RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO
Agência Nacional de Mineração
2020
Relatório nº 201801466
Controladoria-Geral da União - CGU
Secretaria Federal de Controle Interno
RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO
Órgão: MINISTERIO DE MINAS E ENERGIA
Unidade Examinada: Agência Nacional de Mineração
Município/UF: Brasília/Distrito Federal
Missão
Promover o aperfeiçoamento e a transparência da Gestão Pública, a prevenção
e o combate à corrupção, com participação social, por meio da avaliação e
controle das políticas públicas e da qualidade do gasto.
Auditoria Interna Governamental
Atividade independente e objetiva de avaliação e de consultoria, desenhada
para adicionar valor e melhorar as operações de uma organização; deve buscar
auxiliar as organizações públicas a realizarem seus objetivos, a partir da
aplicação de uma abordagem sistemática e disciplinada para avaliar e melhorar
a eficácia dos processos de governança, de gerenciamento de riscos e de
controles internos.
QUAL FOI O
TRABALHO
REALIZADO
PELA CGU?
Avaliação dos procedimentos de fiscalização e cobrança da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) realizados pela ANM, mediante análise das etapas de planejamento, execução e documentação das ações de fiscalização, dos sistemas de informação e das bases de dados utilizadas. O objetivo principal é identificar oportunidades de melhoria que possam tornar as ações de arrecadação e cobrança da CFEM mais eficientes e eficazes.
POR QUE A CGU REALIZOU ESSE
TRABALHO?
Trabalhos de auditoria anteriores indicaram várias fragilidades como falta de recursos materiais e pessoais além de indícios de que os valores arrecadados de CFEM poderiam ser ao menos duas vezes maiores que os atuais.
QUAIS AS CONCLUSÕES
ALCANÇADAS PELA CGU? QUAIS
AS RECOMENDAÇÕES QUE
DEVERÃO SER ADOTADAS?
Verificou-se baixa formalização e padronização dos procedimentos de planejamento, execução, comunicação e registro dos resultados das fiscalizações, bem como falta de revisão e supervisão em todas as etapas dos trabalhos realizados. Os sistemas de informação são falhos e insuficientes para fomentar uma gestão eficiente e eficaz. Os instrumentos de articulação interinstitucional da ANM para fiscalização da CFEM não alcançaram os resultados esperados. Constataram-se indícios de arrecadação de CFEM a menor.
É necessário revisar os procedimentos de todo o fluxo de arrecadação, fiscalização e cobrança da CFEM, desde o próprio cadastro de mineradoras nos sistemas, passando por um planejamento das fiscalizações baseados em evidências até o registro e acompanhamento dos resultados.
A automatização de rotinas de cruzamento de dados, aliada à consolidação e padronização de normas e manuais, dos procedimentos e critérios e à uniformização de entendimentos sobre a legislação minerária, otimizaria a aplicação dos recursos disponíveis e teria efeito positivo a arrecadação de CFEM.
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
AMIG Associação dos Municípios Mineradores de Minas Gerais ANATEL Agência Nacional de Telecomunicações (do MCTIC) ANEEL Agência Nacional de Energia Elétrica (do MME) ANM Agência Nacional de Mineração (do MME) ANM-R Unidades Administrativas Regionais da ANM ANP Agência Nacional de Petróleo (do MME) AR Aviso de Recebimento
CEP Código de Endereçamento Postal
CETEM Centro de Tecnologia Mineral (do MCTIC) CF Constituição Federal
CFEM Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais CFOP Código Fiscal de Operações e Prestações
CGU Controladoria-Geral da União CGU-R Unidades descentralizadas da CGU
CNAE Classificação Nacional de Atividades Econômicas CNPJ Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica
CBO Classificação Brasileira de Ocupações
CONFAZ Conselho Nacional de Política Fazendária (do ME) CPF Cadastro de Pessoa Física
CTN Código Tributário Nacional DF Distrito Federal
DIPAR Diretoria de Procedimentos Arrecadatórios (do DNPM) DNPM Departamento Nacional de Produção Mineral (do MME) DOU Diário Oficial da União
ECD Escrituração Contábil Digital
ECT Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (do MCTIC)
FNDCT Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (do MCTIC) GTI Grupo de Trabalho Interministerial
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (do ME) ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadoria e Serviços ISS Imposto sobre Serviços
ITR Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural LOA Lei Orçamentária Anual
MAPA Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
MCTIC Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações ME Ministério da Economia
MMA Ministério do Meio Ambiente MME Ministério de Minas e Energia MP Medida Provisória
NCM Nomenclatura Comum do Mercosul NF-e Nota Fiscal Eletrônica
OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico PDCA Plan (planejar), Do (executar), Check (checar), Act (agir)
PIB Produto Interno Bruto
PLG Permissão de Lavra Garimpeira RAIS Relação Anual de Informações Sociais RAL Relatório Anual de Lavra
RECD Requisição de Cópia da Escrituração Contábil Digital RFB Secretaria da Receita Federal do Brasil (do ME) SCI Sistema de Controle Interno
SEF/MG Secretaria da Fazenda de Minas Gerais SEFA/PA Secretaria de Fazenda Estadual do Pará SEFAZ/RR Secretaria de Estado da Fazenda De Roraima Siop Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente
SCM Sistema Cadastro Mineiro
SGM Secretaria de Geologia, Mineração e Transformação Mineral (do MME) SMM Secretaria Nacional de Minas e Metalurgia (do MME)
SPED Sistema Público de Escrituração Digital STJ Superior Tribunal de Justiça
STN Secretária do Tesouro Nacional (do ME)
SUASA Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária TAH Taxa Anual por Hectare
TCU Tribunal de Contas da União TI Tecnologia da Informação
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 8
CONSIDERAÇÕES INICIAIS 13
RESULTADOS DOS EXAMES 22
1. Fiscalizações da arrecadação e cobrança da CFEM realizadas sem planejamento estruturado e
com certo grau de improviso. 22
2. Sistemas de informação falhos e insuficientes para fomentar uma gestão eficiente e eficaz29 3. Os instrumentos de articulação interinstitucional da ANM para fiscalização da CFEM não
alcançaram os resultados esperados. 40
4. Indícios de arrecadação de CFEM a menor 50
RECOMENDAÇÕES 62
CONCLUSÃO 64
ANEXOS 68
INTRODUÇÃO
Setor mineral e mineração no Brasil
O setor mineral, caracterizado pela rigidez locacional e exaustão de seu objeto (recursos minerais não são renováveis), abrange a mineração (atividade extrativa) e a indústria da transformação mineral (atividade industrial que transforma o recurso natural em matéria prima e esta em produto). O Brasil produz entre setenta e oitenta diferentes substâncias minerais e o setor mineral é responsável por cerca de 733 mil empregos formais diretos, sendo 23% deles na mineração e 77% na indústria da transformação mineral1. Petróleo e gás natural
não fazem parte do setor mineral.
O setor mineral brasileiro fechou o ano de 2019 com superávit de US$ 24,5bilhões (US$ 51 bilhões em exportações e US$ 26,5 bilhões em importações). O valor exportado representou 22,6% do total das exportações brasileiras no ano, de US$ 225,3 bilhões. Considerando apenas a mineração (indústria extrativa), as exportações totalizaram US$ 27,3 bilhões, representando 53,5% do setor mineral e 12% das exportações brasileiras2. A principal substância mineral
exportada é o ferro, responsável por 45% do valor exportado pelo setor. Dos recursos minerais do País
A Constituição Federal assim dispõe sobre os recursos minerais do País3:
• São bens da União, inclusive os do subsolo;
• As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra e assegurada ao proprietário do solo a participação nos resultados da lavra – a União exerce monopólio estatal sobre a pesquisa e a lavra de minérios e minerais nucleares; • Os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e órgãos da administração direta da
União têm assegurada a participação no resultado da exploração de recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva ou a compensação financeira por essa exploração4;
1 Fonte: Informe Mineral, 1º semestre de 2018, elaborado pela Agência Nacional de Mineração (ANM).
2 Fonte: Boletim Informativo do Setor Mineral 2019, posição de fevereiro de 2020, elaborado pela Secretaria de Geologia, Mineração e Transformação Mineral (SGM) do Ministério de Minas e Energia (MME).
