Controvérsias Recentes sobre Multiplicadores Fiscais
Manoel Carlos de Castro Pires1
Resumo:
Qual o tamanho do multiplicador fiscal? Longe de convergir para uma única resposta, a literatura recente tem, como um todo, destacado a importância de uma série de fatores que podem afetar o tamanho do multiplicador. O objetivo deste artigo é mostrar a importância dos mais variados mecanismos de transmissão na discussão sobre o tamanho do multiplicador fiscal e como isso tem gerado inúmeros pontos de controvérsias entre acadêmicos e
policy-makers. O artigo apresenta novas estimativas dos multiplicadores fiscais para o
Brasil que podem ser utilizadas como referência para uma agenda mais ampla de pesquisa.
Abstract:
What´s is the fiscal multiplier´s size? Far from converging to a single response, recent research has, as a whole, highlighted the magnitude of a number of factors that can affect the size of the multiplier. The goal of this paper is to show how various transmissions mechanisms affect the multipliers emphasizing the main controversies between economists. The paper presents new fiscal multipliers estimates that are useful as reference for a broader agenda.
1. Introdução
A adoção de políticas fiscais expansionistas no contexto da crise financeira internacional em vários países aumentou o interesse de economistas e policy makers em entender o impacto da política fiscal sobre o nível de atividade. Nesse sentido, poucos documentos geraram tanta controvérsia quanto o American Recovery and Reinvestment Plan lançado em 2009 nos EUA. Naquele documento, o plano de ação fiscal lançado pelo
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Técnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA cedido para a Secretaria Executiva do Ministério da Fazenda. As opiniões expressas e os possíveis erros e omissões são de responsabilidade do autor e não da Instituição.
governo americano foi justificado diante do estabelecimento de multiplicadores fiscais substanciais (Berstein e Romer, 2009). Diante dessa justificativa o debate econômico foi canalizado para a discussão a respeito do verdadeiro multiplicador fiscal das várias economias que adotaram políticas expansionistas.
Atualmente, uma miríade de resultados está disponível aos pesquisadores e analistas sem uma conclusão definitiva sobre a questão. O perigo dessa situação é a conclusão de que multiplicadores fiscais sejam inúteis para guiar a política econômica. Esse artigo sustenta que a conclusão a respeito desse debate não gira em torno do multiplicador fiscal correto, mas das condições econômicas que tornam o multiplicador maior ou menor e que isso deve ser utilizado para guiar a política econômica. Para tanto, o artigo conta com mais cinco seções além desta introdução. A próxima seção apresenta os principais canais de transmissão que afetam o tamanho do multiplicador fiscal. A terceira seção realiza uma breve consolidação dos principais resultados teóricos e empíricos apontando os principais pontos de convergência entre eles. A quarta seção descreve alguns pontos da literatura sobre consolidações fiscais expansionistas que ajudaram a criar uma série de confusões no debate fiscal recente.
A quinta seção apresenta evidências empíricas para o Brasil baseada em um conjunto de dados inteiramente novo e inexplorado encontrando multiplicadores médios ligeiramente acima da unidade para o consumo do governo e para o investimento público. A análise preliminar desses dados sugere que os multiplicadores fiscais durante a crise financeira podem ter sido bem maiores que os estimados em decorrência das circunstâncias da economia naquele momento e da própria forma de condução da política fiscal. Por último, conclui-se que as estimativas apresentadas nesse artigo podem ser utilizadas como referência para estudos futuros que foquem em condições específicas da economia para avaliar as condições que tornam os multiplicadores fiscais maiores ou menores.
2. Principais canais de transmissão: Teoria e evidência
O multiplicador fiscal busca mensurar o impacto sobre o PIB de um aumento de gastos públicos. Em outras palavras, mede o aumento do PIB decorrente do aumento nas compras do governo. O multiplicador não é um parâmetro estrutural, mas pelo contrário, é afetado por uma série de fatores. Tais fatores são os elementos que regem uma série de controvérsias.
2.1. Modelos keynesianos
Os modelos keynesianos são os mais tradicionais nesse tipo de análise seja pelo seu pioneirismo, seja pela sua simplicidade, de forma que é importante tê-los como ponto de partida. A hipótese principal do modelo keynesiano, tal como ensinado nos livros textos, é a de que o consumo é função da renda disponível sendo a relação entre esses dois agregados regida pela propensão marginal a consumir2.
O multiplicador fiscal é, portanto, a soma dos termos de uma progressão geométrica de razão igual à propensão marginal a consumir. Em sua versão mais simples é possível amortecer o efeito multiplicador pela propensão marginal a importar. Nesses termos, não é difícil encontrar um multiplicador fiscal maior que 2 (dois). Por exemplo, em uma economia fechada, com uma propensão marginal a consumir de 0,6, o multiplicador dos gastos é 2,5. Em uma economia aberta com propensão a importar de 0,1, o multiplicador fiscal é exatamente igual a 2.
