RESUMO
As propostas de aprofundamento da reforma da PAC de 1992 apresentadas no âmbito da Agenda 2000 constituem mais um passo no sentido da liberalização dos mercados agrícolas comunitários e baseiam-se, no essencial, numa progressiva substituição dos mecanismos de suporte de preços de mercado por ajudas directas aos rendimentos dos produtores agrícolas comunitários.
As alterações propostas tenderão a evoluir no sentido de uma sua total concretização ao longo das duas primeiras décadas do próximo milénio com consequências profundas para o futuro da agricultura e do mundo rural da UE em geral e de Portugal em particular.
O objectivo deste documento é o de se proceder a uma abordagem crítica das implicações de tais propostas sobre o futuro do sector agrícola e das zonas rurais em Portugal o que tornou indispensável uma reflexão prévia sobre os três seguintes tipos de questões.
Em primeiro lugar, sobre os principais desafios que os centros de decisão política terão que enfrentar no médio-longo prazos no contexto da agricultura e do mundo rural português. Em segundo lugar, sobre as grandes linhas de força que tenderão a estar subjacentes à evolução da PAC ao longo das próximas décadas. Em terceiro lugar, sobre as principais características da nossa agricultura no limiar do novo milénio e sobre o modo como ela poderá vir a ser influenciada pela futura evolução da PAC.
É neste contexto que a análise das propostas de reforma da PAC é enquadrada tendo-se procurado identificar as suas principais vantagens e inconvenientes em ordem à apresentação de propostas alternativas a utilizar no processo de negociação que agora se inicia.
ÍNDICE
1. INTRODUÇÃO ... 5 2. GRANDES DESAFIOS A ENFRENTAR NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO
DA AGRICULTURA E DO MUNDO RURAL PORTUGUÊS... 5 3. A PAC NO SÉCULO XXI... 6 4. A AGRICULTURA PORTUGUESA FACE À EVOLUÇÃO FUTURA DA PAC DE 1992 ... 15 5. PROPOSTA DE ALTERAÇÃO À REFORMA DA PAC APRESENTADA NO ÂMBITO
DA AGENDA 2000... 20 6. CONCLUSÕES ... 25 BIBLIOGRAFIA ... 29
1. INTRODUÇÃO
A Comissão da U.E. apresentou recentemente, no âmbito da Agenda 2000, um conjunto de propostas por ela própria designado por aprofundamento da reforma da PAC de
1992 e que se destina a ser aplicado no período 2000-2006.
Qualquer tentativa de apreciação critica das implicações de tais propostas sobre o futuro da agricultura e do mundo rural português torna indispensável uma reflexão prévia sobre os três seguintes tipos de questões:
• quais são os principais desafios que os centros de decisão política terão que enfrentar no longo-médio prazos, no contexto da agricultura e do mundo rural português;
• quais são as grandes linhas de orientação que poderão vir a estar subjacentes à evolução futura da PAC;
• quais são as principais características da agricultura portuguesa no limiar do novo milénio e como é que ela poderá vir a ser influenciada pela futura evolução da PAC.
O objectivo deste documento é o de se proceder a uma abordagem, necessariamente sumária, destes diferentes tipos de questões de forma a servir de enquadramento à apreciação critica das propostas apresentadas no contexto da Agenda 2000 e à apresentação de propostas alternativas a utilizar no decorrer do processo negocial que agora se inicia.
2. GRANDES DESAFIOS A ENFRENTAR NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO DA AGRICULTURA E DO MUNDO RURAL PORTUGUÊS
Para que a agricultura portuguesa possa vir a ter, ao longo dos próximos anos, uma contribuição positiva para uma utilização eficiente dos recursos nacionais, para uma repartição mais equitativa da riqueza gerada, para uma mais adequada conservação do ambiente e dos recursos naturais e para o desenvolvimento sócio-económico das zonas rurais, tornar-se-á indispensável, em nossa opinião, que venham a ser enfrentados com sucesso três grandes desafios.
Primeiro, promover a competitividade futura das actividades e sistemas de
produção agrícola e/ou florestal que, através de um processo de reconversão produtiva e
tecnológica e de ajustamento estrutural, e no respeito pelos equilíbrios ambientais, possam vir a reunir condições para se inserirem no futuro contexto de concorrência e preços, ou seja, venham a ser capazes de produzir a custos unitários inferiores aos preços que se tenderão a formar em mercados agrícolas cada vez mais globalizados.
Segundo, assegurar a viabilidade futura dos sistemas de produção
agro--ambientais e agro-rurais que não reunindo condições que lhes permitam vir a ser
competitivos no futuro contexto de concorrência e preços possam, no entanto, passar por um processo de diversificação e/ou extensificação que lhes permita desempenhar com sucesso económico e social funções de valorização e promoção dos recursos ambientais, patrimoniais e humanos das áreas rurais.
Terceiro, contribuir, através de uma utilização mais racional e diversificada dos recursos disponíveis, dentro e fora das explorações agrícolas, para uma consolidação e
diversificação das condições e actividades essenciais de suporte e animação da vida económica e social das zonas rurais, com especial relevo para aquelas que apresentam
maior fragilidade ecológica e/ou sócio-económica.
A possibilidade de se vir a ultrapassar com sucesso este conjunto de desafios irá implicar a criação de condições favoráveis à ocorrência de significativas transformações de natureza tecnológica, produtiva e estrutural, cuja extensão e profundidade irá, em última análise, ser condicionada quer pelas grandes linhas de orientação que irão estar subjacentes à evolução da PAC ao longo das próximas décadas, quer pelas características dos sistemas de produção que caracterizam, neste limiar do novo milénio, a agricultura e as zonas rurais portuguesas.
3. A PAC NO SÉCULO XXI
A reforma da PAC iniciada em 1992 e cujo aprofundamento no decorrer do período 2000-2006 consta das propostas recentemente apresentadas pela Comissão da U.E. no contexto da Agenda 2000, insere-se num processo mais lato de reforma das políticas agrícolas dos países mais industrializados.
Este processo que tem vindo a ser debatido no âmbito dos países da OCDE desde o início dos anos 80 adquiriu uma maior dinâmica no decorrer das negociações da componente agrícola do “Uruguay Round” e tem vindo a ser implementado desde o início dos anos 90 de forma mais ou menos generalizada pelos diferentes países em causa.