3 A Constituição Federal (CF), promulgada em 05.10.1988, disciplina essas matérias nos seguintes dispositivos: • Bens da União (art. 20, inciso IX e §1º; e art. 176, caput e §2º);
• Competências da União (exclusiva: art. 21, incisos XXIII e XXV; privativa: art. 22, inciso XII e parágrafo único; e comum com Estados, Distrito Federal e Municípios: art. 23, inciso XI e parágrafo único)
• Competências exclusivas do Congresso Nacional (art. 49, incisos XVI e XVII); e • Impostos incidentes sobre operações relativas a minerais do País (art. 155, §3º).
4 À época da promulgação da CF/1988, o Departamento Nacional da Produção Mineral (DNPM), vinculado ao MME, era o órgão da administração direta da União competente para planejar, coordenar e executar os estudos geológicos e exercer a supervisão, fiscalização e controle da exploração dos recursos minerais do País (Decreto nº 75.468, de 11.03.1975). Em 1990, passou a integrar a estrutura da Secretaria Nacional de Minas e Metalurgia (SMM), órgão da administração direta da União também vinculado ao MME, (Decreto nº 99.180, de 15.03.1990), até sua transformação em autarquia pela Lei nº 8.876, de 02.05.1994.
• O estabelecimento de áreas e as condições para o exercício da atividade de garimpagem, em forma associativa, é competência da União – a pesquisa e lavra de riquezas minerais em terras indígenas é competência exclusiva do Congresso Nacional e a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares depende de prévia autorização do Congresso Nacional; • A competência para legislar sobre jazidas, minas, outros recursos minerais e
metalurgia é privativa da União, entretanto, lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas da matéria;
• O registro, o acompanhamento e a fiscalização das concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos minerais, em seus territórios, é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, mas leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; e
• Os impostos incidentes sobre operações relativas a minerais do País são, somente, os sobre a importação de produtos estrangeiros, sobre a exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados, e o sobre as operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS).
Da gestão, regulação e fiscalização das atividades de exploração dos recursos minerais A Agência Nacional de Mineração (ANM) foi criada pela Medida Provisória nº 791, de 25.07.2017, convertida na Lei nº 13.575, de 26.12.2017, sob a forma de autarquia especial (agência reguladora) vinculada ao Ministério de Minas e Energia (MME). Contudo, apenas em 05.12.2018, com a entrada em vigor do Decreto nº 9.587, de 27.11.2018, que aprovou a estrutura regimental da Agência, é que ela foi investida no exercício pleno de suas atribuições e a autarquia (comum) Departamento Nacional da Produção Mineral (DNPM) foi definitivamente extinta. O primeiro Regimento Interno da Agência foi aprovado pela Resolução ANM nº 2, de 12.12.2018. Este trabalho se iniciou em agosto de 2018, desenvolvendo-se durante a transição de DNPM para ANM, razão pela qual neste relatório foram citadas algumas estruturas da entidade extinta.
À ANM, sucessora do DNPM como entidade responsável pela gestão e regulação do setor minerário, foram asseguradas prerrogativas necessárias ao exercício de suas competências e receitas próprias. Dentre outras, foram atribuídas à Agência as seguintes competências:
• Regular, fiscalizar, arrecadar, constituir e cobrar os créditos decorrentes da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), da Taxa Anual por Hectare (TAH) e das multas por ela (ANM) aplicadas; e
• Normalizar, fiscalizar e arrecadar os encargos financeiros do titular do direito minerário e os demais valores devidos ao poder público, bem como constituir e cobrar os créditos deles decorrentes e efetuar as restituições devidas.
À época de sua extinção, a estrutura organizacional do DNPM era composta, dentre outros órgãos, por quatro diretorias finalísticas e por 25 superintendências estaduais, vinculadas
diretamente ao Diretor-Geral5. As diretorias eram órgãos específicos singulares com
atribuições típicas de órgãos centrais e as superintendências eram órgãos descentralizados nos Estados com atribuições típicas de órgãos de execução6. Nos Estados havia unidades de
execução que atuavam como projeção regional de uma ou mais diretorias7. O Regimento
Interno da ANM manteve a distinção entre órgãos de direção superior (centrais) e de execução (regionais) e a existência de unidades específicas de execução como projeção regional dos órgãos centrais.
A administração das receitas no DNPM estava a cargo da Diretoria de Procedimentos Arrecadatórios (DIPAR) e das Divisões de Procedimentos Arrecadatórios (DPA), ou unidade equivalente8 (projeções regionais). Quando da instalação da ANM, as competências da DIPAR
e das DPA foram absorvidas pela Superintendência de Produção Mineral (SPM) da ANM-Sede e pelas Divisões de Arrecadação e CFEM (DIAEM) das Unidades Administrativas Regionais da ANM (ANM-R), ou unidade equivalente9.
Entretanto, alteração promovida no Regimento Interno da Agência em 2020 redundou na criação da Superintendência de Arrecadação (SAR) e de oito Divisões Regionais de Arrecadação (DIRAR)10. Nessa nova configuração, as atividades relativas à arrecadação
(lançamento, arrecadação, recolhimento, cobrança e fiscalização) foram centralizadas na ANM-Sede. As recém-criadas DIRAR integram a estrutura regimental da SAR e as ANM-R não mais executam atividades relacionadas a arrecadação de receitas da Agência. Destacam-se dois dispositivos introduzidos no Regimento Interno da ANM:
Art. 73-H. Todos os cargos ou funções comissionadas subordinados à Superintendência de Arrecadação poderão ser exercidos de forma desterritorializada, sem necessidade de alteração em assentamento funcional. Art. 73-I. Os servidores, empregados públicos e terceiros contratados atualmente em exercício nas áreas de arrecadação, na sede ou Unidades Regionais da ANM, somente poderão alterar sua lotação mediante autorização prévia do Superintendente de Arrecadação.
No que tange aos recursos alocados à entidade, na Tabela 1 abaixo se apresenta a execução orçamentária dos recursos da ANM aprovados pela Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2019, Lei nº 13.808, de 15.01.2019.
5 À época de sua extinção, a estrutura regimental e Regimento Interno do DNPM vigentes eram os aprovados, respectivamente, pelo Decreto nº 7.092, de 02.02.2010, e pela Portaria MME nº 247, de 08.04.2011. Havia uma superintendência em cada unidade da federação, exceto no AC e no DF, cujas regiões geográficas estavam circunscritas às áreas de atuação das superintendências nos Estados de RO e GO, respectivamente.
6 Conforme clássica distinção estabelecida no art. 10 do Decreto-lei nº 200, 25.02.1967.
7 Essa unidade de execução poderia ser uma divisão ou serviço, conforme a classe da superintendência. 8 Serviço de Procedimentos Arrecadatórios (SPA) ou Serviço de Procedimentos Arrecadatórios e de Desenvolvimento da Mineração (SPADM).
9 Serviço de Arrecadação e CFEM (SEAEM) ou Núcleo de Arrecadação e CFEM (NUAEM).
10 Resolução ANM nº 27, de 12.03.2020. Foram criadas as seguintes Divisões Regionais de Arrecadação: DIRAR 1 (MG); DIRAR 2 (PA, AP); DIRAR 3 (MT, MS, GO, TO); DIRAR 4 (BA, SE, AL); DIRAR 5 (ES, RJ, SP); DIRAR 6 (SC, RS, PR); DIRAR 7 (PE, RN, CE, PB, PI, MA); e DIRAR 8 (RO, RR, AC, AM).
