UNIVERSIDADE DO SUL DE SANTA CATARINA GUILHERME SANTOS SOUZA
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E OS LIMITES NOS GASTOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL NAS ÁREAS DE
EDUCAÇÃO E SAÚDE
Tubarão 2011
GUILHERME SANTOS SOUZA
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E OS LIMITES NOS GASTOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL NAS ÁREAS DE
EDUCAÇÃO E SAÚDE
Trabalho de Conclusão de Curso, apresentado ao Curso de Graduação em Direito da Universidade do Sul de Santa Catarina, como requisito à obtenção do titulo de Bacharel em Direito.
Orientador: Prof. Erivelton Alexandre de Mendonça Fileti, Esp.
Tubarão 2011
GUILHERME SANTOS SOUZA
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E OS LIMITES NOS GASTOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL NAS ÁREAS DE
EDUCAÇÃO E SAÚDE
Trabalho de Conclusão de Curso aprovado pela Banca Examinadora para obtenção do Grau de Bacharel, no Curso de Direito da Universidade do Sul de Santa Catarina, UNISUL, com Linha de Pesquisa em Justiça e Sociedade
Tubarão, 21 de junho de 2011.
BANCA EXAMINADORA
___________________________________________________ Orientador: Prof. Erivelton Alexandre de Mendonça Fileti, Esp.
Universidade do Sul de Sana Catarina
___________________________________________________ Prof. Carlos Ghislandi, Msac.
Universidade do Sul de Santa Catarina
___________________________________________________ Prof. Paulo da Silva Filho, Dr.
Dedico esta monografia a Osny e Claudete Souza e Tanizy, que em nenhum momento mediram esforços para realização dos meus sonhos, me mostraram que a honestidade e o respeito são essenciais à vida, e que devemos sempre lutar pelo que queremos. A eles devo a pessoa que me tornei, sou extremamente feliz e tenho muito orgulho por vocês fazerem parte da minha vida.
AGRADECIMENTOS
Em primeiro lugar à Deus pelo dom da vida e por mais essa etapa vencida.
Agradeço ao professor Erivelton Mendonça Fileti, pela orientação e dedicação que tornaram possível a realização deste trabalho.
À minha mãe Claudete Santos Souza, por me dar a base sólida de que precisava para percorrer os caminhos da vida.
Ao meu pai Osny Souza Filho, pelo apoio incondicional nesta caminhada, e dedicação nessa jornada da minha vida.
A minha noiva Tanizy Araujo do Nascimento, pelo total apoio e dedicação em todas as horas dessa caminhada.
A todos os meus amigos que, de alguma forma, contribuíram para a realização deste trabalho, com palavras de apoio e fraternidade e também pela compreensão nos momentos de ausência.
Aos professores do curso de Direito da Universidade do Sul de Santa Catarina, pela significativa contribuição para minha formação acadêmica.
Ainda, devo agradecer a todas as pessoas que, direta ou indiretamente, contribuíram para a realização deste trabalho, bem como para a minha formação profissional.
O presente trabalho tem como objetivo analisar a Lei de Responsabilidade Fiscal e os limites máximos e mínimos referentes aos gastos com educação e saúde no âmbito municipal. A escolha do tema objeto desta pesquisa se revela de fundamental importância em virtude da grande discussão existente acerca da precariedade dos serviços prestados pela administração pública aos administrados. Em que pese a prática constante de desvios de erário provenientes de interesses particulares e eleitoreiros que impedem o aumento da qualidade de vida da população, a Lei de Responsabilidade Fiscal tem o propósito de inibir essas práticas abusivas e garantir que o recolhimento de tributos e prestação de serviços pagos pelos contribuintes sejam direcionados ao fim principal do Estado Democrático de Direito, o bem comum. Assim, faz-se necessário analisar quais os limites de receitas dispostas ao gestor público para suprir as despesas com saúde e educação, bem como a atuação da Lei de Responsabilidade Fiscal na fiscalização desses limites. A metodologia apresentada neste trabalho baseou-se na técnica de pesquisa bibliográfica em livros, artigos e periódicos, utilizando o método indutivo, em uma abordagem qualitativa. Considerou-se o aspecto qualitativo, na pesquisa teórica, através de material bibliográfico objetivando estudar os conceitos de Administração Pública Municipal e sua competência na gestão da Finanças Públicas. Buscou-se abordar ainda o objetivo da Lei e Responsabilidade Fiscal e sua relação com os gastos municipais em Educação e Saúde através de uma análise indutiva. A Constituição Federal estabelece limites mínimos a serem utilizados para custear as despesas com educação e saúde nos municípios. Contudo, tais limites não são suficientes para suprir todas as necessidades locais, haja vista a precariedade dos serviços de saúde e educação pública dispostas aos indivíduos. Dessa forma, o aumento dos recursos direcionados à educação e saúde é medida que se impõe, seja através de transferências voluntárias ou leis infraconstitucionais, o que se pretende estabelecer é um aumento do patamar mínimo estabelecido pela constituição. A utilização pelos Municípios tão somente dos limites já estabelecidos não é suficiente para o atendimento de todas as demandas locais, o que importa em um crescimento na insatisfação da população diante dos sérios riscos àqueles que ficam à mercê dos atendimentos precários oferecidos pelo Sistema Único de Saúde, bem como, das escolas municipais que não possuem condições de oferecer um ensino de qualidade aos seus munícipes.
Palavras-chave: Lei de Responsabilidade Fiscal. Administração Pública Municipal. Despesas Municipais. Limites aos Gastos com Saúde. Limites aos Gastos com Educação.
The present work aims to analyze the Fiscal Responsibility Law and the maximum and minimum limits relating to health and education spending at the municipal level. The choice of theme of this research has fundamental importance, given the large existing discussion about the precariousness of the services provided by government to citizens. Despite the constant practice of deviations from the treasury by particular interests and electioneering which impede the improvements in quality of life, the Fiscal Responsibility Law has the purpose of preventing these abuses and ensure that the tax collection and provision of services paid by taxpayers to be directed to the primary purpose of the democratic rule of law, the common good. Thus, it is necessary to analyze what are the limits of revenue disposed to public managers to meet expenditure on health and education as well as the performance of the Fiscal Responsibility Law in the monitoring of these limits. The methodology presented in this work was based on research technique in books, articles and journals, using the inductive method, in a qualitative approach. It was considered the qualitative aspects, in theoretical research, using bibliographic material in order to study the concepts of Municipal Public Administration and its competence in managing the public finances. It was also sought to address the goal of the Fiscal Responsibility and its relationship with the municipal expenditures in Education and Health through an inductive analysis. The Federal Constitution establishes thresholds to be used to defray the costs of education and health in cities. However, such limits are not sufficient to meet local needs, given the precariousness of health services and public education to citizen. Thus, the increase of resources allocated to education and health is a required measure, either by voluntary transfers or laws under the Constitution, which is intended to establish an increase in the minimum level set by the Constitution. The utilization of the limits already established by the municipal district are not sufficient to meet all local demands, which implies on an increase of the population's insatisfaction, face serious risks to those who are at the mercy of poor care offered by the Unified Health System, as well as at local schools that can not offer quality education to their citizens.
