Andréia Márcia Cassiano
Universidade Federal de São Carlos andreiacassiano@yahoo.com.br
Análise de Guias de Design ingleses como subsídio à implementação de
instrumentos brasileiros de planejamento e gestão do uso do solo
Renata Bovo Peres
Universidade Federal de São Carlos renataperes@ufscar.br
Suzana Honório
Universidade Federal de São Carlos suzana.gaa@gmail.com
8º CONGRESSO LUSO-BRASILEIRO PARA O PLANEAMENTO URBANO, REGIONAL, INTEGRADO E SUSTENTÁVEL (PLURIS 2018)
Cidades e Territórios - Desenvolvimento, atratividade e novos desafios
Coimbra – Portugal, 24, 25 e 26 de outubro de 2018
ANÁLISE DE GUIAS DE DESIGN INGLESES COMO SUBSÍDIO À
IMPLANTAÇÃO DE INSTRUMENTOS BRASILEIROS DE PLANEJAMENTO E GESTÃO DO USO DO SOLO
A. M. Cassiano, R. B. Peres, Honório, S.
RESUMO
A expansão urbana no Brasil encontra-se quase sempre em descompasso com princípios de qualidade e bem-estar dos lugares. O objetivo do trabalho foi investigar contribuições dos Guias de Design (GD) ingleses em instrumentos de planejamento urbano brasileiros. A pesquisa bibliográfica, documental, estudo de caso de quatro GD e análise a partir de componentes, possibilitou concluir que a previsão de GD pela legislação brasileira seria de interesse devido ao potencial de articulação com outras normativas e inclusão de princípios de Desenho Urbano e de planejamento com procedimentos definidos. Frente aos desafios para esta inclusão, indica-se como possível a disseminação e utilização de diretrizes de GD no instrumento Estudo de Impacto de Vizinhança, tanto para os estudos prévios como para proposição de medidas de gestão de projetos, o que poderia ser feito por meio de publicações técnicas governamentais, cursos de formação e ação de Conselhos de Cidades.
1 INTRODUÇÃO
No Brasil, com a Constituição Federal de 1988, foi estabelecida a reponsabilidade do município pela condução da política urbana, sendo de sua competência a elaboração e aplicação das regulamentações correspondentes, notadamente as previstas na Lei Federal de Parcelamento do Solo (Lei Federal no 6.766/1979) e no Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257/2001). Na esfera municipal, estas políticas são regulamentadas, principalmente, nos chamados Planos Diretores Municipais, ademais das Leis de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (LPUOS) e dos Códigos de Obras (CO). Estas regulamentações têm âmbito de atuação com preponderância sobre a escala urbana e do edifício, mas com atuação interativa, inclusive com o Plano Diretor, que deve incorporar dimensões socioculturais, ambientais e econômicas, abrangendo todo o território urbano e rural. No geral, os CO regulamentam aspectos técnicos de conforto, salubridade, higiene e segurança das edificações, sendo utilizados para controlar e fiscalizar padrões relacionados a estes aspectos. Por sua vez, as LPUOS regulamentam, quase sempre orientadas por um zoneamento urbano, tipos de usos permitidos, taxas de ocupação, taxas de permeabilidade, taxas de cobertura vegetal, coeficientes de aproveitamento, números de pavimentos, alturas máximas, recuos, restrições ambientais mínimas, etc.; contribuindo principalmente com o ordenamento do solo e dos vetores de crescimento urbano.
Assim, verifica-se que as orientações presentes nos zoneamentos, nas LPUOS e nos CO não abarcam critérios e princípios de Desenho Urbano (DU) que exigem mais interpretação
das especificidades locais (p.e, aspectos da paisagem, do clima, do relevo, das condições de habitação e mobilidade, da biodiversidade, do conforto e qualidade de vida da população de entorno, etc.), além de seus problemas e potencialidades para a condução dos projetos (CARMONA et al., 2010).
Dentre os princípios do Desenho Urbano que dão qualidade aos locais (qualidades-chave), e que devem ser perseguidos, são citados a adaptabilidade e flexibilidade para usos, a existência de espaços públicos com senso de bem-estar e vitalidade, a identidade cultural e distintividade local, a permeabilidade por meio de acessos e conectividade, a diversidade de usos e de usuários, a variedade de estilos arquitetônicos e de paisagens, a legibilidade, a viabilidade econômica e de gestão (BENTLEY et al., 1985; CABE, 2003).
