ADI 3.660
* O Procurador-Geral da República requereu a declaração de inconstitucionalidade da Tabela J do anexo da Lei no 1.936, de 21 de dezembro de 1998, do Estado de Mato Grosso do Sul, tanto em sua redação vigente, dada pela Lei no 3.002, de 7 de junho de 2005, quanto em sua redação original.O Procurador-Geral da República sustentou, em síntese, que os dispositivos impugnados violavam os artigos 5o, caput, 98, § 2o, e 145, inciso II, da Constituição da República. Alegou que as custas judiciais possuem natureza tributária, e são qualificadas como taxas. Estas, por determinação constitucional (CF, art. 145, II), “têm como fato gerador o exercício do poder de polícia ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição”. Desse modo, entende que “a destinação de custas judiciais às pessoas jurídicas de direito privado mencionadas na ‘Tabela J’ desvirtua a função constitucional da taxa, na medida em que tem por finalidade o custeio de atividades diversas daquelas cujo exercício justificaria a sua instituição”.
A Procuradoria-Geral da República ressaltou, ainda, que tomou a precaução de impugnar nesta ação tanto a redação vigente da Tabela J do anexo da Lei no 1.936/1998, dada pela Lei no 3.002/2005, quanto a redação original, por ela revogada. Ademais, afirmou que a impugnação da tabela revogada tem caráter subsidiário, com a finalidade única de impedir o chamado efeito repristinatório indesejado. Para o caso de se entender que o efeito repristinatório da Lei no 1.135/1991 se impõe, requereu o aditamento ao pedido inicial, para que fosse declarada também a inconstitucionalidade do art. 53 e da Tabela V da Lei no 1.135, de 15 de abril de 1991, do Estado de Mato Grosso do Sul.
A decisão prolatada pelo Tribunal recebeu a seguinte ementa:
EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Efeito repristinatório da declaração de inconstitucionalidade. 3. Custas judiciais. Destinação a entidades privadas. Inconstitucionalidade. O Supremo Tribunal Federal já manifestou, por diversas vezes, o entendimento de que é vedada a destinação dos valores recolhidos a título de custas e emolumentos a pessoas jurídicas de direito privado. Precedentes. 4. Ação julgada procedente. Tendo em vista razões de segurança jurídica e de excepcional interesse social, aplica-se o art. 27 da Lei n° 9.868/99, para atribuir à declaração de inconstitucionalidade efeitos a partir da Emenda Constitucional n° 45, de 31.12.2004.
V O T O
I – Preliminar de não-conhecimento: o efeito repristinatório das decisões em controle abstrato de constitucionalidade
A presente ação direta de inconstitucionalidade foi proposta, inicialmente, contra a “Tabela J” do anexo da Lei nº 1.936, de 21 de dezembro de 1998, do Estado de Mato Grosso do Sul, tanto em sua redação vigente, dada pela Lei nº 3.002, de 7 de junho de 2005, quanto em sua redação original.
* Em sessão de 13.3.2008, o Supremo Tribunal Federal, por unanimidade, julgou procedente a ação, nos termos do voto
do relator, Ministro Gilmar Mendes, e, por maioria, deliberou atribuir à declaração de inconstitucionalidade da Tabela J do anexo da Lei 1.936/98, na sua redação vigente, dada pela Lei 3.002/2005, e na sua redação original, e do art. 53 e da Tabela V da Lei 1.135/91, todas do Estado de Mato Grosso do Sul, efeitos a partir da Emenda Constitucional nº 45/2004 (DJ de 9.5.2008).
As entidades que ingressaram no feito na qualidade de amicus curiae – a Associação dos Magistrados de Mato Grosso do Sul (AMANSUL) e a Associação Sul-Mato-Grossense do Ministério Público (ASMMP) – manifestaram-se pelo não-conhecimento da ação, tendo em vista que não teriam sido impugnadas as Leis n°s 340/1982 (Tabela V) e 1.135/1991 (Tabela V), que tratam da mesma matéria e, portanto, se procedentes as alegações do requerente, também padeceriam de inconstitucionalidade.