Keywords: Fiscal Responsibility Law. Municipal Public Administration. Municipal Expenses. Limits on Heath Expenses. Limits on Education Expenses.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
CF - Constituição Federal
CTN - Código Tributário Nacional
IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano
ISS - Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza ITBI - Imposto Sobre Transmissão de Bens Imóveis LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal
1 INTRODUÇÃO ... 10
1.1 DELIMITAÇÃO DO TEMA E FORMULAÇÃO DO PROBLEMA ... 10
1.2 JUSTIFICATIVA ... 11 1.3 OBJETIVOS ... 11 1.3.1 Objetivo geral ... 11 1.3.2 Objetivos específicos ... 11 1.4 CONCEITOS OPERACIONAIS ... 12 1.6 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ... 13
1.7 DESENVOLVIMENTO DO TRABALHO: ESTRUTURAÇÃO DOS CAPÍTULOS ... 13
2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL E A COMPETÊNCIA NA GESTÃO DE SUAS FINANÇAS ... 15 2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ... 15 2.1.1 Conceito e espécies ... 16 2.1.2 União ... 19 2.1.3 Estados ... 20 2.1.4 Municípios ... 20
2.1.4.1 Administração pública municipal ... 21
2.1.4.2 Constituição da administração pública municipal ... 23
2.2 PRINCÍPIOS GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ... 24
2.2.1 Princípio da legalidade ... 25
2.2.2 Princípio da impessoalidade ... 26
2.2.4 Principio da moralidade ... 27
2.2.5 Principio da publicidade ... 28
2.2.6 Princípio da eficiência ... 29
2.3 COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS NA GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS .... 30
3 RECEITAS E DESPESAS PÚBLICAS MUNICIPAIS ... 33
3.1 RECEITAS PÚBLICAS MUNICIPAIS ... 33
3.1.1 Receitas públicas originárias ... 36
3.1.2 Receitas públicas derivadas ... 37
3.2 RECEITA CORRENTE LÍQUIDA ... 39
ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL COM EDUCAÇÃO E SAÚDE ... 48
4.1 A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E SEUS PRINCÍPIOS ... 48
4.1.1. Prevenção de déficits ... 50
4.1.2 Princípio da segurança ... 51
4.1.3 Princípio do planejamento ... 52
4.1.4 Princípio da transparência ... 52
4.2 LIMITES AOS GASTOS MUNICIPAIS COM SAÚDE ... 53
4.3 LIMITES AOS GASTOS MUNICIPAIS COM EDUCAÇÃO ... 59
4.4 POSSIBILIDADE DE ADAPTAÇÃO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ... 62
5 CONCLUSÃO ... 65
1 INTRODUÇÃO
A atividade de gestão dos recursos do Poder Público é a base principal para o alcance da finalidade principal da Administração Pública, qual seja, o bem comum. Nesse contexto, o presente trabalho visa colaborar com a compreensão da Lei Complementar n° 101/2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, editada com o objetivo de estabelecer o equilíbrio entre receitas e despesas públicas, com da linha de pesquisa em Justiça e Sociedade, na área de Direito Administrativo.
1.1 DELIMITAÇÃO DO TEMA E FORMULAÇÃO DO PROBLEMA
O que se pretende analisar delimita-se aos limites estabelecidos para gastos da Administração Pública Municipal limitando-se às despesas com educação e saúde, com base da Lei de Responsabilidade Fiscal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal foi editada com o objetivo principal de manter o equilíbrio das contas públicas, evitando assim os déficits fiscais. A referida Lei Federal, estabelecida durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, pretende controlar os gastos da Administração, por meio de um planejamento fiscal das receitas e despesas, estabelecendo limites de custos para os gastos públicos. Para tanto, a fiscalização do gestor público no cumprimento de suas metas é medida imposta pela Lei de Responsabilidade Fiscal, com o intuito de inibir desvios do erário e impedir desequilíbrios financeiros, deixando a população a mercê das irresponsabilidades de governantes que, motivados muitas vezes por interesses pessoais e eleitoreiros, administram de forma inconsequente as finanças públicas.
A base constitucional da Lei de Responsabilidade Fiscal é o Capítulo II, do Título IV da Constituição Federal, que prevê a edição de Lei Complementar para dispor sobre finanças públicas.
Dentro desse contexto, urge ressaltar que a sociedade anseia que seus governantes, eleitos pelo povo de forma direta, para agirem em seu nome visando ao benefício coletivo, atuem dentro dos patrões éticos e morais de honestidade, com transparência e planejamento para que se atenda aos desejos reais da população. Diante disso faz-se a seguinte indagação: qual o limite de receitas dispostas ao gestor público para suprir as despesas com saúde e educação?
1.2 JUSTIFICATIVA
O equilíbrio das contas públicas é o fator fundamental para a redefinição dos padrões de gestão pública responsável, uma vez que o planejamento e a transparência dos atos dos gestores das finanças públicas previnem os déficits fiscais e melhora a condição de vida da população, haja vista o emprego responsável das receitas em segmentos voltados para a melhoria da qualidade de vida da sociedade, dentre eles, saúde e educação.
A Lei de Responsabilidade Fiscal surge com o escopo de evitar gastos indevidos pelos administradores na administração dos recursos públicos. Para tanto, visa a fiscalizar o equilíbrio e a transparência na gestão das finanças públicas.
Dessa forma, o tema escolhido como objeto desta pesquisa se revela de fundamental importância em virtude da grande repercussão da Lei no âmbito jurídico e na sociedade. Em que pese à prática constante de desvios de erário provenientes de interesses particulares e eleitoreiros, que impedem o aumento da qualidade de vida da população, a Lei de Responsabilidade Fiscal tem o propósito de inibir essas práticas abusivas e garantir que o recolhimento de tributos e prestação de serviços pagos pelos contribuintes sejam direcionados ao fim principal do Estado Democrático de Direito, o bem comum.
1.3 OBJETIVOS
1.3.1 Objetivo geral
O objetivo geral da pesquisa é analisar os investimentos da Administração Pública no setor de saúde e educação, bem como os limites máximos e mínimos dispostos aos gestores públicos para suprir as despesas relacionadas a essas áreas, e sua fiscalização realizada através da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
1.3.2 Objetivos específicos
a) Estudar o conceito de Administração Pública Municipal e a Competência na Gestão de suas Finanças;
b) Identificar quais são as receitas e as despesas públicas municipais;
c) Verificar a atuação da Lei de Responsabilidade Fiscal e os limites dos gastos da Administração Municipal com Educação e Saúde.
1.4 CONCEITOS OPERACIONAIS
Administração Pública:
Cabe ao Estado o cumprimento dos direitos e garantias dispostos na Carta Magna à seus administrados, o que o faz por meio das atividades exercidas pela Administração Pública. Dessa forma, Administração Pública é o instrumento utilizado pelo Estado para executar os objetivos do Governo emanados pela norma constitucional.
