ISSN FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO

ISSN 1982 - 0283

FINANCIAMENTO

DA EDUCAÇÃO

F

inanciamento

da

e

ducação

SUMÁRIO

Apresentação ... 3

Rosa Helena Mendonça

Introdução ... 4

Nelson Cardoso Amaral

Texto 1: Financiamento e gasto da educação pública no Brasil ... 10

Jorge Abrahão de Castro

Texto 2: O financiamento da educação dos jovens com idade entre 18 e 24 anos: os desafios para um novo PNE ... 21

Nelson Cardoso Amaral

Texto 3: Desafios para o financiamento adequado da educação ...30

Daniel Cara

3

F

inanciamento

da

e

ducação

a

presentação

A publicação Salto para o Futuro comple-menta as edições televisivas do programa de mesmo nome da TV Escola (MEC). Este aspecto não significa, no entanto, uma sim-ples dependência entre as duas versões. Ao contrário, os leitores e os telespectadores – professores e gestores da Educação Bási-ca, em sua maioria, além de estudantes de cursos de formação de professores, de Fa-culdades de Pedagogia e de diferentes licen-ciaturas – poderão perceber que existe uma interlocução entre textos e programas, pre-servadas as especificidades dessas formas distintas de apresentar e debater temáticas variadas no campo da educação. Na página eletrônica do programa, encontrarão ainda outras funcionalidades que compõem uma rede de conhecimentos e significados que se efetiva nos diversos usos desses recursos nas escolas e nas instituições de formação. Os textos que integram cada edição temática, além de constituírem material de pesquisa e estudo para professores, servem também de base para a produção dos programas.

A edição 19 de 2013 traz como tema o Fi-nanciamento da Educação e conta com a consultoria de Nelson Cardoso Amaral, Doutor em Educação pela UNIMEP e Pro-fessor na Universidade Federal de Goiás. Os textos que integram essa publicação são:

1. Financiamento e gasto da educação pú-blica no Brasil

2. O financiamento da educação dos jovens com idade entre 18 e 24 anos: os desafios para um novo PNE

3. Desafios para o financiamento adequado da educação

Boa leitura!

Rosa Helena Mendonça1

4

deba-te no condeba-texto das discussões do Projeto de Lei 8.035/2010, que trata de um novo Plano Nacional de Educação (PNE), o qual, a partir da data de sua aprovação, terá duração de-cenal. Um ponto importante da discussão se refere ao financiamento das ações a serem estabelecidas nessa década. A meta relacio-nada ao financiamento é a última, de núme-ro 20, e referencia o montante de recursos aplicados em educação ao Produto Interno Bruto (PIB); referência essa que se expressa como um percentual do PIB.

A Câmara dos Deputados aprovou o equivalente a 10% do PIB de recursos públi-cos para serem aplicados em educação pú-blica e o Senado alterou o texto, retirando a segunda ocorrência da palavra “pública” e mantendo apenas recursos públicos aplicados

em educação. Essa alteração permite que,

mesmo os recursos financeiros públicos aplicados em escolas/instituições privadas, sejam incorporados ao montante referen-ciado ao PIB.

A utilização desse indicador precisa, entre-tanto, ser feita com muita cautela. A efeti-vação de comparações do financiamento entre países precisa utilizar duas outras in-formações: o valor do PIB do país e o tama-nho do alunado a ser atendido, o que pode ser expresso pela quantidade de pessoas do país em idades educacionais adequadas para cada nível, etapa e modalidade educacional.

A Bolívia, por exemplo, aplicou em 2008 o equivalente a 6,4% do PIB em edu-cação, e o Canadá, 5,2%. (EUA.CIA, 2010). Se não examinarmos outras informações, pas-sa-se a impressão de que a Bolívia propicia melhores condições financeiras para o setor educacional que o Canadá. A Tabela 1 apre-senta a conjunção de três indicadores que precisariam ser observados simultaneamen-te para uma análise consissimultaneamen-tensimultaneamen-te e completa do indicador percentual do PIB. Conside-raremos neste estudo os dados que cons-tam do The World Factbook 2010, da Central

Intelligence Agency (CIA), dos EUA, em que

os PIBs são considerados com as correções

i

ntrodução

O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BRASILEIRA

Nelson Cardoso Amaral1

1 Doutor em Educação pela UNIMEP, Professor na Universidade Federal de Goiás e Consultor desta Edição Temática.

5

(Purchasing Power Parity-PPP, em inglês).

TABELA 1 – RECURSOS FINANCEIROS APLICADOS NO SETOR EDUCACIONAL,

POR PESSOA EM IDADE EDUCACIONAL (BOLÍVIA E CANADÁ)

% PIB APLICADO EM EDUCAÇÃO BOLÍVIA 6,4 45 2,9 4.142.335 695,00 CANADÁ 5,2 1.278 66,5 8.656.329 7.731,00 PIB/PPP EM US$ BILHÕES (DE 2009) TOTAL DE RECURSOS EM EDUCAÇÃO (US$ BILHÕES) POPULAÇÃO EM IDADE EDUCACIONAL VALOR APLICADO POR PESSOA EM IDADE EDUCACIONAL (US$)/PPP

PAÍS

Verifica-se, portanto, que o Canadá aplicou o equivalente a US$/PPP 7.731,00 por pessoa em idade educacional e a Bolívia, o equivalente a US$/PPP 695,00 e, é claro, o Canadá propicia melhores condições finan-ceiras para o setor educacional ao aplicar 11 vezes mais recursos por pessoa em idade educacional que a Bolívia. Conclui-se, por-tanto, que apesar de a Bolívia aplicar um percentual que, em relação ao PIB é maior que o do Canadá, isso, na prática, não repre-senta uma vantagem, pois seu PIB é de ape-nas 45 bilhões de dólares e sua população em idade educacional de 4.142.335 pesso-as, o que contrasta com os 1.278 bilhões de dólares do PIB canadense – 28 vezes maior que o boliviano – cujo percentual, embora menor, se dirige a uma população em idade educacional de pouco mais que o dobro da boliviana, de 8.656.329 de pessoas.

Analisar a importância que um país dá ao setor educacional exige a conjuga-ção de pelo menos três indicadores: total de recursos aplicados em educação como percentual do PIB, riqueza do país (expres-sa pelo valor de seu PIB) e a quantidade de pessoas em idade educacional, por exemplo. Os dados que constam do The World

Factbook 2010 da CIA nos mostram que

Ye-men (9,6%), Botswana (8,7%), Cuba (9,1%), Dinamarca (8,3%) e Noruega (7,2%) apli-cam elevados percentuais de seus PIBs em educação, sendo que o Brasil aplicou 4% de seu PIB. Informações do INEP/MEC regis-tram que o Brasil aplicou um percentual um pouco mais elevado que o registrado pela CIA em 2008, 4,7% do PIB. Ao apresentar o Projeto de Lei 8.035, que faz a proposta de um novo PNE, o Governo Federal conside-ra que o Bconside-rasil já aplica o equivalente a 5% Fonte: (UNESCO, 2010) e (EUA.CIA, 2010) e cálculos deste estudo

6

percentuais divulgados pela CIA, obtemos os valores aplicados por pessoa em ida-de educacional (em US$) em países sele-cionados. A Tabela 2 mostra esses valores.

TABELA 2 – RECURSOS FINANCEIROS APLICADOS POR PESSOA EM

IDADE EDUCACIONAL

PAÍS

7

959,00 por pessoa em idade educacional, tem um enorme desafio para atingir o valor mé-dio de todos os países selecionados, que foi de US$/PPP 4.456,00. Atingir este valor signi-ficaria multiplicar por quase cinco os valores atuais, o que implicaria aplicar o equivalen-te a 20% do PIB de recursos financeiros em educação. Isto é claramente inviável, consi-derando-se as demandas existentes em ou-tras áreas sociais, como a saúde, a segurança e a habitação, por exemplo. Conclui-se, por-tanto, que o Brasil aplica um baixo valor de recursos públicos por pessoa em idade edu-cacional com relação a outros países, como o Japão, a Coreia do Sul e os Estados Unidos. Utilizando valor tão baixo, as comparações das qualidades dos sistemas educacionais do Brasil e desses países, quando da divul-gação do resultado do exame do Programa Internacional de Avaliação de Alunos (PISA), por exemplo, se tornam inconsistentes.

