

real) .

lucro

c -

Contribui para equacionar a questão central para os empre-gadores que é a dos elevados indices de absenteismo, resultan-tes da falta de meios, por parte do trabalhador, para prover o seu transporte domicilio/trabalho.

D - facilita, para o governo, o controle dos descontos do im-posto de renda pelo empregador, urna vez que as notas fiscais, faturas da compra de vales e serviço de apoio são comprovante efetivo das despesas perante a secretaria da Receita Federal.

E - protege as empresas transportadoras contra os constantes assaltos de que são vitimas pela eliminação de grande parte de dihheiro, urna vez que os vales podem ser, invalidados na sua en trega aos cobradores.

Caber acrescentar ainda que o caráter nao compulsório de ade-sao ao sistema do vale, previsto pelo projeto de Lei, apresen-ta por sua vez, as seguintes vantagens:

A - possibilidade da implantação gradual do mecanismo, com im-pactos programados sobre a arrecadação de imposto de renda;

B - permite a acomodação gradual dos procedimentos operacio-nais relacionados com a administração de mecanismos de

são,comercialização e distribuição do vale;

emis-c -

permite, em consequência, a operacionalização descentrali-zada e flexível do sistema de vale, beneficiando tanto os em-pregados corno os empregadores, que poderão receber e distri-buir os vales sem recorrer a procedimentos centralizados e bu-rocratizados;

D - Cria a possibilidade de desonerar as micros e pequenas em-presas propiciando a errtrada facultativa e gradual ao sistema do vale;

o

relator da. Corní.ssâo, vot.ou peLa concordância e sugeriu, corno forma de aprimoramento do projeto duas emendas:

A - a extensão do benefício aos empregados que tenham acordo individual de trabalho, no caso os empregados domésticos e .a-vulsos de que trata a Consolidação das Leis do Trabalho;

B - por ser justo e facilitar a busca de novo emprego, estende o benefício, por um mês adicional, ao empregado despedido sem justa causa.

A comissão de Economia, Indústria e Comércio, em reunião extra ordinária de sua turma '.'A,II, realizada no dia 23/10/85 ,aprovou o substituto anexo do relator e relator-substituto,respectiva~

mente, deputados Cunha Bueno e Oswaldo Trevisan, ao projeto de lei n9 6.005/85, contra o voto do deputado Herberto Ramos. Os deputados Bocayuva Cunha, Paulo Maluf e Luiz Antonio Fayet a-presentaram votos separados.

O deputado Paulo Maluf votou pela aprovaçao do projeto, por considerar "a incompatibilidade entre as tarifas dos transpor-tes coletivoS e os ganhos_dos trabalhadores reconhecida pelo governo,

é

problema que exige, sem dúvida, solução imediata. não podemos assistir impassiveis às distorções que elevaram os custos dos transportes com relação aos salários de -faixas inferiores, de 6% para 25%. A,.solução a ser dada, entretanto, deve ser global e. abrangente, sob pena de se criar urna situa-ção de insustentável iniquidade"

Defendendo a obrigatoriedade do vale, Maluf afirma que "o cara ter facultativo para um beneficiO dessa brdem, geraria desne-cessária agitação social, desafiando' os sindicatos das diferen-tes categorias profissionais a mostrarem sua força. Os mais fortes, quiçá após algumas greves, que viessem a reduzir ainda mais a produção do pais, em detrimento de todos, conquistariam a concessão do beneficio; os mais fracos acabariam deixando a respectiva categoria com ca~dápio reduzido, isso sem falar nos servidores públicos, que mais urna vez foram esquecidos pelo g~ verno" .

-Com os parlamentares do Congresso Nacional nao tem poder de iniciativa para estender o benefIcio aos servidores pÚblicos,o

deputado sugeriu que fosse acrescentado ao projeto caráter de obrigatoriedade.

Sobre o efeito inflacionário que o vale poderia ter, o deputa-do propos que "o governo federal deveria assumir, de fato, paE te dos custos de seu programa. Essa participação não poderia ser, evidentemente, a mencionada no final da exposição de moti vos do senhores ministros dos Transportes e do Trabalho. O sim pIes fato de considerar a contribuição do empregador para o v~ le como despesa operacional não constitui uma efetiva partici-pação da União, se do repasse dos preços resultarem lucros mais altos, a União perceberá importância mais elevada de im-posto de renda".

o

deputado defendeu que a participação da União se desse atra-vés de um benefício fiscal semelhante ao concedido ao Programa de Alimentação do Trabalhador e nos projetos de formação pro-fissional, aumentando-se os limites globais desses incentivos por empresa de 10% para 15% do lucro tributável.

