UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
ÉTICA NA GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL
Por: Raimar Antonio Rodrigues Leitão
Orientador:
Professor Dr. Antonio Fernando Vieira Ney
Eirunepé-AM 2013
UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
ÉTICA NA GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL
Apresentação de monografia à AVM Faculdade Integrada como requisito parcial para obtenção do grau de especialista em Gestão Pública.
AGRADECIMENTOS
A Deus e a minha família, especialmente ao meu pai que sempre apoia meus projetos educacionais e profissionais.
DEDICATÓRIA
EPÍGRAFE
“O homem vive em meio às tormentas da existência, onde há muitas lutas, disputas e egoísmo. Mas é necessário elevar-se até uma etapa mais sutil, onde se liberta de imposições, coerções ou do ‘dever’, e assume, com liberdade, a etapa ética: ‘não prejudiqueis a pessoas alguma, sede bom com todos’.” (SCHOPENHAUER).
RESUMO
Esta monografia aborda sobre a ética na gestão pública municipal, a partir de referências teóricas sobre o assunto, buscando-se ao mesmo tempo solucionar a problemática que é saber qual a importância da ética na gestão pública municipal e alcançar, de modo geral, o objetivo de conhecer os aspectos de abrangência do tema com suas implicações administrativas, identificando, de modo específico, algumas relevantes considerações teóricas sobre a ética, as principais leis norteadoras da gestão pública municipal e analisando a relação da ética com a gestão pública municipal a partir dos conceitos de ética, administração e gestão pública. Com uma abordagem de índole teórica a partir da pesquisa bibliográfica apresenta-se inicialmente o que é ética, com seus aspectos históricos e doutrinários, a relação ética e moral, além da ética profissional. Em seguida, estabelecendo um nexo sequencial, temos uma breve contextualização sobre o que é administração pública e a ética na administração pública. E, finalizando a apresentação dos conteúdos pesquisados, expomos uma conceituação sobre gestão pública e a legislação pertinente à gestão pública municipal. O que nos conduziu a solução do problema e alcance dos objetivos, ao concluirmos com a constatação de que a ética não é apenas importante como também exerce papel fundamental e decisivo para o bom e fiel exercício da gestão pública municipal, devendo preceder as ações de cada gestor público.
METODOLOGIA
Para atender aos propósitos deste estudo, alcançando os objetivos, angariando informações suficientes para solucionar sua problemática a partir da confirmação, refutação e, até mesmo, descoberta e ratificação de novas hipóteses, foi realizada uma abordagem de índole teórica a partir da pesquisa bibliográfica. “A pesquisa bibliográfica investiga o Problema a partir do referencial teórico existente nas fontes de pesquisa. Trabalha com fontes bibliográficas, isto é, com informações contidas em livros, publicações, revistas, jornais e outros”. (CARVALHO, 2011, p.94).
Nesta pesquisa direcionamos nossa atenção para as considerações de renomados pensadores e autores que tratam sobre a Ética: Sócrates (470-399 a.C.), Platão (427-347 a.C.), Aristóteles (384-322 a.C.), Kant (1724-1804), Vázquez (2003) e Ghedin (2003), entre outros. E consultamos algumas normas e leis que norteiam o exercício da gestão pública municipal, tais como: Lei Orgânica Municipal (1990), Plano Diretor (2008), PPA (2009), LDO (2011), LOA (1988) e a Lei Complementar nº. 101/2000 (LRF). Tendo sempre como embasamento principal as deliberações da Constituição Federal (1988) relativas à legislação mencionada.
Com isto, as informações extraídas do ponto de vista teórico-filosófico sobre a ética foram relacionadas às normas, leis e conceitos pertinentes à gestão pública municipal a fim de elucidar a importância da ética nesta esfera de atuação da gestão pública, assim como seus aspectos de abrangência.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 09
CAPÍTULO I – ÉTICA 12
CAPÍTULO II - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 25
CAPÍTULO III – GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL 33
CONCLUSÃO 43 BIBLIOGRAFIA 46 WEBGRAFIA 48 ANEXOS 50 ÍNDICE 69
INTRODUÇÃO
Ética é sempre um assunto que desperta muitas argumentações e reflexões, assim ocorreu desde a Grécia Antiga e permanece acontecendo com ainda mais veemência nos dias atuais, diante da complexidade e abrangência dos atos e fatos que a história recente da humanidade tem apresentado, nos mais diversos ambientes que o ser humano vai deixando sua marca, seja de forma positiva ou negativa.