Parece-nos ser legítimo concluir do conjunto de orientações gerais debatidas, dos principais compromissos já assumidos e das decisões tomadas ao longo destes últimos anos, que as reformas em causa apontam para uma progressiva liberalização dos mercados agrícolas dos países mais industrializados e baseiam-se, no essencial, numa substituição gradual dos mecanismos de suporte de preços de mercado por ajudas directas aos rendimentos dos produtores.
O ritmo a que se processará a referida liberalização, as modalidades adoptadas no contexto do sistema de ajudas directas aos rendimentos dos produtores e a evolução dos fundos agrícolas disponíveis e sua respectiva afectação, são os aspectos que diferenciam a evolução recente das políticas agrícolas dos países da OCDE e que maior influência poderão vir a ter sobre a evolução a médio-longo prazo das respectivas agriculturas.
As orientações adoptadas no âmbito da reforma da PAC de 1992 conjuntamente com os compromissos assumidos no contexto do GATT para o período 1996-2001, constituem uma primeira fase do processo de liberalização dos mercados agrícolas comunitários, cuja orientação vem bem expressa nas propostas de aprofundamento da reforma recentemente apresentadas pela Comissão da U.E. para o período 2000-2006.
Delas resulta, no essencial, que a verificar-se a sua concretização, se irá atingir no início dos anos 2000, uma quase total harmonização dos preços agrícolas comunitários dos cereais, oleaginosas, proteaginosas e carnes de bovino, suíno e aves com os respectivos preços mundiais. Por outro lado, será dado um primeiro passo na harmonização dos preços do leite e lacticínios, cuja redução de preços proposta para o período 2000-2006 é de 10%. Finalmente e apesar de não se preverem para o período 2000-2006 alterações na OCM do açúcar, posições não oficiais da Comissão apontam para a possibilidade de uma revisão a prazo do regime do açúcar com base em orientações idênticas às actualmente propostas para as culturas arvenses.
Por outro lado a reforma da PAC de 1992 introduziu três modalidades diferentes de ajudas directas aos rendimentos dos produtores: as ajudas compensatórias à produção; as
As ajudas compensatórias à produção têm por objectivo compensar as reduções introduzidas nos preços institucionais e foram indexadas, em 1992, aos níveis históricos de produção, estando o seu pagamento, por hectare ou cabeça de gado, sujeito não só à continuação da prática das mesmas actividades agrícolas, como também a um conjunto de medidas de controlo directo e indirecto da produção. Este tipo de ajudas foi inicialmente introduzido para os cereais, oleaginosas, proteaginosas e carnes de bovinos e ovinos (neste caso por mera adaptação do sistema de prémios já em vigor antes de 1992), estando previsto o seu reforço (se bem que baseado numa compensação parcial das reduções de preços previstas) para os mesmos sectores nas propostas apresentadas para o período 2000-2006, assim como o seu alargamento ao sector leiteiro.
As ajudas de apoio à reconversão foram introduzidas, no contexto das chamadas medidas de acompanhamento da reforma da PAC, com o objectivo de se poderem vir a criar condições favoráveis à reconversão produtiva das áreas agrícolas cuja viabilidade económica seja posta em causa pela introdução do novo sistema de preços e ajudas agrícolas. No quadro da reforma de 1992 este tipo de medida foi exclusivamente orientado para o apoio à reconversão florestal de áreas agrícolas e baseia-se em apoios ao investimento florestal em complemento com ajudas directas aos rendimentos dos produtores durante os anos correspondentes ao período de maturação dos referidos investimentos. As propostas contidas na Agenda 2000 e referentes ao período 2000-2006, apesar de não se referirem explicitamente a este tipo de ajudas e de, portanto, não preverem o seu alargamento a outras potenciais áreas de reconversão, apontam, no entanto, para um reforço futuro do conjunto das medidas de acompanhamento da reforma da PAC.
As ajudas agro-ambientais, que também fazem parte das medidas de acompanhamento da reforma da PAC de 1992, visam, no essencial:
• incentivar processos de reconversão tecnológica que permitam a minimização dos efeitos poluidores gerados por algumas das actividades e sistemas de produção mais intensivos;
• criar as condições necessárias para a manutenção e desenvolvimento de sistemas de agricultura com uma contribuição potencialmente positiva para a conservação do ambiente e dos recursos naturais e para promoção do espaço natural e da paisagem.
As propostas apresentadas neste âmbito para o período 2000-2006 apontam não só para um reforço dos meios financeiros disponíveis, como também para a aceitação de novas modalidades de aplicação deste tipo de apoios, cuja articulação, prevista nas referidas propostas, com as indemnizações compensatórias às regiões desfavorecidas poderá constituir um instrumento favorável à reconversão agro-ambiental e agro-rural de extensas zonas da U.E.
Até à reforma de 1992 a distribuição dos fundos agrícolas comunitários entre os diferentes Estados Membros era bastante desequilibrada privilegiando, no essencial, aqueles cujas agriculturas produziam excedentariamente cereais, leite e lacticínios e carne de bovinos. De facto, a quase totalidade dos fundos agrícolas utilizados visavam o financiamento dos mecanismos de suporte de preços de mercado (intervenções e restituições à exportação) com o objectivo de assegurar a formação de preços agrícolas comunitários a níveis superiores à generalidade dos correspondentes preços mundiais.
Nesta perspectiva, parece-nos ser correcto considerar que a distribuição dos fundos da secção garantia do FEOGA, apesar de estar muito desigualmente distribuída entre os diferentes Estados Membros, acabava por beneficiar indirectamente todos eles, uma vez que permitia assegurar níveis de preços mais elevados na generalidade dos mercados agrícolas comunitários. O diferente grau de equidade resultante para os rendimentos dos produtores agrícolas comunitários das medidas de suporte de preços em vigor era, no essencial, consequência do desigual tratamento dado, neste âmbito, aos diferentes tipos de produtores agrícolas e da maior ou menor importância que os referidos produtos assumiam no contexto agrícola empresarial, regional e nacional.
Do ponto de vista dos fundos da secção orientação do FEOGA (apoios ao investimento agrícola privado e público e aos rendimentos dos agricultores) a situação antes da reforma de 1992 era não só bastante equilibrada como também constituía uma contribuição relativamente equitativa para os agricultores dos diferentes Estados Membros.
