A SUSTENTABILIDADE NO CONTEXTO DAS LEIS E INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO URBANO E DE GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS NO BRASIL. Isadora Vilela de Camargo 1

7 e 8 Novembro 2012

A SUSTENTABILIDADE NO CONTEXTO DAS LEIS E INSTRUMENTOS

DE PLANEJAMENTO URBANO E DE GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS

NO BRASIL

Isadora Vilela de Camargo

Bernardo Arantes do Nascimento Teixeira

RESUMO

A gestão de resíduos é um desafio atual enfrentado pelas administrações municipais dentro de um cenário de agravamento da crise ambiental. A discussão em torno da sustentabilidade ganhou força na década de 90, e trouxe à tona a preocupação da relação do ser humano com o meio ambiente, e a importância de se pensar nas consequências futuras decorrentes desta relação, da integração das questões ambientais, econômicas e sociais. A partir da difusão do conceito de desenvolvimento sustentável, alguns instrumentos de planejamento começaram a considerar a sustentabilidade em suas redações, inclusive aqueles que tratam da gestão dos resíduos sólidos. Por outro lado, as questões relativas ao saneamento subiram um degrau na escala de prioridade dos municípios brasileiros com a aprovação das recentes legislações. O presente trabalho, por meio de consulta e análise de alguns destes documentos, argumenta como as discussões em torno da sustentabilidade têm influenciado algumas leis e instrumentos de planejamento. Observou-se que ocorreram avanços nas legislações e instrumentos de planejamento urbano e de gestão de resíduos, como, por exemplo, a exigência da elaboração de planos municipais, a previsão de mecanismos de controle social e participação da população. Também se constatou que a Política Nacional de Resíduos Sólidos supera a gestão convencional e avança ao considerar em sua redação as diferentes dimensões da sustentabilidade.

Palavras-chave: Sustentabilidade. Gestão de Resíduo. Política Pública. Planejamento.

1_{Mestranda, Universidade Federal de São Carlos-UFSCar, Programa de Pós-graduação em Engenharia}

Urbana-PPGEU, isavc@uol.com.br

2 _{Prof. Dr., Universidade Federal de São Carlos-UFSCar, Programa de Pós-graduação em Engenharia}

1. INTRODUÇÃO

Um dos problemas mais evidentes dos últimos anos está relacionado com a crescente produção de resíduos e as dificuldades enfrentadas pela administração pública, em razão da quantidade e da diversidade de resíduos, do crescimento populacional e do consumo, e da expansão das áreas urbanas. São muitos os desafios que os grandes, médios e pequenos municípios enfrentam quando o tema é gestão de resíduos. Alguns pela grande quantidade e complexidade dos resíduos que produzem, outros pelas dificuldades orçamentárias e falta de equipe técnica qualificada.

A gestão dos resíduos, se executada de modo a desconsiderar as diversas dimensões envolvidas, pode resultar em impactos sobre diversos sistemas e em diferentes escalas, dos quais podemos citar o impacto ambiental, decorrente da destinação final inadequada e uso ineficiente das matérias-prima, o impacto social, referente à saúde pública da população, e o impacto econômico, resultante da exploração excessiva dos recursos e dos gastos públicos com o controle da poluição.

Até a Constituição de 1988 era limitada a atuação dos municípios na formulação e gestão das políticas públicas, atualmente é notória a dificuldade que enfrentam, visto que a infraestrutura sanitária da maioria das cidades brasileiras não acompanhou o crescimento acelerado e desordenado. Em se tratando de políticas públicas, uma das grandes dificuldades é o fato dos programas de governo serem pensados a curto prazo, quando deveriam ser planejados na escala de tempo da sustentabilidade, ou seja, pensados para várias gerações.

Embora seja um conceito complexo bastante debatido, a discussão em torno da sustentabilidade ganhou força na década de 90, trazendo à tona a preocupação da relação do ser humano com o meio ambiente, a importância de se pensar nas consequênciasfuturas decorrentes desta relação, da integração das questões ambientais, econômicas e sociais.