Finanças Públicas: Nascimento (2011, p. 49-50), assim define o conceito de
finanças públicas:
As finanças públicas, numa perspectiva operacional, podem ser definidas como as operações destinadas à obtenção, distribuição e aplicação dos recursos financeiros imprescindíveis à consecução das metas perseguidas pelo Estado na satisfação das necessidades coletivas. Na consecução desse desiderato são usados os meios e os recursos colocados à disposição dos cofres públicos, a fim de que se cumpram os desígnios constitucionais cometidos a cada ente autônomo da Federação.
Receita Pública: “as receitas públicas são valores arrecadados pelos entes da
Federação em decorrência de dispositivos legais e constitucionais. Dependendo de sua origem são classificados em receitas orçamentárias ou extra-orçamentárias.” (SILVA, 2009, p. 74).
Despesas Públicas:
A despesa pública consignada em lei orçamentária consiste no somatório de créditos orçamentários e adicionais, contemplando os orçamentos fiscais, de investimentos e de seguridade social, em que o Poder Público lança mão para fazer face a débitos contraídos, decorrentes de obrigações legais, contratuais ou decisão judicial. A execução do orçamento dela decorrente vincula-se à administração, mais precisamente aos Poderes dos entes da Federação, seus fundos, órgãos e entidades da Administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público e empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. (NASCIMENTO, 2011, p. 151).
Lei de Responsabilidade Fiscal:
A Lei Complementar n°101, de 4 de maio de 2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, foi editada objetivando o equilíbrio entre as receitas e despesas
públicas. Silva (2009, p. 20) defende que o “equilíbrio das contas significa gastar aquilo que foi planejado em função da arrecadação de receitas, o que pressupõe ação planejada e transparência dos atos praticados pelo administrador público responsável.”
Limites Constitucionais aos gastos municipais com Educação:
Art. 212 - A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
Limites aos gastos municipais com Saúde:
Art. 77. Até o exercício financeiro de 2004, os recursos mínimos aplicados nas ações e serviços públicos de saúde serão equivalentes:
[...]
III - no caso dos Municípios e do Distrito Federal, quinze por cento do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º.
1.6 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
A metodologia apresentada neste trabalho baseou-se na técnica de pesquisa bibliográfica em livros, artigos e periódicos, utilizando o método dedutivo, em uma abordagem qualitativa. Considerou-se o aspecto qualitativo na pesquisa teórica, por meio de material bibliográfico, objetivando estudar os conceitos de Administração Pública Municipal e sua competência na gestão das Finanças Públicas. Buscou-se abordar ainda, o objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal e sua relação com os gastos municipais em Educação e Saúde, através de uma análise indutiva.
1.7 DESENVOLVIMENTO DO TRABALHO: ESTRUTURAÇÃO DOS CAPÍTULOS
A pesquisa está dividida em três capítulos. O primeiro trata da Administração Pública, analisando seu conceito e espécies. Logo após faz-se uma abordagem das administrações da União, dos Estados e dos Municípios, destacando-se no que tange aos municípios, a competência para a gestão de suas finanças. Ainda merece destaque a atuação do gestor público frente aos princípios fundamentais da Administração Pública, tais como: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
O segundo capítulo trata do conceito e caracterização das receitas e das despesas públicas municipais, com ênfase para as receitas públicas originárias e derivadas e para a receita corrente líquida. Por fim, aborda a classificação das despesas municipais e a aplicação da Lei de Responsabilidade fiscal na atuação do planejamento entre receitas e despesas.
Por derradeiro, o terceiro capítulo aborda os conceitos de educação e saúde no contexto social, trazendo à tona os limites mínimos atribuídos aos municípios para as despesas provenientes de recursos voltados para educação e saúde. Ressalta-se, enfim, a possibilidade de adaptação da Lei de Responsabilidade Fiscal na fiscalização desses limites e, ainda, possibilidade de aumento de recursos destinados a essas áreas.
A conclusão traz uma síntese explicativa, bem como aponta os principais aspectos alcançados com a pesquisa, que tem por objetivo contribuir para a compreensão da aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal, assim como os limites atribuídos aos Municípios, destinados às despesas com educação e saúde.
2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL E A COMPETÊNCIA NA GESTÃO DE SUAS FINANÇAS
2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Inicialmente, para que se compreenda a concepção de Administração Pública, cumpre registrar o conceito de Estado, uma vez que sobre ele se insere toda a organização e funcionamento dos serviços públicos dispostos aos administrados. (MEIRELLES, 1997, p. 60).
No Brasil, Estado é composto por três elementos: Povo, Território e Governo Soberano. Na lição de Meirelles (1997, p. 61), “Povo é o componente humano do Estado;
Território, sua base física; Governo Soberano, o elemento condutor do Estado, que detém e
exerce o poder absoluto de autodeterminação e auto-organização emanado do povo.”
Dessa forma, o Governo Soberano se organiza de acordo com a vontade de seu povo. No Brasil, o art. 1° da Constituição da República Federal1 dispõe que o Brasil constitui-se de um Estado Democrático de Direito.
Nas palavras de Medauar (2009, p. 28):
O componente democrático traz a mente, de imediato, a ideia de „governo do povo para o povo‟. Ou seja, o termo „democrático‟ é habitualmente associado aos aspectos de formação de governo, ao modo pelo qual são escolhidos aqueles que tomam decisões em nome do povo. A esse enfoque ligam-se os diversos mecanismos pelos quais se ampliam as possibilidades de participação do povo na escolha dos governantes: extensão de direito ao voto, formação de partidos políticos, igual acesso aos mandatos representativos, por exemplo.
Sendo assim, a vontade estatal derivada do Estado de Direito, e é exercida por meio dos Poderes de Estado, constituída pelo sistema tripartite de Montesquieu que separou as funções estatais em três Poderes: Legislativo, Executivo e Judiciário.
Deveras, a separação dos poderes traz em seu escopo a ideia de organização e limitação do poder político, impedindo que uma única estrutura organizacional exerça todas as funções estatais. Por certo, isso permite o controle do poder pelo próprio poder, vez que há
1 Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político. Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
fragmentação do poder em sujeitos diversos, exercitando diferentes competências e controle recíproco. (JUSTEN FILHO, 2005, p. 23).
Portanto, cada poder possui uma determinada função que lhe é atribuída. Meirelles (1997, p. 61) leciona que:
Assim, a função precípua do Poder Legislativo é a elaboração da lei (função normativa); a função precípua do Poder Executivo é a conversão da lei em ato individual e concreto (função administrativa); a função precípua do Poder Judiciário é a aplicação coativa da lei aos litigantes (função judicial).
Meirelles (1998, p. 62), refere-se à precipuidade das funções em razão de que a noção de privatividade no exercício de cada função, na realidade não ocorre, uma vez que todos os poderes necessitam da prática de atos administrativos, exercendo ainda, que sejam nos limites de sua organização e funcionamento, atividades atribuídas a outro poder.
O art. 2° da Constituição Federal2, preceitua os três poderes como independentes e harmônicos entre si:
Depreende-se de tal primado constitucional que os Poderes do Estado interagem constantemente, de modo que é possível que um dos Poderes desempenhe, atipicamente, uma função que, tipicamente, é atribuída a outro. Disso resulta, por exemplo, que a função estatal de administração pública é encontrada tipicamente no Poder Executivo, mas também, porém de modo atípico, nos Poderes Legislativo e Judiciário. (MAFFINI, 2006, p. 21).