Neste estudo, as argumentações e reflexões envolvendo a ética estão direcionadas a gestão pública dentro da esfera municipal de governo. Assim, o tema desta monografia é: “Ética na gestão pública municipal”. Sendo que a questão fundamental que a norteia implica em saber qual a importância da ética na gestão pública municipal.
Com isto, de modo geral, o objetivo desta monografia é conhecer os principais aspectos que abrangem a importância da ética na gestão pública municipal com suas implicações administrativas. E de forma mais específica pretendeu-se: identificar algumas das mais relevantes considerações teóricas sobre a ética; relacionar as principais leis norteadoras do exercício da gestão pública municipal; analisar a relação da ética com a gestão pública municipal a partir dos conceitos de ética, administração e gestão pública.
É vasto o campo de abrangência da gestão pública na esfera municipal, sobretudo com o recente e crescente processo de descentralização da administração pública, com uma maior municipalização de muitos serviços. É na esfera municipal que o cidadão costuma ter uma relação mais estreita com a gestão pública através dos diversos órgãos com seus bons ou maus serviços prestados, o que poderá ser resultado da conduta ética praticada pela gestão pública.
Com frequência os jornais e noticiários nos revelam um grande número de escândalos como resultado de uma administração indevida dos bens públicos em todas as esferas de governo. Com isto, pesquisar sobre ética
relacionada à gestão pública é um tema extremamente atual e relevante. O que, sem dúvidas, justificou a realização deste estudo.
Para tanto, almejando conhecer o problema inquirido, a monografia está estruturada em 03 (três) capítulos, que tratam sequencialmente sobre ética, administração e gestão pública municipal.
No primeiro capítulo, sobre a “Ética”, buscou-se apresentar a definição, os aspectos históricos e doutrinários a partir de uma base teórica composta por autores como Sócrates, Platão, Aristóteles, Kant, entre outros. Além da distinção e relação entre ética e moral. E a ética profissional. Para, através destas informações, embasar de forma teórica e científica o estudo envolvendo a ética.
Já no segundo capítulo, sobre a “Administração Pública”, almejou-se expor apenas uma conceituação sobre o que vem a ser administração pública, partindo do conceito básico de administração para posterior apresentação do que é a administração pública patrimonialista, a administração pública burocrática e a ética na administração pública. Constituindo desta forma um conjunto de informações que visam estabelecer uma relação lógica e sequencial entre ética, administração e gestão pública municipal.
E no terceiro capítulo, sobre a “Gestão Pública Municipal”, objetivou-se inicialmente contextualizar a gestão pública, apresentando as considerações de alguns teóricos sobre o assunto. E, por conseguinte, relacionaram-se algumas das principais leis que servem de orientação para a gestão pública municipal, entre as quais estão: a Lei Orgânica, o Plano Diretor, as leis relacionadas ao orçamento (PPA, LDO e LOA) e a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF. Tendo sempre como referência principal as deliberações da Constituição Federal (1988).
Desta forma, através das informações levantas e estruturadas em cada capítulo, pretendeu-se reunir de forma sequencial ideias suficientes para nos conduzir ao conhecimento dos principais aspectos que abrangem a importância da ética na gestão pública municipal com suas implicações
administrativas. Como podemos constatar nas páginas subsequentes desta pesquisa.
CAPÍTULO I
ÉTICA
1.1 Definição
O que é ética? Sem muitas dificuldades, mas entre lapsos de lucidez e escuridão, a humanidade continua definindo, pelo menos do ponto de vista teórico, com muita sapiência, o que é ética. Todavia, na vida prática, no dia-a-dia da sociedade, na vivência do objeto de estudo da ética, ou seja, a moral ou os atos morais, já não ficam evidentes tantos sinais de sapiência, sobretudo no que se refere ao exercício da gestão pública na atualidade. Mas, neste germinar de estudo sobre a ética na gestão pública municipal, vamos nos restringir apenas a algumas das principais definições ou conceituações teóricas sobre a ética.
Do ponto de vista etimológico a palavra “ética vem do grego ethos, que significa analogamente “modo de ser” ou “caráter” enquanto forma de vida também adquirida ou conquistada pelo homem”. (VÁZQUEZ, 2003, p.24). Araguren apud Ghedin (2003, p.311) ratifica esta definição ao afirmar que:
[...] o significado mais usual do vocábulo ethos surge a partir de Aristóteles e significa o modo de ser ou o caráter que se vai adquirindo ao longo da existência. Esta etimologia indica que o caráter se alcança por hábitos, formando o círculo ethos-hábitos-atos. Assim, o segundo significado de ethos é o caráter assimilado por hábitos.