Tabela 1 – Orçamento e execução orçamentária da ANM no exercício de 2019
Programa LOA (R$) Liquidado (R$)
0089 Previdência de inativos e pensionistas da União 55.155.100 57.774.115
0901 Operações Especiais: cumprimento de sentenças judiciais 909.085 823.463
0999 Reserva de Contingência 257.665.208 0
2041 Geologia, mineração e transformação mineral 8.599.978 6.950.726
2119 Programa de gestão e manutenção do MME 293.154.868 245.799.263
Total 615.484.239 331.213.372
Fonte: elaborada pela CGU. Consulta ao Siop realizada em 17.05.2020.
As receitas arrecadadas em 2019 pela ANM superaram a despesa liquidada do exercício correspondente, conforme dados da Tabela 2 abaixo (uma fração da arrecadação da CFEM, de sete por cento, deve ser destinada à Agência e constitui sua principal fonte de receita).
Tabela 2 – Valores recolhidos à ANM e parcelas cabíveis por lei à Agência em 2019
Receita Valores recolhidos Parcela cabível por lei à ANM Em R$ Em % Em R$ Em %
CFEM 4.087.299.500,47 97,10 286.110.965,03 70,11%
TAH 85.787.020,17 2,04 85.787.020,17 21,02%
Demais receitas 36.192.239,32 0,86 36.192.239,32 8,87%
TOTAL 4.209.278.759,96 100,00 408.090.224,52 100,00
Observação: As demais receitas são decorrentes da cobrança de serviços prestados pela ANM, da venda de produtos e publicações e da aplicação de multas previstas na legislação minerária.
Fonte: elaborada pela CGU. Consulta ao Tesouro Gerencial (Receitas) realizada em 15.05.2020.
Da situação da Agência e da ação de controle
Os trabalhos da Controladoria-Geral da União (CGU) e do Tribunal de Contas da União (TCU) nesta década destacaram, seguidamente, as seguintes fragilidades da ANM:
• Carência crônica de pessoal (nos últimos vinte anos foram realizados apenas dois concursos públicos para provimento de cargos – o último foi há mais de sete anos); • Quadro de pessoal com elevada idade média dos servidores (nos próximos três anos
há potencial redução de metade da força de trabalho em razão de aposentadorias); • Carência de recursos logísticos, materiais e orçamentário-financeiros necessários ao
desempenho de suas atividades (contingenciamentos de recursos e incertezas quanto a datas de efetiva disponibilidade afetam negativamente seu desempenho); • Insuficientes e falhos sistemas corporativos em uso (Tecnologia da Informação (TI)). Uma possível e apertada síntese da conjuntura da ANM e do ano de 2019 é a seguinte:
• A ANM é um órgão arrecadador e a área responsável pelas receitas, historicamente, não foi considerada prioritária pelas administrações passadas da Agência;
• Em 2019, apesar de suas deficiências, a ANM arrecadou 123,2% do valor liquidado, havendo margem para melhorias e potencial aumento da arrecadação da Agência;
• A conjuntura econômica adversa afeta todos os entes federados, porém os mais fortemente afetados são Estados e Municípios, os principais beneficiários dos recursos da CFEM (como se verá neste relatório), de modo que o aumento da arrecadação pode ser mais um fator a auxiliar no reequilíbrio de suas finanças. Diante disso, e tendo em vista a Auditoria Interna Governamental ser “uma atividade independente e objetiva de avaliação e de consultoria, desenhada para adicionar valor e melhorar as operações de uma organização”11, formulou-se a seguinte questão de auditoria:
Em que medida a atuação da ANM nos processos de fiscalização da arrecadação e na cobrança da CFEM pode ser mais eficiente e eficaz?
Para responder a essa questão, estabeleceram-se os seguintes objetivos para este trabalho: • Avaliar os procedimentos de fiscalização da arrecadação e de cobrança da CFEM; • Propor a adoção de medidas com vistas a aperfeiçoar normas, aprimorar os sistemas
de TI em uso e tornar mais efetivas as parcerias da ANM com outros entes e entidades no sentido de otimizar a arrecadação dos créditos da CFEM; e
• Apresentar alternativas à forma de atuação da Agência e de sua interação com outros órgãos, entidades, entes ou instâncias, bem como apresentar modelos ou alternativas de atuação adotados em outras áreas da administração federal que guardem características similares com as do setor mineral.
Na avaliação dos procedimentos abordaram-se os seguintes aspectos das atividades da fiscalização da arrecadação e cobrança da CFEM:
1) Padronização das atividades (manuais, normas, procedimentos) e planos periódicos; 2) Planejamento, execução e documentação das fiscalizações;
3) Alocação de recursos e suporte às atividades das unidades regionais; 4) Sistemas de informação e bases de dados utilizados; e
5) Acordos de cooperação técnica e convênios firmados.
Os trabalhos se iniciaram em agosto de 2018 e contaram com a participação de onze unidades descentralizadas da CGU (CGU-R)12 na avaliação da atuação das ANM-R de suas respectivas
áreas de atuação. Os trabalhos desenvolvidos pelas CGU-R compreenderam a avaliação da operação dos sistemas de TI em uso para gestão da CFEM, das bases de dados utilizadas, das rotinas adotadas e dos fluxos e análises processuais.
11 Conforme o Manual de Orientações Técnicas da Atividade de Auditoria Interna Governamental do Poder Executivo Federal, elaborado pela Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) da CGU, de 2017.
12 Nos Estados de AL, BA, GO, MG, MS, PA, PB, PE, SC, SE, SP. No caso da CFEM, inclui os cinco Estados de maior arrecadação: MG, PA, GO, SP e BA, nessa ordem.
Considerações Iniciais
Do regular aproveitamento dos recursos minerais do País
Para o regular aproveitamento dos recursos minerais13, mediante pesquisa, lavra,
beneficiamento, distribuição, consumo ou utilização, sua exploração deve se adequar a um destes regimes previstos na legislação minerária do país14:
• Autorização: visa à realização dos trabalhos necessários à definição da jazida, sua avaliação e a determinação da exequibilidade do seu aproveitamento;
• Concessão: visa à realização do conjunto de operações coordenadas objetivando o aproveitamento industrial da jazida, da extração do minério até seu beneficiamento; • Licenciamento: visa ao aproveitamento das substâncias minerais de emprego
imediato na construção civil ou como corretivo de solos na agricultura;
• Permissão de Lavra Garimpeira (PLG): visa à lavra e aproveitamento imediatos de substâncias minerais que, em razão da sua dimensão, natureza, localização e utilização econômica, independem de prévios trabalhos de pesquisa;
• Monopolização15: depende de lei especial e os trabalhos são executados direta ou
indiretamente pelo Poder Executivo Federal; e
• Registro de Extração16: permite aos órgãos da administração direta e autárquica da
União, dos Estados, do DF e dos Municípios extrair substâncias minerais de emprego imediato na construção civil para uso exclusivo em obras públicas por eles executadas diretamente, respeitados os direitos minerários em vigor nas áreas onde devam ser executadas as obras e vedada sua comercialização.
Da CFEM
A CFEM é uma receita pública patrimonial decorrente da participação no produto da exploração de recursos minerais (royalties da mineração) e tem origem na exploração do patrimônio do Estado por particular. É devida nos regimes de Concessão, Licenciamento, Lavra Garimpeira e Monopolização e pode ser cobrada junto com a TAH no regime de Autorização. No caso deste último regime (Autorização), a cobrança tem por base um documento denominado “Guia de Utilização”, um título provisório e precário que permite, em caráter excepcional, a extração de substâncias minerais em área titulada, antes da outorga da concessão de lavra, fundamentado em critérios técnicos, ambientais e mercadológicos, mediante prévia autorização da ANM.
O sujeito passivo da obrigação (devedor) é toda e qualquer pessoa física ou jurídica habilitada a extrair substâncias minerais para fins de aproveitamento econômico, o adquirente de bens
13 Produzir bens ou explorar matérias-primas pertencentes à União, sem autorização legal ou em desacordo com as obrigações impostas pelo título autorizativo, constitui crime contra o patrimônio, na modalidade de usurpação, com pena de detenção de um a cinco anos e multa (Lei nº 8.176, de 08.02.1991, art. 2º).