Em verdade, a Constituição Federal trouxe uma série de direitos e garantias aos indivíduos, como por exemplo, saúde pública (art. 196, da CF), segurança pública (art. 144, da CF), entre outras, dispostas na Carta Magna.
Nesse contexto, a administração pública possui a função de executar os objetivos concretos dispostos na Constituição Federal, na qual o Estado se encontra vinculado. (MAFFINI, 2006, p. 20).
Portanto, cabe à Administração Pública executar os objetivos dispostos no texto constitucional, sendo exercida tipicamente pelo Poder executivo e, atipicamente, pelos Poderes Legislativo e Judiciário.
2.1.1 Conceito e espécies
Existe atualmente, dentre os estudiosos do direito, grande dificuldade em definir um conceito para Administração Pública, em face da diversidade de aspectos, na qual a
2
expressão pode ser interpretada, dentre os quais se destaca, Rafael Maffini, Odete Medauar, Marçal Justen Filho, dentre outros. Entretanto, tais autores elencaram alguns aspectos sob os quais pode-se chegar a um conceito através da conjugação desses diversos critérios.
A Administração Pública pode ser conceituada em diferentes aspectos. Sob o ângulo funcional, a Administração Pública se define como o conjunto de atividades do Estado com o fim de auxiliar na consecução das funções governamentais, objetivando organizar e realizar as finalidades públicas propostas pelo Governo, produzindo serviços, bens e utilidades para a população. (MEDAUAR, 2009, p. 46).
Sob o aspecto organizacional, Administração Pública pode ser conceituada como “o conjunto de órgãos e entes estatais que produzem serviços, bens e utilidades para a população, coadjuvando as instituições políticas de cúpula no exercício das funções de governo.” (MEDUAR, 2009, p. 46).
Meirelles (2011, p. 65-66) assim define o conceito de Administração Pública: Em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado a realização de serviços visando a satisfação das necessidades coletivas.
Portanto, a Administração Pública é o instrumento utilizado pelo Estado para executar os objetivos do Governo emanados pela norma constitucional.
Nesse mesmo contexto destaca Maffini (2006, p. 25):
Em suma, a expressão „administração pública‟ pode ser empregada para designar: a) no sentido objetivo, material ou funcional, uma atividade estatal voltada à consecução dos fins constitucionais a que se submete o Estado; b) no sentido subjetivo, formal ou orgânico, uma estrutura integrada por um conjunto de órgãos ou entidades voltados à realização daqueles fins.
Por certo, cabe ao Estado o cumprimento dos direitos e garantias dispostos na Carta Magna a seus administrados, o que o faz por meio das atividades exercidas pela Administração Pública.
A teoria da separação dos Poderes envolve tanto a diferenciação das funções estatais como a criação de estruturas organizacionais distintas para seu desempenho. A função administrativa se materializa na atividade administrativa, a qual é desempenhada preponderantemente pelo Poder Executivo.
[...]
Para desempenhar a função e a atividade administrativa, são criadas organizações estatais, indicadas normalmente pela expressão „Administração Pública‟. (JUSTEN FILHO, 2005, p. 90).
Justen Filho (2005, p. 23) destaca que “a atividade da administração pública é uma das funções estatais, a qual era anteriormente desempenhada somente por órgãos estatais.”
A função administrativa é o conjunto de poderes jurídicos destinados a promover a satisfação de interesses essenciais, relacionados com a promoção de direitos fundamentais, cujo desempenho exige uma organização estável e permanente e que se faz sob o regime jurídico infralegal e submetido ao controle jurisdicional. (JUSTEN FILHO, 2005, p. 29).
Contudo, a função administrativa não está restrita as instituições estatais. “A sociedade tornou-se muito complexa para que suas necessidades sejam satisfeitas exclusivamente por parte do Estado.” (JUSTEN FILHO, 2005, p. 30). O desenvolvimento da sociedade fez com que fosse necessária a sua integração com o Estado, visando suprir todas as carências.
O Decreto-lei n.200/67, disciplinou a estrutura da Administração Pública, o qual, com a redação dada pela Lei n° 7.596/87, assim dispõe em seu art. 4°:
Art. 4° A Administração Federal compreende:
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:
a) Autarquias; b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista. d) Fundações Públicas. (BRASIL, 2011).
Portanto, compõem a Administração Pública Direta todos os órgãos que integram as pessoas jurídicas políticas, quais sejam: União, Estado, Municípios e Distrito Federal, e de outro lado, quando a lei optar por transferir a execução das atividades administrativas a pessoas jurídicas com personalidade de direito público ou privado, estará se referindo a Administração Pública Indireta. (DI PIETRO, 2007, p. 52).
O Brasil, por força de sua estrutura federativa possui uma divisão vertical em sua organização administrativa, sem que, no entanto, haja hierarquia entre os níveis. Nesse contexto, existe a Administração Federal, A Administração Estadual, A Administração do Distrito Federal, e a Administração Municipal. De outro norte, em seu aspecto horizontal, quando necessária e possível sua admissão, divide-se a Administração em Direta e Indireta. (MEDAUAR, 2009, p. 52).
O art. 1º da Constituição Federal preceitua que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e Distrito Federal, constituindo-se em Estado democrático de direito. (BRASIL, 2010, p. 13).
Todos esses entes federativos são responsáveis, de forma autônoma, pela organização político administrativa do Brasil.3 (BRASIL, 2010, p.27).
Essa divisão vertical de funções adotada pelo Brasil, visa assegurar a segurança democrática inerente ao Estado federal (BRANCO, 2009, p. 852).
Ainda sobre o Estado federal, destaca Branco (2009, p. 852):
Os Estados assumem a forma federal tendo em vista razões de geografia e de formação cultural da comunidade. Um território amplo é propenso a ostentar diferenças de desenvolvimento de cultura e de paisagem geográfica, recomendando, ao lado do governo que busca realizar os anseios nacionais, um governo local atendo as peculiaridades existentes.
Indubitavelmente, infere-se que o Brasil acolheu a forma federativa de Estado, visando satisfazer suas necessidades próprias, tendo em vista o amplo espaço territorial brasileiro e a impossibilidade de se garantir um Estado democrático de direito, sem a concessão de poder político aos demais entes da federação, o que o faz através da repartição de competências entre as esferas do federalismo, quais sejam: União, Estados, Municípios e Distrito Federal.
2.1.2 União
A União, nas palavras de Moraes (2006, p. 254) é a “entidade federativa autônoma em relação aos Estados-membros e municípios, constituindo pessoa jurídica de direito público interno, cabendo-lhe exercer as atribuições da soberania do Estado brasileiro.”
Portanto, a União é a aliança indissolúvel entre os Estados e atua em nome da Federação. (BRANCO, 2009, p. 852).
Entretanto, a União possui dupla personalidade, uma vez que além caracterizar uma unidade federativa de ordem central, representa também a República Federativa do Brasil, formada pela União, Estados-membros, Distrito Federal e município, sendo soberana no plano internacional. (LENZA, 2008, p. 255).