Como se sabe, este Tribunal, no âmbito do controle em abstrato da constitucionalidade das leis e dos atos normativos, tem exigido que o requerente, no pedido inicial, delimite de forma precisa o objeto da ação, impugnando todo o complexo normativo supostamente inconstitucional, inclusive as normas revogadas que teriam sua vigência e eficácia revigoradas em virtude da declaração de inconstitucionalidade das normas revogadoras (ADI nº 2.574/AP, Rel. Carlos Velloso, DJ 29.8.2003, ADI nº 2.224/DF, Rel. Nelson Jobim, DJ 13.6.2003).
Esse entendimento está bem representado em trechos da decisão proferida pelo Ministro Celso de Mello no julgamento da ADI-MC nº 2.621/DF, verbis:
“(...) Não se pode deixar de ter em consideração, neste ponto, a relevantíssima circunstância de que a eventual ocorrência da suspensão cautelar e da declaração final de inconstitucionalidade, in abstracto, do diploma normativo superveniente (a MP nº 2.187-13, de 24/08/2001, ora impugnada na presente ação direta), importará em restauração da eficácia dos atos normativos que por ela foram revogados ou modificados. Com efeito, a declaração de inconstitucionalidade in abstracto, de um lado, e a suspensão cautelar de eficácia do ato reputado inconstitucional, de outro, importam - considerado o efeito repristinatório que lhes é inerente - em restauração das normas estatais revogadas pelo diploma objeto do processo de controle normativo abstrato. Esse entendimento - hoje expressamente consagrado em nosso sistema de direito positivo (Lei nº 9.868/99, art. 11, § 2º) -, além de refletir-se no magistério da doutrina (ALEXANDRE DE MORAES, "Jurisdição Constitucional e Tribunais Constitucionais", p. 272, item n. 6.2.1, 2000, Atlas; CLÈMERSON MERLIN CLÈVE, "A Fiscalização Abstrata da Constitucionalidade no Direito Brasileiro", p. 249, 2ª ed., 2000, RT; CELSO RIBEIRO BASTOS e IVES GANDRA MARTINS, "Comentários à Constituição do Brasil", vol. 4, tomo III/87, 1997, Saraiva; ZENO VELOSO, "Controle Jurisdicional de Constitucionalidade", p. 213/214, item n. 212, 1999, Cejup), também encontra apoio na própria jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que, desde o regime constitucional anterior (RTJ 101/499, 503, Rel. Min. MOREIRA ALVES - RTJ 120/64, Rel. Min. FRANCISCO REZEK), vem reconhecendo a existência de efeito repristinatório nas decisões desta Corte Suprema, que, em sede de fiscalização normativa abstrata, declaram a inconstitucionalidade ou deferem medida cautelar de suspensão de eficácia dos atos estatais questionados em ação direta (RTJ 146/461-462, Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADI 2.028-DF, Rel. Min. MOREIRA ALVES - ADI 2.036-DF, Rel. Min. MOREIRA ALVES - ADI 2.215-PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO). O sentido e o alcance do efeito repristinatório foram claramente definidos, em texto preciso, por CLÈMERSON MERLIN CLÈVE ("A Fiscalização Abstrata da Constitucionalidade no Direito Brasileiro", p. 249/250, 2ª ed., 2000, RT), cuja autorizada lição assim expôs o tema pertinente à restauração de eficácia do ato declarado inconstitucional, em sede de controle abstrato, ou objeto de suspensão cautelar de aplicabilidade, deferida em igual sede processual: "Porque o ato inconstitucional, no Brasil, é nulo (e não, simplesmente, anulável), a decisão judicial que assim o declara produz efeitos repristinatórios. Sendo nulo, do ato inconstitucional não decorre eficácia derrogatória das leis anteriores. A decisão judicial que decreta (rectius, que declara) a inconstitucionalidade atinge todos os 'possíveis efeitos que uma lei constitucional é capaz de gerar', inclusive a cláusula expressa ou implícita de revogação. Sendo nula a lei declarada inconstitucional, diz o Ministro Moreira Alves, 'permanece vigente a legislação anterior a ela e que teria sido revogada não houvesse a nulidade'. A reentrada em vigor da norma revogada nem sempre é vantajosa. O efeito repristinatório produzido pela decisão do