A Conferência Mundial Sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, conhecida como Rio 92, consagrou o conceito de desenvolvimento sustentável, fortaleceu a necessidade e importância do planejamento na busca da sustentabilidade ambiental, e a partir de então alguns instrumentos de planejamento começaram a considerar a “sustentabilidade” em suas redações, inclusive aqueles que tratam de gestão dos resíduos sólidos.

O presente trabalho pretende discutir de que forma a Conferência das Nações Unidas, a Agenda 21 e as discussões em torno da sustentabilidade têm influenciado algumas leis e instrumentos de planejamento, como por exemplo, o Estatuto das Cidades, a Política Nacional de Saneamento Básico e a Política Nacional de Resíduos Sólidos, com vistas a um novo padrão de desenvolvimento das cidades, mais democrático, com novos padrões de produção e consumo, rumo ao desenvolvimento sustentável.

2. DESENVOLVIMENTO

2.1 A Conferência das Nações Unidas e a Agenda 21

A II Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Humano, realizada em 1992 no Rio de Janeiro, teve como principal tema a discussão sobre o desenvolvimento sustentável e sobre como reverter o atual processo de degradação ambiental. Conhecida mundialmente como Rio 92, a conferência foi a maior reunião de chefes de Estado da história da humanidade, cerca de 120 governantes, a qual também contou com grande participação da sociedade civil organizada, cerca de 22 mil pessoas pertencentes a mais de 9 mil organizações não-governamentais, nos dois principais eventos da Conferência: a reunião de chefes de Estado, Cúpula da Terra, e o Fórum Global, promovido pelas ONGs.

O evento foi acompanhado por todo o mundo e uma série de convenções, acordos e protocolos foram firmados durante a conferência que consagrou o paradigma da sustentabilidade e

fortaleceu a necessidade do planejamento como prática racional na busca de um novo padrão de desenvolvimento. O mais importante deles, a chamada Agenda 21, comprometia as nações signatárias a adotar métodos de proteção ambiental, justiça social e eficiência econômica e composição de Agendas 21 nacionais e regionais.

As ações prioritárias da Agenda 21 brasileira são os programas de inclusão social, a sustentabilidade urbana e rural, a preservação dos recursos naturais e minerais, e a ética política para o planejamento rumo ao desenvolvimento sustentável. Um ponto de destaque dessas ações prioritárias é o planejamento de sistemas de produção e consumo sustentáveis contra a cultura do desperdício.

A partir da Agenda 21 reconheceu-se também a necessidade da formulação de práticas locais, capazes de enfrentar as causas da geração de problemas socioambientais, uma vez que grande parte dos problemas ambientais decorrentes da urbanização localiza e inicia-se nos municípios. Com a Agenda 21 abriu-se caminho para um planejamento participativo em âmbito global, nacional e local, de forma gradual e negociada, tendo como meta um novo paradigma econômico e civilizatório.

Embora não tenham sido criadas as condições e instrumentos de gestão ambiental e urbana necessárias para que os municípios pudessem fazer frente aos problemas ambientais e ao crescente aumento da parcela da população brasileira que vive nas cidades, avanços devem ser reconhecidos. Estima-se que, desde meados de 1996, mais de 1.500 cidades do mundo já haviam adotado os princípios da Agenda 21 Internacional, e que outras campanhas nacionais, para essa adoção, estariam em andamento (WOLFF, 2003).

Outro aspecto interessante a se observar, é que embora houvesse falta de recursos para o desenvolvimento das Agendas 21 locais, sua formulação passou a representar para os municípios e para a sociedade civil organizada uma possibilidade de retomar a discussão sobre o planejamento futuro das cidades, no qual, o Plano Diretor Municipal foi reconhecido como uma importante ferramenta de planejamento na perspectiva de promover a sustentabilidade ambiental (MAGLIO, 2005).

Apesar da expressão “desenvolvimento sustentável” ter sido popularizada e amplamente utilizada nos últimos anos, não existe em si uma definição precisa. A definição mais adotada está apresentada no Relatório Brundtland, publicado em 1987 pela Comissão das Nações Unidas para Meio Ambiente e Desenvolvimento, segundo a qual “desenvolvimento sustentável é aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem as suas necessidades” (CMMAD, 1991, p. 46).