Considerando a discussão implemen-tada no âmbito do PNE, podemos afirmar que se relacionam ao financiamento, tanto a expansão do sistema, quanto a qualidade da educação oferecida; categoria de análise que possui grande complexidade, pois não há uma qualidade absoluta na educação, ou seja, ela dependeria dos interesses de quem participa da discussão. Existem qualidades ideais diferentes, de acordo com a variação do ponto de vista, que pode ser o do estu-dante, do meio acadêmico, do mercado de trabalho, dos governantes, dos empresários, etc.

Os textos desta coletânea discutem diversos problemas relacionados ao finan-ciamento da educação brasileira e procuram decodificar a árdua linguagem inerente a essa temática. É verdade que o estudo desse tema demanda um certo esforço para en-tender os números, tabelas, gráficos e etc., mas, por outro lado, cada vez mais a

dis-ALEMANHA NORUEGA ESTADOS UNIDOS ESPANHA 4,6 7,2 5,3 4,2 2.812 277 1.367 14.250 129,4 19,9 57,4 755,3 17.997.395 1.280.237 8.864.918 85.668.128 7.187 15.578 6.477 8.816 CANADÁ JAPÃO AUSTRÁLIA ÁUSTRIA 5,2 4,9 4,5 5,4 1.278 4.141 819 323 66,5 202,9 36,9 17,4 8.656.329 25.807.634 5.288.326 1.866.320 7.677 7.862 6.969 9.346

8

implanta-das no país, bem como as novas políticas e ações a serem implementadas, necessitam se sustentar em uma base sólida de como será possível financiá-las.

Não é preciso ir muito longe para ve-rificarmos esse fato. A implantação de pla-nos de cargos e salários que possuam um Piso Salarial Profissional Nacional (PSPN), somada às discussões no âmbito do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Edu-cação Básica e de Valorização dos Profissio-nais da Educação (Fundeb), sobre o custo anual do aluno para uma educação de maior qualidade, o chamado custo-aluno-qualida-de (CAQ), são exemplos claros custo-aluno-qualida-dessa situa-ção.

A vinculação direta com o financia-mento, quando discutimos carreira, salá-rios e qualidade da educação, nos mostra que há um componente político altamente relevante no estudo desta temática. É im-portante que cada vez mais nos esforcemos para compreender como se efetiva o finan-ciamento da educação para que possamos debatê-lo nos diversos setores da sociedade. O conhecimento dos meandros do financia-mento educacional, por um maior número de pessoas, propiciaria a aprovação de ações político-educativas que poderiam alterar si-tuações de extrema dificuldade, existentes no contexto da escola/instituição.

Este é, portanto, um dos objeti-vos deste estudo, qual seja, o de propi-ciar que mais pessoas da sociedade e, em especial aquelas que se envolvem com os processos educacionais, possam com-preender um pouco mais sobre como se realiza o financiamento da educação no Brasil, para debaterem com maior auto-nomia ações políticas-educativas que pro-movam uma educação de maior qualida-de para as crianças e jovens brasileiros.

9

REFERÊNCIAS

BRASIL. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Projeto de Lei Nº.8.035. Disponível em: http://www.camara. gov.br/internet/sileg/Prop_detalhe.asp?id=490116>. Acesso em: 2/fev./2011.

EUA. CIA. The World Factbook 2010. Disponível em: https://www.cia.gov/library/publications/ the-world-factbook/region/region_soa.html.Central Intelligence Agency. Acesso em: 14/ fev./2010.

UNESCO. Banco de Dados do Institute for Statistics – Data Centre. Disponível em: http://stats. uis.unesco.org/unesco/TableViewer/document.aspx?. Acesso em: 14/fev./2010.

10

das responsabilidades do poder público e compondo o núcleo central dos atuais sis-temas de bem-estar social, absorve recursos públicos. A atual legislação brasileira atri-buiu à União, aos estados, ao Distrito Fede-ral e aos municípios a responsabilidade pela administração e financiamento do sistema educacional brasileiro, tendo como funda-mento o regime de colaboração entre essas instâncias federadas.

No momento atual, discute-se um novo Plano Nacional de Educação (PNE), onde está manifesta a necessidade de am-pliação do acesso à educação e de melhoria da qualidade dos níveis e modalidades de ensino, o que demandará maiores recur-sos financeiros, com inevitáveis impactos de longo prazo para a área. Nesse sentido, identificar a estrutura de financiamento e gasto das ações educacionais é importante para ajudar na reflexão a respeito das mu-danças pretendidas.

Para tanto, nas seções que se se-guem são apresentadas a organização e a abrangência da área, a estrutura de finan-ciamento, os gastos públicos realizados e, por fim, algumas considerações.

1. ORGANIZAÇÃO E ABRANGÊNCIA

DA EDUCAÇÃO BRASILEIRA

No caso brasileiro, a educação é parte da política social, sendo elemento central de seu componente de promoção. Para cum-prir sua finalidade, a educação constitui complexo esquema de oferta de bens e serviços, absorvendo significativa parce-la do PIB, que se manifesta objetivamente em ações e programas públicos, mantidos e geridos pelo Estado, e que são apresen-tados resumidamente na Figura 1, a seguir.

texto

1

F

inanciamento

e

gasto

da

educação

pública

no

b

rasil

Jorge Abrahão de Castro1

1 Doutor em Economia e Analista de Planejamento e Orçamento do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG).

11

Figura 1 – Níveis e modalidade de apoio ao

educando no Brasil

A área de educação foi, desde o iní-cio do século passado, um objeto de preo-cupação das políticas públicas, sendo uma daquelas em que, em primeiro lugar, se montou no país um aparato técnico/profis-sional para a oferta de bens e serviços em todos os níveis e modalidades educacionais, desde os serviços públicos estruturados de alfabetização, Educação Básica, Educação Superior até a Pós-graduação. Além disso, é desenvolvida uma série de políticas de corte mais transversais, como são as ações volta-das para a igualdade de gênero, racial, assim como aquelas destinadas especificamente à idade e aos ciclos de vida, como as políticas voltadas para as crianças e adolescentes.

Quanto aos benefícios e beneficiários do sistema educacional, chama a atenção a dimensão do seu conjunto: são diferentes tipos de benefícios, ofertados diariamente a dezenas de milhões de crianças, jovens e adultos alcançados pelas ações e programas, implementados em diversos níveis e modali-dades educacionais, como pode ser visto no quadro a seguir. Além disso, pode-se obser-var também uma ampliação da ação relativa ao apoio ao educando, tanto no que diz res-peito à introdução de novos tipos de bene-fícios, quanto na ampliação da quantidade de beneficiários atendidos. Este processo de ampliação da abrangência da política permi-tiu a inclusão de grupos populacionais cada vez maiores nas escolas e universidades, em condições que, se ainda longe das ideais, melhoraram significativamente nos últimos anos.

12

sistema chega próximo de 180 mil. Além dis-so, na Educação Básica estão empregados cerca de 2 milhões de professores – dos quais 1,6 milhão na rede pública. No Ensino Supe-rior, são quase 340 mil docentes – 120 mil em instituições públicas. Esse aparato físico e humano se faz acompanhar da distribuição de alimentos e refeições, livros e materiais didáticos, serviços de transporte escolar e acesso aos meios digitais de aprendizagem, além de internet para alunos da rede pública em alguns níveis educacionais.

A trajetória da organização e gestão do sistema educacional também é muito par-ticular, pois se constitui como um sistema

federativo composto por três subsistemas: federal, estadual e municipal, cada um com responsabilidades diferentes e que teorica-mente deveriam cooperar entre si. A gestão do sistema é atualmente descentralizada, mas grande importância é dada ao governo federal. A rede municipal é absolutamente hegemônica na Educação Infantil; no Ensino Fundamental, as redes municipais lideram a oferta, mas as redes estaduais ainda respon-dem por mais de um terço das vagas – sendo de fato maiores do que as redes municipais em algumas localidades. As redes estaduais se direcionaram cada vez mais para o Ensi-no Médio, e o EnsiEnsi-no Superior está a cargo, fundamentalmente, do governo federal e de alguns estados da federação. Mas mes-mo não sendo responsável pela oferta dire-Fonte: INEP/MEC e FNDE/MEC

13

do governo federal é imprescindível para a configuração de um federalismo mais coo-perativo, fundamental para uma política tão descentralizada quanto a da educação e que, no caso brasileiro, tem deixado muito a de-sejar.