Seguindo essa linha, Ando e Modigliani (1976) analisam o efeito da política fiscal sobre o nível de atividade, ressaltando que seu efeito acelerador sobre o consumo e o investimento tende a se sobrepor aos efeitos sobre preços e salários que, naquele modelo, inibem a atuação do multiplicador. Com efeito, concluem por um efeito multiplicador elevado e próximo de dois3.
2
Para efeitos da presente análise, por modelos keynesianos deve-se entender modelos econométricos de grande escala nos termos de Sims (1980), mas baseados na teoria da demanda efetiva (e, portanto, não ricardianos).
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Em outro artigo, Modigliani (1975) utiliza o modelo do MIT e da Universidade da Pensilvânia (conhecido como MPS) para simular os efeitos de intervenções de política econômica e também concluem por um multiplicador próximo de 2. Esse modelo é particularmente importante porque foi posteriormente adotado pelo Federal Reserve. Para maiores detalhes ver, Federal Reserve Board (1996).
Todavia essa descrição do modelo keynesiano é bastante estilizada sendo possível encontrar na literatura formulações mais sofisticadas. Por exemplo, Fair (1984) apresenta um modelo keynesiano mais completo da economia norte-americana concluindo que o multiplicador fiscal é próximo de 1,3 no curto prazo4. O mecanismo de transmissão desse modelo é equivalente ao descrito em sua forma mais simplificada (função consumo dependente da renda disponível, por exemplo) com efeitos positivos sobre o emprego e salários5.
O efeito da política fiscal sobre o mercado de trabalho é um ponto de controvérsia entre os modelos keynesianos e os modelos neoclássicos. Tal efeito, é um dos principais fatores explicativos para as diferenças entre os multiplicadores entre modelos dessas duas naturezas.
2.2. Modelos neoclássicos
Os modelos neoclássicos mais básicos possuem dois principais canais de transmissão. O primeiro canal é o efeito riqueza que é negativo: o aumento dos gastos públicos eleva a demanda cujo atendimento depende da queda do salário real. Com efeito, a queda do salário real eleva o número de horas trabalhadas, elevando, portanto, a produção. O segundo canal é o efeito substituição: como os agentes antecipam que os impostos deverão ser maiores no futuro, ofertam mais trabalho no presente quando a carga tributária é menor. Computando apenas esses dois efeitos, Hall (2009) conclui que o multiplicador fiscal situa-se em torno de 0,4.
Alguns outros efeitos complementam o tamanho do multiplicador. Um efeito importante é a relação de complementaridade entre consumo e trabalho. A idéia dessa hipótese é que a utilidade marginal do consumo aumenta quando o trabalhador está empregado. Hall (2009) conclui que a adoção dessa hipótese faz com que o multiplicador fiscal seja de 0,97. Em modelos dinâmicos, não são alterados os resultados básicos. O multiplicador no curto prazo é de 0,98.
4 Ver Tabela 9.1 em Fair (1984).
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No entanto, na medida em que a economia se aproxima do pleno emprego, a política monetária reage para acomodar a elevação do nível de preços o que acaba por diluir no longo prazo o multiplicador fiscal. O papel que a reação da política monetária tem nesse debate será um tópico aprofundado mais à frente.
A discussão sobre forma de financiamento da política fiscal não faz muita diferença nos casos citados, pois até agora se tratou de modelos ricardianos. Quando se incorpora a questão de financiamento tributário distorcivo, os modelos predizem uma queda substancial no multiplicador. Em alguns casos, o multiplicador fiscal poderia até ser negativo (Baxter e King, 1993).
2.3. Modelos novo-keynesianos
Modelos novo-keynesianos tendem a produzir multiplicadores ligeiramente superiores aos obtidos pelos modelos neoclássicos. Muito disso ocorre pelo fato de que os modelos novo-keynesianos são construídos dentro dos fundamentos neoclássicos. Em geral, a inclusão de rigidez de preços ou no mercado de trabalho não são suficientes para explicar a existência de multiplicadores mais elevados.
Esse resultado muda de figura quando as hipóteses desses modelos se afastam um pouco dos fundamentos neoclássicos. Uma hipótese importante é a de que a função consumo agregada da economia é composta de uma fração expressiva de indivíduos que seguem regras de bolso em suas decisões de consumo e os demais se comportam conforme a teoria da renda permanente. Uma segunda hipótese relevante é que o mercado de trabalho seja determinado pela demanda, tal que os trabalhadores sempre possam ofertar a quantidade de horas demandada pelas firmas (Gali, López-Salido e Vallés, 2007). Nesses casos, é possível obter multiplicadores próximos a dois. Como afirmado anteriormente a dinâmica assumida pelo mercado de trabalho tem efeitos decisivos sobre essa discussão.