Já o deputado Luiz Antonio Fayet considerava que "a meu juízo tem havido abuso do Estado em sobrecarregar as empresas priva-das com excessivo ônus financeiro a título de encargos sociais. Essa prática mais uma vez se repete com a instituição do vale.

Visando evitar maior sacrifício financeiro para essas empre-sas, sem fugir aos elevados propósitos perseguidos pelo

proje-to, sugerimos urna redação da alínea d, do Artigo 3 (que permi-te ao empregador deduzir corno despesa operacional, o valor do benefício), bem assim seja acrescido parágrafo único a este mesmo artigo no sentido de ser utilizado corno fonte de finan-ciamento das despesas do vale, um instrumento já

em benefício do trabalhador, que ~ o FINSQCIAL".

instituído

No dia 06/11/85, o deputado Djalma Bom (PT-SP) apresentou um projeto substituto propondo a obrigatoriedade do vale a todos os trabalhadores do país. Ressalta que a concessão do vale, m~ diante

a

celebração de convenção ou acordo coletivo de

traba-lho, significa condicionar um direito do trabalhador já previs to as leis trabalhistas

à

sua capacidade de negociação com as empresas. O deputado concluiu "um direito não se negocia, im-põe --se".

Tarnb~m o deputado Victor Faccioni, que já havia apresentado um projeto de subsídio direto aos usuários de transporte cole-tivo em 81 (projeto de lei N9 5378/81) entrou com um projeto 'substitutivo,· propondo a instituição do vale para os :trabalha-'

dores e servidores públicos de baixa renda, e seus dependentes estudantes, entre residência, escola, local de trabalho. Para efeitos dessa lei, considera-se que o trabalhador ou servidor público de baixa renda aquele que recebe at~ seis salários mí-nimos regionais.

Em requerimento de audiência, a Comissão de Transportes, (1) s~ licitou e foi aceita, dar seu parecer sobre o projeto. Consid~ rando o projeto de alta relevancia social, e apresentando da-dos de um estudo denominado ."Avaliação das reais proporç6es ~ impacto do vale-transporte" elaborador pela equipe de assesso-ria da Comissão (coordenado pelo engenheiro Boruch Grinblat e pelo economista Jetter de Abreu), onde se conclui que o im-pacto do vale nos custos da empresa, atingirão o valor de Cr$ 424 bilh6es/ano, beneficiando mais de cinco milh6es e meio de' trabalhadores. Segundo esse estudo, na capital de são Paulo, estes custos atingiriam Cr$ 83,52 bilh6es/ano, beneficiando 751.651 usuários de transportes (trabalhadores), um valor con-siderado reduzido.

A Comissão propos alteração no sentido de incorporar os servi-dores públicos da administração federal direta e indireta, co-mo também de assegurar que o benefício fosse objeto de negoci~ ção coletiva nos contratos individ~ais, não se restringindo a-penas aos contratos coletivos.Outra alteração proposta foi no sentido de que, o, empregador pessoa jurídica poderá, sem pre-juízo da dedução como despesa operacional, deduzir do imposto de renda devido valor equivalente

à

aplicação da alíquota cabí

(1) Membros da Comissão - Deputados: Juarez Batista,Presidente, Horácio Ho rtí.z , relator; Marcos Lima, Paulo !1incarane, José C~ lagrossi, Iturival Nascimento, Francisco Dias, José Fernandes, Joaquim Roriz, Manoel Ribeiro, Arnaldo Moraes,Alcides Francis-cato, Luiz Leal, Tidei de Lima,Octacílio Almeida, José Ulisses, Raul Bernardo, Hélio Correia, Walbei Guimarães.

vel do imposto de renda sobre o valor das despesas comprovada-mente realizadas no período base. Essa dedução não poderia re-duzir o imposto em mais de 10%.

o

projeto foi aprovado por unanimidade pela Câmara, através do voto simbólico dos líderes partidários incorporando as emen das da Comissão de Transportes.

