Diálogo da CGU com as Instituições Federais de Educação Avaliando Alternativas para a Efetividade das Recomendações nos Relatórios de Auditorias

Diálogo da CGU com as Instituições

Federais de Educação

Avaliando Alternativas para a Efetividade das

Recomendações nos Relatórios de Auditorias

ADRIANO AUGUSTO DE SOUZA

Coordenação Geral de Auditoria da Área de Educação II Diretoria de Auditoria da Área Social

O desafio do

Controle é do

Riscos e incertezas do mundo real

Corrupção

Burocracia Desperdício

1. Baixa qualidade das

recomendações

(inexequíveis, não

monitoráveis, sem

2. Existência de gestores com

baixa capacidade de

3. Dificuldade de

acesso a

informações

suficientes e

4. Existência de vários agentes

controlando e poucos

5. Descrença de que a

recomendação pode

ser um instrumento de

3. Implementação de um Plano

de Providências Permanente

5. Acompanhamento

e mensuração dos

Que armas

Obj e tiv os E s traté gic os Infraestrutura Pessoas Missão: Prevenir e combater a corrupção

e aprimorar a gestão pública, fortalecendo os controles internos e incrementando a transparência, a ética e o controle social.

Visão: Ser reconhecida nacional e internacionalmente como

instituição de referência (excelência) na prevenção e combate à corrupção e no aprimoramento da gestão pública, com quadro técnico altamente qualificado e motivado.

Resultados

Fortalecer os controles internos e a capacidade de gerir riscos das instituições públicas.

Aprimorar os mecanismos de responsabilização administrativa. Incrementar os mecanismos de transparência e de controle social.

Fomentar a melhoria contínua da gestão e da prestação de serviços públicos.

Intensificar as Ações de Auditoria Investigativa

Processos Internos

Aprimorar a governança de TI, mediante o alinhamento das ações aos objetivos estratégicos do órgão.

Estabelecer mecanismos para implementar a Lei de Acesso a Informação.

Aprimorar os processos de trabalho e consolidar a gestão integrada das ações de controle interno, correição, prevenção e combate à corrupção e ouvidoria.

Implantar mecanismos de difusão e gestão de conhecimentos..

.

Adequar a infraestrutura física e tecnológica aos requisitos de qualidade dos trabalhos realizados.

Intensificar a participação e o protagonismo do Brasil, representado pela CGU, em fóruns internacionais, nas suas áreas de atuação.

Desenvolver política de comunicação intra-organizacional.

Desenvolver competências técnicas e gerenciais. Valorizar e motivar.

Missão:

Prevenir e combater a corrupção e

aprimorar a gestão pública

,

fortalecendo os controles internos e

incrementando a transparência, a

ética e o controle social.

Depoimentos sobre dificuldades na

revisão de relatórios

“Auditoria para mim (...) não é perseguição. É a busca da verdade dos fatos. (...) Quando vem um terceiro e diz ‘isso não está bom’, (...) isso dá muito trabalho do ponto de vista de convencimento. (...) Eu tive casos onde eu tive umas sete ou

oito rodadas (...) no sentido de mostrar as brechas [do

trabalho dos servidores], mostrar as conseqüências de a coisa sair daquela forma.”

“Se o ponto dele tiver bem fundamentado, eu posso aceitar. (...) E a partir do momento que eu aceito aquele ponto, eu vou defender como se fosse meu. (...) Quando você começa a entrar nesta questão da evidenciação, (...) a pessoa sente

que você está do lado dela.”

Para a população, é suficiente a

elaboração de relatos isentos?

Constituição Federal

“Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

O que devemos buscar?

O que devemos buscar?

Ir além da tradição, da “verdade dos fatos” e da “valorização”, que, apesar de relevantes, não são suficientes.

 Difundir uma racionalidade “referente a valores” que inclua a noção de “justiça social”.

O que fazer?

Ampliar a qualidade da atuação do órgão,

assegurando que suas interações com gestores e

seus relatórios sejam contribuições efetivas para a

melhoria da gestão das políticas públicas.

Como ampliar a efetividade das

interações com gestores?

• Aumentando a qualidade das ações e dos relatórios. • Demonstrando aos gestores a segurança e a

possibilidade de reconhecimento público decorrentes do cumprimento das recomendações.

Exemplo de coercibilidade decorrente

de custos reputacionais

“O TAC [Termo de Ajustamento de Conduta] tem a vantagem de produzir efeitos práticos sem que seja necessária a intervenção do Judiciário (...). Particularmente no caso de serviços de relevância pública, a adoção de um TAC entre MP e

administradores tem o efeito de impor custos reputacionais a esses últimos e de apressar a solução

concreta dos casos.”