Uma alternativa seguida por Eggertsson e Krugmam (2010) decorre da existência de fração relevante de indivíduos restritos por elevado endividamento e que tem que se desalavancar rapidamente. Nessas situações, fração do consumo agregado depende da renda disponível e, portanto, emerge daí a dinâmica keynesiana tradicional. Uma política fiscal capaz de relaxar a restrição desses agentes torna-se extremamente potente
para administrar a demanda agregada gerando, assim, multiplicadores próximos a dois.
Outro efeito dentro da linha de modelos novo-keynesianos é obtido por Eggertsson e Woodford (2003) que elaboraram o argumento de que o aumento do déficit eleva as expectativas de inflação fazendo com que a taxa de juros real caia a ponto de estimular a economia. Christiano, Eichembaum e Rebelo (2009) mostram que, nessa situação, o multiplicador obtido seria de 2,3. No entanto, há que se considerar que nesse caso particular, o efeito é potencializado por meio da flexibilização da política monetária e não diretamente pela política fiscal.
2.4. Efeitos ateóricos: como a persistência, a dependência de estado e o limite inferior para a taxa de juros podem afetar o tamanho do multiplicador.
Para além da discussão dos modelos econômicos discutidos anteriormente, existem algumas noções gerais que alimentam o debate sobre multiplicadores fiscais, mas que por conta das suas especificidades torna difícil de serem identificadas com determinada corrente teórica. Essas noções acabam justificando a adoção da política fiscal em determinadas situações, pois nesses casos o efeito multiplicador seria elevado.
A primeira noção utilizada é a ideia de que quanto maior a persistência do gasto, maior é o efeito multiplicador. Um dos argumentos utilizados é que quando a política fiscal expansionista tem duração mais prolongada, os trabalhadores devem trabalhar mais horas para compensar o efeito riqueza negativo gerado pela tributação maior. Hall (2009) afirma que esse efeito contradiz a discussão sobre equivalência ricardiana, concluindo que a mesma não se mostra relevante nesse debate. Em modelos keynesianos esse efeito se justifica porque o mercado de trabalho é determinado diretamente pela demanda por trabalho. Cumpre notar que esse efeito tem, de fato, respaldo na evidência empírica6.
A segunda noção está relacionada ao nível de utilização da capacidade ociosa. Nesse caso, o multiplicador fiscal seria tão maior quanto maior fosse
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o hiato de produção, pois a produção teria condições de responder de forma rápida e quantitativamente relevante ao impulso fiscal. Esses efeitos são de difícil caracterização em modelos econômicos, mas de fácil aferição em modelo econométricos de dependência de regime. Nesse sentido, as evidências disponíveis indicam que o multiplicador fiscal é maior em períodos de recessão (Mitnik e Seemler, 2011 e Auerbach e Gorodnichenko, 2011).
Por último, um debate mais recente surgiu com a impossibilidade de administrar choques macroeconômicos por meio da política monetária. Nesse contexto, a política fiscal seria o principal instrumento para administrar a demanda agregada e estimular o crescimento econômico. De certa forma, essa situação se constitui como um caso particular da anterior, pois só se justificaria dentro de um contexto de hiato de produto que não conseguiria ser resolvido totalmente via política monetária.
Outras considerações importantes sobre o tamanho dos multiplicadores fiscais podem ser destacados tais como o tamanho da dívida pública (Favero e Giavazzi, 2007), a composição da expansão fiscal entre investimentos, consumo do governo e os programas de transferências direta de renda (Hall, 2010).
3. Os estudos recentes sobre multiplicadores fiscais: Uma tentativa de conciliação entre a teoria e a evidência empírica disponível.
A análise empírica recente tem se utilizado de dois tipos de metodologias. A primeira refere-se à evidência a partir de Vetores Auto Regressivos (VAR). Nesse caso, os estudos tem se subdividido em duas vertentes. A primeira utiliza a identificação estrutural do VAR sendo que o maior desafio reside na adequada identificação do multiplicador fiscal o que tem sido objeto de muito debate. A segunda utiliza a abordagem narrativa que busca encontrar nos registros históricos o melhor momento para identificar o impulso fiscal exógeno com preferência dada aos eventos em que a expansão fiscal é maior e duradoura. Dentre essas evidências, é comum concluir que a abordagem narrativa tem encontrado multiplicadores maiores em relação ao VAR estrutural.