Supremo, em via de ação direta, pode dar origem ao problema da legitimidade da norma revivida. De fato, a norma reentrante pode padecer de inconstitucionalidade ainda mais grave que a do ato nulificado. Previne-se o problema com o estudo apurado das eventuais conseqüências que a decisão judicial haverá de produzir. O estudo deve ser levado a termo por ocasião da propositura, pelos legitimados ativos, de ação direta de inconstitucionalidade. Detectada a manifestação de eventual eficácia repristinatória indesejada, cumpre requerer, igualmente, já na inicial da ação direta, a declaração da inconstitucionalidade, e, desde que possível, a do ato normativo ressuscitado." Essa orientação, fundada no reconhecimento do efeito repristinatório, culminou no estabelecimento dos precedentes consubstanciados no julgamento da ADI 2.132-RJ e na ADI 2.242-DF, Rel. Min. MOREIRA ALVES, de tal modo que, não deduzida, em caráter subsidiário, qualquer impugnação contra a norma, que, alegadamente eivada do vício de inconstitucionalidade, foi revogada pelas regras expressamente atacadas em sede de fiscalização concentrada, torna-se inviável conhecer da própria ação direta, precisamente em face de tal omissão processual (...)”.(ADI 2.621/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ
08.08.2002, sem grifos no original)
Assim, na delimitação inicial do sistema normativo, o requerente deve verificar a existência de normas revogadas que poderão ser eventualmente repristinadas pela declaração de inconstitucionalidade das normas revogadoras. Isso implica, inclusive, a impugnação de toda a cadeia normativa de normas revogadoras e normas revogadas, sucessivamente.
Por outro lado, é preciso levar em conta que o processo do controle abstrato de normas destina-se, fundamentalmente, à aferição da constitucionalidade de normas pós-constitucionais (ADI n° 2, Rel. Paulo Brossard, DJ 2.2.1992). Dessa forma, eventual colisão entre o direito pré-constitucional e a nova Constituição deve ser simplesmente resolvida segundo princípios de direito intertemporal (lex posterior derogat priori).
Assim, conjugando ambos os entendimentos professados pela jurisprudência do Tribunal, a conclusão não pode ser outra senão a de que a impugnação deve abranger apenas a cadeia de normas revogadoras e revogadas até o advento da Constituição de 1988.
Em petição de agravo regimental na ADI n° 3.111/RJ, Rel. Cezar Peluso, o Procurador-Geral da República bem esclareceu esse entendimento:
“(...) Portanto, em análise total e não apenas parcial da jurisprudência da Corte, a ilação a que se chega é de que somente devem fazer parte do pedido de declaração de inconstitucionalidade as leis ou os atos normativos posteriores à Constituição de 1988. As leis ou os atos normativos anteriores à Constituição, se padecem do mesmo vício de inconstitucionalidade, são considerados pelo Supremo Tribunal Federal como estando revogados pela nova ordem constitucional.
Dessa forma, o efeito repristinatório das decisões no controle abstrato de
constitucionalidade não atinge as normas anteriores à Constituição e com ela incompatíveis. A vigência e a eficácia das normas anteriores à Constituição não são restauradas pela declaração de inconstitucionalidade das normas revogadoras posteriores à Constituição de 1988.
Assim, ao formular o pedido inicial na ação direta de inconstitucionalidade, o requerente deve impugnar todo o sistema normativo inconstitucional, incluindo tanto as normas revogadoras como as normas revogadas, porém a cadeia
normativa objeto do pedido deve possuir como limite a data da promulgação da Constituição de 1988.