2. ESTRUTURA DE FINANCIAMENTO

DA EDUCAÇÃO

Outro item importante para se entender o processo de descentralização diz respeito à situação de responsabilidade pelo financiamento da educação pública brasileira, apresentado no Quadro 2. No que diz respeito à divisão de fontes de recursos e responsabilidades de gastos, a União divide a aplicação de seus recursos na manutenção do sistema federal, na

execução de programas próprios e em transferências para os sistemas estaduais e municipais. Na composição de seus recursos, os estados somam os recebidos da União aos provenientes de suas fontes, os quais são utilizados na manutenção e expansão de seus sistemas. Por sua vez, na composição dos recursos destinados à manutenção e expansão de suas redes de ensino, os municípios recebem recursos da União e dos estados, os quais são somados aos recursos próprios. Ou seja, seguindo o que estabelece a norma legal, observa-se, entre os entes federados, um financiamento baseado em regime de colaboração, com ação supletiva e redistributiva da União e estados, condicionada à plena capacidade de atendimento e ao esforço fiscal de cada esfera.

14

• Ordinários do Tesouro

• Vinculação da receita de impostos (18%) para MDE 2. CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS • Salário-Educação

(10% do total)

• Salário-Educação/Federal • Contribuição sobre o lucro

líquido

• Contribuição para a seguri-dade social

• Receitas brutas de prognós-ticos

3. MISTO

• Fundo de Combate e Erradi-cação da Pobreza

4. OUTROS

• Operações de Crédito

• Renda líquida da loteria federal

• Renda de órgãos autônomos • Outras fontes do FNDE • Diretamente arrecadados • Diversos

1. ORÇAMENTÁRIOS (Tesouro) • Vinculação da receita de

impostos (25%) para MDE • Subvinculação do FUNDEB 2. TRANSFERÊNCIAS • Salário-Educação/quota Federal • Orçamentários da União • Recursos do FNDE 3. CONTRIBUIÇÂO SOCIAL • Salário-Educação/Estadual 4. OUTROS • Diretamente arrecadados • Operações de crédito • Diversos 1. ORÇAMENTÁRIOS (Tesouro) • Vinculação da receita de

impostos (25%) para MDE • Sunvinculação do FUNDEB 2.TRANSFERÊNCIAS • Salário-Educação/quota Esta-dual • Salário-Educação/quota Fe-deral • Orçamentários do Estado • Orçamentários da União • Recursos do FNDE 3. CONTRIBUIÇÂO SOCIAL • Salário-Educação/Municipal 3. OUTROS • Diretamente arrecadados • Operações de crédito • Diversos

UNIÃO

ESTADOS

MUNICÍPIOS

Fonte: Constituição Federal, LDB e demais leis ordinárias. Elaboração: Castro, J. A.

15

educação é mista e complexa, com a maior parte dos recursos sendo proveniente de fontes do aparato fiscal, que é o caso típico dos recursos da vinculação de impostos. A vinculação de recursos de impostos para a educação – reserva de determinado percentual do valor arrecadado – é uma das medidas políticas mais importantes para garantir a disponibilidade de recursos para o cumprimento do vasto rol de responsabilidades do poder público nesta área. Desde 1983, garantiu-se, por meio de Lei, a destinação mínima de recursos financeiros, pelos poderes públicos, à educação (13% pela União e 25% pelos estados e municípios). Com a Constituição Federal (CF) de 1988, ampliaram-se os percentuais dos recursos públicos federais que deveriam ser aplicados nessa área (18% pela União e 25% pelos estados e municípios).

Passados quase dez anos, a LDB con-tinuou a dar destaque à vinculação de re-cursos à educação e, mais do que isso, se encarregou de redefinir o que se enquadra, ou não, no conceito de Manutenção e De-senvolvimento do Ensino (MDE). Além disso, realizou uma correção importante na CF de 1988, no que diz respeito ao índice mínimo a ser aplicado, ao prever que, para estados, Distrito Federal e municípios, os índices po-dem variar de acordo com o que conste nas respectivas Constituições ou Leis Orgânicas, reconhecendo a possibilidade de esses entes federados ampliarem o valor do índice míni-mo fixado na CF.

Outra questão importante, que foi ponto permanente de discussão na vincula-ção, foi a garantia que a CF e, posteriormen-te, a LDB, deram para que os recursos da vinculação pudessem ser dirigidos também para o setor privado. Apesar disso, ambas estabeleceram restrições na destinação de recursos públicos àquele setor.

Além de ter como estratégia a prio-rização do Ensino Fundamental, por suges-tão do MEC, em 1998, foi instituído o Fundef, que tinha por objetivos imediatos garantir um gasto mínimo por aluno e um piso sala-rial para o magistério. Esse Fundo reafirmou a necessidade de estados, Distrito Federal e municípios cumprirem os dispositivos da Constituição de 1988, relativos à vinculação de 25% de suas receitas de impostos e de ou-tras que lhes forem transferidas, à manuten-ção e ao desenvolvimento do ensino, além de obrigar esses entes federados, a partir de 1998, a alocar 60% daqueles recursos (ou 15 pontos percentuais) no Ensino Fundamen-tal.

Além dos recursos de impostos, ou-tra parcela razoável do financiamento da educação provém das contribuições sociais, tanto das originalmente destinadas ao fi-nanciamento da seguridade social, como, principalmente, da contribuição criada ex-clusivamente para a educação, conhecida como salário-educação. O salário-educação, previsto no artigo 212 da CF, é uma fonte de recursos destinada, explícita e

exclusi-16

pública, com base na alíquota de 2,5%, inci-dente sobre o valor total das remunerações pagas ou creditadas pelas empresas, a qual-quer título, aos segurados empregados, res-salvadas as exceções legais. A distribuição dos recursos do salário-educação é automá-tica e estabelecida no aparato institucional. Inicialmente, o repasse de recursos do salário-educação para os municípios não ocorria de forma automática. Do total da arrecadação líquida, uma parcela igual a 2/3 constituía a quota estadual, e outra, de 1/3, constituía a federal, destinada ao FNDE para ser gasta em programas e projetos vol-tados para a universalização do Ensino Fun-damental, de forma a propiciar a redução dos desníveis sócio-educacionais existentes entre municípios, estados, DF e regiões bra-sileiras. No entanto, em dezembro de 1998, a Lei nº 9.766, em seu art. 2º, fez alterações na forma de distribuição dos recursos, de forma a beneficiar os municípios e tornan-do automático o repasse, aos municípios, de uma parte da quota estadual.

Em 2004, foram introduzidas algu-mas mudanças no salário-educação, entre elas: desvinculação de 10% do valor destina-do às cotas, que passaram a ser destinadestina-dos a financiamentos de programas geridos pelo FNDE, ficando o restante para as cotas fe-deral (1/3), estadual e municipal (2/3); e re-passe da cota municipal diretamente pelo FNDE às prefeituras, com base no critério da

proporcionalidade do número de alunos ma-triculados no ensino fundamental, em subs-tituição à sistemática anterior, cujos valores eram repassados primeiramente para as Se-cretarias Estaduais de Educação.

Essa estrutura de financiamento pre-valeceu até o dia 20 de dezembro de 2006, quando então foi editada a Emenda Consti-tucional número 53 (EC/53), alterando vá-rios artigos que tratam da educação (7º, 23, 30, 206, 211e 212, além do Art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias) e criando o Fundo de Manutenção e Desenvol-vimento da Educação Básica e de Valoriza-ção dos Profissionais da EducaValoriza-ção (Fundeb) no âmbito de cada estado e do Distrito Fede-ral. Substitui-se, assim, o Fundef, instituído em 1996 e que vigorou entre 1998 e 2006.

A EC/53 apresenta importantes avan-ços ao projeto inicial. Ao incluir as matricu-las da creche no Fundeb, passou também a financiá-las, tornando esse fundo, de fato, abrangente a toda a educação básica. Am-pliou a participação da União em termos nominais nos três primeiros anos de imple-mentação (2 bilhões de reais no primeiro ano, 3 bilhões no segundo e 4,5 bilhões no terceiro) e definiu-a em percentual de 10% do total dos recursos dos Fundos a partir do quarto ano de vigência. Deixou à lei de regu-lamentação a tarefa de definir, entre outros aspectos disputados, os fatores de diferen-ciação para a distribuição dos recursos, se-gundo as etapas e modalidades da educação

17

lei específica, o prazo para fixar piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da Educação Básica.