Com isto, não se trata apenas de analisar os locais de implantação de projetos, mas sim, de colher informações essenciais para o estabelecimento prévio de uma direção de projeto, cujas condições pós-implantação sejam melhores do que as que seriam obtidas sem estas análises ou diretrizes de Desenho Urbano (DEL RIO, 1990; CARMONA et al., 2010), não apenas para o empreendedor e para o poder público, mas principalmente para a população. Por isso a necessidade de se considerar o DU, visto que este deriva da necessidade de integração entre os sistemas naturais e os processos de urbanização.
No Brasil, a concepção e aplicações do DU ainda são restritas, sendo pouco abarcadas pela gestão urbana e muito menos pela legislação. Há uma série de lacunas no momento de indicação de diretrizes prévias para elaboração de projetos, sobretudo hoje em dia para novos empreendimentos residenciais em áreas de expansão urbana. Dessa forma, e via de regra, as diretrizes urbanísticas emitidas pelos municípios brasileiros não incluem diretrizes de DU, o que tem contribuído para a construção de cidades que muitas vezes não atendem aos anseios da população e a sustentabilidade socioambiental, ainda que seus edifícios, espaços e assentamentos estejam “dentro da lei”. De fato, a legislação urbanística brasileira atual, coroada em nível nacional com a promulgação do Estatuto da Cidade, ainda que almeje a função social da cidade e da propriedade, não carrega em seu cerne um ferramental que promova seu alcance de forma plena (ROLNIK, 2008). Além disso, temos do outro lado da legislação, um exercício do poder que se ajusta às circunstâncias e aos interesses, sobretudo do mercado imobiliário, e que empurra grande parte da população para a ilegalidade, gerando a cidade desigual, irregular, informal e clandestina.
Para qualquer atividade de parcelamento do solo urbano, de acordo com a Lei Federal de Parcelamento do Solo (Lei no. 6.766/1979), antes da elaboração do projeto, o interessado deve solicitar à prefeitura municipal a definição de “diretrizes” para o uso do solo, sistema viário, espaços livres e áreas reservadas para equipamentos urbanos e comunitários. A maioria das certidões emitidas indica diretrizes muito genéricas que não incorporam princípios do DU. Assim, considera-se que existe na legislação brasileira uma lacuna instrumental de integração e articulação entre as diretrizes gerais de planejamento urbano, com aquelas específicas para novos projetos, juntamente com outras diretrizes setoriais (mobilidade, resíduos, biodiversidade, flora, fauna, etc.).
Conforme CABE (2003), existem 4 tipos principais de diretrizes de DU: 1) diretrizes para implantação de projetos em determinada área, como p.e. para vilas e bairros, conjunto habitacionais, quadras, centros de cidade, área suburbanas, dentre outros recortes; 2) diretrizes relacionadas a tópicos específicos como para fachadas, iluminação, etc.; 3) diretrizes relacionadas a políticas específicas como p.e. conservação ambiental de áreas,
corredores de transporte, orlas marítimas, passeios e cinturões verdes; e, 4) diretrizes para orientações gerais de DU para todo um distrito ou município.
Vários municípios ingleses foram pioneiros, desde a década de 70, na utilização de Guias de Design (GD), os quais foram disseminados pelo Reino Unido e, posteriormente também para cidades americanas, australianas e de outros países (KRIEGER; SAUNDERS, 2009; LARICE; MACDONALD, 2013). Seus conteúdos tratam principalmente da indicação de princípios gerais de DU, padrões e requisitos para a elaboração de futuros projetos urbanos, além de outras orientações para empreendedores, projetistas, autoridades locais e outros agentes (LANG, 1994; CARMONA et al., 2010). Para tanto, também orientam a respeito de conteúdos mínimos para avaliações locais e de entorno do projeto. Assim, as chamadas Diretrizes de Desenho Urbano (Urban Design Guidance), ou ainda Guias de Desenho Urbano (Urban Design Guide) ou simplesmente Guias de Design (Design Guide) correspondem a documentos complementares aos de planejamento urbano mais amplo (Supplementary Plannning Guidance), bem como à Política de Planejamento Nacional. No Brasil, Crepaldi (2003) foi pioneira na investigação teórico-conceitual de DU, indicando que alguns instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, quais sejam o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV), Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Operações Urbanas Consorciadas (OUC), poderiam se apropriar de critérios de DU, como requisitos a serem atendidos por novos projetos de desenvolvimento.