No dia 03/12/85, o Senado, em regime de urgência, votou e a-provou o projeto que foi sancionado pelo presidente José Sar-ney, no dia 16/12/85, e regulamentada pelo Decreto 92.180 de

19 de dezembro de 1.985.

o

Decreto estabelece corno beneficiário:

I - Os empregados, definidos no art. 39 da Consolidação das Leis do Trabalho, compreendendo os da União, Estados, Municí-pios.e Distrito Federal autarquias, fundações e empresas.

11 - Os empregados domésticos

111 - Os trabalhadores de empresas de trabalho temporário

IV - Os trabalhadores avulsos, em relação as pessoas jurídi-cas a que estejam vinculados, mesmo sem relação de emprego

V - Os empregados

à

domicílio para os deslocamentos indispen-sáveis a prestação do trabalho, percepção de salários e os ne-cessários ao desenvolvimento das relações com o empregador

VI - Os empregados do subempreiteira em relação a este e ao em preiteiro principal

VII - Os atletas profissionais

VIII - Os servidores estatutários da União, Territórios, Dis-trito Federal e suas autorquias, neles compreendidos os funci~ nários públicos, civis e militares, os servidores temporários e extranumerários

XI - Os servidores federais não estatutários da Administração Direta e Indireta

Todas as categorias poderão adquirir o vale-transporte median-te convenção, acordo coletivo ou contrato individual de traba-lho e por atos reletivos a servidores públicos. Sendo que nos contratos individuais de trabalho, a concessao do vale sera fixada por prazo indeterminado ou determinado e necessaria-mente anotada na Carteira de Trabalho e Previdência Social.

No caso dos servidores públicos, estatutários ou nao, da Admi nistração direta ou indireta da União, a aplicação do benefi-cio dependerá, em qualquer caso, da previsão orçamentária na forma da legislação especifica.

O vale~transporte nao tem natureza salarial nem se incorpora a remuneração do beneficiário para qualquer efeitos. Não consti-tui base de incidência de contribuição preVidenciária ou Fun-do de Garantia por Tempo de Serviço, como também nao

configu-ra rendimento tributável do beneficiário.

As empresas que concederem o benefício, poderão contabilizar como gastos operacionais as despesas com o vale e deduzi - las do imposto de renda, em percentuais a serem fixada em regula-mento, que não ultrapasse a 10% do imposto devido.

A burocracia e o caráter facultat~vo do vale faz com que ele seja um benefício pouco utilizado. Até 87, muitas cidades nao haviam implantado o sistema de emissão e venda do vale (ver tabela I) e as que já haviam instalado, recebiam um pequeno n~ mero de pedidos. É preciso lembrar também, que a edição do Pla no Cruzado, em fevereiro de 19861 reajustou os salários e

con-gelou preços e tarifas. Naturalmente essa conjuntura econômica se reflete numa descompressão entre uso da tarifa em relação aos rendimentos da população.

Com o insucesso do Planol em 19871 a obrigatoriedade do vale

volta a ser discutida como forma de atenuar o desequilíbrio en tre os preços da tarifa e a renda dos trabalhadores.

Segundo Januário Elcio Lourençol Secretário de Transportes Ur-banos do Ministériol 14 milh6es de trabalhadores poderi~m se beneficiar com a concessão obrigatória do valel o que

sentaria um terço do total dos usuários dos transportes

repre- cole-tivos. Até entãol apenas cerca de 200 mil se beneficiavam da medida.

EMISSÃO E CCXvIERCIALIZACÃO

EM

Belo Horizonte Em funcionamento Resolução n9 034/86-METROBEL, de

.'

07/02/86

Aracaju

RM.Belem

Boa Vista

Brasilia

Campo Grand~

Cuiaba

Curitiba

Florianópolis

Fortaleza

Goiania·

João Pessoa

Macapa

:Maceio

r l,

Em f~cionamento Resolução.n9 001/86-EMTU,de 19/11/86

IMPLANTAÇÃO

Em estudo.

Em estudo

Sindicato das empresas de transr::orte

de passageiros de Belém

Sindicado das empresas de transporte

de passageiros de Belo Horizonte

Em funcionamento Decreto n9 10.065-Governo do Distri- Sociedade de transporte coletivo

de

to Federal de 05/01/87

Brasilia Ltda-TCB(l)/BRAP Vale-Trans

porte (2)

-(l)B~)resa Opero

dora Pliblic~~

(2)En~resa

Espe-cializada Con

Em funcionamento Decreto n9 l43-Prefeitura

Municipal Prefeitura Municipal de

Curitiba/Ban-de Curitiba,Curitiba/Ban-de 20/02/86

co do Estado do Parana.

