O NOVO TRATADO START: NECESSÁRIO MAS ESTRATEGICAMENTE INSUFICIENTE

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2010/04/24

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Maria Francisca Saraiva[1]

O Novo START e o desarmamento nuclear

É sabido que os tratados de controlo de armamentos nucleares estratégicos (SALT I e II, celebrados em 1972 e 1979, respectivamente) e de desarmamento nuclear sub-estratégico (Tratado INF, 1987), acordos bilaterais firmados entre os EUA e URSS durante o período do desanuviamento Leste-Oeste serviram genericamente os interesses globais das duas superpotências. Com efeito, o controlo ou

destruição dos armamentos nucleares envolvia

frequentemente armamentos tecnologicamente obsoletos ou claramente excedentários nos arsenais dos países ou então, nos casos em que os sistemas de armas eram verdadeiramente importantes para a segurança destes países, os textos acordados previam medidas de

verificações frágeis e/ou métodos de contagem de vectores e ogivas pouco claros, o que permitia que os governos

ultrapassassem os limites negociados sem correr o risco de entrar em incumprimento formal do clausulado dos tratados. Estes problemas, que nunca serão totalmente eliminados, não são

exclusivos dos tratados sobre armas nucleares, colocando-se igualmente em relação a tratados que regulam aspectos relacionados com todo o tipo de armamentos convencionais.

É preciso, no entanto, não esquecer que o controlo de armamentos e o desarmamento (nuclear ou convencional) têm como principais funções, entre outras, reduzir o risco de guerra nuclear por acidente, atenuar corridas globais e regionais aos armamentos, aumentar a previsibilidade e a transparência nas relações entre as potências militares e diminuir a possibilidade de eclosão de crises e conflitos armados contribuindo de forma positiva para tornar o mundo mais estável e seguro[2].

Neste sentido, e apesar das limitações acima identificadas, é inegável que os SALTs e o Tratado INF deram um contributo importante para a estabilidade e credibilidade da dissuasão nuclear mútua permitindo uma aproximação gradual entre o Leste e o Oeste, agora assente numa gestão mais transparente e equilibrada dos dispositivos nucleares.

Mais tarde, o Strategic Arms Reduction Treaty, START I, celebrado entre a URSS e os Estados Unidos em 1991, foi o primeiro acordo de desarmamento de armamento estratégico ofensivo entre as duas potências nucleares, dando início a uma política bilateral que reconhecia a necessidade de destruir ou retirar de serviço o maior número possível de armas nucleares existentes nos

dispositivos de cada uma das partes. O START I tinha como objectivo destruir armas nucleares excedentárias para se alcançar, de forma faseada, uma paridade quantitativa entre as tríades nucleares estratégicas (ICBMs[3], SLBMs[4] e bombardeiros estratégicos) dos dois Estados. O tratado, que expirou em Dezembro de 2009, conseguiu uma redução do número de vectores de lançamento e de ogivas na ordem dos 40% em relação ao total das forças nucleares existentes nos dois países em 1991[5], tendo sido considerado um bom resultado em termos de desarmamento nuclear.

Para além do START I, nenhum outro acordo bilateral de desarmamento chegou a entrar em vigor entre as partes (START II e Protocolo de 1997 e START III, que não chegou a ser negociado), com excepção do Strategic Offensive Reduction Treaty, SORT, também conhecido como Tratado de Moscovo, assinado em 24 de Maio de 2002 por Bush e Putin.

Não restam quaisquer dúvidas sobre as deficiências do Tratado SORT, unanimemente considerado um mau tratado, tanto do ponto de vista técnico como político. Do ponto de vista da credibilidade, há muito posta em causa, dos compromissos de desarmamento global assumidos pelo Clube Nuclear no artigo VI do Tratado de Não Proliferação Nuclear (TNP), o SORT enfraqueceu e descredibilizou as promessas dos EUA e da Federação Russa em relação à diminuição progressiva dos seus

arsenais nucleares estratégicos até ao momento da sua completa eliminação. A parte operativa do tratado, que se reduz a uns singelos 5 artigos, ajuda-nos a perceber porquê.

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O texto do tratado limita-se a definir um intervalo máximo para o número de ogivas nucleares (1700-2200 ogivas) que cada uma das partes poderia manter nos seus arsenais nucleares estratégicos, um limite considerado demasiadamente elevado pela Rússia, que pretendia destruir sistemas de armas obsoletos construídas no período da Guerra Fria e que criam graves problemas de

segurança a Moscovo no que toca às suas condições de preservação e conservação. Este objectivo não foi atingido. Os limites acordados foram os limites propostos pelos Estados Unidos, que tinham uma visão diferente quanto aos objectivos do tratado.