Ayoub e Kanashiro (2013) sugerem que os Guias de Design poderiam fornecer subsídios ao aperfeiçoamento da legislação brasileira, no que diz respeito a definição de critérios de avaliação do local de implantação de novos projetos e no fornecimento de diretrizes. Neste sentido, as autoras consideraram aproximações entre o Estudo de Impacto de Vizinhança e os GD. Mais recentemente, Tão (2017) também indica as diretrizes de DU contidas em GD como de interesse para incorporação em projetos de impacto ambiental reduzido.
Do exposto, verifica-se que, apesar de alguns autores brasileiros indicarem o potencial das diretrizes de Guias de Design para inserção no Brasil, não foi efetuada uma análise mais aprofundada de como o processo de planejamento ao qual os GD estão inseridos podem servir de referência e como este instrumento e seus conteúdos podem ser inseridos de forma aplicada no contexto brasileiro atual. Nesse sentido, o presente artigo tem como objetivo analisar Guias de Design ingleses, visando verificar possíveis contribuições ao contexto brasileiro, fornecendo subsídios à implantação de instrumentos de planejamento e gestão do uso do solo mais integrados e sustentáveis.
2 METODOLOGIA
A metodologia pautou-se em pesquisa bibliográfica e documental e estudos de caso. Como parte da primeira abordagem foram levantadas referências a respeito de diretrizes e GD, o que possibilitou a identificação de suas origens, campos de aplicação, relação com outras normativas e documentos associados. O levantamento destes documentos possibilitou a identificação de aplicação de GD por várias jurisdições e países, sendo considerado destaque os Guias de Design ingleses, notadamente em função do seu pioneirismo. Assim, frente à problemática de expansão de áreas urbanas no Brasil, amplamente impulsionada por loteamentos residenciais, e a possibilidade destes guias fornecerem subsídios à melhoria de instrumentos brasileiros de gestão do uso do solo, optou-se pela análise de GD Residenciais de localidade inglesas, quais sejam de Essex, Exeter, Londres e Peterborough.
Destaca-se que a presente pesquisa faz parte do Projeto “Avanços metodológicos em Estudos de Impacto de Vizinhança: contribuições à gestão ambiental urbana” (Projeto Fapesp 2015/03449-4), o qual tem foco em dois grupos de municípios brasileiros, quais sejam municípios de faixa populacional entre 100 e 500 mil habitantes e superior a 500.000 habitantes, para os quais foram analisados seus processos de planejamento urbano envolvendo aplicação do instrumento EIV. Desta forma, as localidades escolhidas para a análise de seus GD Residenciais também pertencem a estas faixas, sendo Peterborough e Exeter pertencentes ao primeiro grupo e Londres e Essex ao segundo grupo, cuja comparação de estudos de caso será exposto em trabalho futuro.
Para a análise dos Guias de Design, foram utilizados e adaptados os componentes de análise utilizados em processos de avaliação de impacto ambiental e de estudos de impacto de vizinhança (SÁNCHEZ, 2013; PERES et al., 2017). De início buscou-se compreender os objetivos principais dos GD estudados e o fluxo administrativo que envolve estes documentos, além de como são apresentados os projetos às autoridades locais (Apresentação da Proposta). Ainda nesta etapa foram identificadas as normativas associadas e o papel dos GD nas várias fases que compõem o processo administrativo. Na sequência, foram definidos e adaptados critérios de análise dos documentos, considerando-se o sistema de planejamento ao qual os GD fazem parte. Dessa forma, os documentos foram analisados quanto aos tipos de projetos residenciais que se aplicam (Triagem); quais são os conteúdos mínimos indicados para avaliação dos locais e entorno, além de outros estudos prévios (Escopo dos estudos); quais são os princípio de DU e/ou diretrizes ou padrões indicados nestes documentos para serem incorporados aos projetos (Diretrizes); se são feitas consultas públicas para manifestação a cerca do processo de elaboração dos GD ou do projetos submetidos a análise (Participação popular); como ocorre a análise técnica e a decisão acerca da aprovação ou não dos projetos (Análise técnica e decisão); e, como são previstas e sistematizadas as condições e obrigações relacionadas às diretrizes de DU, bem como o acompanhamento de sua implementação (Gestão e acompanhamento).
Assim, para cada localidade inglesa foram compiladas as informações mais relevantes de seus GD Residenciais, relacionadas aos componentes de análises definidos. Por fim, são expostas considerações a respeito e possíveis subsídios à discussão acerca da necessidade de previsão de novos instrumentos de planejamento e gestão do uso do solo na legislação brasileira, bem como a possíveis aperfeiçoamentos dos existentes.