Em estudo

Em esutdo

Em estudo

Em estudo

Em funcionamento lei n9

9.

862-Governo do

Goiás,de 30/10/85. (*)

Estado

Em funcionamento Não há legislação própria

Em estudo

NO

NO

tratada

de Empresa de transporte urbano do Esta

-

_-

(*)

Institui o Va

-do de Goias S/A-TRANSURB (6rgao de Ge le-Transporte pa

rencia e Operadora PÚblica)

- ra os Servidores

Públicos Estad.

Sindicato das Empresas de Transporte

de passageiros do Estado do Paraiba.

NO

Ul

v)

EBTU - Empresa Bras.í.Led.ra

dos Transportes Urbanos

DIDET- Diretoria de Desenvolvimentos dos Transportes

lllISSÃOE CCl1ERCIALIZAÇÃO Manaus

Natal

iRM. Porto Alegre

. Porto Velho Rio Branco Rio de Janeiro Salvador (*)Muitas empre sas fornecemçfa tui tarrente passes normais aos seus empregados

Emfuncionamento lei n9 51423-C'ovemo do Estado do Rio Sindicato das empresas operadoras do (1) Institui o Va Grande do ·Norte,de 11/12/85, e seu sistema de tiranspor'te coletivo púb1i 1e TranspJrte p7 tegu1amento(Decreto n9 9.472, de co de Natal - os serv. públicos

29/01/84);(1) Estaduais

lei n9 3.373-Prefeitura MuÍ1icipa1de (2)Institui oVa-Natal,29/11/85, e seu Regu1amento(De le-TranspJrte p/

ereto n9 3.271,31/12/85) ..(2) - os Serv.Públicos

I '. !vlunicipais.

Emfuncionarrento lei n9 5.595-Prefeitura Municipal de Associação das empresas profissio- (*)Institui ova-Porto Alegre,de 04/07/85,a1terada pe nais de TranspJrte de. Porto Alegre 1e-transporte p/ la Lei n9 5.856,de 09/04/87. (*) - (p/os serv.municipais de onibus); os Servidores pQ Decreto n9 32. 216-Govemo do Estado Sindicato das Errpresas de TranspJrtes b1icos f;lunicip. do Rio Grande do Su1,de 03/04/86. Rodoviários do Estado do Rio Grande

do Sul (p/os serviços MetropJlitanos de ônibus) ;

TRENSURB(p/osserv.de trem MetropJli

tano)

-IMPLANTAÇÃO Não existe(*)

Emfuncionamento ~ortaria n9 121/8~-EMTU,de28/11/83

Emestudo Implantação Recente

Emfuncionamento

Autorização da Secretaria de obras, Sindicato das empresas de TranspJrte viação e serviços pUblicos do Municí coletivo do Município do Riode Jane~ pio do Rio de Janeiro p/comercializa ro.

ção do V~le-transpJrte,ern

13/05/87.-ND Consorcio operacional das empresas de

____________ ~ ~ ~t~r~an~s~po~:rte~~d~e~-~pa~s~sa~l~~e~i~r~o~s~de~S~al~.~v~a~d~o~r1_~ ~

.L.

Sindicato das Empresas de TranspJrte de Passageiros do Estado de Pernamb~ co.

são Luis Em funcionamento Decreto n9 6.257-Prefeitura Munici~ Sindicato das empresas de transporte pal de são Luis,de 06/04/87 de passageiros do Municipio de são

Luis

RMsão Paulo Em funcionamento Decreto n9 22.2l4-Prefeitura Munici- -Companhia Municipal de Transportes palde S.Paulo,de15/05/86(p/os ser- Coletivos - CMTC;

viços municipais de Transportes) ; -Companhia do ~tropolitano de S.Pa~ Resolução ST H-Secretaria de Estado lo-METRO;

dos Negócios dos Transportes, de -Empresas permissionários do DER; 02/04/87(p/os serviços de transporte -Ferrovia Paulista S/A-FEPASA vinculados a essa Secretaria, inclu~

do os de responsabilidade do DER,[M

e FEPASA).

,,

Teresina' Emestudo

-