Em segundo lugar, este tratado é absolutamente atípico, porque apesar de se concentrar na redução do número de ogivas e não nos vectores de lançamento (ICBMs, SLBMs e bombardeiros

estratégicos) até um intervalo de 1700-2200 ogivas para cada um dos países, o tratado é omisso quanto ao modo de contar as ogivas, permitindo na prática aos EUA deixar de fora dos limites as ogivas em armazém e as que estão em manutenção ou reparação, apenas contando as ogivas operacionalmente instaladas nos mísseis, o que significa que poderão, a qualquer momento, colocar em estado operacional ogivas para além do limite estabelecido. Por outro lado, e ao contrário do START I e II, o SORT não prevê a destruição dos vectores ou a destruição das ogivas, como chegou a prever o START III. Finalmente, o texto não prevê qualquer tipo de verificação e a denúncia do tratado não exigia mais do que a invocação da “soberania nacional” (artigo 4.º,alínea 3), permitindo que os EUA se afastassem facilmente dos compromissos assumidos[6]. Deste modo, os EUA garantiram grande liberdade estratégica e flexibilidade quanto à implementação do tratado, através da possibilidade de recolocar ogivas nucleares que mantêm em armazém, se as

necessidades de segurança assim o aconselharem. Em relação à Rússia, o país perde

definitivamente o estatuto político conferido pela paridade estratégica com os Estados Unidos, que saem desta negociação politicamente fortalecidos em termos das suas capacidades nucleares. Na prática, nos últimos 20 anos o único tratado que verdadeiramente regulou o desarmamento nuclear estratégico entre os EUA e a URSS/Rússia foi o START I, que terminou a sua vigência em Dezembro de 2009. A recente assinatura no Novo START é, por esta razão, particularmente importante, porque aprofunda e aperfeiçoa o regime de desarmamento de armas estratégicas de 1991, uma vez que não se alterou a situação em relação aos arsenais dos Estados Unidos e da Federação Russa, que continuam a ser os maiores do mundo em matéria de armamento nuclear estratégico.

Aspectos positivos do Novo START

A assinatura, em Praga, do Novo START, em 8 de Abril de 2010, foi bem recebida pelos

observadores internacionais, tendo sido encarada como um sinal importante para a concretização das promessas políticas do discurso de Obama, proferido em Abril de 2009 (em Praga), sobre o desarmamento nuclear[7] do Clube Nuclear e a normalização das relações políticas com a Rússia, criando igualmente expectativas em relação às promessas das potências com nuclear no sentido de honrarem os compromissos de desarmamento nuclear no quadro do Tratado de Não Proliferação Nuclear (TNP), a par dos esforços de não proliferação nuclear horizontal, tal como dispõe o texto do tratado.

Do nosso ponto de vista, o tratado é bastante razoável em relação aos aspectos que regula mas é claramente insuficiente em relação às matérias que deixa de fora, em aspectos que são cruciais para o futuro do controlo de armamentos e da estabilidade internacional.

Em termos práticos, o tratado prevê uma redução das ogivas nucleares instaladas até ao limite das 1550. Em relação aos sistemas de lançamento, deployed e não deployed, caso dos submarinos em manutenção, por exemplo, o limite são 800, com um sublimite de 700 vectores deployed.

Em termos quantitativos, há um abaixamento dos limites máximos do número de ogivas e de vectores: o limite do número de ogivas fixado pelo novo tratado é 30% mais baixo que o limite das 2200 do SORT e em relação aos vectores os novos limites máximos representam um corte de 50% em relação ao limite dos 1600 vectores previstos no START I.

As medidas de verificação do tratado representam um avanço importante em relação ao START I, combinando o tipo de verificação deste tratado com novos elementos: inspecção no local de bases de ICBMs, bases de submarinos e bases aéreas (Capítulo XI, alínea 2) e de armazéns, por exemplo, troca de informações, bem como a utilização de meios nacionais de verificação técnica (imagens de satélite, sobretudo). Para aumentar a confiança e a transparência, o tratado prevê a troca de dados telemétricos sobre testes de mísseis, embora limitada a 5 testes por ano, por cada uma das partes. Este ponto foi particularmente difícil de consensualizar, por se tratar de um tema sensível, o que explica a decisão de impor um plafond aos testes que serão de notificação obrigatória.