3 ANÁLISE DOS GUIAS DE DESIGN RESIDENCIAIS
Conforme indicado, a análise dos GD Residenciais teve como foco as localidades de Londres, Peterborough, Exeter e Essex. Londres localiza-se na região sudeste do país, abrangendo 1.572 km² e população de 7,2 milhões de habitantes (UK CITIES, 2016). Essex, localizado na região sudeste da Inglaterra, é a segunda área mais populosa analisada com 1,4 milhões de habitantes (ESSEX, 2012). Em seguida vem Peterborough com 157 mil habitantes e Exeter com 111 mil (UK CITIES, 2016). As principais informações relacionadas aos objetivos e normativas dos GD analisados são expostas na Tabela 1.
Tabela 1 Objetivos e Normativas Associadas aos Guias de Design Residenciais
Documento Objetivos principais da
GD Normativas Associadas The Essex Design Guide (ESSEX, 2005) Alinhar as características tradicionais e de identidade local e perseguir a sustentabilidade ambiental.
East of England Plan e Local Authorities’ Development Plan (zoneamento e ordenamento de uso
e ocupação do solo), além de outros guias (Planning Policy Guidance Notes, Companion Guides, Traffic
Advisory Leaflets e Design Bulletins)
London Housing Design Guide (LONDON, 2010) Propiciar flexibilidade e adaptabilidade de usos e acessibilidade, acomodar a diversidade populacional, promover áreas comuns acolhedoras e acessíveis, e arranjos de gestão robustos e viáveis no longo prazo.
Replacement London Plan e Housing Spplementaty Planning Guidance (diretrizes gerais de Desenho Urbano atreladas ao Development London Plan), além
de outras políticas (London Housing Strategy, HCA’s Housing Quality Indicators e Code for Sustainable Homes) e documentos (Lifetime Homes, Building for Life, Secured by Design, Code for Sustainable Homes e GLA Best Practice Guide for Wheelchair Accessible
Housing) Peterborough Residential Design Guide (PETER BOROUGH, 2002) Buscar o desenvolvimento sustentável, manter padrões
sustentáveis de crescimento, promover o
uso eficiente do solo e design de qualidade e de
longo prazo.
Natural Environment Audit, Energy Audit, Geology Audit, Waste Audit, Trees and Woodland Strategy,
Trees on Development Sites, Cambridgeshire Landscape Guidelines, Cambridgeshire & Peterborough Biodiversity Action Plan e o Village
Design Statements (orientações complementares setoriais) Residential Design (EXETER, 2010) Promover qualidade e sustentabilidade, propiciar o
uso eficiente do solo e contribuir para a renovação
urbana.
Local Plan, Core Strategy (relacionados aos objetivos do Exeter’s Sustainable Community Strategy e Exeter
Vision com orientações complementares para valorização do ambiente natural, desenvolvimento
sustentável e acessibilidade de moradia)
Verifica-se que todos os GD Residenciais analisados enfatizam a busca por desenvolvimento sustentável e de bem-estar e qualidade de vida dentre seus objetivos principais, ademais de outros princípios de DU de cada localidade, em função de suas peculiaridades, como: identidade local (Essex); flexibilidade, acessibilidade, diversidade (Londres e Exeter); robustez, viabilidade e eficiência (Londres, Peterborough e Exeter). O uso e aplicação destes documentos encontram-se atrelados a várias normativas, desde a Política Nacional de Planejamento (National Planning Policy Guidance), até as normativas locais, notadamente os Planos de Desenvolvimento Locais com seus zoneamentos e controle de tipologia de usos e de características morfológicas de projetos, ademais de Diretrizes de Planejamento Complementares (Supplementary Planning Guidance) e Setoriais, Planos Estratégicos Setoriais, além de Códigos com normas mais específicas e outros documentos que tem como objetivo contribuir com a melhoria do Desenho Urbano.
3.1 Os Guias de Design no Processo de Planejamento Urbano e a Apresentação das Propostas
Ao longo do processo de planejamento urbano, os GD são utilizados, sobretudo, para estabelecer padrões gerais e princípios de DU para avaliação de viabilidade inicial do projeto; fornecer conteúdo mínimo para as avaliações locais e estudos prévios do entorno do projeto a serem realizados pelos empreendedores; servir de base para que as autoridades locais façam as avaliações de conformidade prévias e definitivas e emitam sua decisão a respeito de sua aprovação ou não para edificação, com ou sem condicionantes.