A segunda metodologia trata de encontrar efeitos de estímulos fiscais a partir de microdados. Nesse caso, busca-se o efeito sobre as decisões de consumo das famílias a partir de programas de transferências de renda. Os resultados desses estudos são bastante convincentes. A decisão de consumo é positivamente influenciada por meio de programas de transferências de renda. O problema desses estudos, é que eles não respondem às questões macroeconômicas (Ramey, 2011b). Por exemplo, é possível que para criar o programa de estímulo para determinado conjunto de consumidores, o governo tenha elevado os impostos de outros consumidores. Portanto, o efeito líquido ou macroeconômico do pacote é a
priori indefinido.
Hall (2009) oferece uma boa discussão sobre como os variados modelos podem ser traduzidos em evidências empíricas. As evidências obtidas a partir de VAR estruturais mostram a prevalência de efeitos entre os modelos clássicos e novo-keynesianos, ou seja, multiplicadores próximos a unidade. No entanto, as abordagens narrativas - que estudam o efeito de grandes intervenções fiscais - têm encontrado multiplicadores bem maiores, muitas vezes próximos a 2. Nesse caso, cabe destacar que esses estudos possuem algumas similitudes com as situações destacadas pelos efeitos “ateóricos” que tendem a caracterizar multiplicadores maiores. Grandes intervenções fiscais ocorrem precisamente em momentos de elevado hiato do produto e de armadilha da liquidez. Além disso, tendem a possuir elevada persistência, como no caso em que ocorrem em períodos de guerras.
Tabela 1 – Evidência Empírica Recente
Fonte Método Estimativa Informações Adicionais
Blanchard e Perroti (2002) VAR estrutural 0,90-1,29
Galí, Lopes-Salido e Valdés (2007)
VAR e Calibragem em um modelo
DSGE
0,31-2,08
Modelos com consumo dependendo da renda
disponível faz o multiplicador se aproximar de 2
Perroti (2008) VAR estrutural 0,70 Utilizou os gastos
militares Mountford e Uhlig (2009) VAR com restrição
de sinais 0,65
Expansão financiada por déficit
Almunia, Bénétrix e Eichengreen (2009) VAR com decomposição de cholesky 1,20-2,50 Krenn-Gordon (2010) VAR com decomposição de cholesky 1,80
Multiplicador válido para períodos de grande ociosidade baseado em
evidência narrativa Cogan, Cwik, Taylor, Wieland (2010)
Estima o modelo Smets-Wouters
(2007)
0,64
Ramey (2011a) VAR estrutural 0,60-1,0
Utiliza o valor presente dos gastos militares baseado em evidência narrativa Auerbach e Gorodnichenko (2011) VAR estrutural e dependência de regime -0,3 - 3,6 O multiplicador é maior em perídos de recessão
Mittnik e Semmler (2011) VAR com regime
de threshold 0,70-1,60
Faz associação indireta relacionando o choque de
demanda a um choque fiscal
Existe uma grande diferença, no entanto, entre o debate estritamente acadêmico recente sobre multiplicadores fiscais e o debate de política econômica aplicada. Curiosamente, o debate de política econômica aplicada tem se fundamentado em argumentos que tem desconsiderado os desenvolvimentos mais recentes. Cochrane (2009), por exemplo, explica a ineficácia de políticas fiscais expansionistas:
“The problem is simple: bailouts and stimulus plans are funded by issuing more government debt. (The money must come from somewhere!) The added debt absorbs savings that would otherwise go to private investment. In the end, despite the existence of idle resources, bailouts and stimulus plans do not add to current resources in use. They just move resources from one use to another.”
O argumento, no entanto, ignora a questão principal que é a idéia, bastante difundida na macroeconomia, de que na existência de recursos disponíveis, a demanda agregada determina o nível de produção e emprego. Na resposta de Krugman (2009):
“Similarly, after a change in desired savings or investment something happens to make the accounting identity hold. And if interest rates are fixed, what happens is that GDP changes to make S and I equal.”
Outro tipo de argumento é o de que a política fiscal não seria eficaz por conta de algum tipo de consideração ricardiana. Dentro da lógica utilizada, o aumento do gasto teria que ser financiado de alguma forma por outros indivíduos o que eliminaria o efeito líquido do impulso fiscal. Nas palavras de Lucas (2009):
“But if we do build the bridge by taking tax money away from somebody else, and using that to pay the bridge builder... then it's just a wash.... [T]here's nothing to apply a multiplier to. You apply a multiplier to the bridge builders, then you've got to apply the same multiplier with a minus sign to the people you taxed to build the bridge... taxing them later isn't going to help, we know that...” Essa lógica da equivalência ricardiana não tem se confirmado nos modelos, conforme disposto por Hall (2009). Ainda que o argumento possa ser considerado seu efeito pode ser pequeno. Nas palavras de Krugman (2009):
“But suppose that the increase in government spending is temporary, not permanent — that it will increase spending by $100 billion per year for only 1 or 2 years, not forever. This clearly implies a lower future tax burden than $100 billion a year forever, and therefore implies a fall in consumer spending of less than $100 billion per year. So the spending program IS expansionary in this case, EVEN IF you have full Ricardian equivalence.”