Entendimento diverso traria como conseqüência a impossibilidade prática de impugnação de um elevado número de leis e atos normativos, pois em muitos casos
existe revogação expressa de legislação anterior à Constituição de 1988. Isso permitiria a subsistência de normas inconstitucionais no ordenamento jurídico, que não poderiam sofrer a fiscalização da Corte Suprema pelo simples fato de que revogam normas anteriores à Constituição e que padecem do mesmo vício de inconstitucionalidade.
Obviamente, o efeito repristinatório das decisões do Supremo Tribunal Federal em sede de controle abstrato de constitucionalidade não pode ir tão longe, a ponto de inviabilizar a própria eficácia desse controle. O princípio da supremacia da Constituição e a necessidade de se proteger o ordenamento jurídico contra qualquer ato normativo incompatível com a ordem constitucional cobram uma interpretação jurisprudencial que possibilite a máxima eficácia da fiscalização da constitucionalidade das leis realizada pela Corte Suprema.”
Tal entendimento acabou prevalecendo neste Tribunal, por ocasião do julgamento de uma série de ações diretas de inconstitucionalidade propostas pelo Procurador-Geral da República contra leis e atos normativos estaduais que tratavam do tema de loterias e jogos de bingo (ADI n° 2.995/PE, Rel. Celso de Mello, julgado em 13.12.2006; ADI n° 3.148/TO, Rel. Celso de Mello, julgado em 13.12.2006; ADI n° 3.189/AL, Rel. Celso de Mello, julgado em 13.12.2006; ADI n° 3.293/MS, Rel. Celso de Mello, julgado em 13.12.2006; ADI n° 3.063/MA, Rel. Cezar Peluso, julgado em 13.12.2006). O Tribunal rejeitou questão preliminar de não-conhecimento das ações, levantada com fundamento no fato da não-impugnação, pelo Procurador-Geral da República, de diplomas anteriores à Constituição de 1988. Entendeu-se que tais diplomas, por constituírem normas pré-constitucionais, não seriam repristinados pela declaração de inconstitucionalidade dos diplomas revogadores e, portanto, não deveriam ter sido impugnados pelo autor da ação, apesar de tratarem do mesmo tema das demais leis e atos normativos impugnados: loterias e jogos de bingo.
Não se pode deixar de considerar, ademais, que, nos casos em que o requerente, por excesso de cuidado, impugnou toda a cadeia normativa, mesmo as normas anteriores ao texto constitucional de 1988, poderá o Tribunal conhecer da ação e declarar a inconstitucionalidade das normas posteriores a 5 de outubro de 1988 e, na mesma decisão, declarar a revogação das normas anteriores a essa data.
Em aditamento aos argumentos expendidos na mencionada petição de agravo regimental na ADI n° 3.111/RJ, Rel. Cezar Peluso, o Procurador-Geral da República defendeu tese semelhante, da seguinte forma:
“O Procurador-Geral da República, em aditamento às razões expendidas na petição de agravo regimental, vem expor e requerer o que segue.
O Supremo Tribunal Federal encontra-se, no presente caso, diante de uma situação de conflito entre dois entendimentos jurisprudenciais: a) por um lado, tendo em vista o possível efeito repristinatório da decisão que declara a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, exige o Tribunal que o pedido da ação direta de inconstitucionalidade abarque todo o sistema normativo, incluídas as normas revogadas que padecem do mesmo vício de inconstitucionalidade encontrado nas normas revogadoras; b) por outro lado, a jurisprudência do Tribunal está assentada no sentido de que o conflito entre o direito pré-constitucional e a nova Constituição resume-se a um problema de direito intertemporal, regido pelo princípio da lex posterior derogat priori, cujo exame não pode ser realizado em sede de controle concentrado de constitucionalidade.