Nacionalmente, ela é uma pessoa jurídica de direito público interno, componente da Federação brasileira e autônoma na medida em que possui capacidade de auto-organização, autogoverno, autolegislação e autoadministração, configurando, assim, autonomia financeira, administrativa e política (FAP). Internacionalmente, a União representa a República Federativa do Brasil. (LENZA, 2008, p. 255-256).
3 A Constituição Federal assim dispõe em seu art.18, caput: “A organização político-administrativa da República
Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.”
No que se refere ao plano legislativo, cabe a União editar leis nacionais, que atingem todos os indivíduos residentes no território nacional e demais esferas da federação, e ainda, leis federais que incidem sobre os jurisdicionados da União, como os servidores públicos federais e a administração pública da União. (BRANCO, 2009, p. 852).
2.1.3 Estados
Os Estados são pessoas jurídicas de direito público interno, constituindo entes federativos autônomos, em razão de sua capacidade de auto-organização, autogoverno, autoadministração e autolegislação. Tal autonomia é restrita aos limites de suas competências, definidas constitucionalmente. (LENZA, 2008, p. 262).
A capacidade de auto-organização e autolegislação dos Estados caracteriza-se, por meio de seu poder constituinte derivado decorrente, atribuição que aufere ao Estado o poder de se organizar e editar suas próprias leis e Constituições, sempre atentando para os preceitos estabelecidos na Constituição Federal. (MORAES, 2006, p. 255).
O auto-governo atribuído aos Estados, caracteriza sua capacidade de escolher diretamente seus representantes, sem vínculo de subordinação por parte da União. A Constituição Federal estabelece a existência dos poderes Legislativo (art. 27, CF), Executivo (art. 28, CF) e Judiciário (art. 125, CF) Estaduais. (MORAES, 2006, p. 256).
Os Estados ainda possuem o poder de autoadministração no exercício de suas competências administrativas, legislativas e tributárias previamente definidas na Constituição Federal. (MORAES, 2006, p. 259).
Destarte, pode-se perceber que os Estados federados possuem governo próprio que desempenham as três funções estatais, sempre porém, observando as regras e preceitos dispostos na Carta Maior.
2.1.4 Municípios
Os Estados-membros são divididos em Municípios. Estes por sua vez, são pessoas jurídicas de direito público interno, com autonomia estabelecida pela Constituição Federal. (LENZA, 2008, p. 268).
A materialização da autonomia atribuída aos municípios seguem os mesmos padrões dos Estados na medida em que gozam das mesmas prerrogativas, quais sejam: auto-organização, autogoverno, autoadministração e autolegislação.
Muitos sustentam que, a partir da Constituição de 1988, os Municípios passaram a gozar do status de integrantes da Federação, uma vez que, agora, além de autonomia, contando com Executivo e Legislativo próprios, contam também com o poder de auto-organização, por meio de lei orgânica (art. 29). É tido como definitivo para corroborar essa tese o artigo inaugural da Carta em vigor, em que se afirma que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal. (BRANCO, 2009, p. 865).
A auto-organização do município dá-se através de sua Lei Orgânica Municipal, e, ainda, pela edição e leis municipais. Aos municípios cabe também a eleição de seus prefeitos, vice-prefeitos e vereadores de forma direta, sem influência dos Estados ou da União. Por fim, autoadministram-se no exercício de suas competências tributárias, administrativas e legislativas, nos mesmos moldes dos Estados. (MORAES, 2006, p. 260).
2.1.4.1 Administração pública municipal
Os Municípios possuem autonomia garantida pela Constituição para qualquer assunto de interesse local, conforme se demonstra em seu art. 30:
Art. 30 - Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental;
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual. (BRASIL, 2010, p. 37).
Desta forma, a administração Pública Municipal visa zelar pelos interesses da população local nos limites de sua circunscrição.
A Administração Pública Municipal surge para dirimir assuntos de interesse específico da comunidade que, embora tuteladas pela União e pelos Estados, não alcançam determinadas competências locais, das quais cabe ao município como ente administrativo intervir para a realização de seus fins.
Examinando-se a atividade municipal no seu tríplice aspecto político, financeiro e social, depara-se-nos um vasto campo de ação, onde avultam assuntos de interesse local do Município, a começar pela elaboração de sua lei orgânica e escolha de seus governantes (prefeitos e vereadores) e a desenvolver-se na busca de recursos para a Administração (tributação), na organização dos serviços necessários à comunidade (serviços públicos), na defesa do conforto e da estética da cidade (urbanismo), na educação e recreação dos municípios (ação social), na defesa da saúde, da moral e do bem-estar público (poder de polícia) e na regulação estatutária de seus servidores. (MEIRELLES, 1997, p. 123).
A externalização de toda essa atividade administrativa indispensável para a satisfação dos interesses da coletividade e a garantia do bem-estar social, disposta da Constituição Federal, é realizada através dos agentes públicos.
Os agentes públicos municipais compreendem o Prefeito, o Vice-Prefeito e os vereadores caracterizados como agentes políticos; os servidores públicos municipais, ou seja, agentes administrativos que prestam serviços para a administração pública e ainda, os particulares em colaboração, que correspondem aos concessionários, permissionários e autorizados de serviços públicos, sem vínculo empregatício com o Município. (CASTRO, 2001, p. 240).
A função governamental, e particularmente a administrativa, visa a assegurar a coexistência dos governados em sociedade, mantendo a paz externa e a concórdia interna, garantindo e fomentando a iniciativa particular, regulando a ordem econômica, promovendo a educação e o ensino, preservando a saúde pública, propiciando, enfim, o bem-estar social, através de obras e serviços necessários à coletividade (serviços públicos propriamente ditos) ou convenientes aos indivíduos (serviços de utilidade pública). (MEIRELLES, 1997, p. 253).
Os serviços públicos propriamente ditos são aqueles prestados pela administração pública, ante a necessidade indispensável para a sobrevivência da coletividade. Tais serviços somente poderão ser prestados pelo Poder Público, impossibilitando a delegação a terceiros. São exemplos de serviços públicos propriamente ditos: defesa nacional, polícia e saúde pública. (MEIRELLES, 2011, p. 366).
Outrossim, serviços de utilidade pública são aqueles que, apesar de convenientes para a comunidade, não caracterizam serviços essenciais à sobrevivência da sociedade, podendo, desta forma, serem prestados pelo próprio Poder Público ou por terceiros, por meio de concessão, permissão ou autorização de serviço público. Tais atividades, quando prestadas por terceiros serão sempre regulamentadas e controladas pelo Poder Público. São exemplos de
serviços de utilidade pública: transporte coletivo, gás e telefone. (MEIRELLES, 2011, p. 367).
Deveras, o serviço público é a atividade primordial da Administração Pública, uma vez que para a existência da vida em sociedade é necessária à organização das comunidades, visando ao bem-estar coletivo e, através dos serviços públicos, propiciando aos indivíduos garantia de vida digna, princípio fundamental da República Federativa do Brasil.
2.1.4.2 Constituição da administração pública municipal
O tríplice aspecto que caracteriza a autonomia dos municípios definidas pela Constituição Federal (político, administrativo e financeiro) constituem a administração pública municipal, realizada pelo poder executivo, representado pela Prefeitura e pelo poder legislativo, através da Câmara de Vereadores. (MEIRELLES, 2011, p. 833).