De facto, se exceptuarmos os casos da França e do Luxemburgo, os únicos Estados Membros que beneficiaram, entre 1990 e 1992, de um montante de fundos agrícolas estruturais por unidade de trabalho agrícola superiores à média comunitária correspondem aos chamados países da coesão: Portugal, Espanha, Grécia e Irlanda (Quadro 1).
Importa, no entanto, sublinhar que a componente nacional das ajudas estruturais é, em termos relativos, muito superior nas zonas que beneficiam das taxas de co-financiamento comunitárias mais baixas. Deste modo, ao procedermos a uma comparação dos apoios estruturais entre Estados Membros baseada unicamente na componente comunitária estamos
a sobre-avaliar a importância relativa do benefício por UTA obtido pelos países da coesão face aos dos restantes Estados Membros.
A reforma da PAC de 1992 não só não contribuiu para um reequilíbrio na distribuição dos fundos agrícolas comunitários entre os diferentes Estados Membros como ainda constituiu um agravamento do ponto de vista do grau de equidade da sua contribuição para a formação dos rendimentos dos produtores agrícolas da U.E..
Quadro 1
Média anual dos fundos agrícolas comunitários distribuídos entre os diferentes Estados-membros durante o período 1990-92 (preços reais de 1995)
FEOGA FEOGA FEOGA
garantia orientação total
contos/UTA UE=1 contos/UTA UE=1 contos/UTA UE=1
Bélgica 3.050 3,63 67 1,01 3.118 3,44 Dinamarca 2.742 3,27 46 0,69 2.787 3,08 Alemanha 1.067 1,27 47 0,71 1.115 1,23 Grécia 673 0,80 98 1,48 771 0,85 Espanha 564 0,67 91 1,36 655 0,72 França 1.124 1,34 83 1,24 1.207 1,33 Irlanda 1.440 1,72 144 2,16 1.584 1,75 Itália 522 0,62 34 0,52 556 0,61 Luxemburgo 120 0,14 229 3,45 349 0,39 Holanda 2.531 3,01 17 0,25 2.548 2,81 Portugal 99 0,12 88 1,32 187 0,21 Reino unido 1.203 1,43 54 0,81 1.258 1,39 UE - 12 840 1,00 67 1,00 906 1,00
É verdade que a introdução de ajudas directas à produção como forma de compensar os decréscimos introduzidos nos preços de intervenção e a criação de medidas de acompanhamento da reforma da PAC permitiram um alargamento significativo dos fundos da
secção garantia do FEOGA aos Estados Membros que até então menos dela tinham beneficiado (Quadro 2).
Poder-se-á, no entanto, afirmar que as alterações introduzidas pela reforma da PAC de 1992 contribuíram negativamente para a equidade na distribuição dos rendimentos entre os produtores agrícolas comunitários. Apesar da redução verificada no financiamento dos mecanismos de suporte de preços de mercado ter permitido atenuar a sua contribuição negativa para a repartição inter-sectorial dos fundos comunitários, a indexação das novas ajudas compensatórias aos correspondentes sectores e níveis históricos de produção veio contribuir para um repartição menos equitativa dos apoios dados pelo conjunto formado pelas ajudas directas à produção, aos rendimentos dos agricultores e aos investimentos agrícolas comunitários
Quadro 2
Média anual dos fundos agrícolas comunitários distribuídos entre os diferentes Estados-membros durante o período 1993-95 (preços reais de 1995)
FEOGA FEOGA FEOGA
garantia orientação total
contos/UTA UE=1 contos/UTA UE=1 contos/UTA UE=1
Bélgica 3.340 3,46 97 1,05 3.457 3,24 Dinamarca 3.088 3,20 61 0,66 3.157 2,96 Alemanha 1.411 1,46 170 1,83 1.620 1,52 Grécia 786 0,81 113 1,22 901 0,85 Espanha 841 0,87 107 1,15 956 0,90 França 1.548 1,60 101 1,09 1.679 1,58 Irlanda 1.307 1,35 145 1,56 1.485 1,39 Itália 429 0,44 50 0,53 484 0,45 Luxemburgo 442 0,46 323 3,49 776 0,73 Holanda 1.839 1,90 19 0,21 1.861 1,75 Portugal 216 0,22 126 1,36 352 0,33 Reino unido 1.442 1,49 51 0,55 1.501 1,41 UE - 12 966 1,00 93 1,00 1.065 1,00
Na realidade, se exceptuarmos o caso da Holanda, foram só Estados Membros integrantes da região Objectivo nº 1 - Portugal, Itália, Grécia e Irlanda - que receberam em 1995 um montante de fundos do FEOGA-garantia não afectos aos mecanismos de suporte de preços de mercado, por unidade de trabalho agrícola, significativamente, inferior à média da U.E. - 12 (Quadro 3).
Quadro 3
Fundos do FEOGA-garantia para pagamento de ajudas directas e do
FEOGA-orientação distribuídos entre os diferentes Estados-membros no ano de 1995
Ajudas FEOGA
directas orientação Total
contos/UTA UE=1 contos/UTA UE=1 contos/UTA UE=1
Bélgica 520 0,95 97 1,05 618 0,96 Dinamarca 1.441 2,63 61 0,66 1.502 2,34 Alemanha 939 1,71 170 1,83 1.108 1,73 Grécia 192 0,35 113 1,22 305 0,48 Espanha 629 1,15 107 1,15 736 1,15 França 1.067 1,95 101 1,09 1.168 1,82 Irlanda 543 0,99 145 1,56 687 1,07 Itália 201 0,37 50 0,53 250 0,39 Luxemburgo 515 0,94 323 3,49 839 1,31 Holanda 155 0,28 19 0,21 174 0,27 Portugal 125 0,23 126 1,36 252 0,39 Reino Unido 1.108 2,02 51 0,55 1.158 1,81 UE - 12 548 1,00 93 1,00 641 1,00
A natureza das ajudas compensatórias à produção teve ainda uma outra consequência sobre a distribuição dos fundos comunitários entre sectores, regiões e agricultores. De facto, a sua introdução em substituição dos mecanismos de suporte de preços de mercado e a sua indexação a sectores e a níveis históricos de produção tornaram não só mais transparente o processo de distribuição dos fundos agrícolas comunitários, como também
mais evidente a forma pouco equitativa como este se processa a nível sectorial, regional e empresarial.
