Conselheiro Joaquim Alves de Castro Neto
VICE-PRESIDENTE
Conselheiro Daniel Augusto Goulart
CORREGEDOR
Conselheiro Francisco José Ramos
OUVIDOR
Conselheiro Valcenôr Braz de Queiroz
CONSELHEIROS
Nilo Sérgio de Resende Neto, Sérgio Antônio Cardoso de Queiroz e Fabrício Macedo Motta
CONSELHEIROS-SUBSTITUTOS
Irany de Carvalho Júnior, Maurício Oliveira Azevedo, Vasco Cícero Azevedo Jambo e Flávio Monteiro de Andrada Luna
MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS
PROCURADOR-GERAL José Gustavo Athayde
PROCURADORES DE CONTAS
Régis Gonçalves Leite, Henrique Pandim Barbosa Machado e José Américo da Costa Júnior
Este trabalho foi produzido pelo auditor de Controle Externo Luiz S. F. Barbosa
Supervisão: Secretário de Licitações e Contratos, Vinícius Bernardes e Chefe de Divisão, Marco Aurélio Batista de Sousa
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AQUISIÇÃO DE MÁSCARAS CIRÚRGICAS
DURANTE A PANDEMIA DO NOVO
CORONAVÍRUS NOS MUNICÍPIOS DO
ESTADO DE GOIÁS:
ESTUDO DE PREÇOS E ORIENTAÇÕES
Este relatório tem como objetivo demonstrar o preço médio
de compra das máscaras cirúrgicas descartáveis realizada
pelos municípios do Estado de Goiás no período de 02/03 a
19/06/2020, com o propósito de fomentar o controle social
quanto a qualquer excesso de gastos públicos, bem como
servir de parâmetro para as compras públicas no âmbito dos
jurisdicionados do TCMGO.
Pode-se dizer que estamos diante de situação anormal e excepcionalíssima, devido aos efeitos devastadores do novo coronavírus (SARS-CoV-2). A situação ora vivenciada é considerada uma quebra de paradigma na condução de tratamentos médicos, bem como um desafio para os administradores públicos.
Diante disso, o Congresso Nacional editou a Lei nº 13.979/2020, que dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus, responsável pelo surto de 2019.
Dentre as medidas trazidas, criou-se uma hipótese adicional de dispensa de licitação, bem como foram disciplinadas normas licitatórias e contratuais referentes a aquisição de bens, serviços, inclusive de engenharia e insumos.
Ademais, a Lei Federal n° 13.979/20 conferiu à Administração a possibilidade de realizar pesquisa simplificada de preços e, em situações excepcionais, celebrar contratação sem prévia pesquisa de preços e contratar por preços superiores aos estimados, mediante justificativa.
Desse modo, ao mesmo tempo em que permitiram maior agilidade à Administração Pública no enfrentamento dos efeitos da pandemia, as inovações da legislação trouxeram riscos significativos à economicidade das contratações públicas, sobretudo no aspecto de valor.
Nesse sentido, o controle concomitante das contratações emergenciais especiais da Lei Federal n° 13.979/2020 tornou-se imprescindível, bem como o controle social exercido pelos próprios cidadãos.
Segundo o §2º do artigo 74 da Constituição Federal (CF), qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas.
Além disso, o art. 37, caput, da CF diz que a Administração Pública obedecerá ao princípio da eficiência, e o art. 70, caput, estabelece que a fiscalização
INTRODUÇÃO
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O doente ou portador, quando tosse ou espirra, dispersa agentes etiológicos de doenças de transmissão aérea, de modo que qualquer pessoa pode ser exposta a esses agentes quando em contato com o doente ou portador, ao entrar em ambientes contaminados, ou ainda ao realizar procedimentos para tratamento desses pacientes. As principais vias de transmissão de patógenos são a via de contato e a via respiratória (por gotículas e aerossóis).