14 Parecer PROGE n° 426/2009-FMM-LBTL-MP-SDM, de 09.10.2009, e Decreto nº 9.406, de 12.06.2018, art. 13. 15 Exercido pela sociedade de economia mista Indústrias Nucleares do Brasil (INB), sucessora da Empresas Nucleares Brasileiras Sociedade Anônima (Nuclebrás), e subsidiárias, como órgão de execução do monopólio. 16 Não é propriamente um regime de exploração, mas pode ser considerado, para fins didáticos, um sexto regime, haja vista a situação nele descrita não se enquadrar em nenhum dos regimes anteriores.
minerais arrematados em hasta pública, e o primeiro adquirente no caso de bem explorado sob o regime de PLG. O fato gerador da obrigação de pagar é o ato da venda ou transferência para utilização do bem mineral, sua arrematação em hasta pública, ou consumo pelo minerador.
A CFEM foi instituída pela Lei nº 7.990, de 28.12.1989, e suas alíquotas foram estabelecidas pela Lei nº 8.001, de 13.03.1990, ambas regulamentadas pelo Decreto nº 1, de 15.01.1991. Somente a partir da vigência da Lei nº 13.540, de 18.12.2017, originada a partir da conversão em lei (com alterações) da Medida Provisória nº 789, de 25.07.2017, essas duas leis sofreram alterações de grande impacto no que diz respeito à CFEM. As principais alterações ou inovações introduzidas na Lei nº 7.990/1989 foram as seguintes:
• A expressão “produto mineral” foi substituída por “bem mineral” e os conceitos de bem mineral, beneficiamento e consumo foram introduzidos na legislação; e
• As hipóteses de incidência da CFEM nos casos de arrematação em hasta pública, de exploração sob o regime de PLG e de consumo, foram introduzidas na legislação. As principais alterações ou inovações introduzidas na Lei nº 8.001/1990 foram as seguintes:
• A possibilidade de dedução das despesas de transporte e de seguros do cálculo foi suprimida (a base de cálculo passou de receita líquida para receita bruta das operações – deduzidos os tributos incidentes sobre a comercialização);
• O consumo e a exportação de bem mineral foram expressamente previstos como hipóteses de incidência da CFEM, bem como foram estabelecidas suas bases de cálculo – no caso do consumo, foram incorporadas disposições do Decreto nº 1/1991 e das normas baixadas pela ANM;
• Os casos específicos de bem mineral remetido a outro estabelecimento do mesmo titular para posterior comercialização e de operações de transferência, no território nacional, entre estabelecimentos da mesma empresa ou entre empresas coligadas ou do mesmo grupo econômico, caracterizados como venda ou consumo, foram expressamente previstos para fins do estabelecimento de suas bases de cálculo; • As alíquotas das substâncias de maior materialidade na arrecadação da CFEM foram
majoradas, em particular a do ferro (vide Tabela 3 abaixo);
• A incidência da CFEM sobre a água mineral e águas termais foi estabelecida de modo expresso, incorporando disposições das normas baixadas pela ANM;
• A criação de nova categoria de entes beneficiários (DF e Municípios afetados pela mineração na hipótese de a produção não ocorrer em seus territórios)17;
• Os sujeitos passivos da obrigação foram expressamente discriminados, bem como foram estabelecidas as situações de responsabilidades solidária e subsidiária pelo recolhimento da CFEM, a necessidade de cadastramento dos sujeitos passivos junto à ANM e a obrigação de manter seus dados atualizados, sob pena de multa;
17 Considera-se que um ente foi afetado pelas atividades de mineração quando seus territórios forem teatro de uma das seguintes ocorrências envolvendo substâncias minerais: realização de operações portuárias e de embarque e desembarque; cortados por infraestruturas utilizadas para o transporte ferroviário ou dutoviário; e nele estiverem localizadas as pilhas de estéril, as barragens de rejeitos, as instalações de beneficiamento de substâncias minerais e as demais instalações referidas no plano de aproveitamento econômico.
• A incidência de atualização monetária do valor devido, juros e multa em caso de inadimplemento das obrigações foi reintroduzida de forma expressa;
• Os prazos decadencial e prescricional estabelecidos para os créditos patrimoniais pelo art. 47 da Lei nº 9.636, de 15.05.1998, foram aplicados aos créditos da CFEM, incorporando jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) sobre a matéria; • Algumas condutas tendentes a dificultar a apuração do valor devido da CFEM foram
tipificadas como infrações administrativas e passíveis de punição com multa a ser aplicada pela ANM, sem prejuízo de possível responsabilização criminal; e
• A possibilidade de a ANM arbitrar os valores da CFEM foi expressamente estabelecida, incorporando disposições das normas baixadas pela ANM.
As bases de cálculo da CFEM são:
• Na venda, a receita bruta, deduzidos os tributos incidentes sobre a comercialização; • Nas exportações, sobre a receita calculada – a base de cálculo será o preço parâmetro
definido pela Receita Federal do Brasil (RFB) ou, se este for inexistente, a base de cálculo será o valor de referência definido pela ANM;
• No consumo, sobre a receita bruta calculada, considerado o preço corrente do bem mineral, ou de seu similar, no mercado local, regional, nacional ou internacional, conforme o caso, ou o valor de referência definido pela ANM;
• Na aquisição em hasta pública, sobre o valor de arrematação; e
• Na extração sob o regime de PLG, sobre o valor da primeira aquisição do bem. As alíquotas variam de acordo com a substância mineral explorada e sofreram alteração em 2017 conforme Tabela 3 abaixo. Devido a alterações introduzidas na Medida Provisória nº 789/2017 quando da sua conversão em lei, há questionamentos sobre qual alíquota deve ser aplicada aos fatos geradores ocorridos no período de vigência da MP nos casos das substâncias cujas alíquotas sofreram alteração na conversão18.
Tabela 3 – Alteração das alíquotas sobre a base de cálculo da CFEM
Substância Mineral Vigência da Alíquota
Antes da MP nº 789/2017 A partir da Lei nº 13.540/2017
Águas minerais e termais 2% 1%
Substâncias minerais destinadas à
construção civil 2% 1%
Ouro 1% p/ empresas mineradoras
0,2% nos demais casos 1,5%
Diamantes, Pedras Carbonadas, Pedras preciosas, e pedras coradas lapidáveis
0,2% 2%
Metais nobres 0,2% 2%
Nióbio 0,2% 3%
Potássio 3% 2%
Bauxita, Manganês, Sal-Gema 3% 3%
18 Diamante extraído sob o regime de PLG, pedras preciosas, pedras coradas lapidáveis, pedras carbonadas, ouro, ferro, potássio, substâncias minerais destinadas à construção civil e águas minerais e termais.
Substância Mineral Vigência da Alíquota
Antes da MP nº 789/2017 A partir da Lei nº 13.540/2017
Ferro 2%
3,5% para o minério de ferro, com hipótese de redução de
até 2% segundo critérios a serem definidos via decreto
presidencial
Demais substâncias minerais 2% 2%
Fonte: elaborada pela CGU. Consulta ao Diário Oficial da União (DOU) de 26.07.2017 e de 19.12.2017.
Sendo o minério de ferro o responsável por, em média, dois terços do valor recolhido de CFEM, os aumentos tanto de sua alíquota (entre 2017 e 2018) quanto de sua cotação (em 2019)19 fizeram com que sua contribuição fosse responsável por grande parte do aumento na
arrecadação de CFEM nos últimos anos, conforme se pode observar na Figura 1 abaixo. Figura 1 – Recolhimento anual da CFEM nos períodos de 2009 a 2019
Fonte: elaborada pela CGU. Consulta ao Portal Brasileiro de Dados Abertos em 02.05.2020.
Em relação às demais substâncias, além de todas juntas representarem, em média, menos de quarenta por cento do valor arrecadado, a proporção entre os valores recolhidos em 2019 em relação aos recolhidos em 201620 é menor que o valor representado pelas alterações das
alíquotas, conforme se pode observar na Tabela 4 abaixo.