As propostas de reforma da PAC que constam da Agenda 2000 não contêm alterações significativas neste âmbito uma vez que se manteve, no essencial, o modelo de afectação dos fundos agrícolas decorrente da reforma de 1992. O possível plafonamento futuro das ajudas directas à produção ao nível das explorações agrícolas e a sua eventual modulação a nível nacional poderão vir a ter consequências positivas do ponto de vista da repartição dos apoios comunitários, desde que, no primeiro caso, os montantes assim libertos sejam canalizados para o reforço das ajudas agro-ambientais e rurais e redistribuídos entre os diferentes Estados Membros e, no segundo, se privilegiem as regiões mais desfavorecidas e os pequenos agricultores.
É ainda muito cedo para podermos fazer previsões seguras quanto à evolução da PAC após 2006. Somos, no entanto, de opinião que se torna já possível apontar para aquilo que poderão vir a ser as grandes linhas de orientação de futuras alterações na PAC.
Em primeiro lugar, julgamos ser muito provável que se venha a generalizar aos restantes produtos agrícolas (leite, açúcar, carne de ovinos, etc.) o processo de harmonização de preços em curso. A renegociação dos acordos alcançados no âmbito do “Uruguay Round” que terão início em 1999 no quadro de Organização do Comércio Mundial (OCM) irá certamente constituir um reforço do processo de liberalização em causa, através, de novas reduções quer nos níveis de protecção tarifária, quer nas exportações subsidiadas de produtos agrícolas.
Este alinhamento dos preços comunitários com os mundiais irá implicar uma substituição dos actuais mecanismos de suporte de preços por medidas de estabilização dos preços agrícolas. É de prever neste âmbito, mecanismos de intervenção que, assumindo uma função de “rede de segurança”, possam garantir que os preços não descerão nos mercados agrícolas da U.E., para além de um nível considerado aceitável, quando os preços mundiais apresentarem quebras relativamente acentuadas. Os “stocks” que venham a resultar deste tipo de mecanismo de estabilização de preços passarão a ser escoados para o mercado, sem recurso a subsídios, quando os preços mundiais se formarem de novo a preços mais elevados. Uma protecção tarifária adequada tornar-se-á também indispensável de forma a evitar que, nesses casos, cheguem à intervenção importações obtidas a preços inferiores aos estabelecidos.
Nesta perspectiva parece-nos ser de admitir que, após 2006, a generalidade dos preços comunitários de produtos agrícolas tenderão a harmonizar-se progressivamente com os correspondentes preços do mercado mundial, os quais por seu lado tenderão a crescer, em termos reais, como consequência de uma gradual liberalização multilateral do comércio agrícola internacional. De facto, os resultados que têm vindo a ser obtidos a partir de diferentes tipos de modelos elaborados, por diversos organismos internacionais e nacionais, para simular o impacto do processo de liberalização do comércio agrícola internacional apontam, todas elas, para um crescimento diferenciado mas generalizado dos preços reais dos produtos agrícolas nos respectivos mercados mundiais.
Em segundo lugar, parece ser legítimo admitir no futuro um generalização das ajudas directas aos rendimentos dos produtores, cuja filosofia e modalidades de aplicação se tenderão a inserir nas seguintes linhas de orientação geral.
Por um lado, o reforço crescente dos apoios de âmbito agro-ambiental e agro-rural irá constituir uma tendência dominante no contexto da evolução futura do sistema de ajudas directas aos rendimentos dos produtores. A duração da sua aplicação e, sobretudo, o nível dos apoios futuros irão, muito provavelmente, estar sujeitos a avaliações periódicas e ser condicionados quer pelo tipo de ocupação e práticas culturais preconizadas, quer pela própria evolução dos rendimentos líquidos gerados a preços de mercado. É, no entanto, admissível que o nível das ajudas agro-ambientais e similares se venha a manter acima dos níveis de suporte global que os correspondentes sistemas de produção agrícola actuais têm vindo a beneficiar e que este tipo de ajudas venha a ter carácter permanente no horizonte temporal considerado podendo vir a assumir, na prática, a forma de contratos de introdução, manutenção e
desenvolvimento de sistemas de produção agro-ambientais ou agro-rurais.
Por outro, no que respeita às ajudas compensatórias à produção, consideramos ser cada vez menos provável que este tipo de ajudas directas ao rendimento possam vir a manter um carácter permanente, razão pela qual nos parece ser de prever uma tendência para o seu progressivo desmantelamento após 2006. Neste contexto, é de admitir uma opção a prazo por um sistema de ajudas directas inteiramente desligadas das decisões de produção futura, de carácter temporário e com uma duração diferenciada de acordo com a maior ou menor complexidade e dimensão do esforço de reconversão tecnológica e produtiva e de ajustamento estrutural exigido pela futura viabilização económica dos sistemas de produção que beneficiam das ajudas compensatórias então em vigor. Na prática tal diferenciação poderá vir a ser
características poderão constituir o fundamento para opções distintas não só quanto à duração e níveis de apoio directo aos rendimentos, como também às condições de elegibilidade e taxas de subsidiação dos investimentos complementares que venham a ser considerados mais adequados.
Finalmente, tudo leva a supor que no futuro se irá continuar a verificar uma alteração gradual no processo de afectação dos fundos agrícolas comunitários iniciado com a reforma de 1992 cuja tendência, não dá, no entanto, garantias de poder vir a constituir uma mobilização suficientemente significativa dos recursos financeiros disponíveis para acções de natureza estrutural, social, ambiental e rural que beneficiem os Estados-membros, as regiões e os agricultores que mais delas necessitam para poderem assegurar a sua competitividade ou viabilidade futuras. Na prática, só a definição de um adequado critério de equidade aplicável a prazo na distribuição dos fundos agrícolas não afectos à regulação dos mercados e uma redistribuição de fundos baseada numa limitação temporal da aplicação das ajudas compensatórias e sua respectiva degressividade, num adequado plafonamento e modulação das ajudas directas e no estabelecimento de taxas de comparticipação financeira nacionais diferenciadas no âmbito do FEOGA-garantia, é que poderão vir a permitir um reequilíbrio gradual das ajudas agrícolas entre os diferentes Estados-membros, regiões e explorações agrícolas.