3. GASTO PÚBLICO EM EDUCAÇÃO

A manutenção desse conjunto de po-líticas públicas exige, logicamente, a mobi-lização de recursos fiscais compatíveis, que serão apresentados nesta seção, de forma a detalhar os gastos realizados pelas três esfe-ras de governo na política educacional para o período compreendido entre 1995 e 2009, em que se dispõe de dados agregados. O gas-to público educacional compreende os re-cursos financeiros brutos empregados pelo setor público no atendimento das necessi-dades e direitos educacionais e são apresen-tados no Gráfico 1, com valores corrigidos para 2009, pelo IPCA médio, e em compara-ção com o PIB.

Gráfico 1. Gasto Público em Educação –

1995-2009

(a) Gasto - IPCA médio de 2009

(b) Gasto – em % do PIB

18

1(a) mostra que, em termos de valor cons-tante, houve uma ampliação real do gasto em educação realizado pelas três esferas de governo no período transcorrido entre 1995 e 2009, saindo de R$73,5 bilhões para R$161,2 bilhões, um crescimento real de 119,4% em 15 anos, equivalente a 5,9% ao ano.

O crescimento dos gastos em com-paração com o PIB, Gráfico 1(b), também ex-perimentou crescimento, saindo de 4% para cerca de 5% no período, o que representa crescimento de quase ¼ no período. No en-tanto, deve-se salientar que durante 10 anos não houve crescimento do gasto, pois o in-dicador gasto/PIB passou de 4,01%, em 1995, para apenas 3,9%, em 2005. No entanto, houve bom crescimento a partir dessa data. Portanto, em 11 anos, a política educacional dos diferentes entes federados elevou sua participação na renda nacional em apenas 1 ponto percentual (p.p.) do PIB. Isto eviden-cia que o crescimento do gasto durante boa

parte do período foi apenas equivalente ao crescimento da economia brasileira como um todo.

Já no aspecto de prioridade de gas-tos por níveis e modalidades, o Gráfico 2(A), mostra que o Ensino Fundamental ampliou seus gastos no total dos gastos educacionais, seguido pelo Ensino Médio. Já os gastos com Educação Infantil e Superior tiveram perdas de participação. A prioridade dos gastos para o Ensino Fundamental no período em ques-tão, deve-se, largamente, ao extinto Fundef, que introduziu, além da subvinculação de re-cursos exclusivamente para aquele nível de ensino, uma forma inovadora de repartição dos recursos para o Ensino Fundamental, principalmente ao estipular uma equaliza-ção do valor do gasto por aluno/ano com base em um indicador educacional – a matrícula.

Gráfico 2 - Participação relativa dos gastos

por nível/etapa/modalidade e por Unidade da Federação - 1995/2005

19

esfera de governo é um elemento importan-te para observar a descentralização de re-cursos, bem como para comparar o grau de responsabilidade pela oferta dos bens e ser-viços educacionais. O Gráfico 2(B) evidencia valores que mostram claramente o processo de descentralização, o que se traduz em um aporte cada vez maior de recursos às esferas de governo subnacionais, e a consequente ampliação de sua participação no processo de financiamento.

Em conformidade com esse proces-so, observa-se uma ampliação dos recursos em poder dos municípios. Em 1995, essa es-fera de governo foi responsável por 27,9% do total dos gastos educacionais. Já em 2005, esse percentual sobe para 39,1%. Em termos de poder de gasto, isso significou quase do-brar os recursos disponíveis e administrados por esse ente federado, entre 1995 a 2005. Em outras palavras, a distribuição de compe-tências feita a partir da CF/88, que atribuiu aos municípios a responsabilidade compar-tilhada pelo Ensino Fundamental, aliada ao regime de colaboração (financiamento e gestão) entre as esferas de governo na área de educação, bem como ao Fundef, que vi-gorou entre 1998 e 2006, fizeram com que as receitas disponíveis para os municípios se ampliassem consideravelmente.

Essa ampliação, entretanto, não significa necessariamente um aumento da

capacidade exclusiva do município em fi-nanciar as ações educacionais. Ela reflete, na verdade, um aumento de recursos em poder dos municípios, resultante da política de priorização do Ensino Fundamental e da estrutura legal de financiamento e de com-petências, que em grande medida delineou a repartição do orçamento educacional.

Por outro lado, a diminuição da importância relativa do poder de financia-mento dos governos estaduais decorre, em grande medida, do regime de colaboração e da própria estrutura de financiamento da educação pública. O Fundef, aliado ao pre-ceito constitucional que responsabilizava também os municípios pelo atendimento ao Ensino Fundamental – e que levou a um au-mento da matrícula da rede municipal nes-te nível de ensino, fez com que uma grande parcela de recursos estaduais fosse transfe-rida para os municípios. No entanto, dizer que a participação dos estados tem diminu-ído não significa afirmar que os recursos de origem estaduais destinados à educação es-tão decrescendo, em termos absolutos.

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A análise desenvolvida no decorrer deste trabalho procurou fazer o cruzamento da organização da área de educação, princi-palmente levando em consideração as mu-danças ocorridas no quadro institucional, e os conseqüentes resultados, em termos dos gastos públicos envolvidos e da oferta

20

en-tanto, argumenta-se que a atual estrutura de financiamento da educação, apesar de ter permitido a ampliação do gasto de 4,01% para 4,98% do PIB, foi suficiente apenas para manter e possibilitar alguns avanços no atu-al nível educacionatu-al brasileiro. O montante de recursos atual, entretanto, encontra-se distante do

indispen-sável ao financiamento das necessidades que representem melho-rias substantivas para educação, e que tem como base metas de ampliação de acesso e aumento da qualidade da educação, seguindo as propostas e metas do novo PNE. Para garantir essas metas, é neces-sário buscar outras possibilidades de finan-ciamento, tais como: recursos provenientes do Pré-Sal, alterações na estrutura tributária e folga fiscal por redu-ção dos juros da dívida

pública. Alguns estudos, tais como os de Castro e Carvalho (2013), apresentam re-sultados de simulações que mostram que é possível se pensar em acréscimos de recur-sos que vão de 1,74% ao máximo de 6,08%

do PIB. No entanto, também alertam que esses resultados, apesar de serem possíveis no plano teórico/empírico, têm grande difi-culdade política para sua real concretização. Por exemplo, na perspectiva tributária, para efetivação de qualquer um dos cenários pro-postos, as alterações exigidas são de grande envergadura, representado quase que uma reforma tributária de boas proporções, pro-cesso esse de grande di-ficuldade política para sua realização.

Por fim, cabe salien-tar que, caso a prio-ridade e os recursos sejam conquistados, é importante que sejam precedidos de forte pla-nejamento de ações. Essa estratégia deman-daria a existência de um Sistema Nacional de Educação, que possa criar sinergias entre os entes federados, de for-ma a gerar capacidades de decisão e operativas nos nível regional e lo-cal, para que os recur-sos tenham de fato efetividade educacional em sua aplicação.

“O montante de

recursos atual,

entretanto,

encontra-se distante daquele

indispensável ao

financiamento das

necessidades que

representem melhorias

substantivas para

educação, e que tem

como base metas de

ampliação de acesso e

aumento da qualidade

da educação, seguindo

as propostas e metas do

21

REFERÊNCIAS

CAMPANHA NACIONAL PELO DIREITO À EDUCAÇÃO. Nota Técnica Por Que 7% do PIB para a

Educação é Pouco? Cálculo dos Investimentos Adicionais Necessários para o novo PNE garantir um Padrão Mínimo de qualidade. 17 de junho de 2011.