Segundo a Organização Mundial de Saúde (OMS), uma pessoa pode contrair a COVID-19 pelo contato com alguém que está infectado com o vírus SARS-CoV-2. O vírus se espalha principalmente de pessoa para pessoa através de gotículas que saem do nariz ou da boca de uma pessoa infectada, tossindo, espirrando ou conversando. Portanto, é importante lavar as mãos frequentemente com água e sabão ou com um desinfetante à base de álcool, evitando o contato com superfícies contaminadas, e usar a máscara cirúrgica de proteção.
É importante destacar que a máscara cirúrgica NÃO protege adequadamente o usuário de patologias transmitidas por aerossóis, pois, independentemente de sua capacidade de filtração, a vedação no rosto é precária neste tipo de proteção.
Alguns estudos indicam que o SARS-CoV-2 também pode ser transmitido por aerossóis, motivo pelo qual os profissionais de saúde, que trabalham diretamente com pacientes infectados, utilizam máscaras do tipo PFF2 (classificada como N95 nos EUA), pois estas possuem filtro para aerossóis que capturam tanto de a ser exercida com o apoio dos Tribunais de Contas abrange a legalidade, legitimidade e economicidade dos atos praticados.
Portanto, este relatório tem a pretensão de balizar o Administrador Público a alcançar a eficiência administrativa, além de estimular o controle social quando o cidadão identificar alguma compra potencialmente antieconômica.
MÁSCARAS CIRÚRGICAS
DESCARTÁVEIS
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partículas não biológicas (poeiras, névoas e fumos) como de microorganismos (esféricos, cilíndricos, filamentosos).
As figuras a seguir, retiradas da “Cartilha de Proteção Respiratória contra Agentes Biológicos” do Ministério da Saúde, ilustram bem a diferença entre esses dois tipos de máscara: TIPOS DE MÁSCARA INDICAÇÃO DE USO USO NÃO
INDICADO VANTAGENS DESVANTAGENS
INFORMAÇÕES ADICIONAIS Para proteção contra a inalação de patógenos transmitidos por gotículas; Sempre que o Trabalhador de Saúde estiver à curta distância do paciente. Para proteção contra aerossóis contendo agentes biológicos. É leve e não restringe a mobilidade do usuário; Oferece baixa resistência à respiração; Permite o uso de anteparo tipo protetor facial sobre a máscara. NÃO protege efetivamente o usuário de patologias transmitidas por aerossóis. Não é EPI; Vedação precária no rosto. MÁSCARA CIRÚRGICA TIPOS DE MÁSCARA INDICAÇÃO DE USO USO NÃO
INDICADO VANTAGENS DESVANTAGENS
INFORMAÇÕES ADICIONAIS Para proteção contra a inalação de patógenos transmitidos por gotículas; Durante todo o período em que o Trabalhador de Saúde estiver no ambiente contaminado. A PFF2 com válvula de exalação não deverá ser utilizada em trabalhos em campo estéril; Para procedimentos de alto risco, tais como broncoscopia ou necropsia, deve-se utilizar um EPR com nível de proteção respiratória maior do que a da PFF2. É leve e não restringe a mobilidade do usuário; Por ser descartável, não requer limpeza, higienização e manutenção; Oferece baixa resistência à respiração; Permite o uso de anteparo tipo protetor facial sobre a peça; É de baixo custo comparada com outros tipos de EPR. Durante a fase de inspiração, a quantidade de ar dentro da PFF2 diminui, gerando uma
pressão negativa, o que pode provocar a passagem de uma pequena quantidade
de ar ambiente contaminado pela zona
de selagem na face do usuário.
Pode estar disponível em diferentes formatos
e tamanhos mais adequados para o rosto
do usuário;
Deve ser usada enquanto estiver em perfeitas condições de
uso (limpa, e com boa vedação no rosto). PEÇA
SEMIFACIAL FILTRANTE
(PFF2)
FIGURA 1 - COMPARATIVO DE MÁSCARAS – CARACTERÍSTICAS DA MÁSCARA CIRÚRGICA
Segundo o Painel de Contratações Públicas Relacionadas à COVID-19 do TCMGO1, um dos itens mais adquiridos por contratação direta nos municípios goianos é justamente a máscara cirúrgica descartável, conforme figura 3.