Segundo Polaz e Teixeira (2008) uma ideia aparentemente consensual é o fato de a sustentabilidade englobar diferentes aspectos, as chamadas dimensões da sustentabilidade. Embora a quantidade de dimensões e suas especificidades, variem de autor para autor, é recorrente o enfoque em três grandes categorias: a dimensão ambiental/ecológica, a dimensão econômica e a dimensão social da sustentabilidade, sendo que da subdivisão dessa última surgem duas outras intrínsecas das relações humanas: a dimensão política e a dimensão cultural (POLAZ; TEIXEIRA, 2008).

Reflexos das discussões em torno da sustentabilidade, do planejamento participativo e do tipo de progresso almejado diante do agravamento da crise ambiental são encontrados em recentes instrumentos de planejamento das cidades, como no Estatuto das Cidades aprovado em 2001 (Lei Federal nº 10.257/01), na Política Nacional de Saneamento Básico (Lei nº 11.445/07), bem como na recentemente aprovada Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei 12.305/10).

2.2 Estatuto das Cidades

Após dez anos de debates e discussões no Congresso Nacional, em 2001 foi aprovada a Lei Federal nº 10.257, que institui uma nova legislação nacional de política urbana, o Estatuto das

Cidades. O Estatuto das Cidades veio definir as questões centrais para a reforma urbana, trazendo novas condições para que os municípios enfrentem os problemas relacionados à sustentabilidade urbana.

O inciso I do art. 2º do Estatuto das Cidades consagra entre as diretrizes gerais da política urbana a garantia do direito a cidades sustentáveis. Esse direito é entendido como o direito a terra, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações (BRASIL, 2001).

Segundo o Estatuto o desenvolvimento das cidades deverá, portanto, respeitar os limites da sustentabilidade, ou seja, o desenvolvimento urbano deve ocorrer com “ordenação, sem caos e destruição, sem degradação, possibilitando uma vida urbana digna para todos”. Trata-se de um direito coletivo da população a cidades sustentáveis, ou seja, o direito ao acesso a condições de vida urbana digna, ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e aos equipamentos e serviços públicos.

Uma das principais mudanças com a aprovação do Estatuto das Cidades foi a transformação do plano diretor no principal meio de garantir a aplicação desses e de outros instrumentos pelos municípios brasileiros, reforçando a capacidade do plano diretor transformar a realidade urbana (MAGLIO, 2005). O Estatuto das Cidades determinou o conteúdo mínimo do plano diretor e estabeleceu normas para sua elaboração, entre as quais se destacam a participação da população na sua elaboração e a definição dos objetivos a serem cumpridos pela propriedade urbana e pela cidade, no cumprimento da sua função social e ambiental, como princípio básico.

Destaca-se também a introdução, nas diretrizes para a ordenação e controle do uso do solo, de questões ambientais, como a poluição e degradação ambiental, o controle do uso excessivo ou inadequado do solo em relação à infra-estrutura urbana, a adoção de padrões de produção de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites de sustentabilidade ambiental, social e econômica do município e do território sob sua área de influência, bem como a preservação, conservação e proteção do meio ambiente natural e construído.

Além dessas diretrizes, são também criados em conjunto com os demais instrumentos de gestão urbana a instituição de unidades de conservação, o zoneamento ambiental e os estudos prévios de impacto ambiental (EIA) e de impacto de vizinhança (EIV). O Estatuto das Cidades, pela primeira vez, dá vida ao termo planejamento, antes contemplado apenas formalmente na Constituição Federal (art. 21, IX e XX), ao afirmar a competência exclusiva da União para definir suas diretrizes através de planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social (WOLFF, 2003).

Apesar dos avanços trazidos pelo Estatuto das Cidades no planejamento urbano das cidades, em especial por meio da elaboração dos planos diretores, grande parte dos municípios ainda não utiliza instrumentos de gestão urbana e ambiental, para aperfeiçoar seu planejamento. As dificuldades dos municípios na aplicação dos instrumentos de gestão ambiental no planejamento urbano têm levado a uma situação em que poucos planos diretores são elaborados contendo diretrizes compatíveis com a sustentabilidade ambiental.