Com base nestas considerações em torno da etimologia da palavra, é possível constatar que a ética é o resultado de uma aprendizagem, que mediante a prática ou vivência de determinado comportamento, o caráter, o seu modo de ser é edificado; o que faz da ética o resultado de um processo de
assimilação do ser humano por meio de seus hábitos. Trata-se assim de algo empírico e não inato.
Já outra definição acerca do ethos, nos conduz a um entendimento distinto do anterior em relação ao sentido e significado da ética. Isto, porque, segundo Heráclito apud Ghedin (2003, p.311):
O homem é a morada da consciência (Ser) ou a consciência (Ser) mora no homem. Nele a ética está vinculada a índole interior, ao estado de consciência da pessoa. O ethos é o espaço a partir do qual a Consciência (o Ser) se manifesta no homem. É o solo firme no qual surge a práxis. É algo íntimo, presente nele e não assimilado do exterior. Não é algo introjetado, mas aquilo que já está presente nele, de modo inato (mesmo que seja adormecido, como potencial).
Inversamente ao que expressa a definição de Aristóteles sobre o assunto, em Heráclito o ethos refere-se assim a algo inato e não empírico. O que nos impele à compreensão de que a ética está naturalmente atrelada a cada ser humano, independente do seu embate existencial com o mundo exterior que o envolve por toda vida. Não se precisa de experiências para alcançar a assimilação do que seja ética. Mesmo que não haja uma vivência que conduza ao aprendizado e introspecção dela, por natureza, mesmo que ainda apenas como potencialidade, a ética está inserida em cada ser humano.
Todavia, são as considerações de Aristóteles sobre o ethos que ganharam maior expressão e autoridade em relação ao tema. Ou seja, a ética como resultado do exercício dos hábitos, como algo oriundo do exterior e não do interior do ser humano (GHEDIN, 2003), apresenta-se como uma definição de grande relevância em torno da etimologia da palavra ética. O que, por outro lado, não ofusca ou reduz, em momento algum, a importância do entendimento de Heráclito e de tantos outros pensadores que discorrem sobre o assunto. Pois, todos contribuem, através de suas formas peculiares de pensar, para o engrandecimento e evolução dos estudos sobre a ética, considerando evidentemente não só as questões etimológicas, mas as definições posteriores
que foram e continuam sendo laboradas ao longo da história pensante da humanidade.
Entre outras definições sobre o tema, o Dicionário Aurélio (1999) apresenta que a ética é: “o estudo dos juízos de apreciação referentes à conduta humana susceptível de qualificação do ponto de vista do bem e do mal, seja relativamente à determinada sociedade, seja de modo absoluto". Este entendimento sobre a ética deixa evidente que o seu foco é o comportamento humano, seu agir dentro da possibilidade de avaliação quanto ao bem ou mal que sua conduta possa refletir em uma sociedade específica ou de forma total e universal. Pela capacidade e poder de escolha o ser humano diferencia-se dos demais seres. É por meio desta distinção que o homem pode e deve ser inserido sempre em um processo de exercício, qualificação e avaliação da sua conduta ética, onde quer que esteja, considerando e refletindo sobre o contexto histórico e cultural que o circunda.
Já o Dicionário Houaiss (2001) afirma que a ética é:
Parte da filosofia responsável pela investigação dos princípios
que motivam, distorcem, disciplinam ou orientam o
comportamento humano, refletindo especialmente a respeito da essência das normas, valores, prescrições e exortações presentes em qualquer realidade social.
Como parte da filosofia, a ética, segundo esta afirmação, busca investigar os ensejos que influenciam e até determinam a conduta humana a partir dos valores e normatizações vigentes em toda e qualquer sociedade. Dentro deste contexto, a ética é um ramo da filosofia que tem a atribuição de inquirir sobre o comportamento humano e suas razões de ser.