19 Fonte: Boletim Informativo do Setor Mineral 2019, posição de fevereiro de 2020, elaborado pela Secretaria de Geologia, Mineração e Transformação Mineral (SGM) do Ministério de Minas e Energia (MME).
20 Foram escolhidos esses exercícios porque em 2017 e em 2018 terem sido os anos de transição das modificações de alíquota.
Tabela 4 – Impacto da alteração de alíquota na arrecadação
Substância Mineral Alíquota (%) CFEM (R$)
2016 2019 2019/2016 2016 (R$) 2019 (R$) 2019/2016
Gemas e metais nobres 0,2 2,0 10,00 584.823,02 4.925.623,65 8,42
Ouro 1,0 1,5 1,50 82.520.459,08 201.230.757,54 1,44 Nióbio 2,0 3,0 1,50 11.868.809,76 27.125.727,37 1,29 Ferro 2,0 3,5 1,75 1.016.640.224,53 3.519.935.311,54 2,46 Água mineral 2,0 1,0 0,50 33.688.505,04 35.229.299,71 0,05 Demais substâncias 2,0 2,0 1,00 480.807.722,08 538.258.479,33 1,12 Bauxita, Manganês, Sal-Gema 3,0 3,0 1,00 159724118,5 168157648,6 1,05 Potássio 3,0 2,0 0,67 12044527,71 9375821,17 0,78 Fonte: elaborada pela CGU. Consulta ao Portal Brasileiro de Dados Abertos em 02.05.2020.
Por fim, a distribuição dos valores aos entes federados se dá conforme Tabela 5 abaixo. Tabela 5 – Evolução dos percentuais de distribuição da arrecadação da CFEM no tempo
Beneficiário Na vigência da Lei nº 8.001/1990 Na vigência da Lei nº 9.984/2000 Na vigência da Lei nº 13.540/2017
Municípios onde ocorre a produção 65% 65% 60%
Estados e DF onde ocorre a produção 23% 23% 15%
Municípios afetados pela produção - - 15%
Órgãos, entidades e fundos federais Detalhe (*) 12% 12% 10% DNPM/ANM 10% 8% 7% IBAMA 2% 2% 0,2% FNDCT - 2% 1% CTEM - - 1,8%
(*) Detalhe da parte cabível à União:
IBAMA: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis. FNDCT: Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico.
CTEM: Centro de Tecnologia Mineral, órgão da administração direta vinculado ao Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações (MCTIC).
Fonte: elaborada pela CGU. Consulta ao DOU de 14.03.1990, de 18.07.2000 e de 19.12.2017.
Das normas, manuais e procedimentos das atividades de fiscalização
A ANM foi criada com a finalidade de promover a gestão dos recursos minerais da União, bem como a regulação e a fiscalização das atividades para o aproveitamento dos recursos minerais no País. O extinto DNPM também detinha capacidade normativa e fiscalizatória sobre o exercício das atividades de mineração no País, portanto, regulava o setor mineral brasileiro, embora não fosse formalmente uma agência reguladora e não atendesse a alguns dos requisitos desse tipo de órgão (diretoria colegiada, mandato fixo de diretores etc.).
O setor de fiscalização da atividade minerária, por exemplo, a cargo da (então) Diretoria de Fiscalização da Atividade Minerária (DIFIS) do DNPM e de suas projeções regionais, as Divisões
de Fiscalização da Atividade Minerária (DFISC)21, dispunha de um Manual de Fiscalização, o
Manual DIFIS22, dividido em módulos em função dos assuntos tratados:
1) Atribuições e conduta do agente fiscalizador; 2) Pesquisa mineral;
3) Análise de modificação de Plano de Aproveitamento Econômico (PAE); 4) Análise de outros projetos técnicos;
5) Análise do Relatório Anual de Lavra (RAL); 6) Sistema Analisador do RAL - Manual do Usuário; 7) Planejamento da fiscalização da lavra;
8) Vistoria de lavra autorizada;
9) Manual de procedimentos de fiscalização de extração mineral não autorizada; 10) Vistoria de concessões de água mineral e potável de mesa;
11) Barragens de mineração; e 12) Certificação Kimberley.
Os módulos acima mencionados apresentam alguns elementos do método de gestão de processos denominado “Ciclo PDCA” (planejar, executar, monitorar e avaliar)23, no qual cada
etapa utiliza insumos gerados na etapa anterior. O módulo sobre planejamento da fiscalização da lavra prevê o estabelecimento de um planejamento para o exercício, o qual deve ser elaborado pelas DFISC no início do ano e encaminhado ao órgão central (DIFIS) para validação até 31.01 de cada ano. Também define e padroniza o planejamento das atividades de análise e vistoria dos empreendimentos (processos minerários) e das áreas de extração não autorizadas. E contém orientações quanto à: definição das áreas/alvo de fiscalização; priorização das análises e fiscalizações; formação das equipes; definição das rotas de vistorias; definição do cronograma de execução (físico/financeiro).
Quanto ao conjunto dos módulos do Manual DIFIS, embora haja diferenças significativas na estrutura, extensão e profundidade dos conteúdos desses documentos, com exceção do módulo referente às atribuições e conduta do agente fiscalizador, os demais têm em comum a existência de anexos com modelos e exemplos de documentos (formulários, fichas, relatórios, pareceres, autos de infração e de interdição, extratos etc.) e de comunicações administrativas (notificações, ofícios, despachos etc.) a serem utilizados nos respectivos contextos dos trabalhos.
No que tange à área de fiscalização da arrecadação, durante a auditoria levantaram-se informações de caráter preparatório tratando da existência ou da execução de ações ou rotinas relacionadas aos seguintes pontos:
• A existência de manual padronizado;
• A realização de planejamento prévio às fiscalizações e sobre a existência de sistema de suporte específico para auxiliar nessa tarefa;
• Os procedimentos adotados para se constatar o não pagamento, o pagamento fora do prazo ou o pagamento a menor da CFEM;
21 Relatório de Auditoria nº 201800821, referente à Auditoria Anual de Contas (AAC) do exercício de 2017. 22 Aprovado pela Ordem de Serviço DNPM nº 002, de 28.10.2010.
• O acompanhamento da ANM-Sede sobre a execução das atividades realizadas pelas ANM-R;
• A realização de cursos ou treinamentos destinados a capacitar os fiscais nos últimos cinco anos; e
• A existência de diagnóstico da ANM-Sede sobre as principais causas a ensejar o não-pagamento, o pagamento a menor ou o pagamento fora do prazo legal da CFEM. Sobre os manuais, constatou-se a existência da “Consolidação da Legislação – CFEM”, 4ª edição, atualizada até 20.09.2012. Ela reúne um conjunto de 25 documentos, dentre os quais estão treze normas baixadas pela ANM, apresentadas no Quadro 1 a seguir24.
Quadro 1 – Normas da ANM constantes da “Consolidação da Legislação – CFEM”
Item Espécie Nº Data Assunto
1 Portaria 157 15.06.1999 Disciplina a compensação de pagamento indevido ou a maior. 2 Portaria 158 15.06.1999
Aprova as Fichas de Registro de Apuração da CFEM a serem preenchidas, mensalmente, pelos sujeitos passivos (Modelo I para PLG; Modelo II para demais regimes).
3 Portaria 175 02.07.1999 Disciplina cálculo do valor a ser recolhido no regime de PLG pelo primeiro adquirente.
4 Instrução
Normativa 6 06.09.2000
Trata das parcelas dedutíveis para obtenção do faturamento líquido sobre as operações de venda do produto mineral. 5 Instrução
Normativa 1 03.04.2002
Estabelece base de cálculo e parcelas dedutíveis para obtenção do faturamento líquido sobre água mineral.
6 Portaria 303 11.06.2003 Estabelece limites de valor para a inscrição de débitos em Dívida Ativa, e para o ajuizamento de ações de execução.