Rogério Arantes e outros autores

Fonte: ARANTES, Rogério; LOUREIRO, Maria Rita; COUTO, Cláudio; TEIXEIRA, Marco. Controles democráticos sobre a administração pública no Brasil: Legislativo, Tribunais de Contas, Judiciário e Ministério Público. In: LOUREIRO, Maria Rita; ABRUCIO, Fernando; PACHECO, Regina (Org.). Burocracia e

Plano de Providências Permanente

Segundo o Manual de Auditoria Anual de Contas:

• As unidades jurisdicionadas deverão ser instadas a encaminhar informações, documentos e manifestações sobre a implementação das providências.

• O Plano deverá ser continuamente atualizado com as recomendações provenientes de notas de auditoria e relatórios.

• Pelo menos duas vezes por ano, será efetuada revisão do Plano.

Plano de Providências como

“o que pode e deve ser feito”

• Contendo recomendações devidamente lastreadas (fatos evidentes e argumentos sólidos) e exequíveis, o Plano tende ser um conjunto “necessário e possível” de compromissos.

• O “necessário e possível” aqui significa “o que pode e deve ser feito” por qualquer dirigente racional.

• “O que pode e deve ser feito” tende a ser percebido, pelos atores externos ao Poder Executivo, como “vontade” da sociedade (dotada de alguma coercibilidade).

O que fazer para garantir o caráter

institucional dos relatórios?

1. Combater pretensões de apropriação pessoal das constatações, pois estas devem ser tratadas como produtos institucionais de responsabilidade coletiva.

1.1. Numa discussão sobre determinada constatação, argumentar, sempre que possível, com a equipe (ou, no mínimo, parte dela), evitando considerar um servidor como individualmente responsável pelo conteúdo.

1.2. Evitar o uso de expressões como “meu ponto”, “minha constatação” e “seu relatório”.

2. Dentro do possível, planejar todas as Ordens de Serviço em equipes (no mínimo, dois servidores), ainda que alguma inspeção seja feita individualmente.

2.1. Mesmo no caso de OS com conteúdos reduzidos, é preferível atribuir duas delas a uma “dupla” que atribuir uma para cada servidor.

2.2. Evitar a formação de “duplas” (equipes com apenas dois servidores) de cônjuges ou servidores com vínculo de parentesco.

1. Assegurar, dentro do cronograma de execução de cada Ordem de Serviço, momentos de discussão e revisão, evitando a percepção de que revisar será atrasar o trabalho. 1.1. Evitar ampliações de escopo feitas autonomamente pelas equipes, sobretudo quando gerarem tendência de consumir o tempo reservado para revisão.

2. Cuidar para que a execução das atividades de campo ocorra em conformidade com os procedimentos e demais demandas das O.S, evitando retrabalho e/ou relatórios incompletos.

3. Assegurar a realização de leitura dos relatórios por todos os integrantes das equipes das respectivas O.S.

4. Providenciar local adequado para reuniões entre supervisores e equipes sobre os conteúdos dos relatórios, pois discussões feitas em corredores, salões lotados e/ou interrompidas por telefonemas tendem a ser mais desgastantes.

5. Diante de resistência à participação em discussões relativas à revisão, alertar aos convocados de que se trata de atividade feita em cumprimento de dever funcional.

6. Quando for possível a realização de reuniões presenciais, evitar iniciar as discussões por e-mail.

Relatório como canal

de comunicação

Elementos do processo de

comunicação

O que esperar de um relatório cujo emissor

é o Controle Interno ou a Auditoria Interna?

Atributos desejáveis para os relatórios: • Clareza

Quais são os objetivos da

comunicação escrita?

• Tornar comum o pensamento;

Orientações gerais

• Relatório ≠ papéis de trabalho.

• Cronologia da constatação ≠ cronologia da auditoria. • Não devem compor relatório:

 registros nos quais a justificativa do gestor for

considerada suficiente para comprovar a

inexistência do fato;

 registros de natureza absolutamente formal.

Tipos de registros usados

em relatórios da CGU

Informações

Registros de:

• Normalidades da gestão;

• Fatos ou contextualizações relevantes para o entendimento de determinado aspecto da gestão;

• Impactos positivos, ganhos de desempenho e/ou qualidade nas operações de uma unidade, melhorias e economias;

Atenção!

As omissões e erros no Relatório de Gestão deverão ser relatados como constatação, caso signifiquem prestação de informações incorretas que ensejem

Análises

• Tratam de forma conclusiva e abrangente os conteúdos demandados por Decisão Normativa do TCU.

• Devem ser elaboradas de acordo com o procedimento 01.99.00.0001 – Elaboração das análises.

Constatações

Registros de situações indesejáveis identificadas durante a execução da ação de controle.

• Em geral, indicam a existência de dificuldades, equívocos, situações que contrariam critérios técnicos, administrativos ou legais.