A chefia do Poder Executivo é atribuída ao Prefeito, competindo-lhe a direção administrativa e política do município. (MORAES, 2006, p. 264).
A administração municipal é dirigida pelo Prefeito, que, unipessoalmente, como Chefe do Executivo local, comanda, supervisiona e coordena os serviços de peculiar interesse do Município, auxiliado por secretários Municipais ou Diretores de Departamento, conforme a organização da Prefeitura e a maior ou menor desconcentração de suas atividades, sendo permitida, ainda, a criação de autarquias e empresas estatais, visando a descentralização administrativa (MEIRELLES, 2011, p. 233-234).
A Constituição Federal determina a eleição do Prefeito e Vice-Prefeito, através de eleições diretas e simultâneas em todo o país, para mandato de quatro anos. (BRASIL, 2010, p. 34).
A característica de unipessoalidade atribuída ao executivo municipal decorre da função de execução ser exclusiva do Prefeito. Ao Vice-Prefeito não cabe à titularidade da função executiva, detendo apenas o mandato, exceto quando convocado pelo Prefeito para funções especiais. (CASTRO, 2001, p. 197).
Compete à lei orgânica do município elencar as funções do Prefeito, que se dividem em funções de governo e funções administrativas. As governamentais correspondem às atividades desenvolvidas no exercício do poder político do mandato, como por exemplo, a representação do município, a condução dos negócios públicos municipais e, ainda, as
funções co-legislativas, como sancionar, vetar e promulgar leis. Tais funções são indelegáveis. (CASTRO, 2001, p. 207).
As administrativas correspondem à movimentação da máquina administrativa, competindo-lhe a execução das leis, a arrecadação de tributos municipais, a execução de serviços públicos, podendo ser realizadas diretamente ou através de seus auxiliares. (CASTRO, 2001, p. 207).
O poder legislativo municipal é exercido pelos vereadores eleitos proporcionalmente à população de seu Município, respeitando o mínimo de 9 e o máximo de 55 vereadores, estabelecido pela Constituição Federal. Castro (2001, p. 102) destaca que “somente a Lei Orgânica Municipal é que pode fixar o número de vereadores, nos termos da Constituição Federal e esta fixação, sob pena de nulidade, há que se fazer antes do processo eleitoral, numa legislatura para vigorar na subsequente.”
Por certo, a administração pública municipal é desenvolvida pelos poderes executivo e legislativo municipais, através de sua autonomia administrativa, política e financeira, visando ao bem comum da sociedade administrada. Contudo, cabe destacar que qualquer ato praticado pelo município deverá sempre respeitar os preceitos fundamentais da Carta Maior.
2.2 PRINCÍPIOS GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A partir da segunda metade do século XX o Direito Constitucional sofreu um grande avanço, denominado Neoconstitucionalismo ou fase pós-positivista, onde buscou-se ir além da legalidade estrita, reintroduzindo idéias de justiça e legitimidade, com o reconhecimento da normatividade dos princípios. (BARROSO, 2009, p. 248-249).
O novo direito constitucional ou neoconstitucionalismo é, em parte, produto desse reencontro entre a ciência jurídica e a filosofia do Direito. Para poderem beneficiar-se do amplo instrumental do Direito, migrando do plano ético para o mundo jurídico, os valores morais compartilhados por toda a comunidade, em dado momento e lugar, materializam-se em princípios, que passam a estar abrigados na Constituição, explicita ou implicitamente. (BARROSO, 2009, p. 250).
Desta forma, na fase pós-positivista, os princípios deixaram de ter caráter meramente programático, elevando-se a categoria de norma, e são, atualmente, imprescindíveis para nortear as condutas do poder público.
Na lição de Alexy (2008, p. 90), os princípios são mandamentos de otimização, uma vez que “são normas que ordenam que algo seja realizado na maior medida possível dentro das possibilidades jurídicas e fáticas existentes.”
Meirelles, (2011, p. 88), disciplina que qualquer atividade administrativa deverá se pautar em princípios:
Constituem, por assim dizer, os fundamentos da ação administrativa, ou, por outras palavras, os sustentáculos da atividade pública. Relegá-los é desvirtuar a gestão dos negócios públicos e olvidar o que há de mais elementar para a boa guarda e zelo dos interesses pessoais. (MEIRELLES, 2011, p. 88).
A Constituição Federal elencou alguns dos princípios que norteiam a administração pública em seu art. 37, quais sejam: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência, os quais pretende-se descrever a seguir. Contudo, Administração Pública possui uma série de princípios de observância obrigatória aos administradores.
Portanto, o rol abaixo descrito não pretende esgotar o tema. Tampouco significa que os princípios não elencados, sejam excluídos.
2.2.1 Princípio da legalidade
O Estado de Direito, para que alcance seus fins específicos deve ser submisso à lei. Diante disso, a legalidade é o princípio basilar da Administração Pública, que só pode ser exercida em conformidade com a lei. (MELLO, 2011, p. 100).
Uma das características do Direto Privado é a autonomia da vontade, ou seja, as ações praticadas neste ramo do direito não necessitam de autorização ou legitimação de condutas, uma vez que a noção de liberdade permeia tais relações. Assim, neste caso a lei cumpre um papel negativo, onde se torna lícito qualquer ato, desde que a lei não proíba. Em contraposto, no Direito Público, para que os representantes possam agir em nome da Administração Pública, no interesse dos administrados, é necessário que estejam legitimados por instrumentos que fundamentem tal ação. Esses instrumentos são as leis. Sendo assim, cabe ao administrador a concretização de atos que estejam descritos em lei. (MAFFINI, 2006, p. 45).
Meirelles, (2011, p. 89) leciona que o Princípio da Legalidade pressupõe que a atividade do administrador público esteja sempre restrita aos mandamentos da lei e às
exigências do bem comum, não sendo permitido realizar atos não descritos em lei, sob pena de responsabilização disciplinar, civil ou criminal.
Na administração pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa „pode fazer assim‟, para o administrador público significa „deve fazer assim‟. (MEIRELLES, 2011, p. 89).
Tal princípio é considerado uma das principais garantias de respeito aos direitos individuais, uma vez que impõe limites a atuação administrativa que tenha como objetivo a restrição ao exercício de direitos individuais em benefício da coletividade. (DI PIETRO, 2007, p. 58).
Por certo, “a administração pública não pode, por simples ato administrativo, conceder direitos de qualquer espécie, criar obrigações ou impor vedações aos administrados; para tanto, ela depende de lei.” (DI PIETRO, 2007, p. 59).
“Esse princípio coaduna-se com a própria função administrativa, de executor do direito, que atua sem finalidade própria, mas em respeito à finalidade imposta pela lei e com a necessidade de preservar-se a ordem jurídica.” (MORAES, 2007, p. 82).
Verifica-se, assim, que o princípio da legalidade é de grande importância para Administração Pública, na medida em que busca inibir a administração de práticas abusivas, fora dos limites estabelecidos em lei, visando garantir a ordem e segurança jurídica aos atos administrativos.