Ao constatar a completa dissociação desse debate econômico aplicado dos recentes resultados encontrado pela literatura, Romer (2011) tem apontado a existência de um viés eminentemente ideológico:
“Policymakers and far too many economists seem to be arguing from ideology rather than evidence. As I have described this evening, the evidence is stronger than it has ever been that fiscal policy matters – that fiscal stimulus helps the economy add jobs, and that reducing the budget deficit lowers growth at least in the near term.”
Assim, pode-se dizer que uma parte relevante do debate ainda não tem se beneficiado dos resultados mais recentes gerando toda essa controvérsia. Em parte isso é resultado de algumas evidências que ficaram famosas, mas que aos poucos têm sido revisitadas como a idéia de que as contrações fiscais são expansionistas.
4. Contrações são contracionistas.
A idéia de que as contrações fiscais podem ser expansionistas obteve respaldo empírico a partir de uma série de estudos que justificavam seus efeitos expansionistas a partir da idéia de que uma contração fiscal seria capaz de aumentar a confiança do setor privado e estimular novas decisões de consumo e investimento.
Um resultado bastante representativo dessa literatura é o de Ardagna e Alesina (2009) que identificam em vários países os momentos de grande consolidação fiscal e correlacionam esses eventos com a dinâmica do PIB no momento seguinte ao do ajuste fiscal. Com base nesse conjunto de dados, os autores encontram evidências de que os países que praticaram consolidações fiscais expressivas obtiveram melhor desempenho econômico.
O impacto que essa literatura teve na política econômica foi notável. Na realidade, o respaldo empírico que essa literatura deu foi bastante frágil. Em primeiro lugar, essa literatura nunca foi além de identificar padrões de correlação ao invés de causalidade. É claramente factível que o crescimento econômico tenha sido responsável pela melhoria dos resultados fiscais. Esse ponto é adequadamente demonstrado por Jayadev
e Konczal (2011). Quando esse tipo de controle é feito, os resultados não respaldam a conclusão da contração fiscal expansionista.
Em segundo lugar, está o problema de omissão de variável relevante. Tanto o resultado fiscal quanto o comportamento do PIB podem ter sido influenciados por uma terceira variável omitida. Em matéria de política fiscal, esses exemplos são abundantes, como a elevação do preço das commodities, a evolução mais favorável da taxa de câmbio em países exportadores, o relaxamento da política monetária, maior crescimento na construção civil e no preço dos imóveis, etc. Quando a consolidação fiscal é feita de forma exógena, Guajardo, Leigh e Pescatori (2011) concluem em favor do seu efeito contracionista.
Um terceiro tipo de crítica é a definição ou identificação de episódios de grande contração fiscal. Com efeito, ao contrário de se observar o tamanho puro e simples do respectivo indicador corrente de política fiscal, o mais adequado é observar as variações ajustadas pelo ciclo econômico (FMI, 2010). Quando esse tipo de ajuste é feito, também se conclui a favor dos efeitos contracionistas da consolidação fiscal.
A partir desses novos resultados, a literatura tem dado maior atenção aos potenciais efeitos expansionistas da política fiscal buscando entender em quais situações esse efeito pode ser maximizado, buscando metodologias novas para esse propósito.
5. Evidências para o Brasil.
Não é difícil concluir que as evidências para o Brasil são muito escassas. Cavalcanti e Silva (2010), por exemplo, mostram que o impacto da política fiscal é relevante para a economia brasileira, mas ressaltam que o efeito da política fiscal se torna menor quando se incorpora a dinâmica da dívida pública. No entanto, ressaltam que esse tipo de ponderação só se torna relevante em momentos de maior restrição fiscal. Em estudo relativamente similar, do ponto de vista metodológico, Peres e Ellery (2009) concluem que a política fiscal brasileira possui efeitos próximos aos postulados em modelos keynesianos.
O grande problema dessa literatura aplicada ao Brasil é que estas estão limitadas à disponibilidade dos dados. Com efeito, Cavalcanti e Silva (2010) estimam as despesas primárias pela diferença entre a carga tributária bruta e o resultado primário e, portanto, não conseguem separar as transferências de renda, o consumo do governo e os investimentos públicos. Peres e Ellery (2009), por sua vez, decompõem os gastos correntes dos investimentos, mas se restringem a analisar o Governo Federal.
Melhores estimativas, portanto, dependem de informações mais precisas sobre a dinâmica do setor público no Brasil. Essas informações encontram-se, atualmente, disponíveis a partir de uma série de pesquisas realizadas pelo IPEA que divulgaram estimativas trimestrais dos investimentos públicos e da carga tributária líquida das administrações públicas7. Essas informações foram deflacionadas, respectivamente, pelo INCC e pelo deflator do PIB e ambas dessazonalizadas pelo X12-arima. A vantagem das evidências a serem reportadas é, portanto, o uso de informações inteiramente novas para análise dos multiplicadores fiscais.
Além dessas novas informações será utilizado o consumo do governo e o PIB, calculados pelo IBGE. Vale ressaltar que, curiosamente, os dados de consumo do governo ainda não foram utilizados nesse tipo de análise sendo importante destacar que as outras séries são ainda mais relevantes. No caso dos investimentos públicos e da carga tributária líquida, não existe outra base de dados que consolide informações dos três entes da federação em base trimestral para o Brasil.
Um ponto que merece atenção é com relação à interpretação dos resultados a serem obtidos. Como o multiplicador fiscal, não é um parâmetro estrutural e seu valor pode variar conforme a estrutura da economia a das circunstâncias econômicas, os valores aqui encontrados devem ser considerados multiplicadores médios para o período de referência. Os multiplicadores podem ser maiores ou menores em função de situações específicas. Com relação a esse ponto, os dados sugerem que
7
Para análise das metodologias e fonte de informações que geraram esse conjunto de dados ver, Dos Santos e Costa (2008) e Dos Santos et al (2011).
esse é o caso da resposta fiscal anticíclica durante a crise o que requer uma reflexão mais detalhada.
A Figura 1 apresenta a evolução da taxa de crescimento do consumo do governo. É importante destacar que a série apresenta uma observação aberrante logo no seu início e que depois possui comportamento bastante regular com crescimento médio positivo e rápida reversão para a média, apresentando, portanto, baixa persistência. Durante o ano de 2009, o consumo do governo cresceu a taxa positivas, mas moderadas e decrescentes até o final de 2010. Conforme mostra a literatura, esse comportamento mais persistente pode ter sido importante para a recuperação anticíclica.
A Figura 2 apresenta a evolução da taxa de crescimento dos investimentos públicos. Diferentemente do consumo do governo, os investimentos públicos possuem elevada volatilidade. Uma característica marcante é a elevação da taxa de crescimento dos investimentos públicos após 2006. Enquanto a taxa de crescimento entre 1996 e 2005 foi de 0,2% ao trimestre, a taxa de crescimento entre 2006 e 2011 foi de 2,2% ao trimestre. Além disso, a volatilidade da série se reduziu substancialmente. É possível perceber que seu comportamento durante os anos de 2009-10 foi bastante expansionista sendo revertido no ano seguinte como resultado da expansão anticíclica e de seu posterior processo de moderação. Novamente, esse comportamento sugere um multiplicador fiscal elevado.
A Figura 3 descreve a evolução da carga tributária líquida que assim como o investimento apresenta elevada volatilidade. Enquanto são conhecidos os efeitos de reformas tributárias anteriores que geraram substancial ganho de arrecadação, é importante notar sua dinâmica no período da crise internacional. Essa foi a primeira variável fiscal a refletir os efeitos da crise. No quarto trimestre de 2008, a carga tributária líquida caiu 11% após, seguidos trimestres de elevação substancial. A sua recuperação se deu apenas no terceiro trimestre de 2009 quando volta a apresentar crescimento positivo. Essa queda foi prolongada, não apenas por conta dos estabilizadores automáticos, mas também pelo aumento das transferências de renda e por uma série de desonerações feitas com o objetivo de administrar a demanda agregada.
O objetivo da análise empírica é identificar o multiplicador médio da política fiscal sobre o PIB. O período amostral coberto pela análise será entre o segundo trimestre de 1996 até o segundo trimestre de 2011. Os modelos apresentados são baseados em uma defasagem conforme definido conjuntamente pelos critérios de Akaike, Schwarz e Hanna-Quinn.
O primeiro exercício foi realizado no vetor de variáveis composto pelo consumo do governo, PIB e carga tributária líquida. O VAR foi identificado de forma equivalente a Blanchard e Perroti (2002) que assume que o consumo do governo é estritamente exógeno, que o PIB é afetado simultaneamente pelo consumo do governo e apenas posteriormente pela carga tributária líquida. A carga tributária líquida, por sua vez, seria afetada pelo PIB e pelo consumo do governo de forma contemporânea.