2.3 Política Nacional de Saneamento Básico e Política Nacional de Resíduos

Por muitos anos, o setor de resíduos sólidos sofreu com a falta de diretrizes por parte do governo, de modo que as legislações existentes encontraram dificuldades em equacionar o problema da gestão integrada de resíduos. A falta de diretrizes claras, de sincronismo entre as etapas do gerenciamento e de integração dos diversos órgãos envolvidos com a elaboração e a aplicação das leis possibilitaram a existência de algumas lacunas e ambiguidades, dificultando o seu cumprimento (ZANTA; FERREIRA, 2003).

Nas diferentes esferas do governo são recentes as leis específicas que tratam de gestão integrada de resíduos sólidos, especialmente as que consideram as diversas dimensões associadas à

gestão de resíduos, que proponham instrumentos de planejamento, mecanismos de monitoramento e controle social, que garantam acesso à informação e participação da sociedade.

As questões relativas ao saneamento subiram um degrau na escala de prioridade dos municípios brasileiros, com a aprovação das recentes legislações, com destaque para a Política Nacional de Saneamento Básico (PNSB), Lei nº 11.445/07 e Decreto nº 7.217/2010 e a tardiamente aprovada Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) Lei 12.305/10 e Decreto 7.404/2010. Ambas as leis avançam no planejamento urbano das cidades, ao exigirem a elaboração de planos municipais, e ao preverem mecanismos de controle social e participação da população.

A PNSB definiu os serviços públicos de saneamento básico como sendo de natureza essencial, caracterizados como o conjunto de atividades compreendidas pelos serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, e das águas pluviais (BRASIL, 2007). Essa lei estabeleceu as diretrizes nacionais para o saneamento básico e, regulamentada pelo decreto nº 7.217/2010, determina que a elaboração do Plano Municipal de Saneamento será condição para o acesso a recursos orçamentários da União, a partir de 2014 (BRASIL, 2010a).

A Política Nacional de Saneamento também trata do estabelecimento de mecanismos de controle social, o qual está definido no inciso IV do caput do art. 3º da lei, como sendo o “conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem à sociedade informações, representações técnicas e participações nos processos de formulação de políticas, de planejamento e de avaliação relacionados aos serviços públicos de saneamento básico” (BRASIL, 2007).

A Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) trouxe uma definição para o termo “gestão integrada de resíduos sólidos” e entre outras implicações determinou que os municípios brasileiros elaborassem o Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos (PGIRS), com riscos de perderem o acesso aos recursos federais e de ficarem proibidos de licitar qualquer contratação de obra ou de serviço que tenha por escopo o manejo de resíduos sólidos.

O modelo de gestão de resíduos sólidos e manejo tecnológico preconizado pela Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) privilegia a redução, o reaproveitamento e a reciclagem dos resíduos sólidos gerados, programas de educação ambiental, mobilização e comunicação social para uma redução significativa dos resíduos a serem aterrados, com objetivo de que os aterros sanitários recebam apenas rejeitos a partir de agosto de 2014 (BRASIL, 2010b).

Embora a PNRS não traga uma definição de desenvolvimento sustentável, parece se basear no conceito do Relatório Brundtland, uma vez que no Art. 3º inciso XIII, define “padrões sustentáveis de produção e consumo” como sendo “a produção e consumo de bens e serviços de forma a atender as necessidades das atuais gerações e permitir melhores condições de vida, sem comprometer a qualidade ambiental e o atendimento das necessidades das gerações futuras” (BRASIL, 2010b).

2.4. Sustentabilidade e instrumentos de gestão de resíduos sólidos

Segundo Milanez (2002), os resíduos sólidos apresentam uma forte relação com a sustentabilidade, pois, além da sua dimensão ambiental, possuem componentes sociais e econômicas relevantes. Devido à proximidade com o dia a dia das pessoas, os resíduos podem ainda ser utilizados de modo atrativo para a discussão sobre sustentabilidade.