Assim, constata-se que ambas as definições apresentadas pelos dicionários, de modo análogo contribuem para o enriquecimento do contexto teórico que envolve o estudo da ética e sua compreensão. Pois, elas destacam simultaneamente pontos importantes como estudo e investigação sobre o comportamento humano, suas razões de ser e valores em toda e qualquer sociedade de forma unilateral, mas principalmente na sua universalidade,
heterogeneidade e totalidade. Uma vez que, “a ética é teoria, investigação ou explicação de um tipo de experiência humana ou forma de comportamento dos homens, o da moral, considerado porém na sua totalidade, diversidade e variedade”. (VAZQUEZ, 2003, p.21).
A ética, então, exerce esta importante função enquanto teoria. Ou seja, ela preocupa-se com a compreensão e averiguação da conduta moral dos seres humanos. Cuidar do comportamento moral do homem consiste em investir na evolução do próprio homem e, por conseguinte, da humanidade. À medida que a ética investiga, compreende e explica a moral, abre-se a possibilidade do ser humano superar suas deficiências comportamentais a partir da reflexão e estabelecimento de critérios capazes de orientar a ação ética de cada indivíduo no seu dia a dia. Não como uma fórmula ou regra a ser seguida, pois esta não é a função da ética. Mas como maneira de instigar o homem a refletir sobre si mesmo e sobre sua conduta com o seu semelhante e com o universo em que habita. Esta é uma peculiaridade da ética enquanto parte da filosofia, ou seja, conduzir a reflexão que produz orientação para o homem erguer o seu caráter e ter boa índole.
A este respeito Boff (2009, p.37) destaca que:
A ética é parte da filosofia. Considera concepções de fundo acerca da vida, do universo, do ser humano e de seu destino, estatui princípios e valores que orientam pessoas e sociedades. Uma pessoa é ética quando se orienta por princípios e convicções. Dizemos então que tem caráter e boa índole.
Ter boa índole ou ter uma ação ética é fundamental em qualquer circunstância da vida. No entanto, relacionando este aspecto ao tema pesquisado, podemos afirmar que amplia em larga escala a sua importância, tendo em vista a responsabilidade pública, social e administrativa que cada gestor público carrega dentro da sua área de atuação profissional, como poderemos constatar no desenvolvimento deste trabalho. Mas, independente
se apenas como cidadãos ou como profissionais na área de gestão pública, precisamos ter sempre uma ação ética.
A ação ética é sempre resultado de um ato voluntário e não o simples obedecer às aparências ou a uma regra. Ela é uma postura existencial que inclui a possibilidade de se agir, ou não, de uma certa maneira. Por ser algo consciente, internamente, não permite uma dupla maneira de ser. A retidão se preserva, mesmo quando se estiver só. (GHEDIN, 2003, p. 309).
Agir espontaneamente, independente do público que eventualmente possa ou não estar conosco, apenas norteado pela consciência e não obrigado por regras é uma caraterística daqueles que se deixam orientar pela ética.
Desta forma, a ética na condição de ramo da filosofia que estuda os atos morais a partir de um ponto de vista universal, teve, tem e continuará tendo um importante papel para o ser humano ao longo da história.
1.2 Aspectos Históricos e Doutrinários
A ética, embora tenha sido identificada e posteriormente sistematizada apenas a partir de uma determinada época da civilização, pode-se dizer que sua origem acontece bem antes até que o homem chegasse a reconhecê-la como tal, uma vez que:
Segundo Marilena Chauí em seu livro Convite à Filosofia (2008), a filosofia moral ou a disciplina denominada ética nasce quando se passa a indagar o que são, de onde vêm e o que valem os costumes. Isto é, nasce quando também se busca compreender o caráter de cada pessoa, isto é, o senso moral e consciência moral individuais. (BRASIL ESCOLA, 2012).
Com isto, compreendemos que o nascimento da ética está diretamente ligado ao surgimento da cultura e da própria civilização, pois à medida que o homem começa a realizar questionamentos e reflexões sobre o mundo, sobre
si mesmo e sobre os seus pares, certamente as cogitações e indagações sobre os costumes e problemas morais do ser humano passam a acontecer de forma similar e natural. É neste momento que podemos dizer que a humanidade passa a gerar a ética.
Neste sentido, é dentro do contexto da filosofia grega, mas precisamente pré-socrática e socrática que se encontram as primeiras reflexões filosóficas acerca dos costumes e problemas éticos em geral. Não é por acaso que a origem da palavra ética, como vimos anteriormente, tem procedência grega.
Os problemas éticos são objeto de uma atenção especial na filosofia grega exatamente quando se democratiza a vida política da antiga Grécia e particularmente de Atenas. Ao naturalismo dos filósofos do primeiro período (os pré-socráticos), sucede uma preocupação com os problemas do homem, e, sobretudo, com os problemas políticos e morais. (VAZQUEZ, 2003, p. 268).