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mostra que o compromisso de cumprir as suas disposições é muito maior do que no SORT, na medida em que a denúncia será apenas possível se o país decidir que eventos extraordinários relacionados com o objecto do tratado podem por em perigo os seus interesses supremos[8]. Fraquezas do Novo START

As fraquezas do tratado são, em nosso entender, as seguintes:

Em primeiro lugar, apesar do texto fazer uma referência, no preâmbulo, à relação entre armas nucleares ofensivas e sistemas nucleares defensivos, o que se diz é que “the current strategic defensive arms do not undermine the viability and effectiveness of the strategic offensive arms of the Parties”[9]. Como é evidente, esta formulação representa uma derrota política da Federação Russa, que não conseguiu que o sistema de defesa nacional antimíssil norte-americano fosse limitado ou de alguma maneira constrangido por este tratado, quebrando a lógica do SALT I (1972) que limitou o crescimento das existências da tríade nuclear dos dois países ao mesmo tempo que proibia a construção de sistemas de mísseis antimíssil que protegessem os territórios nacionais das superpotências (Tratado ABM, 1972).

Em segundo lugar, parece-nos evidente que foi possível concluir este tratado porque, apesar dos plafonds definidos, as partes sabem que continuam a existir mísseis e ogivas nucleares em

excesso nos respectivos arsenais, permitindo manter a capacidade de dissuasão nuclear mútua em níveis de conforto. No entanto, a questão não é equacionada da mesma maneira nas duas capitais, sendo óbvio que, nesta altura, a Rússia não está disposta a avançar muito mais nesta matéria porque entende que a questão nuclear é, no presente contexto, o único factor igualizador na sua relação político-militar com os EUA, compensando desta forma a sua manifesta inferioridade convencional e tecnológica enquanto os projectos de modernização convencional de armamentos em curso não dão os frutos esperados.

Em terceiro lugar, o tratado não regula a questão das ogivas nucleares não instaladas. Deste modo, as ogivas armazenadas poderão sempre ser recolocadas nos mísseis[10], falseando os limites formalmente negociados, um aspecto a que os Estados Unidos dão muita importância, permitindo-se manter uma liberdade estratégica que lhe possibilita reforçar, de forma quapermitindo-se imediata, o permitindo-seu potencial militar para responder a situações de urgência estratégica.

Em quarto lugar, estes progressos foram possíveis porque houve um entendimento sobre o que o tratado não deveria regular, nomeadamente, o tratado não menciona ou restringe as capacidades convencionais de longo alcance, assunto de mútuo interesse no âmbito do processo da

Transformação na Defesa que os dois países têm em curso, e que está, do nosso ponto de vista, na base das concessões mútuas que foram obtidas.

De facto, outro aspecto interessante é que o tratado não proíbe a colocação de ogivas convencionais nestes mísseis, embora a forma de contagem das ogivas considere as ogivas convencionais para a contabilidade dos limites das ogivas nucleares, no caso dos ICBMs e dos SLBMs. Já no caso dos SSBMs[11] que transportam SLBMs e dos bombardeiros pesados que foram convertidos para ter um emprego convencional, não entram na contabilidade dos limites dos 700 e 800 vectores. Na prática, esta solução é uma vantagem para os Estados Unidos, mais avançados do ponto de vista das tecnologias convencionais, mas que não é de todo desinteressante para os Russos na medida em que o caminho fica livre para diminuírem o peso das armas nucleares na sua política de defesa. Por outro lado, o tratado é omisso em relação aos armamentos nucleares tácticos, um assunto que mais cedo ou mais tarde terá de ser equacionado pelas preocupações que a Rússia suscita nesta matéria.

Em suma, o tratado poderá ser razoavelmente verificado, apesar dos limites definidos terem ficado aquém do que poderia ter sido negociado e, como compromisso político, aparenta ser um texto que será respeitado pelas partes.

Os limites estabelecidos pelo tratado terão de ser cumpridos no prazo de 7 anos a partir da entrada em vigor do tratado, que vigorará por 10 anos, podendo ser estendido por mais 5 se as partes assim o entenderem.