CASTRO, J.A.; CARVALHO, C. H. A. de. Financiamento da Educação: Necessidades e

Possibilidades. In: O financiamento da educação no Brasil sob diferentes ângulos. Editora Xamã. No prelo. 2013

CARREIRA, D.; PINTO, J. M. R. Custo Aluno-Qualidade Inicial: rumo à educação pública de

22

INTRODUÇÃO

O estudo do financiamento da edu-cação dos jovens, com idade entre 18 e 24 anos, se reveste de uma grande comple-xidade. O estudante, ao terminar o Ensino Médio, deve decidir por um dos seguintes caminhos: realização de algum curso su-perior de graduação, obter uma formação profissional, ou inserir-se imediatamente no mercado de trabalho, interrompendo suas atividades educacionais. Entretanto, a de-fasagem idade-série faz com que, no Brasil, 14 milhões de jovens, com idade entre 18 e 24 anos, necessitem de uma educação extra para completar 12 anos de estudos – o que corresponderia a concluir o Ensino Médio (PINTO, 2011). Há, portanto, um grande de-safio no contexto da Educação de Jovens e Adultos, que o Brasil precisa enfrentar. En-tretanto, as análises que empreenderemos neste estudo se restringem ao primeiro ca-minho, ou seja, à necessidade de que os jo-vens com idade entre 18 e 24 anos realizem um curso de graduação.

Na Educação Superior (ES), diferen-temente do Ensino Fundamental e do Ensi-no Médio, afirma-se que há universalização quando se tem mais de 50% dos jovens nes-sa faixa de idade matriculados na Educação Superior (ES). O Brasil ainda está muito dis-tante dessa meta e, para o novo PNE, con-siderando a proposta do Governo Federal contida no Projeto de Lei 8.035 de 2010, esti-pula-se que no final da década, o país tenha atingido a marca dos 33%, o que garantiria a massificação da Educação Superior (GOMES, 2002) e nos tiraria da situação caracterizada como de uma ES de elite.

No ano de 2009, o Brasil possuía, matriculados nas instituições de Educação Superior (IESs), um total de 5.954.021 estu-dantes, sendo que 5.115.896 (85,92%) era de matrículas presenciais e 838.125 (14,08%), de matrículas em cursos a distância. Do total de estudantes, 839.397 (14,10%) es-tavam matriculados nas instituições fede-rais, 566.204 (9,51%) matriculados nas IES estaduais e 118.263 (1,99%), nas IES muni-cipais e 4.430.157 (74,41%), nas privadas.

texto

2

o

Financiamento

da

educação

dos

jovens

com

idade

entre

18

e

24

anos

:

os

desaFios

para

um

novo

pne

Nelson Cardoso Amaral1

23

Fonte: Censo da Educação Superior de 2009/Inep-MEC

TABELA 1 – ESTUDANTES MATRICULADOS NA ES BRASILEIRA NO ANO DE 2009

MATRÍCULAS PRESENCIAIS FEDERAIS TOTAL MUNICIPAIS 752.847 5.115.896 118.176 86.550 838.125 87 839.397 14,10 5.954.021 100 118.263 1,99 ESTADUAIS PRIVADAS 480.145 3.764.728 86.059 665.429 566.204 9,51 4.430.157 74,41 MATRÍCULAS A DISTÂNCIA TOTAL DE MATRÍCULAS %

IES

A ES era, portanto, majoritariamente privada, 74,41%. Neste estudo, apresentare-mos os seguintes tópicos: o perfil educacio-nal dos jovens de 18 a 24 anos em 2011; as propostas para essa faixa etária, presentes na proposta de PNE 2011-2020 apresentada pelo Governo Federal – PL 8.035/2010; uma visão sobre o financiamento do Ensino Supe-rior no contexto da proposta governamental de aplicar 7% do PIB em educação, e outra visão, que é a de atingir 10% do PIB, compa-rando-se os recursos aplicados na Educação Superior no Brasil, até o ano de 2050, com aqueles aplicados pelos países membros da OCDE.

2. O PERFIL EDUCACIONAL DOS

JOVENS DE 18 A 24 ANOS

O quantitativo de jovens com idade entre 18 e 24 anos no Brasil, em 2009, era de 23.034.321, segundo dados da PNAD. Destes jovens, 494.358 eram analfabetos, 837.710 estavam matriculados no Ensino Fundamental, 2.737.838 estavam matricula-dos no Ensino Médio, 49.284 matriculamatricula-dos na Educação de Jovens e Adultos e somen-te 3.361.748 estavam matriculados na Edu-cação Superior. A Tabela 2 apresenta essas informações.

TABELA 2 – PERFIL EDUCACIONAL DOS JOVENS COM IDADE ENTRE 18 E 24

ANOS EM 2009

EDUCAÇÃO DE JOVENS E ADULTOS

837.710 11,20 49.284 0,66 NÚMEROS DE MATRICULADOS %

SITUAÇÃO EDUCACIONAL

24

etária em discussão – 11,20% - ainda esta-vam matriculados no Ensino Fundamen-tal e 36,60%, no Ensino Médio. Podemos concluir, então, que dos 23.034.321 jovens com idade entre 18 e 24 anos, 3.361.748 es-tavam matriculados na Educação Superior, o que representa um percentual de 14,6%, menor do que 15%, e, portanto, elitista.

3. A PROPOSTA GOVERNAMENTAL

PARA O NOVO PNE CONTIDA NO

PL 8.035/2010

O Projeto de Lei 8.035/2010, apresen-tado ao Congresso Nacional, estabeleceu as seguintes propostas de metas que, direta-mente ou indiretadireta-mente, podem se relacio-nar com a população com idade entre 18 e 24 anos:

Meta 8 – Elevar a escolaridade média da população de 18 a 24 anos, de modo a alcançar o mínimo de doze anos para as populações do campo, região de menor escolaridade no país e dos vin-te e cinco por cento mais pobres, bem como igualar a escolaridade média en-tre negros e não negros, com vistas à redução da desigualdade educacional. Meta 9 – Elevar a taxa de alfabetização da população com 15 anos de idade, ou mais, para 93,5% até 2015; erradi-car, até 2020, o analfabetismo absolu-to e reduzir em 50% a taxa de analfa-betismo funcional.

Meta 12 – Elevar a taxa bruta de matrí-cula na Educação Superior para 50% e a taxa líquida, para 33% da população de 18 a 24 anos, assegurando a quali-dade da oferta.

Meta 13– Elevar a qualidade da Educa-ção Superior pela ampliaEduca-ção de mes-tres e doutores nas instituições de Educação Superior para 75%, no míni-mo, do corpo docente em efetivo exer-cício, sendo, do total, 35% doutores. Meta 14 – Elevar gradualmente o nú-mero de matrículas na Pós-graduação

stricto sensu de modo a atingir a

titu-lação anual de 60 mil mestres e 25 mil doutores.

Meta 15 – Garantir, em regime de co-laboração entre União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, que todos os professores da Educação Bá-sica possuam formação específica de nível superior, obtida em curso de li-cenciatura na área de conhecimento em que atuam.

As metas 8, 9, 13, 14 e 15 se referem a aspectos relacionados à Educação de Jovens e Adultos (EJA), alfabetização da população, elevação da qualidade da Educação Superior, aumento do número de matrículas na Pós--graduação stricto sensu e garantia do regi-me de colaboração para que os professores da Educação Básica se graduem.

25

MEC, em Notas Técnicas, considerou, levan-do em conta que o NOVO PNE seria aprova-do ainda em 2011, para validade até 2020, as seguintes condições para projetar o finan-ciamento associado à expansão: a relação de matrículas públicas-privadas seria de 26,4% públicas e 73,6% privadas; 50% das matrícu-las expandidas na esfera pública seriam em cursos presenciais e 50% em cursos ofereci-dos a distância (EAD); e o custo aluno/ano do estudante em cursos EAD seria de 20% do aluno em cursos presenciais.

O fato de a proposta indicar a per-manência do percentual de matrículas pri-vadas existente em 2009, implica manter o Brasil na lista dos países do mundo com um dos maiores percentuais de matrículas privadas. Mantendo 74,4% de matrículas privadas, o país só teria percentual menor que o Chile (76,6%), Coréia do Sul (80,2%) e Japão (79,2%). Ao propor que, no Brasil, em 2020, o percentual público seja de 26,4% e o percentual privado de 73,6%, o Governo Fe-deral não planeja, portanto, alterar esta in-cômoda situação de elevados percentuais de matrículas privadas. Nos EUA, apenas 26,1% das matrículas em IES são privadas; na Fran-ça, 31,3%; na Espanha, 14,1%; na Argentina, 26,0%; e no Uruguai, 14,2% (UNESCO, 2010).

Se, em 2020, conforme a proposta apresentada pelo Governo Federal, deverí-amos ter 11.517.160 pessoas matriculadas

na ES, isto significa que deveríamos ter, no setor privado, um total de 8.476.630 estu-dantes, o que representa a incorporação de mais 4.946.243 jovens no setor privado. Te-mos, portanto, que praticamente dobrar o tamanho do setor privado. Porém, a menos que nesse período haja uma grande mudan-ça no perfil socioeconômico da população brasileira, é certo que não existirão tantas novas famílias em condições de efetivar o pagamento de mensalidades, pois a condi-ção para que isto ocorra já vem atingindo o seu limite máximo com o perfil socioeconô-mico mostrado pela PNAD (AMARAL, 2003). A expansão do setor público, nes-te caso, deveria incorporar um total de 1.523.634 novos estudantes – o que signifi-caria, também, praticamente dobrar a ES pública. O MEC propõe, ainda, que a meta-de meta-dessas matrículas novas, 761.817, seja em cursos oferecidos a distância (EAD), a um custo de 20% do custo da matrícula presen-cial.

O quantitativo de matrículas em cur-sos oferecidos a distância é ainda baixo no país. Eram, em 2009, apenas 838.125 matrí-culas, 14,1% do total, sendo que nas IES pú-blicas, apenas 1,4% do total. A experiência brasileira no ensino de graduação a distân-cia é ainda pequena e a expansão deve ser mais bem controlada. Dar um grande salto é uma tarefa que põe em risco a qualidade dos cursos oferecidos atualmente.

26

estabe-lecidas pelo Governo Federal, estão asso-ciadas ao patamar estabelecido na meta 20 do PL 8.035/2010, de aplicar em educação, no ano 2020, recursos financeiros equiva-lentes a 7% do Produto Interno Bruto (PIB), sendo que diversas simulações indicam que o percentual que viabilizaria os princípios, os objetivos e as metas do PNE 2011-2020 seria de 10% do PIB (PINTO, 2001; 2011).

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS: O

BRA-SIL E OS GASTOS EM EDUCAÇÃO

EM OUTROS PAÍSES

Estudos realizados pelo IBGE mos-tram que, há em evolução no Brasil, uma dinâmica populacional que estabilizará o total da população e diminuirá a quan-tidade de crianças e jovens em idade edu-cacional (IBGE, 2010). A Tabela 3 mostra a evolução desses quantitativos até 2050,

quando estaria terminando o que seria o V Plano Nacional de Educação (V PNE):

Haveria, portanto, uma grande dimi-nuição da população em idade educacional (38%) no período de 2011 (início do II PNE) a 2050 (término do V PNE). Os jovens com idade entre 18 e 24 anos seriam aqueles que sofreriam uma menor redução, de 31%.

Na duração do II PNE, que abrange-ria o período de 2011 a 2020, a redução não seria tão grande, sendo que os quantitativos de jovens com idade para o Ensino Médio e Educação Superior deveriam sofrer uma li-geira elevação, de 9,9 milhões para 10,1 mi-lhões e de 25,5 mimi-lhões para 23,8 mimi-lhões, respectivamente.

Com a queda da quantidade de crian-ças e jovens, com o crescimento do PIB e, no caso de serem aplicados continuamente 10%

Fonte: (BRASIL.IBGE, 2010)

TABELA 3 – DINÂMICA POPULACIONAL EM IDADE EDUCACIONAL ATÉ 2050 (EM

MILHÕES)

27

do volume de recursos aplicados por pessoa em idade educacional no Brasil.

A Tabela 4 mostra a evolução do

valor (em US$/PPP – Poder de Paridade de Compra em inglês) dos recursos aplicados por pessoa educacional nas diversas versões do PNE até 2050, considerando a aplicação de 10% do PIB. A partir de 2030 – final do III PNE, o Brasil estaria alcançando o valor médio, por pessoa em idade educacional, de US$ 7.953,00, média dos países classifica-dos como desenvolviclassifica-dos, como os membros da OCDE, já que no ano de 2040 – final do IV PNE, alcançaria o valor de US$ 7.767,00. A aplicação de 10% do PIB neces-sitará de um elevado volume de recursos financeiros, além dos percentuais dos im-postos vinculados na Constituição Federal. Diversas estimativas já foram realizadas

sobre o potencial de financiamento da edu-cação brasileira baseando-se nos percentu-ais mínimos estabelecidos na Constituição, concluindo pela existência de um patamar em torno de 5% do PIB (NEGRI, 1997; PIN-TO, 2001; CASTRO, 2005; AMARAL, 2003).

A aplicação do equivalente a 10% do PIB em educação exigirá uma alta prio-rização da educação no País, precisando de um conjunto de ações a serem implemen-tadas simultaneamente: 1) União, estados, Distrito Federal e municípios aplicarem im-postos além dos mínimos constitucionais; 2) redefinição de contribuições existentes, vinculando parte delas para a educação; 3) estabelecimento de novas contribuições, em que, obrigatoriamente, parte dos valores ar-recadados deveriam ser dirigidos para a edu-cação; 4) estabelecer que 100% dos recursos do Fundo Social do Pré-Sal sejam aplicados em educação; 5) destinar 50% dos créditos

Fonte: (UNESCO, 2010), (EUA.CIA, 2010), MF e cálculos deste estudo.

TABELA 4 – EVOLUÇÃO PERCENTUAL DA POPULAÇÃO EM IDADE EDUCACIONAL NAS

SÉRIES TEMPORAIS DOS PNES, APLICANDO-SE 10% DO PIB

2011

2050 (FINAL DO V PNE) 2030 (FINAL DO III PNE) 2020 (FINAL DO II PNE) 2040 (FINAL DO IV PNE) ANO POPULAÇÃO EM IDADE EDUCACIONAL % DA POPULAÇÃO PIB/PPP (US$ BI) % DO PIB EM EDUCAÇÃO VALOR EM EDUCAÇÃO (US$ BI)

US$ POR PESSOA EM IDADE EDUCACIONAL 82 52 65 75 58 42 24 30 36 26 2.280 5.002 3.837 3.059 4.505 10 10 10 10 10 2.780 9.808 5.903 4.079 7.767 228 500 384 306 451

28

decor-rentes de atividades de produção energética (extração, tratamento, armazenagem e refina-mento de hidrocarbo-netos) à manutenção e ao desenvolvimento do ensino; e: 6) priorizar parte dos recursos ad-vindos da expansão do Fundo Público, devido ao crescimento da eco-nomia nos próximos anos, para a educação. O Ipea apresenta, no Comunicado No. 124, de 14 de dezembro de 2011, diversas possibili-dades de financiamen-to para ampliação dos recursos da educação e as classifica em cinco tipos: “tributária;

re-cursos do Pré-Sal; folga fiscal; outras fontes não tributárias; e de melhorias de gestão e controle social dos gastos públicos” (BRASIL. INEP, 2012).

A Educação Superior, pelo papel que desempenha para o desenvolvimento do Brasil, além de necessitar de grande expan-são, ainda precisa elevar a sua qualidade, e essa comparação nos permite afirmar que, a partir de 2030, se o Brasil estiver aplicando o equivalente a 10% do seu PIB em educação e, desses recursos, um percentual elevado na educação de seus jovens de 18 a 24 anos, estaríamos dando um gigantesco passo para

implantar uma configuração na educação brasileira que atenda a esses jovens de forma

adequada, em IES que possam desenvolver suas atividades de ensi-no, pesquisa e extensão com qualidade, sendo ainda responsáveis por desenvolver novos co-nhecimentos, novas tecnologias e novos processos de inovação que possam ser incor-porados à dinâmica do País, propiciando um melhor desenvolvimen-to econômico e social.

“Com a queda da

quantidade de

crianças e jovens,

com o crescimento

do PIB e, no caso

de serem aplicados

continuamente 10%

do PIB em educação,

haveria um aumento

do volume de recursos

aplicados por pessoa

em idade educacional

29

REFERÊNCIAS

AMARAL, N. C. Financiamento da Educação Superior: Estado X Mercado. São Paulo e Piracicaba: Cortez e Unimep, 2003.

BRASIL. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Projeto de Lei Nº.8.035. Disponível em:< http://www. camara.gov.br/internet/sileg/Prop_detalhe.asp?id=490116>. Acesso em: 2/fev./2011.

______. IBGE. Projeção da População do Brasil por sexo e idade: 1980-2050 – Revisão 2008. Disponível em:< http://www.ibge.gov.br/home/populacao/projecao_da_populacao/2008/ default.shtm >. Acesso em: 09/jan./2010.