A aplicação irrestrita desses dois entendimentos jurisprudenciais pode criar um grande obstáculo ao exercício da fiscalização da constitucionalidade das leis, pois estarão excluídas desse controle todas as normas viciadas por inconstitucionalidade originária que revogam expressamente direto pré-constitucional que padece do mesmo vício. Assim, por
exemplo, se uma lei do ano de 2005 revoga outra lei anterior à Constituição de 1988, não poderá ela ser submetida ao controle abstrato de constitucionalidade.
É necessário, portanto, encontrar interpretações para essa jurisprudência que concedam a máxima eficácia ao princípio da supremacia da Constituição e à fiscalização da constitucionalidade das leis ou atos normativos exercido pelo Supremo Tribunal Federal.
Nesse sentido, por meio da interposição de agravo regimental contra decisão de Vossa Excelência que declarou a inépcia da petição inicial na ADIN n° 3.111/RJ, sustentei que o efeito repristinatório das decisões declaratórias de inconstitucionalidade não atinge as leis ou atos normativos anteriores à Constituição de 1988. A vigência e a eficácia das normas anteriores à Constituição não são restauradas pela declaração de inconstitucionalidade das normas revogadoras posteriores à Constituição de 1988. Assim, ao formular o pedido inicial na ação direta de inconstitucionalidade, o requerente deve impugnar todo o sistema normativo inconstitucional, incluindo tanto as normas revogadoras como as normas revogadas, porém a cadeia normativa objeto do pedido deve possuir como limite a data da promulgação da Constituição de 1988.
Esta é uma solução possível.
Nada obstante, também pode o Supremo Tribunal Federal passar a admitir que, no caso de lei que revoga expressamente direito pré-constitucional, continuaria o requerente obrigado a impugnar toda a cadeia normativa inconstitucional, inclusive as normas anteriores à Constituição. Assim, o entendimento seria no sentido de que o efeito repristinatório atingiria as normas anteriores à Constituição de 1988. Nesse caso, a decisão do Tribunal deve declarar a inconstitucionalidade das normas posteriores à Constituição e, ao mesmo tempo, declarar a revogação das normas anteriores.
No presente caso, a adoção desta solução levaria à declaração de inconstitucionalidade do art. 1o da Lei 3.761, de 7 de janeiro de 2002, na parte em que altera o parágrafo primeiro do art. 10 do Decreto-Lei n° 122, de 13 de agosto de 1969, e à declaração de revogação da Lei n° 590, de 16 de outubro de 1982, da Lei n° 489, de 19 de novembro de 1981 e da Lei n° 290, de 8 de dezembro de 1979, todas do Estado do Rio de Janeiro, pois violam o art. 5o, caput e o art. 145, II, da Constituição.
Ante o exposto, requeiro o aditamento ao pedido inicial para incluir no objeto da presente ação direta as seguintes leis, que padecem do mesmo vício de inconstitucionalidade (violação ao art. 5o, caput e ao art. 145, II, da Constituição) observado no art. 1o da Lei 3.761, de 7 de janeiro de 2002, do Estado do Rio de Janeiro: Lei n° 590, de 16 de outubro de 1982; Lei n° 489, de 19 de novembro de 1981 e Lei n° 290, de 8 de dezembro de 1979, todas do Estado do Rio de Janeiro, cujas cópias seguem em anexo, em obediência ao parágrafo único do art. 3o da Lei n° 9.868/99.”
A via para a adoção dessa solução parece ter sido aberta no recente julgamento da ADI-MC n° 3.833/DF, Rel. orig. Carlos Britto, Red. p/ o acórdão Marco Aurélio, em 19.12.2006, no qual o Tribunal, ao não conhecer da ação, deixou assentado, na parte dispositiva do acórdão, que a norma impugnada – o Decreto-Legislativo n° 444/2002, - estaria revogada por emenda constitucional (EC n° 41/2003) a ela posterior.
Ademais, a exigência de impugnação de toda a cadeia normativa supostamente inconstitucional, com o objetivo de se evitar o indesejado efeito respristinatório da legislação anterior eivada dos mesmos vícios, pode até mesmo ser relativizada, tendo em vista que o Tribunal sempre poderá deliberar a respeito da modulação do próprio efeito repristinatório da declaração de inconstitucionalidade. O art. 27 da Lei n° 9.868/1999, deixa aberta essa possibilidade, e o § 2º do art. 11 dessa lei, na hipótese de medida cautelar, permite, de forma expressa, que o Tribunal mitigue o efeito repristinatório da decisão.