Interessante observar também que a PNRS definiu a gestão integrada de resíduos sólidos como um conjunto de ações voltadas para a busca de soluções para os resíduos sólidos, considerando as dimensões política, econômica, ambiental, cultural e social, com controle social e sob a premissa do desenvolvimento sustentável (BRASIL, 2010b). Essa definição trazida pela PNRS considera as mesmas dimensões da sustentabilidade anteriormente mencionadas, o que pode ser considerado um avanço significativo na área da gestão de resíduos sólidos, pois possibilita que a mesma seja pensada sob novas perspectivas.(TEIXEIRA; CAMARGO, 2012)

A PNRS traz no Art. 8º. da Lei 12.305, alguns instrumentos que superam a gestão convencional de resíduos e avançam no sentido de atender aos princípios relacionados à sustentabilidade (BRASIL, 2010b). A seguir são apresentadas as dimensões da sustentabilidade e os respectivos instrumentos presentes na referida Política, embora alguns possam relacionar-se com mais de uma dimensão:

- ambiental: coleta seletiva, disposição ambientalmente adequada, novos produtos, métodos e processos;

- econômica: logística reversa, responsabilidade compartilhada, consórcios para ganhos de escala e redução de custos;

- social: apoio a cooperativas e associações de catadores;

- política: cooperação entre setores, órgãos gestores colegiados, planos participativos;

- cultural: educação ambiental, consumo sustentável, redução da geração de resíduos (TEIXEIRA; CAMARGO, 2012).

3. CONCLUSÃO

Decorridos 20 anos da Conferência Rio 92, permanece ainda o desafio de formular e implementar, democraticamente, políticas públicas municipais efetivas e instrumentos de gestão urbana e ambiental para aperfeiçoar o planejamento, como, por exemplo, através da elaboração dos planos diretores, contendo diretrizes compatíveis com a sustentabilidade ambiental.

Entretanto é necessário considerar que as discussões em torno da sustentabilidade a partir da década de 90 e a elaboração de Agendas 21 locais têm resultado em avanços nas legislações e instrumentos de planejamento urbano e gestão de resíduos, os quais podemos citar o Estatuto das Cidades, a Política Nacional de Saneamento Básico e a Política Nacional de Resíduos Sólidos.

O Estatuto das Cidades instituiu uma nova política urbana e reconheceu o Plano Diretor como um instrumento que requer a democratização de sua elaboração por meio da participação da sociedade civil organizada. Com relação à sustentabilidade, o Estatuto da Cidade consagra entre as diretrizes gerais da política urbana a garantia do direito a cidades sustentáveis e faz referência expressa ao direito ao saneamento e adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com esse conceito.

A Política de Saneamento avança ao incluir a variável “resíduos sólidos” ao saneamento básico e ao estipular prazo para que os municípios elaborem seus planos de saneamento, como risco de perderem acesso a recursos orçamentários da União. Com relação ao controle social, prevê a garantia de acesso à informação, e participação da sociedade nos processos de formulação de políticas, de planejamento e de avaliação relacionados aos serviços públicos de saneamento básico.

A Política Nacional de Resíduos avança ao trazer as dimensões da sustentabilidade para o conceito de gestão integrada de resíduo e para vários instrumentos previstos, ao garantir o controle social e ao estipular prazo para que os municípios elaborarem o Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos, com riscos de ficarem proibidos de licitar qualquer contratação que tenha por escopo o manejo de resíduos sólidos.

Diante da necessidade de elaboração democrática de planos municipais e deste novo conceito de desenvolvimento ampliam-se as possibilidades de se enfrentar a questão da sustentabilidade urbana, trazendo um novo olhar para a gestão municipal no Brasil, em especial para a gestão de resíduos sólidos, a qual deve privilegiar sistemas de produção e consumo sustentáveis.

Para que as políticas públicas, aqui discutidas, progridam e haja um significativo avanço no combate à cultura do desperdício é relevante a vontade política dos governantes, o diálogo e articulação entre as diferentes esferas do poder público, bem como destas com o setor empresarial,

somado a participação da sociedade civil organizada ocupando e fazendo valer os espaços já conquistados.

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