______. INEP. Censo da Educação Superior de 2010. Disponível em: BRASIL. IPEA. Comunicados do Ipea No. 124 Disponível em: <http://www.ipe.gov.br/portal/index.php?option=com_content e&view=article&id=12630>. Acesso em: 10/jan./2012.

______. MEC. Notas Técnicas: Disponível em: <http://fne.mec.gov.br/imagens/pdf/notas_ tecnicas_pne.pdf >. Acesso em: 20/out./2011b.

CASTRO, J. A. Financiamento e gasto público da educação básica no Brasil e comparação com alguns países da OCDE e América Latina. Educação & Sociedade, Campinas, v. 26, n. 92, p. 841-858, Especial – out. 2005.

EUA. CIA. The World Factbook 2010. Disponível em: <https://www.cia.gov/library/publications/ the-world-factbook/region/region_soa.html>, Central Intelligence Agency. Acessoem: 14/ fev./2010.

GOMES, A. M. Política de Avaliação da educação superior: controle e massificação. Educação e

Sociedade, Campinas, v. 23, n. 80, setembro/2002, p. 275-298.

NEGRI, B. O financiamento da educação no Brasil. Brasília-DF: Inep. 1997, (Série Documental e Textos para Discussão n. 1)

30

Brasileira de Estudos Pedagógicos. Brasília-DF, v. 82, n. 200/201/202, p. 117-136, jan/dez. 2001.

______, J. M. R. Quanto custa financiar um PNE “prá valer”? <http://www2.camara.gov.br/ atividade-legislativa/comissoes-temporarias/especiais/54a-legislatura/pl-8035-10-plano-nacional-de-educacao. Acesso em 20/jun./2011.

UNESCO. Banco de Dados do Institute for Statistics – Data Centre. Disponível em: <http://stats. uis.unesco.org/unesco/TableViewer/document.aspx? >. Acesso em: 14/fev./2010.

31

de que o Brasil financia mal a educação pú-blica. Nas manifestações de junho de 2013, junto à reivindicação por mais investimen-tos nas áreas de mobilidade urbana e saúde, foi comum ver cartazes exigindo também mais recursos para as políticas públicas edu-cacionais.

Não há dúvida de que este é um importante marco. Mas as reivindicações precisam ser traduzidas em atitudes práti-cas. Dito de outra forma, para que o Brasil supere a mera prioridade discursiva, trans-formando as palavras em ações, os governos devem responder às demandas das ruas e viabilizar meios que garantam mais recur-sos para área.

Mas por que é importante investir mais em educação?

Toda política social precisa de re-cursos para ser expandida e mantida. Além disso, tanto a expansão como a

manuten-ção das políticas sociais devem respeitar padrões mínimos de qualidade, capazes de consagrar plenamente os direitos.

No caso da educação, não basta a simples existência da matrícula, por exem-plo. Além da vaga, é preciso que o estudante progrida para concluir satisfatoriamente os estudos. Mas adquirir o diploma também não é o suficiente. No Brasil, conforme reza o artigo 205 da Constituição Federal de 1988, a educação deve oferecer meios para que os alunos sejam pessoas plenas, capazes de construir e implementar seus projetos de vida, ingressando no mundo do trabalho e exercendo plenamente sua cidadania.

Portanto, não basta ir à escola e se formar, é preciso que os estudantes saibam ler o mundo para serem sujeitos de sua his-tória. E os recursos investidos em educação devem garantir exatamente isso: não apenas a vaga, mas um padrão de qualidade que seja capaz de responder às demandas cons-titucionais que orientem a cidadania.

texto

3

d

esaFios

para

o

Financiamento

adequado

da

educação

Daniel Cara1

1 Mestre em Ciência Política (USP), Coordenador Geral da Campanha Nacional pelo Direito à Educação e Membro Titular do Fórum Nacional de Educação.

32

É possível viabilizar um padrão mínimo de qualidade?

A história do financiamento da edu-cação, no Brasil, é uma narrativa da insu-ficiência. Ao longo dos anos, estamos ex-pandindo matrículas, desde a creche até a Pós-graduação, mas, ressalvadas as exce-ções, fazemos isso sem garantir um padrão de qualidade. Como resultado, evidenciando apenas o quadro da Educação Básica públi-ca, já contamos com mais de 40 milhões de matrículas, mantidas por mais de 2 milhões de docentes. E tanto os professores quanto os alunos enfrentam péssimas condições para o ensino e a aprendizagem.

Desse modo, embora nossos indica-dores educacionais estejam sempre melho-rando, a realidade é que esse avanço se dá em um ritmo muito lento, ainda sem consi-derar a qualidade. Segundo dados do IBGE, o Brasil tem mais de 3,7 milhões de crianças e adolescentes, de 4 a 17 anos de idade, fora da escola. Além disso, precisamos duplicar as vagas no Ensino Superior e triplicar as matrículas na Educação Profissional.

E há uma enorme e histórica dívida educacional a ser superada, a qual se tra-duz, por exemplo, no fato de que apenas 35,5% da população brasileira tem 11, ou mais, anos de estudo - período equivalente ao Ensino Fundamental e ao Médio, segun-do a Pesquisa Nacional por Amostra de Do-micílios (Pnad) de 2011. Isso sem contar o

enorme déficit no atendimento da Educação Infantil, especialmente no direito à creche para as crianças de 0 a 3 anos.

Incluir todos no sistema educacional demanda dinheiro. Construir escolas, insta-lar quadras, laboratórios de informática e bibliotecas, ampliar o sistema de transporte escolar, aumentar a grade docente e estabe-lecer uma carreira mais atrativa ao magisté-rio são apenas alguns dos gastos que tere-mos nos próxitere-mos anos.

Assim, se forem mantidas as tendên-cias, muitas décadas se passarão até que o Brasil cumpra a Constituição Federal. E até lá, nesse futuro distante, muitos brasileiros deixarão de realizar todo o seu potencial, pois não terá sido consagrado, na prática, seu direito à educação.

Diante desse quadro, é preciso que a sociedade brasileira exija um investimen-to em educação compatível com um padrão mínimo de qualidade.

Desde 2002, a Campanha Nacional pelo Direito à Educação desenvolve um ins-trumento chamado Custo Aluno-Qualidade Inicial (CAQi). O CAQi contabiliza os cus-tos da educação pública, em cada etapa da Educação Básica, considerando-se as zonas urbanas e o ensino fundamental no cam-po. Aprovado na Conferência Nacional de Educação Básica de 2008 (CONEB/2008) e na Conferência Nacional de Educação de 2010

33

incorpo-rado pelo Conselho Nacional de Educação, no parecer da Câmara de Educação Básica no. 8/2010.

O CAQi busca responder ao padrão mínimo determinado pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) e pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educa-ção Básica e ValorizaEduca-ção dos Profissionais da Educação (Fundeb), o principal mecanismo para o financiamento da Educação Básica pública. Hoje, o Fundeb soma mais de R$ 110 bilhões de reais por ano, financiando as matrículas da creche ao Ensino Médio. Os estados e municípios investem, em conjun-to, cerca de R$ 100 bilhões. A União adiciona 10% desse patamar, aproximadamente R$ 10 bilhões.

Parece muito, mas esse montante é insuficiente. Conforme o CAQi, o Governo Federal deveria colocar R$ 0,50 (cinquenta centavos), ao invés de R$ 0,10 (dez centavos) a cada R$ 1,00 (um real), investido conjunta-mente por estados e municípios no Fundeb. Ocorre que, segundo dados de 2010, produ-zidos pelo Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social da Presidência da Re-pública, a União fica, sozinha, com 57% de tudo o que é arrecadado e está disponível para investimento no Brasil. Os 26 estados e o Distrito Federal somam 25% desse bolo e sobram, aos 5565 municípios, apenas 18% do total. Ou seja, o Governo Federal tem ca-pacidade para fazer mais.

E deveria ter também o compromis-so. Para isso, basta respeitar o que diz o arti-go 211 da Constituição Federal: “(...) a União deve colaborar, técnica e financeiramente, com estados e municípios.” Mas não é o que acontece...