7 Portaria 439 21.11.2003
Dispõe sobre a necessidade de os interessados discriminarem a previsão de recolhimento da CFEM na demonstração da economicidade do aproveitamento e esclarece sobre restrições a que o titular de direito minerário está sujeito no caso de se encontrar inscrito em dívida ativa por débito referente à CFEM. 8 Ordem de
Serviço 3 15.01.2004
Dispõe sobre índices de correção monetária e percentuais de juros e multas na apuração dos débitos.
9 Ordem de
Serviço 1 30.09.2005
Estabelece seguintes procedimentos e rotinas a serem observados nos processos de celebração de Acordos de Cooperação Técnica para Fiscalização da CFEM.
10 Portaria 311 30.11.2005 Aprova o modelo da Guia de Recolhimento da União (GRU), regula sua disponibilização e pagamento da CFEM.
11 Portaria 366 22.10.2010 Aprova o Manual de parcelamento dos Créditos do DNPM. 12 Ordem de
Serviço 1 27.10.2010 Dispõe sobre a fiscalização e cobrança da CFEM.
13 Portaria 389 23.11.2010 Aprova o Manual de procedimentos de arrecadação e cobrança da CFEM.
Fonte: elaborado pela CGU. Consulta ao documento “Consolidação da Legislação – CFEM” da ANM.
24 Os demais documentos são: excertos de dez normas de maior hierarquia (Constituição Federal, oito leis e um decreto) e dois pareceres da Procuradoria Jurídica da ANM, os Pareceres PROGE nº 564/2007, sobre prescrição e decadência de créditos de CFEM e TAH, e nº 565/2007, sobre apuração de débitos (multa e juros), ambos aprovados pelo Diretor-Geral do DNPM em 06.12.2007.
O “Manual de procedimentos de arrecadação e cobrança da CFEM” referido no item 13 do Quadro 1 acima será doravante denominado “Manual CFEM” neste Relatório.
Quanto ao planejamento prévio e ao sistema de suporte, levantou-se a informação de que a fiscalização da arrecadação e cobrança da CFEM é objeto de planejamento realizado pelas ANM-R e tem por documento orientador a Ordem de Serviço nº 001, de 27.10.2010 (OS 001/2010), relacionada no item 12 do Quadro 1 acima, bem como da utilização de um sistema informatizado para auxiliar no planejamento e na realização das atividades de fiscalização, o Sistema de Arrecadação, o qual fornece informações referentes à arrecadação por meio de filtros, tais como substância, processo minerário, UF e Município e que permite acompanhar os débitos apurados em fiscalizações e os parcelamentos realizados.
Quanto aos ciclos de planejamento, eles são definidos e aprovados por meio do Sistema de Planejamento da ANM (SISPLAN), que envolve todas as atividades e projetos (orçamentários ou não) a serem executados em um determinado período (no caso, um ano). Dentre outras funcionalidades, é o instrumento de aferição das metas institucionais (globais e intermediárias) usadas para medir o desempenho institucional e calcular os valores das gratificações a serem pagas aos servidores.
Sobre a constatação de não pagamento, pagamento fora do prazo ou pagamento a menor da CFEM, levantou-se a informação de que ela ocorre mediante procedimento não automatizado de cruzar as informações prestadas pelas empresas mineradoras quando da geração dos boletos de pagamento (dados de pagamento) com aquelas prestadas pelas mesmas empresas mediante envio do Relatório Anual de Lavra (RAL)25, portanto, de caráter autodeclaratório.
Esse procedimento é (ou seria) executado pelas ANM-R quando do planejamento das fiscalizações e está previsto no Manual CFEM e na OS 001/2010.
A ANM-Sede acompanha a instauração, movimentação, estoque e arquivamento dos processos de fiscalização via Sistema de Arrecadação, no qual estão cadastradas as fiscalizações realizadas.
Sobre o estoque de processos por analisar na ANM-Sede (recursos administrativos de segunda instância em processos de cobrança da CFEM), há mais de dois mil processos físicos (não digitalizados) sobre CFEM na ANM-Sede pendentes de análise26.
Quanto à realização de cursos ou treinamentos, não foi realizado nenhum evento destinado a capacitar os fiscais nos últimos cinco anos.
O diagnóstico da ANM-Sede sobre as principais causas a ensejar o não pagamento, o pagamento a menor ou o pagamento fora do prazo legal é o seguinte:
... a principal causa para a inadimplência da CFEM é o reduzido quadro de pessoal e de ferramentas de auditoria especializadas, bem como, a falta de compartilhamento de informações com outros órgãos de governo, RFB e SEFAZ estaduais, resolvendo-se esresolvendo-ses problemas, os processos tanto de fiscalização como de cobrança tramitarão com maior celeridade, inibindo assim a inadimplência.
25 Relatório Anual de Lavra (RAL) é obrigação do minerador prevista no art. 50 do Código de Mineração. Nele deverão ser apresentadas informações sobre as atividades realizadas no ano anterior.
Na Figura 2 abaixo27 apresenta-se o fluxograma dos procedimentos de arrecadação,
fiscalização, cobrança e distribuição dos valores auferidos a título de CFEM. Figura 2 – Mapa de processo: arrecadação e fiscalização da CFEM.
Fonte: Ofício nº 22/DIRE-2011, de 21.01.2011 – Mapa de processo: arrecadação e fiscalização da CFEM.
Já na qualidade de agência reguladora de fato e de direito, as normas baixadas pela ANM após sua efetiva instalação, ocorrida em 05.12.2018, são apresentadas no Quadro 2 a seguir.
Quadro 2 – Normas baixadas pela ANM após sua efetiva instalação
Item Espécie Nº Data Assunto
1 Resolução 2 02.04.2019
Disciplina o disposto no Decreto nº 9.407, de 12.06.2018 (municípios gravemente afetados pela edição da lei nº 13.540/2017 e os afetados pela atividade de mineração). 2 Portaria 251 03.04.2019
Disciplinar os procedimentos e critérios para realização do planejamento nacional de fiscalização da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais - CFEM. 3 Instrução
Normativa 1 25.05.2020
Dispõe sobre a tramitação processual das autuações de multas por infração à legislação minerária.
Fonte: elaborado pela CGU. Nota Técnica nº 3/2020-SAR-ANM/DIRC, de 24.07.2020 (SEI nº 1554542).
27 Essa figura corresponde ao Apêndice D do Ofício nº 22/DIRE-2011, de 21.01.2011 – Mapa de processo: arrecadação e fiscalização da CFEM. Emitido em resposta ao Ofício nº 1.124/2010-TCU/SECEX, de 17.12.2010, relativo ao processo TC 027.591-2010-7, foi obtido na página do TCU na internet.
RESULTADOS DOS EXAMES
1. Fiscalizações da arrecadação e cobrança da CFEM realizadas sem
planejamento estruturado e com certo grau de improviso.
Neste item será avaliada a atuação da ANM como órgão de regulação do setor mineral no âmbito da fiscalização da arrecadação e cobrança da CFEM. Serão objetos de avaliação o conjunto de instrumentos jurídico-normativos baixados pela Agência (normas e manuais), o planejamento realizado (planos periódicos, planejamento e execução das fiscalizações individuais, cobrança dos débitos apurados) e a alocação de recursos (humanos, materiais e logísticos). Os sistemas de informação e os instrumentos de articulação interinstitucional referentes a essas atividades serão abordados em itens específicos.
A avaliação dos procedimentos de fiscalização da arrecadação e de cobrança da CFEM executados pelas ANM-R foi realizada de forma segmentada conforme suas fases: plano anual de fiscalizações, planejamento das ações de fiscalização, execução das fiscalizações individuais e cobrança de eventuais débitos apurados. As avaliações específicas das ANM-R foram realizadas pelas CGU-R28, de modo que se apresenta a seguir visão geral dos achados.
1.1 Planos periódicos de fiscalização
Os planos anuais de fiscalização elaborados pelas ANM-R não são formalizados e envolvem somente a definição do orçamento anual no SISPLAN para fins de previsão e programação periódica de gastos (suprimentos, diárias, passagens, combustível) e o quantitativo anual das fiscalizações a serem executadas, mas sem especificação das ações a serem realizadas no período. É de se destacar o fato de o Manual CFEM abordar somente a etapa da cobrança dos débitos apurados, nada dispondo sobre fiscalização da arrecadação, plano de fiscalização ou planejamento de ações.
1.2 Planejamento das fiscalizações
O planejamento das ações de fiscalização utiliza dados e informações da própria ANM, como os registros dos sistemas da Agência (dados de produção do RAL e pagamentos de CFEM) e as informações dos processos minerários, não sendo utilizados ou considerados outros dados econômicos, financeiros ou fiscais das empresas nem as informações do setor de fiscalização minerária.
Os critérios utilizados para seleção dos sujeitos passivos das fiscalizações (empresas de mineração) são os de materialidade e temporalidade. O primeiro se baseia em informações fornecidas pelas próprias empresas, estratificadas conforme os valores de produção comercializada declaradas pelos mineradores por meio do RAL (os sujeitos passivos selecionados integram os estratos que agregam as empresas de maior valor comercializado declarado). O segundo se baseia na antiguidade dos fatos geradores ainda por fiscalizar, com atenção aos prazos decadencial (dez anos) e prescricional (cinco anos) dos créditos.
28 Relatórios nº 201801497 (CGU-R/AL), nº 201801498 (CGU-R/BA), nº 201801499 (CGU-R/GO), nº 201801496 (CGU-R/MG), nº 201801500 (CGU-R/MS), nº 201801501 (CGU-R/PA), nº 201801502 (CGU-R/PB), nº 201801503 (CGU-R/PE), nº 201801505 (CGU-R/SC), nº 201801516 (CGU-R/SE) e nº 201801504 (CGU-R/SP).
Esses critérios não são formalizados29, apenas convencionados. Os sistemas em uso na ANM
não funcionam de modo integrado, de sorte que não há alertas, trilhas de auditoria nem rotina automatizada de batimento das informações do RAL com os pagamentos da CFEM aptos a indicarem sujeitos passivos elegíveis à fiscalização.
Os critérios utilizados para formação de equipes e definição de deslocamentos nas fiscalizações são os de disponibilidade e de otimização de recursos. Esses critérios também não são formalizados, apenas convencionados. Na formação das equipes procura-se, conforme a realidade da ANM-R, selecionar servidores com perfil adequado à execução das atividades (cargo ocupado e/ou formação escolar). A supramencionada OS 001/2010 classifica as fiscalizações em duas modalidades distintas:
• In loco: realizada com base nas informações obtidas na documentação gerencial, fiscal e contábil da empresa mineradora ou nas bases de dados disponibilizadas pelos fiscos federal e estaduais, se disponíveis; e
• “De escritório” (ou “de mesa”): realizada com base em cruzamento das informações contidas nas guias de recolhimento de CFEM registradas no Sistema de Arrecadação com as do último Relatório Anual de Lavra (RAL) apresentado – essa opção deve se dar nas hipóteses em que a modalidade in loco justificadamente não for factível. Nas fiscalizações in loco, procuram-se estabelecer rotas físicas de deslocamento das equipes visando a otimizar os recursos orçamentário-financeiros, humanos e logísticos disponíveis (diárias, passagens, pessoal, equipamentos, veículos). Havendo disponibilidade de tempo e pessoal, fiscalizam-se também empresas de estratos não prioritários cujas sedes se situem ao longo da rota estabelecida, desde que para elas haja períodos ainda não fiscalizados e os eventuais créditos não tenham sido alcançados pelos prazos decadencial ou prescricional. As ações de fiscalização não são consideradas sigilosas e as eventuais denúncias versando sobre arrecadação da CFEM não recebem tratamento diferenciado ou prioritário, exceto as oriundas do Poder Judiciário e de órgãos de controle (Ministério Público, polícias etc.), as quais são levadas em consideração na definição das rotas. No caso das fiscalizações in loco, faz parte da rotina comunicar previamente a empresa acerca da fiscalização a ser realizada para que seja organizada a documentação a ser analisada pelos fiscais.
1.3 Execução das fiscalizações
Na execução das ações, a rotina é a prevista na OS 001/2010 e o fluxo dos procedimentos obedece àquele apresentado na Figura 2 do tópico Considerações Iniciais deste Relatório. Não são utilizadas outras fontes de informação além daquelas previstas na OS 001/2010 (documentação gerencial, fiscal e contábil da empresa de mineração, bases de dados disponibilizadas pelos fiscos federal/estaduais e as disponíveis nos sistemas da ANM e nos processos minerários), nem mesmo para circularização das informações disponíveis.
Os procedimentos de apuração de débitos envolvem levantamento e análise dos dados necessários à definição da base de cálculo30 (valor da produção comercializada ou consumida,
deduções aplicáveis, valores recolhidos de CFEM, data de vencimento das obrigações). Para
29 Entende-se por formalização a forma escrita dos instrumentos utilizados nas atividades de fiscalização e arrecadação (planos, orientações, manuais etc.), aprovados ou não mediante edição de ato administrativo. 30 Esses elementos constam de diversas normas, conforme o regime de exploração e a substância mineral. A regra geral é a Instrução Normativa DNPM nº 1, de 09.06.2000. Os cálculos da CFEM devida por empresas detentoras de direitos minerários que exercem atividade balneária sem especificação do preço do banho e a decorrente do aproveitamento mineral mediante o regime de PLG obedecem a normas específicas.
os fatos geradores ocorridos a partir de 01.08.2017, são dedutíveis as parcelas referentes aos tributos incidentes sobre a comercialização dos bens minerais (ICMS, PIS, COFINS, ISS (no caso de águas termais) e IOF (no caso do ouro como ativo financeiro)). Para os ocorridos até 31.07.2017, ou seja, antes da vigência da Lei nº 13.540/2017, também são dedutíveis as parcelas referentes a transporte e seguro.
As informações obtidas são então lançadas manualmente em planilha eletrônica auxiliar e, posteriormente, transportadas para outra planilha eletrônica denominada “PCFEM”. Esta última é carregada no Sistema de Arrecadação, que apura o eventual débito de forma automática e consolidada para o período abrangido pela fiscalização. Se for apurado débito, instaura-se processo de cobrança e o Sistema de Arrecadação armazena a planilha “PCFEM”, o número do processo minerário e o período fiscalizado. Se não houver débito, essas informações não são registradas no sistema (apenas é juntado um despacho ao respectivo processo minerário indicando não haver sido apurado débito na fiscalização).
Quanto à documentação da fiscalização e de seus resultados, estes não são documentados em relatórios padronizados quanto a suas características (conteúdo, forma, estrutura, numeração etc.) e não há sistemática de revisão, aprovação ou supervisão por instâncias superiores. O tratamento a ser aplicado aos papéis de trabalho (documentação de suporte) não é normalizado nem há orientação sobre sua organização, conservação e guarda, ficando a cargo dos fiscais dar a ela a destinação que entenderem pertinente.
1.4 Cobrança dos débitos apurados
Quanto ao monitoramento, inicia-se com a instauração do processo de cobrança, a partir da expedição do documento “Notificação Fiscal de Lançamento de Débito para Pagamento (NFLDP)”. Comporta a expedição de comunicações administrativas e a recepção e análise da defesa e de recursos de primeira e segunda instâncias apresentados pelas empresas.
Um dado relevante sobre a (baixa) eficiência dos procedimentos de cobrança foi levantado na auditoria realizada na ANM-R/SC: somente 2,28% dos débitos apurados nas fiscalizações in
loco realizadas no período de 2006 a 2016 foram efetivamente pagos ou parcelados.
1.5 Alocação de recursos e suporte do Órgão Central às unidades regionais
A limitação dos recursos orçamentários e financeiros e a imprevisibilidade de sua liberação e descentralização31 foram os principais pontos levantados e afetaram a realização das
fiscalizações in loco, haja vista diárias e passagens serem os principais itens de despesa nessa modalidade de fiscalização, bem como a constituição de mutirões ou forças-tarefa32.