A Secretaria de Licitações e Contratos deste TCMGO fez um levantamento amostral de 46 contratações realizadas em 40 diferentes municípios, em que foram adquiridas 2.154.517 (dois milhões, cento e cinquenta e quatro mil e quinhentos e dezessete) máscaras, totalizando o valor de R$4.659.099,40 (quatro milhões, seiscentos e cinquenta e nove mil, noventa e nove reais e quarenta centavos), no período de 02/03/2020 a 19/06/2020. Os dados foram obtidos pelo sistema COLARE2 e confirmados no portal da transparência dos diversos municípios pesquisados.
CONTRATAÇÕES NOS
MUNICÍPIOS DO ESTADO DE GOIÁS
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1 https://www.tcmgo.tc.br/coronavirus/2 Esta nova plataforma para envio de dados simplifica a prestação de contas através de algoritmos inteligentes com foco direto na transparência para o cidadão < https://https://www.tcmgo.tc.br/enviodedados/ >
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3 Média ponderada é a média que leva em consideração a quantidade de unidades de máscaras adquiridas no cálculo, ao contrário da média simples em que o preço é a única variável considerada. Assim, contratações com maiores quantidades de máscaras influenciam mais no valor da média ponderada.
Dessas contratações, a maior parte dos valores ficou entre R$2,00 a R$3,00 a unidade da máscara. Apenas 7% delas excedeu R$4,00 o valor unitário, conforme gráfico da figura 4.
O resumo das medidas estatísticas revela que houve economia de escala nas contratações de máscaras cirúrgicas, uma vez que o valor unitário da média ponderada3 é aproximadamente 26% mais barato que o valor da média simples, conforme tabela 1.
FIGURA 4 - PERCENTUAL DAS MÁSCARAS CIRÚRGICAS DESCARTÁVEIS POR FAIXA DE PREÇO
TABELA 1 - RESUMO DAS MEDIDAS ESTATÍSTICAS DA AMOSTRA DE 46 CONTRATAÇÕES
0 a R$ 2,00 R$ 2,00 a R$ 3,00 R$ 3,00 a R$ 4,00 R$ 4,00 a R $5,00 35% 30% 28% 7% Tamanho Amostra 46 Quantidade de Máscaras 2.154.517 Valor Total R$ 4.659.099,40 Média Aritmética Simples R$ 2,72 Média Ponderada R$ 2,16 Mediana R$ 2,80 Máximo R$ 4,96 Mínimo R$ 1,00 Desvio Padrão R$ 0,95
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O histograma da figura 5 demonstra que, na amostra, apenas três contratações de 46 (quarenta e seis) foram realizadas com valores acima de R$4,00 e, portanto, são aparentemente antieconômicas.
Outro ponto de destaque é que, na análise mensal, os preços das máscaras estavam ligeiramente maiores em março (tanto a média simples, como a média ponderada e a mediana) em relação a abril. A partir de maio, os valores das três medidas estatísticas começaram a convergir, de forma que se mantiveram estáveis em maio e junho. Chega-se à conclusão, destarte, que, a partir do mês de maio, o mercado entrou em equilíbrio, conforme tabela 2 e figura 6.