4. A AGRICULTURA PORTUGUESA FACE À EVOLUÇÃO FUTURA DA PAC
De acordo com os resultados obtidos em projecções sobre a viabilidade e competitividade das explorações agrícolas do Continente Português no ano 2000 (Quadro 4):
• cerca de metade das explorações (56%) e de 1/3 da SAU do Continente poderão vir a ter competitividade e viabilidade assegurada, ou seja, capacidade para remunerar de forma adequada o conjunto dos factores de produção efectivamente utilizados, independentemente do nível das ajudas directas aos rendimentos de que os respectivos produtores possam vir a beneficiar;
• 22,8% do número de explorações agrícolas e 18,5% da SAU do Continente poderão vir a ser potencialmente competitivas, isto é, com viabilidade após o ano 2000 não dependente das ajudas directas aos rendimentos dos produtores,
mas implicando a existência de capacidade empresarial e recursos financeiros indispensáveis à criação de condições favoráveis à ocorrência de significativas transformações tecnológicas e produtivas e/ou ajustamentos estruturais;
• cerca de 1/3 da superfície agrícola do Continente (34,8%) e menos de 10% do correspondente número de explorações agrícolas (8,7%) sendo não competitivos no contexto de concorrência e preços que se prevê vir a estar em vigor no final do século, deverão vir a ter, no entanto, a sua viabilidade assegurada pelo conjunto das ajudas directas aos rendimentos de que poderão vir a beneficiar;
• só 12,2% do número de explorações agrícolas do Continente e 12,3% da correspondente SAU é que se prevê não poderem vir a reunir as condições necessárias que lhes assegurem a sua viabilidade a prazo, ou seja, não serão capazes de, apesar das ajudas directas ao rendimento a que tenham direito e das transformações que possam vir a ocorrer nos seus sistemas de estruturas de produção, remunerarem de forma adequada e durável os factores de produção de que dispõem.
Quadro 4
Competitividade e viabilidade das explorações agrícolas do Continente Português no ano 2000 Nº de explorações S.A.U.
(%) (%)
Explorações agrícolas viáveis
Competitivas 56,3 34,4
Potencialmente competitivas 22,8 18,5
Não competitivas 8,7 34,8
Explorações agrícolas não viáveis 12,2 12,3
TOTAL 100,0 100,0
As propostas recentemente apresentadas pela Comissão da U.E. não vão alterar significativamente as perspectivas de evolução após o ano 2000 das explorações agrícolas do
competitividade e viabilidade futuras. De facto, os decréscimos previstos para os preços institucionais dos cereais, carne de bovinos e leite poderão eventualmente vir a reduzir ainda mais a já muito reduzida competitividade dos sistemas de produção aonde este tipo de produtos é dominante, assim como a compensação não integral dos decréscimos adicionais dos preços em causa poderá fazer perigar a viabilidade futura daqueles sistemas de produção que, à partida, sendo não competitivos são, no entanto, viáveis.
No entanto, uma mais rápida harmonização dos preços agrícolas comunitários aos mundiais irá ter consequências profundas sobre a viabilidade e competitividades dos sistemas de produção agrícola nacionais. Assim, se admitirmos um sistema de preços comunitários nivelados com os preços mundiais e um sistema de ajudas directas aos rendimentos com um nível de suporte correspondente ao benefício global dos apoios em vigor no ano 2000, a competitividade e viabilidade futuras das explorações agrícolas portuguesas sofrerão alterações significativas em relação à situação prevista para o ano 2000.
Quadro 5
Competitividade e viabilidade das explorações agrícolas do Continente Português no ano 2000 num contexto de total liberalização dos mercados agrícolas comunitários.
Nº de explorações S.A.U.
(%) (%)
Explorações agrícolas viáveis
Competitivas 28,5 14,8
Não competitivas 37,1 68,6
Explorações agrícolas não viáveis 34,4 16,6
TOTAL 100,0 100,0
Em primeiro lugar, só cerca de 29% do número de explorações agrícolas do Continente e de 15% da respectiva SAU é que reunirão as condições necessárias para ser competitivas num futuro contexto completamente liberalizado de concorrência e preços.
Em segundo lugar, quase 70% da SAU do Continente pertencente a 37% das explorações agrícolas passariam a ser não competitivas, se bem que com viabilidade
assegurada através de ajudas directas aos rendimentos dos respectivos produtores, se admitirmos que estas compensarão de forma significativa as reduções de preços previstas.
Em terceiro lugar, não são de prever alterações quanto à importância relativa do número (34,4%) e da SAU (16,6%) das explorações sem viabilidade assegurada a prazo.
Se, no entanto, admitirmos que após o ano 2000 existirá capacidade e iniciativa empresarial e irão estar disponíveis fundos suficientes para criar as condições necessárias a uma reconversão tecnológica e produtiva e a um ajustamento das estruturas da produção agrícola dos sistemas e unidades de produção não competitivas, poder-se-á afirmar que, mesmo num contexto de preços comunitários nivelados com os mundiais, poderá ser bastante significativo o número e a SAU ocupada pelas explorações agrícolas potencialmente competitivas. De facto, de acordo com o resultado das nossas projecções o número de explorações competitivas e a correspondente SAU poderia apresentar um aumento, quando comparado com a situação de base, de 29 para 76% e de 15 para 42%, respectivamente, do número e da SAU total das explorações do Continente.
Uma análise mais aprofundada dos resultados obtidos permite-nos ainda verificar que o conjunto de explorações agrícolas potencialmente competitivas a preços mundiais se referem, no essencial, a sistemas de produção de culturas arvenses de regadio (32 e 66% do número e da área total deste tipo de sistemas), sistemas de produção leiteira (18 e 33% do número e SAU total deste tipo de sistemas), sistemas de culturas permanentes (61 e 31% do número e SAU total deste tipo de sistemas) e sistemas de pequena policultura intensiva (23 e 33% do número e SAU total deste tipo de sistemas)
Torna-se, neste âmbito, indispensável realçar que o tipo de transformações que poderão vir a assegurar a competitividade futura deste tipo de explorações agrícolas passam em grande medida não só por uma significativa reconversão produtiva e tecnológica dos sistemas de produção praticados (64 e 74% do número e SAU total do conjunto das explorações potencialmente competitivas necessita deste tipo de transformações), como também por um profundo ajustamento das respectivas estruturas de produção orientado quer para o aumento da área média das explorações, quer para a redução da mão-de-obra excedentária disponível (94 e 62% do número e SAU total do conjunto das explorações em causa exigirá um ou ambos destes tipos de ajustamento estrutural).