O filósofo Sócrates (470-399 a.C.), um dos maiores expoentes da filosofia grega, que exerceu e continua exercendo uma contribuição, ainda, imensurável para a construção do pensamento filosófico até os dias atuais, tendo em vista que permanece inevitável falar de filosofia e não se referir ao seu nome; é também, uma grande referência em relação ao emergir da ética no mundo grego e de lá para as demais civilizações. “Para termos uma idéia da importância de Sócrates para o desenvolvimento do estudo da ética, ela surgiu na antiga Grécia, por volta de 500 a 300 a.C., através das suas observações e de seus discípulos.” (GARCIA JUNIOR et al, 2008, p.10).
Sobre a ética em Sócrates, Vázquez (2003, p.269-270) destaca que:
[...] a ética socrática é racionalista. Nela encontramos: a) uma concepção do bem (como felicidade da alma) e do bom (como útil para a felicidade); b) a tese da virtude (areté) – capacidade radical e última do homem – como conhecimento, e do vício como ignorância (quem age mal é porque ignora o bem; por conseguinte, ninguém faz o mal voluntariamente), e c) a tese
de origem sofista, segundo a qual a virtude pode ser transmitida ou ensinada.
Sócrates, assim como a grande maioria dos pensadores da Grécia antiga, destaca e associa as virtudes e seus aspectos ao estudo da ética. E as virtudes, em Sócrates, são: “justiça, coragem, prudência, temperança, generosidade, sabedoria; enfatiza que a virtude é um bem”. (GHEDIN, 2003, p.315). Com isto, podemos entender que a ética em Sócrates está indiscutivelmente permeada pela virtude. E, consequentemente, para e pelo o bem.
Platão (427-347 a.C.), discípulo de Sócrates, enfatiza a importância do ambiente sócio-político para vivência da ética e, por conseguinte a realização do ser humano. O que só será possível, quando inserido na vida de uma comunidade ou Estado. Uma vez que estes se configuram como espaços necessários e ideais para a realização do homem. A este respeito Vázquez (2003, p. 270-271) ressalta que:
A ética de Platão se relaciona intimamente com a sua filosofia política, porque para ele – como para Aristóteles – a polis é o terreno próprio da vida moral. [...] Como o indivíduo por si só não pode aproximar-se da perfeição, torna-se necesário o Estado ou comunidade política. O homem é bom enquanto bom cidadão. A idéia do homem se realiza somente na comunidade. A ética desemboca necessariamente na política.
Aqui já percebemos a importância da relação da ética com a esfera política e pública para a realização do indivíduo enquanto ser humano e cidadão. Dentro desta conjuntura a gestão pública ganha um papel mediador e decisivo para que a administração pública imbuída pela ética cumpra com suas obrigações constitucionais e possibilite ao cidadão condições para sua realização dentro dos patamares do Estado ou de uma comunidade política.
Aristóteles (384-322 a.C.), discípulo de Platão, reedita algumas idéias dos seus antecessores e acrescenta algumas novas considerações sobre a ética.
A ética de Aristóteles – como a de Platão – está unida à sua filosofia política, já que para ele – como para o seu mestre – a comunidade social e política é o meio necessário da moral. Somente nela pode realizar-se o ideal da vida teórica na qual se baseia a felicidade. O homem enquanto tal só pode viver na cidade ou polis; é, por natureza, um animal político, ou seja, social. [...] Por conseguinte, não pode levar uma vida moral como indivíduo isolado, mas como membro da comunidade. (Ibid, p. 273).
Além da importância da vida em sociedade, destacada por Sánchez Vásquez a respeito das éticas platônica e aristotélica, para o alcance da realização e da felicidade do homem enquanto ser político e social faz-se necessário, ainda dentro da ética aristotélica, que o ser humano seja preparado para se tornar um ser ético. “Como expressa Aristóteles, o ser humano será ético se for ensinado e até mesmo “treinado” a ser ético”. (GHEDIN, 2003, p. 312). Com isto, temos dois aspectos importantes em relação à ética de Aristóteles, ora em destaque, que são a necessidade de treinamento ético e inserção social do ser humano na polis para desenvolver sua formação ética através da convivência e do embate social com os demais cidadãos e nos mais variados ambientes políticos e sociais. Considerando que o homem é um ser social, o isolamento seria uma agressão a sua natureza sociável, que certamente o embruteceria tanto do ponto de vista ético como intelectual. E assim, seria inviável sua realização dentro do objetivo da vida teórica concebido por Aristóteles. “Certamente, não se pode imaginar um homem feliz na solidão, porque o homem nasceu para viver em comunidade. Melhor, portanto que conviva com amigos e com homens virtuosos do que com gente estranha.” (ARISTÓTELES, s.d., p.127).