O novo tratado pode contribuir para melhorar as relações bilaterais entre os Estados Unidos e a Federação Russa e contribuir para a agenda do desarmamento global, uma vez que se avizinha a próxima conferência de revisão do TNP e as posições não parecem estar tão extremadas.[12] Para alguns analistas, o Novo START abre ainda caminho a um entendimento comum em matérias conexas, como são a questão do terrorismo nuclear, uma ameaça que por enquanto é meramente potencial, e a luta contra a proliferação nuclear.

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No entanto, na Rússia, a campanha contra o Novo START já começou. A posição que Putin venha a assumir sobre este assunto, bem como da força política que o apoia, poderá condicionar o processo de ratificação do tratado na Duma, até porque o assunto pode vir a tornar-se um tema importante no discurso político de Putin, se este decidir recandidatar-se à presidência russa em 2012.

A questão verdadeiramente nuclear que divide Americanos de Russos é a questão da defesa nacional antimíssil: para os Republicanos, o tratado não é suficientemente explícito quanto à licitude desta opção americana, ao passo que, para alguns sectores russos, a evolução destes programas americanos podem vir a colocar em causa o arsenal estratégico da Rússia, se um dia o armamento ofensivo russo deixar de conseguir saturar o sistema de defesa americano, o que degradaria irremediavelmente a sua second strike capability e colocaria em causa o equilíbrio político entre os dois países.

Este problema e a sua evolução futura têm implicações importantes para a Europa se

considerarmos que, por decisão da administração Bush, a Polónia e a República Checa deveriam instalar brevemente, nos seus territórios, componentes do sistema de defesa nacional antimíssil dos Estados Unidos. No entanto, em finais de 2009, a administração Obama abandonou este projecto, pressionada por uma série de factores. Em primeiro lugar, por questões técnicas ligadas ao facto do Congresso ter proibido a colocação dos dispositivos se não passassem por uma fase de testes. Em segundo lugar, é hoje claro que a instalação na Europa de componentes que contribuem para a protecção do território nacional norte-americano é tecnicamente redundante, sendo suficientes os equipamentos instalados no Alasca e Califórnia. Nesse sentido, a decisão política de Bush procurava consolidar a relação da Polónia e República Checa com a NATO e os Estados Unidos e não tanto resolver um problema técnico. Terceiro, o sistema não protegia o Sudeste europeu de possíveis ataques, deixando a Turquia, a Grécia, a Roménia e a Bulgária fora do escudo defensivo. Quarto, o Irão e outros potenciais inimigos dos Estados Unidos não dispõem ainda de ICBMs, nem mesmo a Coreia do Norte, o que significa que para os EUA se trata de desenvolver um dispositivo contra ameaças potenciais de países que poderão vir a dispor de mísseis de longo alcance capazes de atingir o seu território. No caso Europeu, o Irão, ou qualquer outro país que constitua uma ameaça potencial, pode ser travado por um sistema de defesa antimíssil de teatro, contra mísseis de menor alcance, pela proximidade geográfica da Europa a estes focos de tensão. Nesse sentido, a Casa Branca já anunciou que pretende colocar mísseis anti-mísseis de teatro na Roménia (Standard Missile-3, SM-3), em 2015 e interceptores na Polónia em 2018. A Turquia e a Bulgária poderão também vir a fazer parte deste projecto[13].

Algumas Conclusões

O Novo START pode contribuir para a estabilidade e transparência no relacionamento entre Estados Unidos e Rússia e pode vir a ter um impacto positivo no regime internacional de controlo nuclear e no desarmamento nuclear.

A assinatura do texto do Novo START insere-se num conjunto de alterações significativas na política de defesa norte-americana não significando, contudo, que a nova administração pretenda rejeitar totalmente a lógica política anterior. Nesse sentido, o problema do sistema de defesa nacional antimíssil norte-americano continuará a ser um aspecto fundamental de tensão na relação Estados Unidos/Rússia. Como defendi num outro lugar, “a simetria, a preservação da paridade quantitativa com o potencial inimigo deixou de fazer sentido com o SORT. O critério da suficiência da dissuasão passou a ser a capacidade das forças nucleares penetrarem no sistema de defesa antimíssil inimigo[14]. Esta preocupação é ainda mais evidente depois da assinatura do Novo START. Por outro lado, o discurso de Obama sobre o desarmamento não é ainda uma realidade política, porque nem os Estados Unidos nem a Rússia evoluíram no sentido da aprovação de doutrinas militares que permitam o uso do nuclear apenas como resposta a um ataque nuclear. Recorde-se que estes países aprovaram há poucos anos doutrinas nucleares permitindo o uso do nuclear contra ataques não nucleares. Recentemente, os EUA anunciaram que estão dispostos a observar e cumprir as garantias negativas (não utilização da capacidade nuclear contra Estados sem