No que respeita ao conjunto das explorações não competitivas mas viáveis no contexto de preços mundiais e para um nível de suporte, garantido através de ajudas directas
produtores, importa realçar que eles se referem fundamentalmente aos sistemas de culturas arvenses de sequeiro (98 e 92% do número e SAU total deste tipo de sistemas) e aos sistemas de produção agro-silvo pastoril (9 e 52% do número e área total deste tipo de sistemas).
Importa ainda sublinhar que uma parte significativa das explorações agrícolas sem viabilidade futura assegurada poderá eventualmente vir a ser viabilizada num futuro quadro de ajudas directas aos rendimentos mais equitativo sendo, neste âmbito, de destacar a importância relativa das explorações baseadas em sistemas de pequena produção leiteira (70 e 42% do número e SAU total deste tipo de sistemas), sistemas de pequena policultura intensiva (33 e 34% do número e SAU total deste tipo de sistemas) e sistemas agro-silvo pastoris (41 e 36% do número total e da área deste tipo de sistemas).
Poder-se-á assim concluir que, num futuro contexto de concorrência e preços cada vez mais liberalizado, existem dois grupos de explorações agrícolas do continente português com uma particular relevância:
• as explorações agrícolas potencialmente competitivas, cujo futuro depende, como o seu nome indica, da criação de condições favoráveis à ocorrência de profundas transformações tecnológicas, produtivas e estruturais necessárias à sua competitividade futura;
• as explorações agrícolas não competitivas no contexto de uma maior liberalização dos mercados, mas com viabilidade assegurada, se o nível de suporte global verificado no ano 2000 vier a ser mantido a prazo para este tipo de explorações através de ajudas directas aos rendimentos orientadas para a valorização dos recursos ambientais, patrimoniais e humanos das zonas rurais. A relevância destes dois conjuntos de explorações agrícolas resulta, como é óbvio, da sua importância relativa face aos grandes desafios do futuro anteriormente apresentados, mas está também intimamente relacionada com a evolução da PAC ao longo dos próximos anos.
5. PROPOSTAS DE ALTERAÇÃO À REFORMA DA PAC APRESENTADA NO ÂMBITO DA AGENDA 2000
É no contexto dos desafios, orientações e tendências de evolução anteriormente apresentadas que, em nossa opinião, as propostas de reforma da PAC que constam da Agenda 2000 deverão ser analisadas.
O aprofundamento do processo de reforma da PAC de 1992 proposto no âmbito da Agenda 2000 assenta, no essencial, nas seguintes orientações principais:
• redução dos níveis de suporte de preços de mercado para níveis próximos dos preços mundiais (cereais, carne de bovinos, carne de suínos, aves e ovos) ou para níveis ainda significativamente superiores aos dos preços do mercado mundial (leite);
• manutenção do sistema de ajudas compensatórias indexadas à produção histórica com introdução de compensações adicionais parciais e com possibilidades de modulação, e plafonamento máximo ao nível das explorações agrícolas beneficiadas;
• estabelecimento de um aside” obrigatório de 0% e manutenção do “set--aside” voluntário com taxas eventualmente condicionadas por objectivos de natureza ambiental e regional;
• simplificação e flexibilização dos diferentes tipos de sistemas de ajudas directas e de medidas de controlo directo e indirecto da produção;
• reforço dos apoios de âmbito agro-ambiental e rural e sua articulação com o actual sistema de indemnizações compensatórias às regiões desfavorecidas;
• manutenção, no essencial, do actual modelo assimétrico de afectação inter--regional e inter-sectorial dos fundos agrícolas comunitários.
Trata-se, portanto, de um conjunto de propostas que não só põem em causa a já tão frágil competitividade e a viabilidade dos sistemas de produção agrícola e agro-industrial portugueses, como não criam as condições indispensáveis a uma sua tão necessária reconversão.
Primeiro, porque por um lado o decréscimo adicional dos preços institucionais de alguns dos produtos agrícolas irão pôr ainda mais em causa a competitividade de um
compensação integral dos decréscimos de preços previstos irá, muito provavelmente, afectar ainda mais a viabilidade futura de muitos sistemas de produção agrícola nacionais.
Segundo, porque a manutenção do actual sistema de ajudas directas aos rendimentos indexados aos sectores e níveis históricos de produção, não só constitui um desincentivo a uma sua mais profunda reconversão e um entrave à expansão da produção nacional, como também não permite uma libertação significativa de fundos agrícolas comunitários indispensáveis a um reforço das ajudas ao investimento e/ou rendimento agrícolas daqueles sistemas de agricultura cuja viabilidade futura passa por um processo de transformação que lhes permita, quer competir em mercados cada vez mais alargados e concorrenciais, quer assegurar uma adequada valorização dos recursos ambientais, patrimoniais e humanos das zonas rurais.
São estas, no essencial, as razões porque consideramos que as novas propostas de reforma da PAC não são as mais adequadas para que se possam enfrentar com sucesso os grandes desafios anteriormente identificados e, consequentemente, assegurar a tão desejada e necessária transformação da agricultura e do mundo rural português, o que passa, em nossa opinião, pela aprovação, no contexto da Agenda 2000, de um conjunto de orientações capazes de assegurar:
• um reforço substancial das medidas de apoio à reconversão produtiva e tecnológica e ao ajustamento estrutural dos sistemas de produção agrícola potencialmente competitivos e à sua expansão futura;
• um reforço significativo das medidas de apoio à introdução, manutenção e desenvolvimento de sistemas de produção agro-ambiental e agro-rural;
• uma distribuição mais equitativa dos apoios comunitários entre Estados--membros, regiões e agricultores.
Para a concretização do primeiro objectivo torna-se necessário garantir, no âmbito da Agenda 2000, as duas seguintes orientações.