Campos utilizados em

nossos registros

Constatação

Para a construção dos registros do tipo “constatação”, devem ser preenchidos os seguintes campos:

• fato,

• evidência, • causa,

• responsáveis,

• agentes relacionados ao fato constatado (opcional), • manifestação da unidade examinada,

• análise do controle interno, • recomendação e

Fato

Descrição das situações indesejáveis identificadas

durante a execução da ação de controle.

A descrição da situação ocorrida deve ser precisa,

Fato ≠ opinião

“Fatos não se discutem; opiniões, sim. Mas que é fato? É a coisa feita, verificada e observada.”

Othon M. Garcia

Fato: A UJ XXX contratou a empresa X sem realizar

processo licitatório.

Opinião: O gestor X é um mau gestor. Opinião: O gestor Y agiu de má-fé.

Fato ≠ indício

“Os fatos, devida e acuradamente observados, levam ou podem levar à certeza absoluta; os indícios nos permitem apenas inferências de certeza relativa, pois expressam somente probabilidade ou possibilidade.

Inferir é concluir, é deduzir pelo raciocínio apoiado apenas em indícios.”

Othon M. Garcia

Conclusão:

Os indícios podem contribuir para direcionar testes e exames, mas não são suficientes para sustentar uma constatação.

Evidência

“Evidência – considerada por Descartes como o critério da verdade – é a certeza manifesta (...).”

Othon M. Garcia

Consiste em elemento ou conjunto de elementos comprobatórios suficientes, adequados e pertinentes obtidos através da aplicação das técnicas de auditoria ou fiscalização.

Respaldam as constatações e materializam-se em documentos, levantamentos, fotos, entrevistas etc.

Causa

Registro da origem efetiva do fato identificado; aquilo que fez com que o fato ocorresse, que determinou o acontecimento descrito no campo fato.

Pode consistir basicamente:

• Em disfunções estruturais na gestão da unidade examinada, normalmente relacionadas a fragilidades de processos, operações e controles.

Manifestação da unidade examinada

Trata-se da opinião do auditado, formalmente provocada por: ofício, solicitação de auditoria, nota de auditoria ou relatório preliminar.

Esse campo deve ser preenchido, preferencialmente, com manifestações emitidas após o gestor ter acesso ao completo teor da falha apontada.

Recomendação

Consiste na definição das providências que deverão ser adotadas pelo gestor para dirimir as falhas apontadas.

Deve ser discutida com o gestor na reunião de busca

conjunta de soluções.

As recomendações devem:

• Estar de acordo com o princípio da racionalização administrativa e da economia processual.

• Especificar as providências a serem implementadas em seus detalhes operacionais.

• Ser exequíveis.

• Deve-se evitar recomendar cumprimento de norma e melhorias excessivamente genéricas.

• Quando for necessário recomendar “apuração de responsabilidade”, não especificar o tipo (PAD ou sindicância).

• Ao elaborar a recomendação, pense: será possível monitorá-la? Quais pontos de verificação concretos permitirão concluir que ela foi atendida?

• Em casos de medidas que devem ser executadas em várias etapas ou que requerem maior tempo para sua execução, deve-se recomendar a criação de um plano de ação ou

cronograma que permita o acompanhamento pelo órgão de

controle da implementação das etapas da recomendação.

É a síntese de um registro e deve resumir adequadamente a situação existente, motivadora da construção do registro, facilitando a primeira visualização sobre o teor consignado no campo “Fato”. Deve ser o último campo do registro a ser elaborado, já que, para sua redação adequada, é necessária a clareza sobre a natureza do fato.

Análise do Controle Interno

Consiste em apreciação abrangente da situação constatada, considerando: a consolidação da posição do órgão de controle sobre os elementos consignados no fato, na(s) causa(s) e na(s) manifestação(ões) da unidade examinada; um detalhado exame dos pontos abordados pela unidade examinada em sua manifestação, se houver.

Nesse campo, muitas vezes, torna-se necessário que os membros da equipe exercitem a sua capacidade de

argumentação.

Subsídios para a elaboração da

“Análise do Controle Interno”

“Argumentar é, em última análise, convencer ou tentar convencer mediante a apresentação de razões, em face da evidência das provas e à luz de um raciocínio coerente e consistente.”

Othon M. Garcia

A argumentação baseia-se em dois elementos principais: a consistência do raciocínio e as evidências.

Argumentar

Argumentar

“A argumentação deve se basear nos princípios da lógica. Entretanto, nos debates, nas polêmicas, nas discussões que se travam a todo instante, na simples conversação, na imprensa, nas assembleias ou agrupamentos de qualquer ordem, nos

Parlamentos, a argumentação não raro se desvirtua,

degenerando em ‘bate-boca’ estéril, falacioso ou sofismático. Em

vez de lidar apenas com ideias, princípios ou fatos, o orador descamba para o insulto, o xingamento, a ironia, o sarcasmo, enfim, para invectivas de toda ordem (...). Ora, o insulto, os doestos, a ironia, o sarcasmo por mais brilhantes que sejam, por mais que irritem ou perturbem o oponente, jamais constituem argumentos, antes, revelam a falta deles.”