FIGURA 5 - HISTOGRAMA DE FREQUÊNCIA DE PREÇOS X QUANTIDADE
FIGURA 6 - TENDÊNCIA DAS MEDIDAS ESTATÍSTICAS POR MÊS
TABELA 2 - MEDIDAS ESTATÍSTICAS POR MÊS
MÊS MÉDIA MÉDIA PONDERADA MEDIANA Março R$ 2,93 R$ 3,47 R$ 2,80
Abril R$ 2,37 R$ 2,12 R$ 2,00 Maio R$ 2,93 R$ 2,89 R$ 2,80 Junho R$ 2,75 R$ 2,88 R$ 2,80
FREQUÊNCIA DE PREÇOS DAS MÁSCARAS DESCARTÁVEIS
20 15 10 5 0 0 a R$ 2,00 R$ 2,00 a R$ 3,00 R$ 3,00 a R$ 4,00 R$ 4,00 a R $5,00
MÉDIAS DE MARÇO A JUNHO
R$ 4,00 R$ 3,50 R$ 3,00 R$ 3,50 R$ 2,00
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Nesse sentido, qualquer contratação de máscaras cirúrgicas descartáveis acima das medidas estatísticas a partir de maio já podem ser presumidas antieconômicas.
Ademais, a partir de maio, a economia de escala também não trouxe diferença significativa de preços, fato que pode ser comprovado pela convergência da média e da média ponderada.
Por fim, cabe destacar que a maioria das máscaras foi vendida por diversos fornecedores, de modo que somente dois deles venderam para municípios diferentes. Além disso, maior parte dos fornecedores possui o Estado de Goiás como sede4. Pode-se dizer, então, que o mercado de máscaras descartáveis fomentou a economia local.
Segundo a Lei Federal nº 13.979/2020, a contratação de bens, serviços e insumos destinados ao enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus pode ser feita de duas formas: (a) pregão, eletrônico ou presencial, cujos prazos dos procedimentos licitatórios serão reduzidos pela metade5; (b) dispensa de licitação.
Para as contratações de bens, serviços e insumos comuns, como máscaras descartáveis ou álcool em gel, por exemplo, não será exigida a elaboração de estudos preliminares. Todavia, em seu art. 4º-E, a lei exige a apresentação do termo de referência simplificado ou do projeto básico simplificado, que conterá os seguintes documentos:
ORIENTAÇÕES AOS
GESTORES PÚBLICOS
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4 De acordo com pesquisa do CNPJ dos fornecedores no site da Receita Federal < http://receita.economia.gov.br/orientacao/tributaria/cadastros/consultas-cnpj >
5 Art. 4º-G Nos casos de licitação na modalidade pregão, eletrônico ou presencial, cujo objeto seja a aquisição de bens, serviços e insumos necessários ao enfrentamento da emergência de que trata esta Lei, os prazos dos procedimentos licitatórios serão reduzidos pela metade.
§ 1º Quando o prazo original de que trata o caput for número ímpar, este será arredondado para o número inteiro antecedente.
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I - declaração do objeto;II - fundamentação simplificada da contratação; III - descrição resumida da solução apresentada; IV - requisitos da contratação;
V - critérios de medição e pagamento; VI - estimativas dos preços;
VII - adequação orçamentária.
A estimativa de preços deverá ter pelo menos um desses parâmetros: a) Portal de Compras do Governo Federal;
b) Pesquisa publicada em mídia especializada;
c) Sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo; d) Contratações similares de outros entes públicos; e) Pesquisa realizada com os potenciais fornecedores.
O Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, no ano de 2017, exarou o Acórdão-Consulta nº 32, com força normativa geral, que trata sobre a estimativa de preços e seus parâmetros a serem observados em contratações públicas:
Nesse sentido, e especialmente para a cotação de bens comuns como máscaras descartáveis, álcool em gel ou máscaras PFF2, itens bastante demandados nesse cenário de pandemia, é aconselhado que os gestores utilizem como parâmetro, sempre que possível, contratações similares de outros entes públicos para a estimativa de preços, conforme previsto no art. 4º-E, §1º, VI, alínea ‘d’ da Lei nº 13.979/2020, e leve em consideração ainda as seguintes variáveis:
1 – Pesquisa de preços baseada em contratações recentes, que representem o mesmo período da compra;
2 – Sempre que possível, considerar compras com quantitativos de itens
semelhantes à futura aquisição;
“A Administração Pública, na aquisição de bens e contratação de serviços em geral, deve estimar os preços em pesquisas cuja amplitude seja proporcional à
complexidade dessas aquisições, pautando-se, prioritariamente, pela utilização dos valores adjudicados em licitações de outros órgãos, observados no Portal de Compras do Governo Federal (COMPRASNET), presentes nos portais dos Estados e dos municípios, fixados por órgão oficial competente e registrados em atas do sistema de registro de preços, e utilizando-se da consulta direta no mercado apenas subsidiariamente e quando a realidade local se mostrar discrepante dos preços obtidos pelos meios citados anteriormente.”