Por um lado, a possibilidade dos produtores agrícolas poderem optar pela utilização das ajudas compensatórias a que têm direito como complemento de acções de apoio à reconversão produtiva e tecnológica dos seus sistemas de produção e de ajustamento das respectivas estruturas. Pretende-se com esta proposta, dar a oportunidade aos produtores agrícolas que o desejarem para, sem perderem o direito às ajudas compensatórias em vigor,
optar pela introdução de novos sistemas culturais potencialmente competitivos. O período de tempo durante o qual se manterá o pagamento das ajudas compensatórias poderá corresponder ao período de aplicação da Agenda 2000 (6 anos) sendo de propor que, em tais casos, haja, durante tal período uma compensação integral das reduções de preços previstas. Uma opção desta natureza obrigará os agricultores à prática de sistemas culturais alternativos durante um período de tempo a determinar de acordo com os diferentes tipos de reconversão empreendidos, mas não deverá pôr em causa a possibilidade dos agricultores poderem vir a optar, no final de tal período, pelo sistema de ajudas compensatórias a que inicialmente tinham direito, na hipótese, evidentemente, de este ainda estar em vigor e de acordo com as condições a que ele então obedecer.
Por outro lado, um reforço substancial dos fundos estruturais disponíveis quer para servirem, sob a forma de apoios ao investimento, de complemento às acções de reconversão empreendidas pelos agricultores que vierem a optar pelo regime anteriormente referido, quer para permitirem uma mais incentivadora e generalizada aplicação das acções mistas de apoio à reconversão (ajudas ao rendimento e ao investimento agrícolas) do tipo daquelas actualmente em vigor no contexto da Acção 2 da Medida 2 do PAMAF, assim com das medidas de reconversão florestal que constam do regulamento 2080.
A possibilidade de se vir a alcançar um significativo reforço das referidas acções estruturais depende em grande medida das opções que venham a ser assumidas pelo Governo Português no contexto do QCA III. Parece-nos, no entanto, justificar-se inteiramente a possibilidade de se vir a considerar o financiamento a 100% pela secção garantia do FEOGA deste tipo de acções estruturais, no que se refere à componente de apoio aos rendimentos durante o período de maturação dos investimentos de reconversão considerados prioritários.
No que diz respeito ao reforço das acções de apoio à adequação, manutenção e desenvolvimento dos sistemas agro-ambientais e agro-rurais parece-nos indispensável que venham a ser viabilizados, no contexto da Agenda 2000, dois diferentes tipos de orientações.
Primeiro, a possibilidade dos agricultores comunitários poderem optar, se o desejarem, pela utilização das ajudas compensatórias a que têm direito como complemento de acções de apoio à transformação dos respectivos sistemas de produção para sistemas agro-ambientais ou agro-rurais. Pretende-se, deste modo, facilitar o processo de viabilização a prazo de uma parte muito significativa da agricultura portuguesa criando-se as condições para uma utilização transitória (6 anos) das ajudas agro-ambientais ou similares pelas ajudas
culturais de natureza agro-alimentar e rural. O carácter permanente do apoio a este tipo de explorações ficará assegurado pela posterior aplicação a tais explorações das ajudas de natureza agro-ambiental e rural com níveis de apoio ao rendimento idênticos aos correspondentes a uma compensação integral das perdas de rendimento resultantes das reduções de preços previstas no contexto da Agenda 2000.
Em segundo lugar, um reforço substancial quer das ajudas directas aos rendimentos do tipo daquelas em vigor no âmbito das indemnizações compensatórias aos agricultores das regiões desfavorecidas e das medidas agro-ambientais, quer das acções estruturais de apoio à introdução, manutenção e desenvolvimento de sistemas de produção ambiental e agro--rural (apoios a investimentos agrícolas e não agrícolas em meio rural). A Agenda 2000 abre perspectivas bastante interessantes neste âmbito sem que, no entanto, se perceba como é que as orientações propostas poderão vir a contar com uma adequada disponibilidade de fundos comunitários.
É, neste contexto, que o terceiro objectivo por nós apontado para uma estratégia negocial portuguesa no âmbito da componente agro-rural da Agenda 2000 assume uma importância decisiva. De facto, sem uma distribuição mais equitativa dos fundos comunitários entre Estados-membros, regiões e agricultores não será possível vir a ser alcançada a margem de manobra necessária para um adequado desenvolvimento futuro da agricultura e do mundo rural português.
A posição negocial portuguesa deverá reafirmar a indispensabilidade de uma mais equitativa distribuição dos fundos agrícolas, baseada num critério de equidade adequado e em taxas de co-financiamento diferenciadas.
O quociente entre o montante total das despesas públicas comunitárias e nacionais referentes ao FEOGA - orientação e as do FEOGA-garantia referentes às ajudas directas aos rendimentos (ajudas compensatórias e medidas de acompanhamento da reforma da PAC) e o número de unidades de trabalho agrícola ano (UTA) disponíveis no conjunto da U.E. deverá corresponder, em nosso entender, ao valor de referencia a utilizar no cálculo dos fundos afectos a cada um dos Estados-membros ao longo do período que venha a ser definido (10-15 anos) como o mais adequado para um reequilíbrio dos apoios agrícolas comunitários.
Uma vez definido o valor de referência e estabelecida a duração do período de transição, os fundos agrícolas disponíveis para apoio directo aos rendimentos dos agricultores da U.E. deverão ser gradualmente redistribuídos entre os diferentes Estados-membros, em função do valor que o critério de equidade estabelecido assuma em cada um deles face à
média da U.E., e de modo a que no final do período de transição todos os Estados-membros recebam por UTA um montante de fundos de apoio aos rendimentos agrícolas igual ao da média comunitária.
A aplicação deste critério de equidade terá consequências muito positivas sobre o financiamento futuro daqueles Estados-membros que, como Portugal, beneficiam anualmente de um montante de fundos por UTA inferior à média da U.E..
Esta reafectação de fundos deverá basear-se nas poupanças que vieram a ser alcançadas com o desmantelamento dos mecanismos de suporte de preços, com a limitação temporal da aplicação das ajudas compensatórias e o seu respectivo plafonamento a nível comunitário e, predominantemente, através do estabelecimento de taxas nacionais de co-financiamento diferenciadas em relação ao conjunto dos fundos não afectos a medidas de regulação dos mercados e de acordo com a posição relativa dos diferentes Estados-membros face ao referido critério de equidade ao longo do período de transição.