Com respeito ao processo administrativo e de planejamento urbano, ao qual os GD Residenciais estudados são usados e aplicados, estes são expostos nos próprios documentos, por meio de apresentação de fluxogramas. Nestes fluxogramas são expostas as competências dos empreendedores, projetistas e da autoridade local de planejamento, e os momentos de realização das apresentações prévias e submissão definitiva da proposta pelo empreendedor.
Destaca-se que antes da submissão do processo detalhado e completo, já abarcando as diretrizes definitivas indicadas nos GD e pelas autoridades locais, são previstas oportunidades para apresentação e discussão conjunta das propostas iniciais em todas as localidades estudadas. No caso de Londres, o empreendedor tem papel central no processo de planejamento, diferentemente de Peterborough, em que o foco é no projetista. No caso de Exeter, todo o procedimento de elaboração do projeto é feito em conjunto com o Exeter City Council, sendo que o órgão fornece uma espécie de consultoria ao empreendedor, de forma que o projeto esteja de acordo com as exigências locais, mesmo antes de ser oficialmente submetido.
3.2 Triagem e Escopo dos Estudos Prévios
Os guias selecionados para o estudo são aplicáveis a novos loteamentos residenciais (development sites). No caso de Essex são determinados critérios específicos, conforme a densidade de casas/área. No caso de Londres, os padrões do guia devem ser seguidos obrigatoriamente pelos loteamentos residenciais apoiados pela London Development
Agency (LDA) ou que estejam em terreno pertencente a ela. Entretanto, outros
empreendimentos também são encorajados a observar o documento. Exeter e Peterborough não estabelecem critérios de corte como triagem para aplicação ou não do GD, sendo aplicáveis a todos os novos loteamentos residenciais, independente de porte e localização. No tocante aos conteúdos mínimos indicados para avaliação dos locais e entorno, todos os quatro GD analisados descrevem quais levantamentos e estudos prévios devem ser feitos para a submissão do projeto. Dentre os conteúdos indicados estão levantamentos de aspectos relacionados aos seguintes componentes: a) uso e ocupação do solo, incluindo indicação de marcos locais, edificações existentes, sítios arqueológicos e arquitetônicos de interesse, e sua relação com a paisagem e patrimônio urbano e cultural; b) equipamentos e serviços urbanos; c) mobilidade urbana, com foco principal em rotas de pedestres e ciclistas, transporte público e conectividade de serviços; d) conforto e qualidade de vida, incluindo levantamentos sobre fontes de poluição, áreas de risco e passivos ambientais (principalmente áreas contaminadas); e) características do meio físico (geologia, solos, topografia e relevo), principalmente relacionadas à paisagem e capacidade de suporte; f) existência de fauna silvestre e flora natural remanescente ou implantada; g) levantamento de políticas, planos e programas incidentes. Dentre outros estudos solicitados destacam-se estudos de impacto ambiental em determinadas situações (Essex e Exeter), no caso de empreendimentos maiores (Peterborough) e para componentes do ambiente urbano específicos, como paisagem (Peterborough) e ambiente natural (Londres), também em determinadas situações.
Relacionadas aos princípios de DU, são indicadas diversas diretrizes ou padrões nos GD analisados, os quais devem ser incorporados aos projetos. As diretrizes presentes nos GD analisados referem-se à: a) uso eficiente dos recursos naturais; b) previsão e valorização do espaço público e criação de parques e áreas de lazer abertas para prevenção da criminalidade; c) preservação e melhoria de ecossistemas naturais, c) priorização de soluções de mobilidade voltadas ao pedestre e ao ciclista com diversidade de rotas (permeabilidade) e com conexão ao transporte público e acessibilidade a equipamentos e serviços urbanos (saúde, lazer, educação, etc.); d) diversidade de padrões residenciais; e) promoção do uso misto do solo com densidades apropriadas e proximidade com equipamentos públicos e redes de mobilidade; f) facilidade de localização e circulação (legibilidade); g) proposição de mecanismos de infraestrutura verde, como corredores de biodiversidade, planos de viagens verdes, ruas completas, passagens públicas (public rights of way); h) conforto ambiental e proteção contra fontes de poluição; i) condições adequadas de luminosidade, privacidade e segurança; i) identidade visual; j) previsão de edificações duráveis e adaptáveis, dentre outras.
3.4 Participação Popular
A participação popular é presente tanto na elaboração dos guias quanto na tomada de decisão quanto à aprovação de projetos. Os planos submetidos são publicados nos sites das Autoridades Locais de Planejamento, onde a vizinhança e outras partes interessadas podem se manifestar contra ou a favor, sendo as críticas consideradas pela autoridades. Essex recomenda que os próprios empreendedores consultem a população antes de submeterem seus projetos, aumentando, assim as chances de aprovação.