No julgamento das ações diretas contra a Lei n° 9.868/1999 (ADI nº 2.154/DF e ADI nº 2.258/DF, Rel. Sepúlveda Pertence, 14.2.2007), ainda não encerrado, o Tribunal julgou improcedentes as alegações quanto à inconstitucionalidade do § 2º do art. 11 dessa lei. Retiro do Informativo STF n° 456, 12 a 23 de fevereiro de 2007, a notícia desse julgamento:
“No que se refere à norma final do § 2º do art. 11 da Lei 9.868/99 que prevê que a “concessão da medida cautelar torna aplicável a legislação anterior, salvo expressa manifestação em sentido contrário”, o Tribunal, por maioria, julgou improcedente o pedido formulado. Salientou-se, inicialmente, que a ação direta foi instituída como instrumento de salvaguarda da higidez da ordem jurídica e não para a tutela de pretensões de direito dos sujeitos legitimados para propô-la e que, em razão disso, a recepção do princípio do pedido no processo objetivo da jurisdição constitucional há de ser dimensionada a partir dessa perspectiva institucional do sistema de controle abstrato de normas. Tendo isso em conta, entendeu-se, na linha adotada pela doutrina portuguesa e pequena parte da brasileira, que o Tribunal pode sobrepor apreciar incidentemente a constitucionalidade da lei precedente à impugnada para, julgando-a igualmente inválida, impedir sua revivescência decorrente da declaração de inconstitucionalidade da que a tenha revogado. Ressaltou-se que a recusa da repristinação se baseará em juízo similar ao da declaração incidente de inconstitucionalidade de norma cuja validade seja prejudicial da decisão principal a tomar, a qual sempre se pode dar de oficio e que nada exclui possa ocorrer no julgamento de uma ADI, onde um mesmo tribunal, como o STF, cumule as funções de órgão exclusivo do controle abstrato com o de órgão de cúpula do sistema difuso. Vencido, nessa parte, o Min. Marco Aurélio que declarava a inconstitucionalidade da expressão impugnada por considerar que a possibilidade de o Tribunal extravasar os limites objetivos da própria ADI, declarando restabelecida ou não a legislação anterior, contrariaria os princípios da segurança jurídica e o de que o Judiciário atua apenas mediante provocação. ADI 2154/DF e ADI 2258/DF, rel. Min. Sepúlveda Pertence, 14.2.2007. (ADI-2154) (ADI-2258)”
Assim, fixadas essas premissas, pode-se concluir que, quanto à Lei n° 340/1982, do Estado de Mato Grosso do Sul, não se pode exigir a sua impugnação por parte do Procurador-Geral da República, por ser norma anterior à Constituição de 1988. Quanto à Lei estadual n° 1.135/1991, o próprio Procurador-Geral da República, no parecer de fls. 183-186, requereu o aditamento do pedido inicial para incluí-la no objeto da presente ação. Assim se pronunciou o Procurador-Geral da República:
“(...) Para o caso de se entender que o efeito repristinatório da Lei sul-mato-grossense 1.135/91 se impõe, requer o Procurador-Geral da República o recebimento do presente parecer como aditamento à inicial, a fim de que seja declarada também a inconstitucionalidade do art. 53 e da Tabela V da Lei n° 1.135, de 15 de abril de 1991, do Estado do Mato Grosso do Sul, cuja cópia consta dos autos, a fls. 25-33.”