O quantitativo de pessoal alocado no setor de arrecadação é insuficiente de forma generalizada, mas o impacto é desigual nas diversas unidades. As ANM-R identificadas como em situação mais crítica foram a ANM-R/AL, onde há somente um servidor na área (a chefe do setor) e a ANM-R/SP (também há apenas um servidor na área, a chefe do setor, que conta com o apoio de um terceirizado e de um estagiário). É de se registrar que a ANM-R/SP não realiza fiscalizações desde o ano de 2014.
31 A imprevisibilidade decorre das limitações de empenho e movimentação financeira decretadas no ano pelo Poder Executivo Federal a fim de atingirem as metas fiscais estabelecidas para o exercício e dependem da conjuntura econômica do país.
32 Instrumento utilizado para alocar temporariamente servidores de outras unidades da federação em uma ANM-R específica para execução das atividades de fiscalização.
Em suma, a situação é similar à do setor de fiscalização minerária apontada no Relatório de Auditoria nº 20180082133: a escassez de recursos alocados às unidades regionais afeta
negativamente a execução das atividades de fiscalização da arrecadação da CFEM, embora o impacto não seja igual sobre elas.
No que diz respeito ao suporte às atividades das ANM-R, lacunas na legislação e a ausência de penalidades efetivas para as mineradoras dificultaram a consolidação de entendimentos e geraram oportunidades para apresentação de diversos recursos administrativos pelas empresas mineradoras autuadas. Algumas dessas lacunas foram suprimidas pela Lei nº 13.540/201734, entretanto, outras exigem a atuação da ANM-Sede na qualidade de Órgão
Central, como a necessidade de ser definido o Ponto da Incidência de Contribuição (PIC) para as substâncias minerais, ou seja, o ponto exato em que ocorre o fato gerador da CFEM no processo de utilização da substância, essencial para definição da base de cálculo.
1.6 Análise do Controle Interno
As normas da ANM sobre CFEM baixadas antes da instalação da Agência tratam apenas de procedimentos relacionados à apuração de débitos e seus acréscimos e ao estabelecimento de obrigações aos administrados. Não contemplam orientações sobre o planejamento e execução das atividades de fiscalização (conteúdo e periodicidade dos planos, definição do universo fiscalizável, cronograma das fiscalizações e recursos necessários à sua execução, definição das áreas/alvo de fiscalização e prioridades, formação de equipes e definição de rotas, sigilo das informações levantadas nas fiscalizações, tratamento diferenciado para denúncias etc.). O Manual CFEM existente também nada dispõe sobre esses assuntos, abordando apenas a etapa de cobrança, e o plano de fiscalização (global e periódico) elaborado pelas ANM-R não é formalizado, tendo caráter meramente de programação orçamentária e financeira.
A seleção dos sujeitos passivos é realizada com base em critérios de materialidade e temporalidade e em indicativos de débitos levantados a partir de divergências constatadas entre os valores recolhidos de CFEM e as informações auto declaratórias apresentadas pelas empresas de mineração quando da entrega do RAL. O levantamento é realizado por meio de cruzamentos entre os registros do Sistema de Arrecadação (valores pagos e recolhidos) e as informações do sistema RALWeb relativas ao RAL do exercício selecionado para estratificar as empresas de mineração. Os sistemas não estão integrados, de modo que não há rotinas automatizadas de batimento de informações (RAL X Pagamentos).
A verificação das informações prestadas pelas empresas de mineração ocorre a partir da análise de sua documentação gerencial, fiscal e contábil quando da realização das fiscalizações individuais in loco. E sua circularização (confrontação com fontes externas) ocorre quando se tem acesso às bases de dados disponibilizadas pelos fiscos.
O principal efeito associado ao critério de materialidade nesse caso (estratificação ABCD com base nas informações do RAL) é o de subestimar o universo fiscalizável devido à exclusão indesejada de sujeitos passivos do universo fiscalizável. Ao se utilizarem os dados do RAL de um exercício específico para seleção dos sujeitos passivos, desconsidera-se a possiblidade de
33 Relatório de Auditoria Anual de Contas (AAC) do exercício de 2017 do DNPM.
34 A Lei nº 13.540/2017 instituiu penalidades às empresas mineradoras e excluiu despesas com seguro e frete da base cálculo, mas as novas regras só se aplicam a fatos geradores ocorridos a partir de 01.08.2017, portanto, não alcançam os processos de cobrança já autuados ou aqueles que vierem a ser autuados em razão das fiscalizações em andamento ou ainda por realizar relativas a fatos geradores ocorridos anteriores a essa data.
determinada empresa, incluída nos extratos inferiores C ou D para o exercício selecionado, poder se enquadrar nos estratos superiores A ou B se a seleção fosse realizada com base em RAL de outros exercícios, conforme relatório da ANM-R/PA.
A escassez dos recursos disponíveis exige a adoção de medidas e a utilização de critérios que maximizem os resultados das ações da ANM. O risco envolvido nos procedimentos utilizados pela Agência é o de não concentrar seus esforços nos sujeitos passivos com maior impacto no alcance do objetivo de otimizar a aplicação dos recursos disponíveis, quais sejam, os sujeitos passivos que conjuguem o maior risco de pagamento intempestivo ou inferior ao devido e o maior retorno material da fiscalização (maior potencial de arrecadação).
A exclusão indesejada, entretanto, pode ocorrer mesmo nos casos em que o sujeito passivo atendeu ao critério de materialidade, mas não houve circularização das informações do RAL. Nesse caso, se os valores pagos forem coerentes com os valores declarados no RAL, o sujeito passivo é considerado adimplente com suas obrigações no período fiscalizado, ainda que os valores pagos e recolhidos sejam menores que os devidos, e não chega a ser fiscalizado efetivamente. O risco envolvido é considerar adimplente quem, de fato, não está.
Além disso, a ênfase no critério da materialidade pode não levar aos resultados esperados. Exemplo disso pode ser extraído do seguinte trecho do relatório da ANM-R/SC:
... embora não haja esta formalização do processo de planejamento e avaliação formal dos riscos para a escolha dos mineradores, a partir do cotejamento dos dados das fiscalizações in loco realizadas no período de 2011 a 2016 com as informações disponíveis nas bases de dados da ANM, foi possível inferir que tais fiscalizações priorizaram substâncias e/ou empresas/mineradores com maior arrecadação de CFEM no exercício em análise.
Outrossim, nos casos em que se voltaram para fiscalizar mineradores/substâncias com menor arrecadação, como é o caso das empresas que atuam com a substância água, no geral, os resultados da fiscalização evidenciaram diferença de CFEM significativa.
Essa afirmação pode ser corroborada pelo fato de que em cerca de um quarto de todas as 4.220 fiscalizações registradas no Sistema de Arrecadação entre 2014 e 2019 o recolhimento espontâneo realizado pela mineradora havia sido zero.
O procedimento de utilizar planilhas eletrônicas preenchidas manualmente como insumo dos cálculos efetuados pelo Sistema de Arrecadação sujeita a apuração dos débitos à ocorrência de falhas (erros humanos) e de manipulação indevida de informações (fraudes). O risco envolvido é o de erro na apuração do débito, que pode ser a maior, em desfavor da empresa de mineração, ou a menor, em desfavor da ANM.
O erro a maior, entretanto, pode ser mitigado porque está sujeito ao contraditório da empresa mediante a apresentação de defesa e recursos. No caso do erro a menor, o risco é potencializado porque os trabalhos não são supervisionados, oportunidade em que a revisão e conferência dos cálculos poderia revelar incoerência entre os valores apurados e a base de evidências utilizadas, e, dessa forma, indicar a ocorrência do erro.
O Sistema de Arrecadação armazena somente informações das fiscalizações em que se apurou débito (a inexistência de débitos é atestada mediante despacho juntado ao processo minerário). O efeito evidente é a dificuldade de obter informações gerenciais sobre o total de fiscalizações realizadas em determinado período, insumo essencial à tomada de decisão dos gestores e à avaliação do desempenho da entidade, pois esse levantamento enseja a