O modo como estes fundos poderão vir a ser aplicados, dentro de cada Estado--membro, entre as respectivas regiões e explorações agrícolas será, por um lado, condicionada pelas opções futuras dos agricultores no que respeita às respectivas ajudas compensatórias à produção e, por outro lado, pelas decisões que venham a ser tomadas quanto ao plafonamento das ajudas directas à produção, pela forma como vierem a ser modulados a nível nacional os diferentes tipos de apoios aos rendimentos dos agricultores e pelas prioridades que venham a ser estabelecidas no âmbito das acções de natureza estrutural.
Assumirá, neste âmbito, particular importância uma modulação nacional das ajudas directas aos produtores que, sendo da responsabilidade de cada Estado Membro, se baseie prioritariamente em critérios de natureza económica (apoio à reconversão das actividades, sistemas e estruturas potencialmente competitivas), social (apoio aos rendimentos dos pequenos produtores agrícolas), ambiental (apoio à reconversão de sistemas agrícolas em agro-ambientais e à manutenção e desenvolvimento deste tipo de sistemas) e rural (apoio à consolidação e diversificação do tecido económico e social e à valorização do património humano e cultural das zonas rurais).
Na hipótese, muito provável, de não vir a ser possível um consenso no âmbito da Agenda 2000 sobre a adopção e implementação de um processo de reequilíbrio financeiro do tipo indicado, torna-se indispensável obter, para os Estados-membros que, como Portugal, têm níveis de apoio directo inferiores à média da U.E., algumas alterações na forma como os fundos
dos apoios dados no contexto das indemnizações compensatórias e das medidas de acompanhamento da reforma da PAC de 1992, para além da integração no contexto do FEOGA-garantia de acções de natureza estrutural do tipo dos anteriormente referidos e beneficiando de um financiamento integral por parte dos fundos comunitários.
6. CONCLUSÕES
As propostas de aprofundamento da reforma da PAC de 1992 apresentadas no âmbito da Agenda 2000 são, em nossa opinião, mais um passo no sentido da liberalização dos mercados agrícolas comunitários e baseiam-se, no essencial, numa progressiva substituição dos mecanismos de suporte de preços de mercado por ajudas directas aos rendimentos dos produtores agrícolas comunitários.
Estas alterações da PAC tenderão a atingir uma completa concretização nas duas primeiras décadas do próximo milénio com profundas consequências para o futuro da agricultura e do mundo rural da U.E. em geral e de Portugal em particular.
Como promover a competitividade futura dos sistemas de produção agrícola e/ou florestal potencialmente competitivos num mercado agrícola cada vez mais globalizado, como assegurar a viabilização daqueles sistemas de produção que não tendo condições para competir possam vir a ter um contributo positivo do ponto de vista ambiental e/ou agro--rural, como contribuir para a diversificação e consolidação do tecido económico e social das zonas rurais são, em nosso entender, os grandes desafios a que os centros de decisão política comunitária e nacionais, têm que responder ao longo das próximas décadas.
Em Portugal, a possibilidade de se vir a enfrentar com sucesso os referidos desafios, cuja dimensão e complexidade é muito maior do que na maioria dos restantes Estados--membros, passa, no essencial, por:
• um reforço substancial das medidas de apoio à reconversão produtiva e tecnológica e ao ajustamento estrutural dos sistemas de produção e explorações agrícolas e/ou florestais que reúnam as condições para poderem vir a competir a prazo nos mercados agrícolas mundiais;
• um reforço significativo das medidas de apoio à adequação, manutenção e desenvolvimento dos sistemas de produção e explorações agrícolas e/ou
florestais com um contributo positivo para a conservação do ambiente e dos recursos naturais e para a promoção do espaço natural e de paisagem, assim como, para a consolidação do tecido económico e social das zonas rurais; • uma distribuição mais equitativa dos apoios comunitários entre
Estados--membros, regiões e agricultores.
Infelizmente, as propostas de reforma da PAC que constam da Agenda 2000 estão longe de constituir uma resposta apropriada ao desenvolvimento futuro da agricultura, do mundo rural português porque:
• os decréscimos adicionais de preços institucionais propostos para alguns produtos agrícolas irão tornar ainda mais difícil a competitividade de muitas das explorações agrícolas portuguesas;
• a não compensação integral dos decréscimos de preços previstos, irá pôr ainda mais em perigo a viabilidade futura dos sistemas de produção agrícola nacionais;
• a manutenção do actual sistema de ajudas compensatórias indexadas aos sectores e níveis históricos de produção constitui, não só um desincentivo à sua reconversão futura, como também um entrave à expansão da produção agrícola nacional;
• o modelo de distribuição de fundos agrícolas comunitários subjacente às propostas apresentadas não permite uma libertação significativa dos recursos indispensáveis a um reforço substancial das ajudas aos rendimentos e investimentos agrícolas daqueles sistemas e explorações cuja viabilidade futura passa por um processo de transformação que lhes permita, quer competir em mercados cada vez mais alargados e concorrenciais, quer assegurar numa adequada valorização dos recursos ambientais, patrimoniais e humanos das zonas rurais.
É, neste contexto, que consideramos ser indispensável que, ao longo do período negocial que agora se inicia, venham a ser introduzidas alterações significativas, nas propostas em causa, as quais passam, no essencial:
• pela possibilidade dos produtores agrícolas poderem optar pela utilização das ajudas compensatórias a que têm direito como complemento de acções de apoio à reconversão produtiva e tecnológica e à adequação, manutenção e desenvolvimento de sistemas agro-ambientais e agro-rurais;
• por um reforço substancial dos fundos disponíveis para acções de natureza sócio-estrutural, agro-ambiental e rural;
• pela definição e implementação progressiva de um novo modelo de afectação dos fundos agrícolas não utilizados na regulação dos mercados baseado num critério adequado de distribuição equitativa de tais fundos ao longo dos próximos 10 a 15 anos, numa reafectação entre Estados-membros dos fundos libertados por via do desmantelamento dos mecanismos de regulação dos mercados ou das poupanças alcançadas no âmbito das ajudas compensatórias e, principalmente, numa diferenciação das taxas de co-financiamento nacionais em conformidade com as orientações decorrentes do reequilíbrio financeiro proposto.
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