Tal como decidido no julgamento da Questão de Ordem na ADI n° 2.982/CE, de minha relatoria, DJ 12.11.2004, o Tribunal permite o aditamento ao pedido inicial formulado pelo Procurador-Geral da República por ocasião de seu parecer, em casos em que tal aditamento tenha o objetivo de incluir normas que fazem parte do mesmo complexo normativo em que estão inseridas as normas objeto do pedido inicial. Nessa hipótese, dispensam-se novas informações dos órgãos e autoridades dos quais emanaram as normas impugnadas e novos pronunciamentos da Advocacia-Geral da União e da Procuradoria-Advocacia-Geral da República.
Portanto, com base nesses fundamentos, rejeito a preliminar de não-conhecimento desta ação direta de inconstitucionalidade e passo à análise de seu mérito.
II – Da inconstitucionalidade material dos dispositivos impugnados
Discute-se nesta ação direta a constitucionalidade da destinação a certas entidades privadas, no âmbito do Estado de Mato Grosso do Sul, do produto da arrecadação das custas cobradas pela prestação dos serviços judiciários pelo Poder Judiciário estadual.
Em sua manifestação, a Advocacia-Geral da União (fls. 68-70) consignou que:
“As custas judiciais possuem, inequivocamente, natureza tributária. Pertencendo ao gênero tributo, classificam-se como taxas, visto que são a contraprestação devida pela utilização, efetiva ou potencial, de um serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição (art. 145, II, CR/88), que, no caso, é a prestação jurisdicional.
(...)
Sendo a taxa um tributo vinculado a uma atuação estatal específica em relação ao contribuinte, conforme clássica lição de Geraldo Ataliba, o produto de sua arrecadação deve ser direcionado para o custeio dessa atividade presta pelo Poder Público.
(...)
Além disso, tornar-se impossível harmonizar o princípio da igualdade com a concessão de privilégios a algumas entidades em detrimento de outras, sem que esteja em causa um critério razoável apto a legitimar a discriminação.” (68-70).
Tal como assentado na manifestação da Advocacia-Geral da União, afigura-se patente, de um lado, a afronta ao princípio da isonomia (CF, art. 5º, caput) e, de outro, o desvirtuamento da destinação constitucionalmente prevista para as taxas, que deve ser o custeio de serviços públicos aos quais estejam vinculadas (CF, art. 145, II).
Sobre o tema, o Supremo Tribunal Federal já manifestou, por diversas vezes, o entendimento de que é vedada a destinação dos valores recolhidos a título de custas e emolumentos a pessoas jurídicas de direito privado.
Confira-se, a propósito, a ementa da ADI nº 2.982/CE, de minha relatoria (DJ 12.11.2004):
“Ação direta de inconstitucionalidade em face dos arts. 5º, 22, 25, parágrafo único, e 28, todos da Lei no 12.381, de 9 de dezembro de 1994, do Estado do Ceará, que destinam percentual da arrecadação da taxa judiciária, emolumentos e custas à Associação Cearense dos Magistrados, à Associação Cearense do Ministério Público e à Caixa de Assistência dos Advogados. 2. Alegada ofensa ao art. 145, II, da Constituição. 3. Impossibilidade da
destinação do produto da arrecadação, ou de partes deste, a instituições privadas, entidades de classe e Caixa de Assistência dos Advogados. 4. Matéria pacificada na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Precedentes: RP nº 1139, Rel. Alfredo
Buzaid, DJ 30.10.92; ADI nº 1378, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 30.05.97; ADI nº 1.145-PB, Rel. Min. Carlos Velloso. 6. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.” (grifei - ADI no 2.982/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, unânime, DJ de 12.11.2004).
No mesmo sentido, cito os seguintes precedentes:
[ADI no 1.378-MC/ES, Rel. Celso de Mello, DJ 30.5.1997]:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - CUSTAS JUDICIAIS E EMOLUMENTOS EXTRAJUDICIAIS - NATUREZA TRIBUTÁRIA (TAXA) - DESTINAÇÃO PARCIAL DOS RECURSOS ORIUNDOS DA ARRECADAÇÃO DESSES VALORES A INSTITUIÇÕES PRIVADAS - INADMISSIBILIDADE - VINCULAÇÃO DESSES MESMOS RECURSOS AO CUSTEIO DE ATIVIDADES DIVERSAS DAQUELAS CUJO EXERCÍCIO JUSTIFICOU A INSTITUIÇÃO DAS ESPÉCIES TRIBUTÁRIAS EM REFERÊNCIA - DESCARACTERIZAÇÃO DA FUNÇÃO CONSTITUCIONAL DA TAXA - RELEVÂNCIA JURÍDICA DO PEDIDO - MEDIDA LIMINAR DEFERIDA.