No guia de Londres e de Peterborough é destacada a importância dos debates com a população local para informar sobre os fatores que influenciam o design, ouvir as prioridades e preferências da comunidade, permitir a sua participação efetiva no projeto e sintetizar um plano que corresponda às necessidades da comunidade e as reconcilie com outros parâmetros.
3.5. Análise Técnica e Decisão
A respeito da análise técnica os projetos são submetidos pelos empreendedores a uma Autoridade Local de Planejamento, que varia conforme a localidade. Para Peterborough e Exeter essas autoridades são o City Council. Essex possui a especificidade de ser um condado, por isso cada distrito possui autoridades específicas, bem como um processo para a avaliação dos projetos. Em Londres, tais decisões são tomadas por um dos 32 conselhos de bairro, pela City Corporation, pela London Legacy Development Corporation e pela
Old Oak & Park Royal Development Corporation. O prefeito é diretamente consultado
quando o empreendimento é considerado de importância potencial estratégica para a cidade. Nesses casos, o prefeito tem a decisão final de aprovação ou rejeição do projeto.
3.6. Gestão e Acompanhamento
A respeito das medidas de gestão durante e pós-implantação dos projetos, os GDs analisados preveem a elaboração de Plano de Gestão para aplicação dos requisitos definidos no processo de avaliação dos projetos, além de obrigatoriedade de medidas mitigadoras de impactos ambientais (Essex), sendo os acordos entre empreendedor e poder público efetuados diretamente com a autoridade local. Nos casos de Londres e Exeter, é definido um conteúdo mínimo para tais planos, direcionando os aspectos que merecem atenção.
No geral, este Plano de Gestão acompanha a submissão do projeto à autoridade local de planejamento, demonstrando a periodicidade das ações de implantação de medidas. Estas podem ser tanto de responsabilidade de autoridades locais de manutenção, quanto de companhias privadas ou uma combinação de ambos. Destaca-se também a participação de grupos voluntários, escolas e da comunidade em geral na manutenção dos espaços.
No caso de Essex, um plano de gestão para as áreas verdes deve ser acordado com a autoridade de planejamento local, quando necessário. Exeter também determina um conteúdo mínimo para os planos de gestão, que deve ser elaborado a longo prazo (20 anos) e considerar o manejo da biodiversidade, paisagem e drenagem urbana e indicar responsabilidades claras de manejo das diferentes partes interessadas.
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A definição de diretrizes específicas para novos empreendimentos residencias no Brasil poderia ser preenchida por meio da previsão de emissão de diretrizes de Desenho Urbano pelas municipalidades, as quais poderiam ser expostas em guias, a exemplo dos GD ingleses aqui estudados. É certo que tanto o Poder Público Municipal e os demais projetistas poderiam lançar mão dos princípios do DU nas emissões de certidões de diretrizes urbanísticas e em seus projetos, respectivamente, independente da existência de regulamentação a respeito. No entanto, reconhecendo-se a visão “privatista” (gleba a gleba) e “rentista” (sem relação com os diferentes sítios urbanos e situações municipais quanto à necessidade de infraestrutura e equipamentos), fruto do marco regulatório do parcelamento do solo vigente, tanto em nível nacional, como local (SAULE JUNIOR, 2008), considera-se pertinente a sua previsão no arcabouço legal, atualmente inexistente.
Estas inclusões poderiam ocorrer na necessária revisão da Lei Federal de Parcelamento do Solo (cujo Projeto de Lei 3.057/2000 encontra-se em tramitação desde o ano 2000). De fato, foi previsto neste PL a definição de diretrizes para a articulação do parcelamento do solo com o Desenho Urbano para as diferentes zonas em que se divide a área urbana municipal.
Além da previsão legal, há que se pensar no ferramental adequado, o qual por si só também não é garantia de efetividade, visto que depende de como este será usado, o qual, por sua vez, resulta das habilidades, conhecimentos, atitudes e posturas dos diferentes agentes envolvidos (CABE, 2003).
Sob este contexto, considera-se que o estabelecimento de diretrizes de Desenho Urbano, expostas em Guias de Design, elaborados pelas administrações municipais brasileiras, teria um longo caminho até a sua concretização e plena aplicação, visto a carência de recursos e profissionais capacitados presentes nas prefeituras brasileiras.
A despeito das dificuldades de implantação destas ferramentas, ao menos no curto prazo considerando-se o panorama político e econômico atual do Brasil, a experiência trazida pelos GD Residenciais ingleses, explorada no presente trabalho, traz importantes reflexões que podem subsidiar a implementação de instrumentos de planejamento e gestão do uso do solo, inclusive para aqueles já previstos na política urbana brasileira.
Considerando-se os GD verifica-se que tratam-se de instrumentos de planejamento e gestão urbana, prévios à implantação de projetos urbanos e que orientam a necessidade de estudos de
avaliação local e de entorno, ademais de requisitos para elaboração de projetos na busca pela sustentabilidade urbana. Assim, reforça-se a o indicado por outros autores (CREPALDI, 2003 e AYOUB; KANASHIRO, 2014), acerca da possibilidade dos GD trazerem importantes contribuições ao processo de licenciamento urbanístico brasileiro como um todo, no qual o Estudo de Impacto de Vizinhança se insere, visto que este também faz parte do processo de análise e aprovação de projetos urbanos.
Verifica-se que as GD analisadas servem como referência de um fluxo administrativo de planejamento urbano claro, com indicação de fluxograma, atribuições, documentos a serem apresentados e procedimentos, necessidade de atuação conjunta entre os atores, vantagens de inserção da consulta e participação popular, dentre outros expostos nos GD analisados; podendo indicar caminhos para que as autoridades brasileiras compreendam as vantagens desta sistematização, além da necessidade de articulação com outras normativas.
Por sua vez, a análise dos componentes do processo também fornecem subsídios de interesse. Ainda a respeito da apresentação das propostas, nota-se um avanço a possibilidade de submissão de projetos através do site das autoridades locais, tornando o processo menos burocrático e mais transparente, visto que consultas e manifestações públicas também podem ser feitas por meio destas plataformas.
Quanto à triagem de empreendimentos para aplicação das diretrizes, verifica-se que nos GDs analisados os cortes por porte e tamanho de área não são enfatizados, o que indica uma ampla possibilidade de aplicação a empreendimentos residenciais e discricionariedade da autoridade local para solicitação de estudos prévios e implementação de diretrizes.
Quanto ao escopo dos estudos prévios, os GD orientam a elaboração de estudos locais, na busca pelo aperfeiçoamento do projeto e sua consonância com o entorno. Neste caminho é fácil verificar que os projetos terão menos impactos negativos na vizinhança. Como visto, vários são os aspectos indicados para os estudos prévios, presentes nestes guias, que auxiliam o alcance destes objetivos, ademais das diretrizes de desenho indicadas, as quais tem como preocupação máxima propiciar a melhor convivência entre projeto e vizinhança.
Assim, considera-se que os aspectos indicados nos estudos prévios dos guias de design, possibilitam a ampliação do repertório de conteúdos que podem ser solicitados para a elaboração de EIVs, notadamente no que diz respeito ao diagnóstico de áreas de vizinhança. Estes podem ser inseridos nos Termos de Referência – TR para elaboração destes estudos, emitidos pelas autoridades locais.
Tem destaque nos GDs, os seguintes aspectos a serem abordados nos estudos prévios, ademais daqueles indicados no art. do Estatuto da Cidade: interferência e conectividade de fragmentos vegetais, estudos de habitats e biodiversidade, análises de risco de inundações, identificação de impactos visuais e na paisagem, adaptação à mudanças climáticas, interface rural e urbana. Por sua vez a respeito das diretrizes a serem aplicadas pelos novos projetos residenciais, nota-se importante contribuição dos GD analisados, notadamente eu nota-seus conteúdos, já indicadas nos próprios documentos, mas principalmente no time da sua discussão e negociação com a autoridade local e população e da sua definição, que ocorrem antes da definição do projeto pelo empreendedor, conforme já colocado.
No Brasil é previsto que as diretrizes urbanísticas gerais sejam emitidas pelos municípios antes da implantação de projetos urbanos, sendo que, em geral, estas são emitidas antes mesmo da triagem dos empreendimentos para solicitação de EIV. Dessa forma, são emitidas diretrizes para o uso do solo, traçado dos lotes, do sistema viário, dos espaços livres e das áreas reservadas para equipamento urbano e comunitário, além de diretrizes ambientais. Muitas vezes estas são emitidas por vários setores e distintos órgãos do Poder Público local, sendo por vezes fragmentadas e até contraditórias. O que em geral ocorre é que muitas destas diretrizes tornam-se pétreas ao longo do processo, notadamente quando atendem expectativas financeiras do empreendedor, não havendo muito espaço e direcionamento para aperfeiçoamentos do projeto.
Assim, os estudos para EIV, que são conduzidos para análises dos impactos positivos e negativos do empreendimento sobre a vizinhança, acabam não tendo como foco principal a possibilidade de alteração do projeto frente às informações locais levantadas e, menos ainda, introdução de princípios do DU. Estes poderiam minimizar e mesmo prevenir impactos na vizinhança.
Igualmente, e ainda nos citados Termos de Referência para EIV, também poderiam ser indicadas pelas municipalidades diretrizes de projeto mais específicas, unificadas com as diretrizes gerais e setoriais e voltadas para a busca de um melhor Desenho Urbano. Para tanto, estas haveriam que ser emitidas o quanto antes, para o que também se exigiria um esforço conjunto e a contribuição de técnicos de vários setores da administração local. Muitas destas diretrizes, indicadas nos guias estudados, têm claramente o poder de prevenir impactos de vizinhança, bem como nortear medidas de mitigação e/ou compensação de impactos que não possam ser prevenidos. Neste sentido, a análise destes guias também se mostra útil para aumentar o reportório de medidas a serem implantadas por empreendedores e seus projetistas, bem como indicadas pelas autoridades locais para incorporação no projeto (TÃO, 2017) ou exigidas como condicionantes para aprovação, após análise dos EIVs.
Quanto às diretrizes de destaque nos GD citam-se diretrizes inovadoras, como: ênfase na preservação de ecossistemas evitando a construção de empreendimentos em áreas de alto valor ecológico; priorização de soluções de mobilidade voltadas ao pedestre e ao ciclista com conexão ao transporte público; diversidade de padrões residenciais; promoção do uso misto do solo com densidades apropriadas e proximidade com equipamentos públicos e redes de mobilidade; valorização do espaço público e criação de parques e áreas de lazer abertas para prevenção da criminalidade; proposição de mecanismos de infraestrutura verde, como corredores de biodiversidade, planos de viagens verdes, ruas completas, public rights of way. A participação popular no processo decisório também é um aspecto fundamental que deve ser incorporado nos instrumentos de planejamento brasileiros e nos processos de aprovação de projetos, que negligenciam esta etapa em detrimento de decisões de setores específicos.
5 CONCLUSÕES
A experiência dos Guias de Design internacionais acena um vasto campo para exploração e adaptação às condições locais brasileiras. Como contribuições, eles trazem: a necessidade de previsão de processos administrativos de planejamento urbano com procedimentos claros e respaldado em uma política existente e articulada, envolvimento de comunidades por meio de previsão de espaços de participação pública e de encaminhamentos de propostas ou soluções, decisões pautadas por instituições colegiadas e transparência na divulgação das informações.
Quanto aos subsídios mais imediatos destacam-se a possibilidade de incorporação de diretrizes de Desenho Urbano em instrumentos de planejamento já existentes como nas Certidões de Diretrizes, emitidas aos empreendedores, e nos Termos de Referência (TR) para a elaboração de Estudos de Impacto de Vizinhança (EIVs), os quais já poderiam emitir de forma conjunta diretrizes gerais (exigências mínimas estipuladas nas legislações) e específicas incluindo aquelas de DU, ademais de conteúdos para avaliações locais e entorno, para os quais os GD analisados também indicaram contribuições.
Para tanto, indica-se que, além de novas pesquisas neste campo, cujas publicações possam ser referências, as Autoridades Federais e Locais devem promover, elaborar e disponibilizar publicações técnicas que possibilite a ampliação e divulgação dos repertórios de estudos locais a serem exigidos pelo empreendedor, previamente à implantação de projetos, e as diretrizes a serem solicitadas pelas autoridades locais. A este respeito, novos Cadernos Técnicos, a exemplo do emitido pelo Ministério das Cidades sobre EIV (SCHVARSBERG
et al., 2016) e curso de formação, poderiam ser elaborados com auxílio de especialistas
nacionais e internacionais, além de uma maior atuação de Conselhos das Cidades, notadamente no que diz respeito à discussões, inclusive envolvendo a população, projetistas, técnicos e empreendedores, para ampliação das discussões e identificação de anseios para a construção de cidades que propiciem bem-estar e qualidade de vida.
6 AGRADECIMENTOS
Este trabalho contou com o apoio da FAPESP (Processo no 2015/03449-4, Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo - FAPESP). As opiniões, hipóteses e conclusões ou recomendações expressas neste material são de responsabilidade dos autores e não necessariamente refletem a visão da FAPESP.
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