Em 2009, último ano em que o Insti-tuto Nacional de Estudos e Pesquisas Educa-cionais Anísio Teixeira (Inep) disponibilizou esses dados, a cada R$ 1,00 (um real) investi-do em educação, o Governo Federal coloca-va R$ 0,20 (vinte centavos), cabendo R$ 0,41 para os 26 estados e o Distrito Federal, e R$ 0,39 (trinta e nove centavos) para os 5565 municípios. Ou seja, a União, que arrecada mais e tem mais dinheiro para investir, é a instância que menos investe recursos na po-lítica de educação.

Se o Governo Federal participar mais do financiamento da educação, é possível alcançar e, até mesmo superar, o padrão mínimo de qualidade para todas as matrí-culas. Com isso, o Brasil alcançaria primei-ro o CAQi, garantindo um padrão mínimo de qualidade. Depois, avançaria para o CAQ (Custo Aluno-Qualidade), que ao dei-xar de ser inicial, buscaria recuperar a dis-tância do que se investe em outros países.

34

cal-culado pelo CAQi garante escolas com bi-bliotecas, laboratórios de ciências e infor-mática, brinquedoteca para a Educação Infantil e para o Ensino Fundamental nos anos iniciais, quadra poliesportiva coberta, sala do grêmio estudantil, número de alu-nos adequado por turma, salário condigno aos profissionais da educação com carreira atrativa, além da garantia de formação con-tinuada. Isso é o mínimo necessário para a garantia do processo de ensino-aprendiza-gem. Mas, segundo pesquisa recente de pro-fessores da UnB (Universidade de Brasília) e da UFSC (Universidade de Santa Catarina), apenas 0,6% das escolas brasileiras respei-tam esse padrão.

Uma pesquisa da União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Un-dime) mostra que, tomando-se o CAQi como

referência, a Região Nordeste ainda está bem abaixo do investimento mínimo ade-quado por aluno ao ano.

Gráfico 1. Diferença en-tre o CAQi e o investimento por alu-no/ano estimado pela Undime (2009)

Fonte: Undime, 2011.

TABELA 1. VALORES DO CAQI (2009-2012)

ETAPA/MODALIDADE

ENSINO FUNDAMENTAL - ANOS

EDUCAÇÃO NO CAMPO 1 EDUCAÇÃO NO CAMPO 2 PRÉ-ESCOLA

CRECHE

ENSINO FUNDAMENTAL - ANOS

ENSINO MÉDIO 2009 2.347,2 2.527,7 6.450,7 2.396,4 2.396,4 4.415,3 4.152,7 2010 2.727,0 2.930,0 7.480,0 2.772,0 2.805,0 5.110,0 4.808,0 2011 3.188,1 3.400,6 8.352,8 3.273,1 3.294,3 5.738,5 5.526,0 2012 3.360 3.584 8.803 3.449 3.472 6.048 5.824

Fonte: Campanha Nacional pelo Direito à Educação, 2013.

35

Comparados a outros países, investimos

pouco?

Quase todo ano, a OCDE (Organiza-ção para Coopera(Organiza-ção e Desenvolvimento Econômico), um órgão das Nações Unidas que reúne os países mais desenvolvidos do mundo, publica o estudo Education At a Glance (Olhar sobre a Educação). Os dados do relatório de 2012 mostram que o Brasil investe 5,8% do PIB (Produto Interno Bruto, indicador das riquezas produzidas por um país) em educação. Comparado a outros pa-íses, parece bom. Mas, como ensina o pro-fessor Nelson Cardoso Amaral, o mais im-portante seria observar o quanto cada país

investe, ao ano, por aluno.

Isso é decisivo porque os países têm PIBs diferentes e desafios educacionais dife-rentes. O Brasil tem o 7º maior PIB do mun-do, mas possui muitas crianças, adolescen-tes, jovens, adultos e idosos para educar.

Mesmo utilizando dados inflaciona-dos do nosso país, baseainflaciona-dos nas informa-ções pouco precisas do Sistema de Infor-mação sobre os Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE), o relatório de 2012 mostra que, comparado a outros países, o Brasil in-veste pouco, por aluno, ao ano.

Fonte: OCDE, Olhar sobre a Educação, 2012.

ENSINO PRÉ-PRIMÁRIO US$ 1,696 US$ 6,670 3º PIOR COLOCADO DE 34 PAÍSES 4º PIOR COLOCADO DE 35 PAÍSES 3º PIOR COLOCADO DE 37 PAÍSES ETAPA BRASIL MÉDIA DA

OCDE

POSIÇÃO COMPARADA DO BRASIL

ENSINO SECUNDÁRIO US$ 2,235 US$ 9,312 ENSINO PRIMÁRIO US$ 2,405 US$ 7,719

Na média geral, é grande a distância entre o que se investe aqui e no Chile.

Gráfico 2. Recursos gastos por ano com cada estudante, da Educação Básica à Superior2

2 Em dólares PPP (poder de paridade de compra), fator de conversão que leva em conta o poder de compra da moeda em cada país e não apenas a taxa de câmbio entre as diferentes moedas.

36

Quanto devemos investir em educação e em que etapa?

Tornou-se comum no Brasil a ideia de que o país investe muito na Educação Superior e pouco na Educação Básica. De fato, investimos pouco da creche ao Ensino Médio, mas não podemos diminuir o inves-timento nas universidades. Nenhum país se desenvolve sem pesquisa de qualidade, em grande quantidade. E, se não podemos abrir mão de uma boa Educação Superior, o de-safio será, portanto, aumentar o padrão de investimento nos dois níveis da educação (Básico e Superior), além de distribuir me-lhor os recursos na Educação Básica.

No debate sobre o Plano Nacional de Educação (PNE), aprovado na Câmara dos Deputados e aguardando deliberação no Senado Federal, a Campanha Nacional pelo Direito à Educação, os professores José Mar-celino Rezende Pinto (USP) e Nelson Car-doso Amaral (UFG) provaram, por meio de estudos, a necessidade de um investimento equivalente a 10% do PIB para a educação pública. Esse é o patamar necessário para se garantir a necessária expansão do ensino, com a observância de um padrão mínimo de qualidade. E, para tanto, além de uma ges-tão boa e transparente dos recursos, é pre-ciso aumentar os investimentos, tanto na Educação Básica como no Ensino Superior. E isso é urgente!

Gráfico 3. Investimento em educação por nível

Quando se faz um estudo sério e de-talhado, considerando-se os desafios demo-gráficos, a conclusão de todas as análises é a de que o custo do PNE é equivalente a 10% do PIB até no último ano do plano. Caso contrário, o Brasil permanecerá criando ma-trículas sem garantir educação de qualida-de.

Agora, tanto é (quase) consenso de que é preciso duplicar os recursos investidos nas políticas públicas educacionais, quanto é certo que é preciso investir melhor. Como dito, um dos desafios é distribuir melhor os recursos entre as etapas da Educação Bási-ca. Graças à vigência do Fundef, de 1998 a 2006, o Ensino Fundamental concentrou a maior parte dos recursos da área. Isso é de certa forma normal, considerando-se que é uma etapa que dura 9 anos. No entanto, no agregado, o Ensino Fundamental fica com 58% dos recursos, contra 9% da Educação Infantil, por exemplo. Portanto, ao mesmo tempo em que é preciso aplicar mais, é pre-ciso distribuir melhor os recursos.

Fonte: Campanha Nacional pelo Direito à Educação (2011) e MEC (2011).

37

Gráfico 4. Estimativa do Percentual do Investimento Público Direto em Educa-ção em RelaEduca-ção ao Produto Interno Bruto (PIB), por Nível de Ensino – Brasil – 2011

Como viabilizar mais recursos para a edu-cação?

No fim de 2011, o Instituto de Pes-quisa Econômica Aplicada (Ipea), do Gover-no Federal, divulgou um estudo que aponta formas de aumentar substancialmente o financiamento da educação nacional sem comprometer outros setores.

Segundo o comunicado Financia-mento da Educação: Necessidades e Possibi-lidades, as opções de ampliação do investi-mento podem ser de cinco tipos: tributários; recursos do Pré-Sal; folga fiscal; outras fon-tes não tributárias e de melhorias de gestão e controle social dos gastos públicos.

Entre as alternativas mais detalha-das, estão o aumento da vinculação de im-postos para educação e a possibilidade de financiamento pela ampliação das receitas do governo com o Pré-Sal. Ou seja, é possível aumentar os recursos da educação, mas é preciso ter vontade política para tanto. Mas melhorar a qualidade do ensino não será possível enquanto a educação não for uma prioridade orçamentária.