2.2.2 Princípio da impessoalidade
Disposto no art. 37 da Constituição Federal, o Princípio da Impessoalidade assume diversas interpretações, sem que, no entanto, uma seja excludente de outra. “Todos os sentidos são conexionados ao sentido geral da impessoalidade Administrativa.” (MAFFINI, 2006, p. 46).
Para Meirelles (2011, p. 93), significa a imposição ao administrador de somente praticar atos com fins legais, sendo esta finalidade legal se resume a norma expressamente emanada pelo Direito, de forma impessoal.
Nesta concepção, o administrador fica impedido de praticar atos em seu próprio interesse ou de terceiros, uma vez que a finalidade a ser alcançada é o interesse coletivo.
Com o princípio da impessoalidade a Constituição visa obstaculizar atuações geradas por antipatias, simpatias, objetivos de vingança, represálias, nepotismo, favorecimentos diversos, muito comuns em licitações, concursos públicos, exercício do poder de polícia. Busca, desse modo, que predomine o sentido de função, isto é, a ideia de que os poderes atribuídos finalizam-se ao interesse de toda a coletividade, portanto a resultados desconectados de razões pessoais. (MEDAUAR, 2009, p. 129).
O princípio da impessoalidade pode ser interpretado, ainda, como o dever de imparcialidade a que se submete a Administração Pública, que deverá sempre praticar seus atos de forma transparente e objetiva, evitando a tomada de decisões pautadas em julgamentos obscuros e subjetivos. (MAFFINI, 2006, p. 48).
Portanto, com base no princípio da impessoalidade a Administração está condicionada a atuar em nome da coletividade, vetando a prática de benefícios de interesse pessoal ou de terceiros, uma vez que a finalidade pública deve sempre nortear o exercício da atividade administrativa.
2.2.4 Principio da moralidade
A moralidade administrativa se relaciona com o exercício da atividade pública de acordo com princípios éticos da sociedade, condicionados aos valores morais existentes nas normas jurídicas.
Mello (2011, p. 120), entende que não será qualquer afronta à moral social que caracterizará ofensa ao princípio da moralidade administrativa, compreendendo como tal “quando houver violação a uma norma de moral social que traga consigo menosprezo a um bem juridicamente valorado. Significa, portanto, um reforço ao princípio da legalidade, dando-lhe um âmbito mais compreensivo do que normalmente teria.”
Trata-se, portanto, de moralidade jurídica, distinta da moralidade comum. O agente público, no exercício de suas atribuições deverá sempre distinguir, o Bem e o Mal, o justo e o injusto, o legal e o ilegal, e principalmente o honesto e o desonesto, obedecendo não somente a lei jurídica, mas também a lei ética da instituição, haja vista que nem tudo que é legal é honesto. (MEIRELLES, 2011, p. 90).
Destarte, o princípio da moralidade administrativa importa em atuar de acordo com as regras da boa administração pautada em valores éticos construídos pela sociedade e sancionados pela legislação, visando a finalidade institucional da Administração Pública, qual seja, a garantia do bem comum.
Além disso, o princípio deve ser observado não apenas pelo administrador, mas também pelo particular que se relaciona com a Administração Pública. São frequentes, em matéria de licitação, os conluios entre licitantes, a caracterizar ofensa a esse princípio. (DI PIETRO, 2006, p. 70).
Importante destacar, que a imoralidade administrativa possui efeitos jurídicos, ocasionado a invalidade do ato. Cabe à própria administração ou ao Poder Judiciário decretar a invalidez do mesmo. (DI PIETRO, 2006, p. 70-71).
Portanto, quando houver, em matéria administrativa, afronta à moral, à ética, as regras de boa administração, praticadas pela Administração ou pelo administrado, ainda que de acordo com a lei, restará caracterizada a ofensa ao princípio da moralidade administrativa.
2.2.5 Principio da publicidade
A Administração Pública, na efetivação de suas atividades, deve pautar-se na transparência e objetividade, diante de seus administrados.
A publicidade na atuação administrativa é a regra fundamental de um Estado Democrático de Direito, e, com o advento da Constituição Federal de 1988, o princípio da publicidade inverteu a tradição do “secreto” até então recorrente nas atividades administrativas, para a transparência e visibilidade em todos os setores da Administração Pública. (MEDAUAR, 2009, p. 131).
O referido princípio constitui-se em diferentes formas. A primeira delas encontra respaldo no art. 5º, inciso XXXIII, da Constituição Federal de 1988, onde determina que:
Todos tem direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. (BRASIL, 2010, p. 15).
Medauar, (2009, p. 131) destaca que “o preceito é bem claro: o acesso a informações provindas dos órgãos públicos incide não somente sobre matérias de interesse do próprio indivíduo, mas também de interesse coletivo e geral.”
De outro norte, o princípio da publicidade indica o dever da administração em divulgar as atividades administrativas realizadas, constituindo requisito de eficácia das condutas administrativas.
Em outras palavras, a regular e suficiente divulgação das condutas administrativas não é requisito de existência, uma vez que os atos preexistem à sua publicação.
Também não o é, salvo disposição legal em contrário, requisito de validade das condutas administrativas, visto que a validade é noção que se relaciona com a adequação da conduta à ordem jurídica. Nesse sentido, em princípio, uma conduta inválida não se torna válida em relação a sua publicidade. A publicidade, portanto, corresponde a um pressuposto de eficácia, no sentido de que a conduta administrativa não produzirá efeitos juridicamente relevantes salvo após a regular divulgação. (MAFFINI, 2006, p. 53-54).
Em regra geral, todo e qualquer ato administrativo devem ser publicados. Somente admite-se sigilo em casos de segurança nacional, investigações policiais ou interesse superior da administração. (MEIRELLES, 2011, p. 96).
Há que se assinalar que o princípio da publicidade abrange, além da divulgação dos atos praticados pela administração pública, o conhecimento da conduta interna de seus agentes. (MEIRELLES, 2011, p. 97).
Diante da garantia disposta pelo referido princípio, a Constituição Federal de 1988, traz em seu art. 5º, inciso XXXIV, alínea “b” a possibilidade de expedição de certidões, independente do pagamento de taxas para a defesa de direitos e esclarecimentos de situação de interesse pessoal.
Outrossim, para a efetivação do direito a informação relativa à pessoa, cabe ao administrado a impetração do habeas data, remédio constitucional específico para este fim.4
2.2.6 Princípio da eficiência
O princípio da eficiência foi inserido no caput do art. 37 da constituição Federal, através da Emenda Constitucional n.19 em junho de 1998, oportunidade em que passou a fazer parte, explicitamente, dos princípios da administração pública, cabendo a administração o dever de ser eficiente. (AMARAL, 2002, p. 1).
Meirelles (2011, p. 98) destaca que o referido princípio é o mais moderno da função administrativa, uma vez que exige resultados satisfatórios para o serviço público e na prestação de serviços à comunidade e seus membros, não se contentando apenas com a legalidade e exigindo que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional.
4 Art.5º, LXXII - conceder-se-á habeas data: a)para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa
do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público; b) para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo;
Nesse mesmo contexto, complementa Di Pietro (2006, p. 75):
O princípio da eficiência apresenta, na realidade dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público.