Othon M. Garcia

Como tratar argumentos?

1) Analise cuidadosamente os argumentos apresentados pelo gestor. Lembre-se: analisar é dividir em partes.

Exemplos de argumentos:

a) os membros da equipe não conhecem o assunto; b) não era necessário licitar;

c) a licitação, naquele caso, não era possível.

Algumas técnicas que podemos usar

Situação: as informações apresentadas são falsas.

Técnica sugerida: apresente a informação verdadeira e indique as evidências que a comprovam.

Situação: o gestor apresenta informações pertinentes, mas insuficientes para comprovar a inexistência da falha.

Situação: a fonte que o gestor usa não é confiável.

Técnica sugerida: cite as evidências que comprovam que a fonte usada pelo gestor não é confiável. Se possível, indique quais podem ser usadas no caso analisado.

Situação: o gestor cita norma ou documento aplicável ao fato, mas apresenta interpretação deturpada.

Técnica sugerida: apresente a interpretação correta da norma ou documento.

Situação: a evidência apresentada é inadequada ao contexto da constatação e/ou ao argumento.

Técnica sugerida: informe o motivo pelo qual a evidência apresentada é inadequada.

Situação: o gestor apresenta ofensas.

Técnica sugerida: ignore as ofensas.

Técnicas aplicáveis a várias situações

constatada poderá prejudicar a gestão e os resultados de determinada política pública.

Portaria CGU 2.379/2012 31/10/2012

Institui sistemática de quantificação e registro dos benefícios do controle interno e

A mecânica do resultado da atuação do Controle Interno Prejuízos Outros Diagnósticos Constatações Recomendações Prejuízos evitados ou recuperados Melhores serviços prestados à população Mudanças normativas Melhorias nos processos governamentais

Benefícios (Financeiros e Não-Financeiros)

Tipologia de Benefícios

1. Financeiros 2. Não-Financeiros

1.1. Devolução de valores pagos indevidamente 1.2. Suspensão de pagamento não continuado

indevido

1.3. Suspensão de pagamento continuado indevido 1.4. Redução nos valores licitados/contratados

2.1. Medidas normativas de aperfeiçoamento do controle

2.2. Medidas normativas de aperfeiçoamento da transparência

2.3. Medidas estruturantes de aperfeiçoamento dos programas/processos

Outros tipos de benefícios não-financeiros 1.5. Cancelamento de Licitação/Contrato com objeto

desnecessário

1.6. Aplicação de Multa Legal ou Prevista em Contrato

1.7. ElevaçãodaReceita

1.8. Compatibilização do objeto contratado com as especificações

1.9. Eliminação de desperdícios ou redução de custos administrativos

No sítio da CGU estão disponíveis os

relatórios de...

• Fiscalização a partir do Sorteio de Municípios

• Avaliação da Execução de Programas de Governo • Auditoria Anual de Contas

• Prestação de contas anual da Presidenta da República

• Auditorias de Acompanhamento da Gestão • Auditorias de Recursos Externos

• Auditorias especiais • Demandas externas

É necessário que as execuções

via fundação de apoio também

Poder Judiciário Ações Civis Controle Externo (Sanções Administrativas) AGU MPF e MPE TCU Senado/ Câmara Ações Penais

Encaminhamento das ações de Controle

Resultados

recentes no

âmbito da

Infraestrutura de Tecnologia da Informação

para Educação Pública (PROINFO)

Constatou-se que 66,07%

dos laboratórios estavam

entregues

e

não

instalados. A ação da

CGU propiciou a correção

dos problemas.

Devolução decorrentes de reembolsos que

não estavam sendo realizados para as IFEs

que tinham servidores cedidos a outros

órgãos estaduais e municipais, com ônus

para a cessionária.

Ressarcimentos decorrentes de indenização e

multa em contratos administrativos.

Exemplo: Atrasos da ECT na entrega e

sinistro no transporte livros do Programa

Nacional do Livro Didático.

2012/2013

Elaboração do Projeto Campus-padrão da

Fase III da Expansão da Rede Federal de

Educação Profissional e Tecnológica

Medidas de aperfeiçoamento da capacidade

de gerir riscos e de aperfeiçoamento de

controles internos

CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO

Setor de Autarquia Sul, Quadra 1, Bloco A Edifício Darcy Ribeiro

CEP: 70070-905 Tel: (61) 2020-7119

www.cgu.gov.br cgu@cgu.gov.br

Visite o Portal da Transparência: