A Lei Complementar n°101, de 4 de maio de 2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, foi editada objetivando o equilíbrio entre as receitas e despesas públicas. Silva (2009, p. 20) defende que o “equilíbrio das contas significa gastar aquilo que foi planejado em função da arrecadação de receitas, o que pressupõe ação planejada e transparência dos atos praticados pelo administrador público responsável.”
O Capítulo II, do Título VI da Constituição Federal, ao determinar a edição de Lei Complementar para dispor sobre finanças públicas, instituiu a base constitucional da LRF. “Esta lei (LRF) constitui, na verdade, uma complementação da Lei 4.320/64, que também estabelece Normas Gerais de Direito Financeiro destinadas à elaboração e controle de orçamentos e balanços públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.” (AGUIAR, 2004, p. 21).
A referida lei tem por escopo sedimentar o regime de gestão fiscal responsável, mediante a implementação de mecanismos legais que deverão nortear os rumos da administração pública. Constitui, pois, um código de conduta gerencial a ser observado, doravante, na condução da coisa pública. Traça limites, estabelece controle e oferece elementos balizadores acerca dos gastos públicos, bem como sobre o fluxo de recursos financeiros necessários à sua efetiva realização. (NASCIMENTO, 2011, p. 45).
A edição da LRF introduziu o conceito de gestão fiscal responsável ao estabelecer em seu art. 1°, § 1°:
Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para
a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.
§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
A responsabilidade na gestão fiscal, instituída pela LRF, se relaciona com o respeito e o exercício do dever de fidelidade atribuída ao agente público em face do Poder público e dos indivíduos da sociedade, administrando a coisa pública dentro dos padrões
éticos e morais da coletividade, defendo com honestidade e honradez todos os interesses públicos, no desempenho de atividades relativas às finanças públicas, direcionados à arrecadação de receitas e à realização de despesas. (AGUIAR, 2004, p. 23).
Há que se assinalar a escolha pelo constituinte originário de Lei Complementar para dispor sobre finanças públicas. Lenza (2008, p. 366) argumenta que a Lei Complementar, diferentemente da Lei Ordinária, deve se aprovada pelo quórum de maioria absoluta do Congresso Nacional, bem como suas hipóteses de regulamentação, encontram-se taxativamente expostas no texto constitucional.1
Sob o enfoque da aplicação da Lei Complementar para dispor sobre as finanças públicas, urge destacar as palavras de Nascimento (2011, p. 48):
Não tendo o condão de inovar o Estatuto Supremo, como de resto as outras espécies normativas do processo legislativo, a lei complementar atua como regra de integração entre os princípios constitucionais e a legislação ordinária. Sua função é estabelecer a uniformização do sistema de finanças públicas, que reúne as três esferas tributantes da Federação, compreendendo a União, os Estados-Membros e os Municípios, atuando como instrumento normativo de complementariedade.
Nesse contexto, a LRF encontra-se de acordo com as normas constitucionais e se revela de grande valia aos administradores das finanças públicas. “Trata-se, pois, de uma lei federativa, cujo conteúdo material volta-se para a disciplina da Administração e da consequente responsabilização pelo seu descumprimento.” (NASCIMENTO, 2011, p. 49).
A atividade dos gestores das finanças públicas na obtenção das receitas necessita de um complexo conjunto de ações de planejamento, programação e orçamento que servirão de guia para a utilização do erário de forma correta e racional. Do mesmo modo, as despesas públicas devem ser processadas de forma transparente e em consonância com a legislação pertinente. Tais parâmetros representam a motivação que culminou com a fixação de regras para uma gestão fiscal responsável. (NASCIMENTO, 2011, p. 50).
A ação do Poder Público vincula-se ao conjunto de instrumentos que norteia o planejamento governamental, delineada em normas jurídicas estruturadas em sintonia com o texto constitucional. São eles: o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual. Nesta estão compreendidos o orçamento fiscal, o da seguridade social e o de investimentos. Com isso, o Estado busca ordenar suas atividades, bem como estabelecer as prioridades na persecução dos seus objetivos primordiais. (NASCIMENTO, 2011, p. 51).
1
Lenza (2008, p. 366) estabelece as duas grandes diferenças entre Lei Complementar e Lei Ordinária, uma em seu aspecto material e outra em seu aspecto formal. Sob o aspecto material a Lei Complementar estará sempre predeterminada na Constituição. Desta forma, sempre que o constituinte originário pretender que determinada matéria seja regulamentada através de Lei Complementar, o requererá expressamente no texto constitucional. No caso das Leis Ordinárias, sua competência é residual, o que significa dizer que sempre que não couber Lei Complementar, Decreto Legislativo ou Resoluções, a regulamentação deverá ocorrer através de Lei Ordinária. No que se refere ao aspecto formal, a Lei Complementar necessita de maioria absoluta do Congresso Nacional para sua aprovação, enquanto na Lei Ordinária o quorum exigido para aprovação é maioria simples.
Nesse diapasão, o planejamento representa uma ferramenta de suma importância para que o Estado alcance sua finalidade principal, o bem comum. Em que pese à indisponibilidade de dispor de todos os bens e serviços em abundância a todos os administrados, necessário se faz a implementação de normas e programas direcionados a lidar com a escassez, desenvolvendo assim, a justiça social.
Nos dizeres de Silva (2009, p. 22), “a LRF busca, portanto, aprimorar os controles existentes na Administração Pública, reforçando os mecanismos de planejamento de transparência dos recursos, atribuindo aos administradores a responsabilidade pela gestão fiscal.”
A Lei de Responsabilidade Fiscal aplica-se às autoridades públicas administrativas e judiciárias, bem como chefes do Poder Legislativo, nas três esferas do governo que possuam sob sua responsabilidade recursos financeiros públicos (AGUIAR, 2004, p. 24). “No Município, aplica-se a LRF ao Poder Executivo, compreendendo as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes e ao Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas.” (SILVA, 2009, p. 23).
A administração racional dos recursos públicos, alicerce da gestão fiscal responsável, configura-se por meio de princípios próprios das finanças públicas, que visam embasar a atividade financeira do estado. Pode-se destacar como princípios fundamentais da gestão fiscal: prevenção de déficit, segurança, planejamento e transparência. (NASCIMENTO, 2011, p. 53).
Com efeito, diante dos objetivos da LRF, depreende-se que a interpretação de seus dispositivos devem sempre observar os princípios da gestão fiscal, os quais, correspondem aos pilares das finanças públicas.
4.1.1. Prevenção de déficits
O princípio da prevenção de déficits objetiva o equilíbrio entre os anseios da sociedade e os gastos efetivamente postos a disposição do administrador na consecução dessas expectativas. Nesse sentido, a finalidade da administração dever voltar-se a maximização das receitas originárias e derivadas visando à prevenção de déficits. (NASCIMENTO, 2011, p. 54).
O princípio em questão busca coibir a prática usual do endividamento público irresponsável tão em voga no Brasil de hoje, onerando de maneira imoderada e permanente os cofres públicos, cujas receitas são insuficientes para a satisfação das necessidades sociais, cada vez mais postergadas. Além da não aplicação correta desses recursos, tem-se presenciado com certa frequência o enriquecimento de alguns à custa do dinheiro público, bem como a efetivação de gastos desnecessários, que comprometem as rendas federais, estaduais e municipais, portanto, o patrimônio público. Há necessidade de se restabelecer o primado da moralidade no Brasil.
O desequilíbrio das contas é fato costumeiro nas administrações públicas. A prevenção busca limitar, durante um período determinado, a média de despesas com a média de receitas, objetivando gastar somente a capacidade de pagamento do Estado, sob pena de responsabilização. (NASCIMENTO, 2011, p. 54).
Esse desequilíbrio ocorre quando as despesas ultrapassam o limite disponível de receitas, ocasionando um desnivelamento nas contas públicas e provocando, por consequência, um déficit fiscal. O que busca a LRF é a eliminação dos déficits através da prevenção e da responsabilização dos gestores das finanças públicas em caso de endividamento público ocorrido por má administração.
4.1.2 Princípio da segurança
Eventos imprevistos na contabilidade pública podem gerar efeitos danosos à administração. O princípio da segurança objetiva evitar que esses eventos ocorram, uma vez que determina que a dívida permaneça em limites toleráveis visando à suportar impactos imprevistos e negativos.
De igual sorte, tornam-se imprescindíveis a colocação do patrimônio líquido em nível adequado e sua consequente preservação, de modo a observar impactos não previstos. Dotar a política tributária de certa regularidade, com o monitoramento dos gastos continuados, nivelando-se dentro do patamar adequado, bem assim estabelecendo mecanismos compensatórios em face dos efeitos decorrentes de aumento duradouro dos gastos públicos. Finalmente, a gestão de riscos fiscais deve ganhar pendência, a fim de evitar a atuação das contas públicas. (NASCIMENTO, 2011, p. 57).
Destarte, tal princípio visa garantir uma margem de segurança ao administrador, de modo que possa suprir despesas inesperadas constituindo em déficit o orçamento público. Entretanto tais margens somente poderão ser asseguradas, por meio de um planejamento.
4.1.3 Princípio do planejamento
O planejamento é o instrumento utilizado para garantir os recursos adequados para a execução das ações governamentais, no tempo necessário, de forma a agir preventivamente ao invés de corretivamente. (CRUZ; PLATT, 2002).
Nas palavras de Silva (2009, p. 22) “a ação planejada e transparente objetiva prevenir os desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas.”
Nesse mesmo sentido assevera Aguiar (2004, p. 23):
É através da ação planejada que o administrador consegue prevenir sua administração financeira contra os riscos e desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. Desequilíbrio financeiro decorrente da falta de planejamento das ações públicas significa insucesso da Administração e, porquanto, insucesso na carreira política.
Dessa forma, o princípio do planejamento busca prevenir desequilíbrios financeiros e garantir o equilíbrio das contas públicas, alcançando assim, a eficiência na gestão dos recursos dispostos aos administradores para a consecução das necessidades coletivas.
Nascimento (2011, p. 52) observa que:
O planejamento e um plano ajudam a alcançar a eficiência, isto é, a execução perfeita de uma tarefa que se realiza. Mas não é essa a única busca do planejamento; ele visa também à eficácia. Se atende às duas finalidades, pode-se afirmar que deve prever não só que se façam bem as coisas que se fazem (eficiência), mas que se façam as coisas que realmente importam fazer porque são socialmente desejáveis.
De fato, o planejamento objetiva não só o equilíbrio das contas públicas, mas também o atendimento aos anseios da sociedade, de forma a garantir a finalidade maior do Estado Democrático de Direito, qual seja, o bem comum.
4.1.4 Princípio da transparência
A Administração Pública, no exercício de suas atividades, deve prestar contas de seus atos perante a sociedade, em razão de o erário, trata-se de bem alheio, pertencente a toda coletividade. Nesse sentido, cabe ao administrador público a ampla divulgação das ações de seus gestores, com a finalidade de dar transparência à sua atuação. (AGUIAR, 2004, p. 24).
Trata-se de princípio amplo que consiste no acesso público às informações veiculadas em documentos orçamentários, contábeis e financeiros, bem como na publicidade dos atos praticados no curso da gestão das finanças públicas. Assim, envolve a divulgação de dados que constituem os objetivos e metas da política de governo e dos resultados conseguidos com os procedimentos de aplicação do dinheiro público na execução dos planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nas leis e na Constituição. (NASCIMENTO, 2011, p. 58).
A LRF previu em seu art. 482 a transparência na gestão fiscal. Nesse aspecto observa Silva (2009, p. 212), “A LRF introduziu na Administração Pública, com maior rigor, o princípio da transparência. A gestão fiscal transparente é aquela em que os atos praticados pelo gestor público são divulgados amplamente de forma clara e objetiva a toda sociedade.”
Motta (2008 p. 6) leciona que o princípio da transparência vem implicitamente inserido no texto constitucional, onde pode ser identificado através da centralização do processo de elaboração orçamentária no Poder Legislativo, merecendo destaque, os parágrafos 1° e 6°, do art. 165 da Constituição Federal:
[...]
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
[...]
§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. Tais normas objetivam permitir o controle das leis orçamentárias, visando à transparência nas ações governamentais e o amparo ao poder púbico na consecução de suas finalidades. Há que se assinalar que a transparência fiscal ainda pressupõe uma linguagem clara e objetiva que possa transmitir com clareza aos cidadãos todas as informações necessárias para o correto entendimento da lei orçamentária.