O princípio da eficiência visa a aperfeiçoar os serviços prestados pela Administração Pública, objetivando otimizar os resultados e atender aos administrados com rapidez, rendimento, presteza, adequação e eficácia.
2.3 COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS NA GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS
A preocupação com a gestão das finanças públicas não se trata de assunto recente. Antes mesmo da Independência do Brasil já havia dados comparativos entre receitas e despesas similares aos orçamentos públicos. (BRUNO, 2010, p. 78).
No período pós Independência, a Carta de 1924 outorga à Câmara dos Deputados a iniciativa das leis instituidoras de impostos e ainda, que ao Ministério da Fazenda incumbiria a prestação de contas, através de um balanço geral da receita e despesa remetido ao legislativo. (BRUNO, 2010, p. 78).
O orçamento é o instrumento básico da Administração, para o controle de suas finanças, e apresenta três aspectos importantes: Político, Econômico e Jurídico. O caráter político do orçamento objetiva dar maior apoio a democracia, condicionando o destino da receita pública aos fins desejados pelos cidadãos, servindo, ainda, como escudo protetor da sociedade, combatendo o uso indevido de receitas públicas e o aumento demasiado das cargas tributárias. (BRUNO, 2010, p. 79).
No plano Econômico, a evolução das sociedades tornou indispensável o equilíbrio entre receitas e despesas, sendo esta a principal meta dos gestores das finanças públicas. Por fim, no que se refere ao aspecto jurídico, importa salientar que os orçamentos constituem-se em lei de caráter formal, com regras específicas estabelecidas constitucionalmente. (BRUNO, 2010, p. 80).
A Constituição Federal de 1988 em seu art. 163, determinou a criação de Lei Complementar para dispor sobre finanças públicas.
As finanças públicas, numa perspectiva operacional, podem ser definidas como as operações destinadas à obtenção, distribuição e aplicação dos recursos financeiros imprescindíveis à consecução das metas perseguidas pelo Estado na satisfação das necessidades coletivas. Na consecução desse desiderato são usados os meios e os recursos colocados à disposição dos cofres públicos, a fim de que se cumpram os desígnios constitucionais cometidos a cada ente autônomo da Federação. (NASCIMENTO, 2011, p. 49-50).
Para que se alcance a finalidade última da administração, qual seja, o bem comum, a Carta Maior estabeleceu um conjunto de instrumentos capazes de nortear o planejamento governamental: o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual.
O plano plurianual é desenvolvido objetivando um planejamento de médio e longo prazo, orientando o desenvolvimento dos demais planos e programas de governo, devendo ser elaborado até o primeiro ano de mandato.
Bruno (2010, p. 92) complementa que “como consequência no primeiro ano de mandato do governante estará vigente o plano plurianual elaborado e aprovado durante o governo anterior, sendo que as novas diretrizes e metas a serem fixadas, estarão sendo efetivadas somente a partir do segundo ano de mandato.”
A partir da aprovação do plano plurianual compete aos municípios (assim como aos demais entes da Federação) a elaboração de um projeto de lei de diretrizes orçamentárias que visa à orientação do orçamento anual.
De modo geral, compete à lei de diretrizes orçamentárias traçar orientação no sentido de alcançar o equilíbrio entre as receitas e despesas e fixar critérios de limitação de empenho, de normas pertinentes ao controle de custos de programas de financiamento, bem como requisitos para a transferência de recursos a entidades públicas e privadas. (NASCIMENTO, 2011, p. 78).
Assim sendo, a Lei de Diretrizes Orçamentária estabelece as orientações para os procedimentos a serem aplicados na elaboração da proposta orçamentária do exercício a que se refere; constituir metas e prioridades da Administração municipal; dispor sobre a alteração da legislação tributária local e deve ser aprovada até o fim do primeiro semestre de cada ano. (MEIRELLES, 1997, p. 206).
A lei orçamentária anual é o programa de trabalho do governo, especificando as receitas e autorizando as despesas para custearem as ações governamentais. Serve ainda, como instrumento de transparência nas ações do poder público, uma vez que serve para dar conhecimento aos administrados sobre as ações que serão desenvolvidas em proveito do bem comum. (AGUIAR, 2004, p. 34).
Meirelles (1997, p. 206-207) destaca que, nos termos do art. 165, § 5º, da Constituição Federal, a lei orçamentária anual deve compreender: o orçamento fiscal referente aos Poderes municipais, aos seus Fundos órgãos e entidades da Administração direta e indireta; o orçamento de investimento das empresas em que o Poder Público municipal, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital com direito a voto; o orçamento da seguridade social, incluindo todas as entidades e órgãos e ela vinculados.
O conjunto de planos governamentais e suas respectivas previsões de receitas e fixação de despesas compõem a proposta orçamentária, que deve ser encaminhada pelo Executivo ao Legislativo anualmente. No âmbito municipal compete à Lei Orgânica fixar o prazo para o prefeito encaminhar a proposta à Câmara de Vereadores. (MEIRELLES, 1997, p. 208).
Nesse contexto, urge salientar que para a administração pública atingir seus fins específicos, necessita manter um equilíbrio entre receitas e despesas para que possa agir em benefício da sociedade, por meio de bens e serviços públicos dispostos a todos.
3 RECEITAS E DESPESAS PÚBLICAS MUNICIPAIS
A Administração Pública na consecução de seus coloca à disposição da população, uma série de bens e serviços visando à satisfação das necessidades coletivas. No entanto para que se atenda a gama de direitos dispostos na Constituição à todos os indivíduos, a Administração necessita da arrecadação de recursos.
Estes recursos implicam ingresso de dinheiro nos cofres públicos, que são denominados entrada. O ingresso financeiro nos cofres públicos não implica necessariamente receita, ou seja, este pode ter caráter temporário e destinar-se à restituição.
[..]
Já o ingresso definitivo dá-se o nome de receita; decorrente da utilização de bens públicos, do jus imperii em relação quão particular (impostos, taxas), da contribuição de melhoria em razão de obras públicas, conforme disposto no art.145 da CF, Alie-se, ainda, as contribuições previstas no art.149 também da CF. (BRUNO, 2010, p. 108-109).
Desta forma, compete à Administração Pública a arrecadação de receitas para a satisfação das necessidades da população.
De outro norte, estabelecidas as receitas a serem arrecadadas, compete ainda a Administração Pública, a definição de suas despesas, visando à utilização do erário de forma adequada a atender aos anseios da sociedade,
3.1 RECEITAS PÚBLICAS MUNICIPAIS
Receita pública é, em sentido amplo, na lição de Angélico (1994, p. 44) “o recolhimento de bens aos cofres públicos.”
As receitas públicas são valores arrecadados pelos entes da Federação em decorrência de dispositivos legais e constitucionais. Dependendo de sua origem são classificados em receitas orçamentárias ou extra-orçamentárias. (SILVA, 2009, p. 74).
Sendo assim, as receitas públicas municipais são valores arrecadados de acordo com previsões legais expressas, visando custear as despesas com a máquina administrativa e o investimento em infraestrutura, necessário a boa gestão dos municípios para que se atenda às necessidades e utilidades públicas em benefício de seus administrados.