Os resultados (Figura 4) mostram que, de fato, o consumo do governo possui baixa persistência. O consumo do governo possui impacto significativo sobre o PIB, mas de curta duração, possivelmente refletindo sua pequena persistência. O multiplicador de curto prazo do consumo do governo é 1,11. Não foi constatado efeito significativo da carga tributária líquida.
O segundo exercício inclui o investimento público no VAR anterior. Os critérios de adequação do modelo mantiveram a indicação por uma defasagem. A identificação tentou seguir a abordagem anterior com as despesas de investimento afetando o PIB de forma contemporânea, mas não sendo afetadas pelo PIB e pela carga tributária líquida.
Os resultados indicam efeitos similares aos anteriores, com o consumo do governo sendo significativo na determinação do PIB, mas de forma pouco persistente. O multiplicador do consumo do governo é um pouco menor, igual a 0,99. O investimento público, por sua vez, possui efeito ligeiramente maior sobre o PIB em relação ao consumo do governo e com durabilidade um pouco maior, refletindo, provavelmente o fato de que seus choques são mais elevados. O multiplicador do investimento, nesse modelo, é de 1,26. Mais uma vez o efeito da carga tributária líquida não foi significativo.
Tabela 2 – Multiplicadores Fiscais no Brasil Política Fiscal Modelo 1 Modelo 2 % médio do PIB Elasticidade contemporânea* Multiplicador Elasticidade contemporânea* Multiplicador consumo do governo 0,223 (0,062) 1,11 0,199 (0,062) 0,99 0,202
investimento n.a. n.a. 0,025 (0,014) 1,26 0,020
* Desvio padrão entre parêntesis.
6. Conclusões
A adoção de políticas anticíclicas como resposta à crise financeira tem despertado o interesse dos economistas em redescobrir o efeito da política fiscal sobre o nível de atividade econômica estabelecendo uma vasta literatura teórica e empírica que tem ajudado a melhor compreender a repercussão macroeconômica da política fiscal.
Nesse sentido, os resultados recentes têm mostrado que não existe um único multiplicador fiscal. Na verdade, a questão mais adequada parece ser entender as condições que tornam o multiplicador fiscal grande. Nesse sentido, uma miríade de fatores tem sido destacada como propulsores da política fiscal tais como o formato da função consumo, a dinâmica do mercado de trabalho, a persistência da política fiscal, o momento do ciclo econômico e a política monetária.
Esse artigo apresentou evidências empíricas, baseados em dados inexplorados, de que os multiplicadores fiscais médios no Brasil são substanciais e, provavelmente maiores que a unidade. Ainda assim cabe destacar que os mesmos podem ter sido substancialmente maiores no período da crise em decorrência da dinâmica que assumiram, pois apresentaram respostas consistentes e maior persistência em um momento em que o hiato do produto foi elevado e com substancial funcionamento dos estabilizadores automáticos.
Esta constatação abre um campo com várias possibilidades de pesquisa dentre as quais é possível destacar o comportamento do multiplicador em períodos de grandes intervenções fiscais e em períodos de elevado hiato do produto. Além disso, é importante destacar a importância de se avaliar a
importância do multiplicador em relação à política monetária e aprofundar a discussão dos seus efeitos dinâmicos tendo em vista que não foi possível, nesse artigo, explorar um padrão dinâmico mais rico.
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Apêndice
Figura 1- Evolução da taxa de crescimento do consumo do governo
-20 -15 -10 -5 0 5 10 15 1 9 9 6 Q 2 1 9 9 6 Q 4 1 9 9 7 Q 2 1 9 9 7 Q 4 1 9 9 8 Q 2 1 9 9 8 Q 4 1 9 9 9 Q 2 1 9 9 9 Q 4 2 0 0 0 Q 2 2 0 0 0 Q 4 2 0 0 1 Q 2 2 0 0 1 Q 4 2 0 0 2 Q 2 2 0 0 2 Q 4 2 0 0 3 Q 2 2 0 0 3 Q 4 2 0 0 4 Q 2 2 0 0 4 Q 4 2 0 0 5 Q 2 2 0 0 5 Q 4 2 0 0 6 Q 2 2 0 0 6 Q 4 2 0 0 7 Q 2 2 0 0 7 Q 4 2 0 0 8 Q 2 2 0 0 8 Q 4 2 0 0 9 Q 2 2 0 0 9 Q 4 2 0 1 0 Q 2 2 0 1 0 Q 4 2 0 1 1 Q 2 Durante a crise, a persistência do consumo
do governo foi elevada. O consumo do governo tende a apresentar
relativa estabilidade com crescimento médio no período de 0,94% por trimestre. Período de maior crescimento são rapidamente revertidos levando a série a apresentar baixa persistência.
Fonte: IBGE.
Figura 2 – Evolução da taxa de crescimento do investimento público
-35 -25 -15 -5 5 15 25 1 9 9 6 Q 2 1 9 9 6 Q 4 1 9 9 7 Q 2 1 9 9 7 Q 4 1 9 9 8 Q 2 1 9 9 8 Q 4 1 9 9 9 Q 2 1 9 9 9 Q 4 2 0 0 0 Q 2 2 0 0 0 Q 4 2 0 0 1 Q 2 2 0 0 1 Q 4 2 0 0 2 Q 2 2 0 0 2 Q 4 2 0 0 3 Q 2 2 0 0 3 Q 4 2 0 0 4 Q 2 2 0 0 4 Q 4 2 0 0 5 Q 2 2 0 0 5 Q 4 2 0 0 6 Q 2 2 0 0 6 Q 4 2 0 0 7 Q 2 2 0 0 7 Q 4 2 0 0 8 Q 2 2 0 0 8 Q 4 2 0 0 9 Q 2 2 0 0 9 Q 4 2 0 1 0 Q 2 2 0 1 0 Q 4 2 0 1 1 Q 2
Taxa de Crescimento do Investimento Público Média 1996-2005 Media 2006-2010 Crescimento médio de 0,14% Crescimento médio de 2,20%
Figura 3 – Evolução da taxa de crescimento da carga tributária líquida -17 -12 -7 -2 3 8 13 18 1 9 9 6 Q 2 1 9 9 6 Q 4 1 9 9 7 Q 2 1 9 9 7 Q 4 1 9 9 8 Q 2 1 9 9 8 Q 4 1 9 9 9 Q 2 1 9 9 9 Q 4 2 0 0 0 Q 2 2 0 0 0 Q 4 2 0 0 1 Q 2 2 0 0 1 Q 4 2 0 0 2 Q 2 2 0 0 2 Q 4 2 0 0 3 Q 2 2 0 0 3 Q 4 2 0 0 4 Q 2 2 0 0 4 Q 4 2 0 0 5 Q 2 2 0 0 5 Q 4 2 0 0 6 Q 2 2 0 0 6 Q 4 2 0 0 7 Q 2 2 0 0 7 Q 4 2 0 0 8 Q 2 2 0 0 8 Q 4 2 0 0 9 Q 2 2 0 0 9 Q 4 2 0 1 0 Q 2 2 0 1 0 Q 4 2 0 1 1 Q 2
Impulso anticíclico em decorrência dos estabilizadores automáticos, desonerações e
aumento das transferências de renda .
A carga tributária líquida cresce de forma muito instável até 2004. A partir desse ano apresenta menor volatilidade e se tornando mais correlacionada com
o ciclo econômico.
Figura 4 – Funções de impulso resposta no modelo 1 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13
Resposta do consumo do governo à inovação no consumo do governo -0.8 -0.6 -0.4 -0.2 0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13
Resposta do consumo do governo à inovação na carga tributária líquida -0.4 -0.2 0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13
Resposta do PIB à inovação no consumo do governo
-0.2 -0.1 0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13
Resposta do PIB à inovações na carga tributária líquida
-2 -1.5 -1 -0.5 0 0.5 1 1.5 2 2.5 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13
Resposta da carga tributária líquida à inovação no consumo do governo -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13
Resposta da carga tributária líquida à inovações na carga tributária líquida
Figura 5 – Funções de impulso resposta no modelo 2 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Resposta do consumo do governo à inovação do
consumo do governo -1 -0.8 -0.6 -0.4 -0.2 0 0.2 0.4 0.6 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Resposta do consumo do governo à inovação do
investimento -0.8 -0.6 -0.4 -0.2 0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Resposta do consumo do governo à inovação da carga
tributária líquida -2 -1 0 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Resposta do investimento à inovação do consumo do
governo -2 0 2 4 6 8 10 12 14 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Resposta do investimento à inovação do investimento
-2 -1 0 1 2 3 4 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Resposta do investimento à inovação da carga tributária
líquida -0.4 -0.2 0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Resposta do PIB à inovação do consumo do governo
-0.4 -0.3 -0.2 -0.1 0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Resposta do PIB à inovação do investimento
-0.3 -0.2 -0.1 0 0.1 0.2 0.3 0.4 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Resposta do PIB à inovação na carga tributária líquida
-2 -1.5 -1 -0.5 0 0.5 1 1.5 2 2.5 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Resposta da carga tributária líquida à inovação do
consumo do governo -2 -1.5 -1 -0.5 0 0.5 1 1.5 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Resposta da carga tributária líquida à inovação do
investimento -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Resposta da carga tributária líquida à inovação na carga