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3 – Sempre que possível, ampliar o tamanho da amostra, de forma que a pesquisa não se resuma a três contratações públicas;
4 – Eliminar outliers da estimativa de preços, ou seja, eliminar preços muito
discrepantes da média;
5 – Utilizar como comparação, preferencialmente nessa ordem, contratações
dos municípios do estado de Goiás, compras do governo do estado de Goiás,
ou o Portal de Compras do Governo Federal.
Ressalta-se que, apenas excepcionalmente e mediante justificativa da autoridade competente a pesquisa de preços será dispensada, conforme previsto no § 2º do mesmo artigo 4-E da lei supracitada. Tal justificativa deve indicar a situação fática real que impossibilitou a pesquisa de preços, bem como apresentar eventual documento que comprove a recusa de fornecedores em gerar um orçamento.
Convém destacar, ainda, com respaldo no § 2º da Lei Federal nº 13.979/2020, que todas as contratações ou aquisições realizadas com fulcro nesta Lei serão imediatamente disponibilizadas em sítio oficial específico na rede mundial de computadores (internet), contendo, no que couber, além das informações previstas no § 3º do art. 8º da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, “o nome do contratado, o número de sua inscrição na Receita Federal do Brasil, o prazo contratual, o valor e o respectivo processo de contratação ou aquisição”.
Dessa forma, após o procedimento de contratação (seja por pregão ou dispensa de licitação), TODO O PROCESSO ADMINISTRATIVO deve ser disponibilizado no sítio oficial do município. A publicação de todos os atos da dispensa de licitação permite que a sociedade acompanhe o uso dos recursos públicos e tenha uma participação ativa na discussão das políticas públicas e no uso do dinheiro alheio. A esse respeito, o TCMGO publicou a Instrução Normativa nº 07/2020.
Mais informações sobre contratações decorrentes do coronavírus podem ser encontradas no hotsite do TCMGO < https://www.tcmgo.tc.br/coronavirus/ >.
Conforme visto, um dos insumos mais contratados por dispensa de licitação nessa situação de excepcionalidade, pelos municípios do Estado de Goiás, são as máscaras cirúrgicas descartáveis. São equipamentos que oferecem proteção razoável contra gotículas que podem transmitir o coronavírus (SARS-CoV-2).
De acordo com os dados deste relatório, foi possível inferir que o preço das máscaras cirúrgicas descartáveis estava, nos meses de março e abril, bem oscilante, de forma que a partir de maio e junho o mercado entrou em equilíbrio. Isso pode ser constatado pela convergência do preço das máscaras em maio e junho, tanto da média arimética simples, como da média ponderada e da mediana.
Assim, as atuais contratações desse insumo possuem valor previsível, de forma que os gestores não terão dificuldade em estimar o preço de contratação e poderão instruir seu processo de contratação observando o art. 4º-E, §1º, VI, “d” da Lei Federal nº 13.979/2020. Já os cidadãos poderão denunciar a esta Corte de Contas qualquer compra antieconômica realizada pelos entes federativos do Estado de Goiás, bem como a falta de publicidade do processo administrativo das compras públicas.
Espera-se, dessa forma, que esse relatório fortaleça o controle social realizado pelos cidadãos e sirva de parâmetro para que o gestor instrua o processo administrativo de forma que consiga alcançar o princípio constitucional da eficiência e da publicidade.