- DESTINAÇÃO DE CUSTAS E EMOLUMENTOS A FINALIDADES INCOMPATÍVEIS COM A SUA NATUREZA TRIBUTÁRIA.
- Qualificando-se as custas judiciais e os emolumentos extrajudiciais como taxas (RTJ 141/430), nada pode justificar seja o produto de sua arrecadação afetado ao custeio de serviços públicos diversos daqueles a cuja remuneração tais valores se destinam especificamente (pois, nessa hipótese, a função constitucional da taxa - que é tributo vinculado - restaria descaracterizada) ou, então, à satisfação das necessidades financeiras ou à realização dos objetivos sociais de entidades meramente privadas. É que, em tal situação, subverter-se-ia a própria finalidade institucional do tributo, sem se mencionar o fato de que esse privilegiado (e inaceitável) tratamento dispensado a simples instituições particulares (Associação de Magistrados e Caixa de Assistência dos Advogados) importaria em evidente transgressão estatal ao postulado constitucional da igualdade. Precedentes.” (ADI no
1.378-MC/ES, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, unânime, DJ de 30.5.1997).
[ADI nº 1.145/PB, Rel. Carlos Velloso, DJ 8.11.2002]:
“CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. CUSTAS E EMOLUMENTOS: NATUREZA JURÍDICA: TAXA. DESTINAÇÃO DE PARTE DO PRODUTO DE SUA ARRECADAÇÃO A ENTIDADE DE CLASSE: CAIXA DE ASSISTÊNCIA DOS ADVOGADOS: INCONSTITUCIONALIDADE. Lei 5.672, de 1992, do Estado da Paraíba. I. – As custas, a taxa judiciária e os emolumentos constituem espécie tributária, são taxas, segundo a jurisprudência iterativa do Supremo Tribunal Federal. Precedentes do STF. II. – A Constituição, art. 167, IV, não se refere a tributos, mas a impostos. Sua inaplicabilidade às taxas. III. – Impossibilidade da destinação do produto da arrecadação, ou de partes deste, a instituições privadas, entidades de classe e Caixa de Assistência dos Advogados. Permiti-lo, importaria ofensa ao princípio da igualdade. Precedentes do Supremo Tribunal Federal. IV. – Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.” (grifei - ADI no
1.145/PB, Rel. Min. Carlos Velloso, Pleno, unânime, DJ de 8.11.2002).
Nota-se, assim, que a matéria está pacificada na jurisprudência desta Corte.
Ressalte-se, ainda, que a Emenda Constitucional n° 45, de 2004, acrescentou o § 2º ao art. 98 da Constituição, com a seguinte redação: “As custas e emolumentos serão destinados exclusivamente ao custeio dos serviços afetos às atividades específicas da Justiça”.
Nesses termos, meu voto é pela procedência do pedido formulado nesta ação direta, para declarar a inconstitucionalidade da “Tabela J” constante do anexo da Lei no
1.936/1998, do Estado do Mato Grosso do Sul, tanto em sua redação vigente, dada pela Lei no 3.002/2005, quanto em sua redação original, bem como do art. 53 e da Tabela V da Lei n° 1.135, de 15 de abril de 1991, do Estado de Mato Grosso do Sul.
Tendo em vista razões de segurança jurídica e de excepcional interesse social, aplico o art. 27 da Lei n° 9.868/99, para atribuir à declaração de inconstitucionalidade efeitos a partir da Emenda Constitucional n° 45, de 31.12.2004.