capacidade nuclear, ou seja como resposta a um ataque convencional, químico ou biológico) dadas ao abrigo do TNP, desde que esses países que são partes no Tratado cumpram o compromisso de não desenvolverem capacidades nucleares para fins militares, o que na prática significa que não excluem o uso do nuclear contra alguns dos países que têm estado na mira política dos Estados Unidos. Por enquanto, as decisões estão aquém do que é preciso alterar para cumprir o objectivo do desarmamento nuclear, havendo um longo caminho a percorrer.

O Novo START deve ser analisado não tanto pelos aspectos que regula, mas pelo que deixa de fora. A triangulação dos acordos de desarmamentos nuclear, com a inclusão da China, é um dos

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ao crescimento do arsenal estratégico chinês, principalmente porque Pequim não dispõe de um sistema de defesa antimíssil semelhante ao norte-americano o que significa que o a China é um problema a prazo.

Finalmente, a questão nuclear volta a estar na ordem do dia no quadro da revisão do Conceito Estratégico da NATO. A questão de instalar na Europa uma defesa antimíssil de teatro e a discussão acerca da manutenção de armas nucleares tácticas na Europa, fora da França e do RU, têm sido pontos bastante discutidos entre os aliados. A ideia de transformar a Europa numa zona livre de armas nucleares é um tópico muitíssimo controverso mas que já fez algum caminho. Em Fevereiro de 2010, os Ministros dos Negócios Estrangeiros da Polónia e Suécia fizeram uma carta aberta que publicaram no New York Times sobre a redução e eventual eliminação de armas tácticas na Europa e 5 países NATO, Bélgica, Holanda, Alemanha, Noruega e Luxemburgo, já deram sinais de que pretendem avançar com uma declaração conjunta sobre a sua retirada[15].

Em suma, importa analisar e acompanhar a implementação do texto do Novo START, numa altura em que as questões nucleares voltam a estar verdadeiramente na ordem do dia, depois de duas décadas de quase total esquecimento.

[1] Maria Francisca Saraiva é colaboradora do Jornal Defesa e Relações Internacionais.

[2]Jozef Goldblat, Arms Control: A Guide to Negotiations and Agreements, London: Sage/Prio, 1996, p.5-6.

[3] Intercontinental ballistic missile. [4] Submarine-launched ballistic missile

[5]Para uma análise da implementação do tratado recomenda-se Joseph P. HARAHAN, START Implementation: A Report, Disarmament Forum. Vol.3 (1999), pp.27-37.

[6]Strategic Offensive Reductions Treaty (SORT) (Moscow Treaty), disponível em http://dtirp.dtra.mil/TIC/treatyinfo/sort.cfm.

[7] President Obama speech on Nuclear Disarmament, 5 April 2009, em Praga, disponível em The White House, http://www.whitehouse.gov/.

[8]TREATY BETWEEN THE UNITED STATES OF AMERICA AND THE RUSSIAN FEDERATION ON MEASURES FOR THE FURTHER REDUCTION AND LIMITATION OF STRATEGIC OFFENSIVE ARMS,p.16. http://www.state.gov/documents/organization/140035.pdf

[9] Idem, ibidem, p.2,

[10]Nikolai Sokov, “START Follow-On Talks Successfully Concluded: What's Next?”, March 25, 2010, CNS, disponível em http://cns.miis.edu/stories/100325_start_talks.htm

[11] Nuclear strategic ballistic missile submarines

[12] Alexei Arbatov, The New Start- A View from Moscow, entrevista disponível em http://www.carnegieendowment.org/publications/index.cfm?fa=view&id=40506.

[13] Tom Z. Collina, “US Taps Romania for Missile Defense”, Arms Control Today, Março de 2010. [14] Maria Francisca Saraiva, Poder Militar e Agressão Armada em Ambiente Pós Bipolar: Análise Jurídico-Estratégica das “ Guerras High-Tech” e das “ Novas Guerras” nos discursos e práticas sobre agressão e legítima defesa. tese de doutoramento, Lisboa: ISCSP, 2009, pp.192-193. [15] Cindy Vestergaard, “A New START?”, DISS Comment, 8 de Abril de 2010.

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