É importante ainda ressaltar que a partir de Aristóteles, autor da obra Ética a Nicômaco, a ética ganha um maior destaque de forma mais sistemática como ramo da filosofia que reflete sobre o modo de ser, o caráter ou o comportamento moral do homem enquanto ser político e social.
Posterior à filosofia aristotélica, o Estoicismo defende a ideia de uma vida moral desvinculada da polis ou da comunidade, praticando a apatia e a imperturbabilidade, o homem (o sábio) adquiri sua liberdade interior e não é
mais cidadão da polis, mas do cosmos. E a ética defendida pelo Epicurismo, o homem, também retirado do convívio social sem prender-se no temor ao sobrenatural, deve buscar o bem ou prazer neste mundo, de preferência os mais duradouros que favoreçam não o corpo, mas a paz da alma. Assim, trata-se de prazeres espirituais e não materiais (VÁZQUEZ, 2003).
Com isto, percebemos que as idéias sobre a ética sofrem um deslocamento de foco considerando a valorização das virtudes defendida por Sócrates, reforçada por Platão e Aristóteles, além da necessidade de inserção do homem na polis para desenvolver-se moralmente e realizar-se como cidadão. No Estoicismo e no Epicurismo a importância para a ética recai sobre a paz ou liberdade interior e o prazer espiritual a partir da relação do homem com o cosmos ou universo e não mais em relação a polis ou comunidade política.
Já para a religião e ética cristã, enfatizada no período medieval (476 d.C. até 1453), Vázquez (2003, p.276) escreve que:
Na religião cristã, o que o homem é e o que deve fazer definem-se essencialmente não em relação com uma comunidade humana (como a polis) ou com o universo inteiro, mas, antes de tudo, em relação a Deus. O homem vem de Deus e todo o seu comportamento – incluindo a moral – deve orientar-se para ele como objetivo supremo.
Aqui acontece um novo direcionamento de foco em relação ao conteúdo e objetivo doutrinário da ética apresentado e discutido ao longo da história da humanidade. Ou seja, o que orienta o comportamento ético do ser humano passa a ser Deus e não mais a polis, o cosmos ou o próprio homem. Trata-se de uma ética teocentrica.
Na Era Moderna (1453-1789), passa a prevalecer uma ética anpropocentrica. Não mais Deus, mas o homem está no centro da política, da ciência, da arte e da moral. Tem como um dos principais representantes deste período o filósofo Kant (Ibid, 2003).
No campo da ética, Kant (1724-1804), a título de orientação geral e universal, nos presenteia com seu imperativo categórico, que expressa o seguinte: “Age de maneira que possas querer que o motivo que te levou a agir se torne uma lei universal”. (Ibid, p. 283).
Com base neste imperativo categórico, Kant deduz as três máximas morais que revelam a incondicionalidade dos atos efetivados por dever; que são:
1. Age como se a máxima de tua ação devesse ser erigida por tua vontade em lei universal da Naturesa;
2. Age de tal maneira que trates a humanidade, tanto na tua pessoa como na pessoa de outrem, sempre como um fim e nunca como um meio;
3. Age como se a máxima de tua ação devesse servir de lei universal para todos os seres racionais. (CHAUÍ, 2000, p.170-172).
Tanto o imperativo categórico como as três máximas dele deduzidas estão dotadas de uma riqueza ética significativa. Pois em conjunto expressam aquilo que vem a ser o nosso dever, compromisso e responsabilidade com nossas ações morais e seus reflexos universais sobre os demais seres racionais.
Chegando ao período contemporâneo (1789 até os dias atuais), destacamos o existencialismo, pragmatismo e marxismo. No existencialismo, Sartre (1905-1980), um de seus representantes, nega a existência de Deus e afirma que o homem é livre. E sendo livre, o indivíduo pode criar sua própria concepção de valor e normas que orientem seu comportamento. A liberdade e o uso que cada um faz dela é a particularidade marcante da ética existencialista defendida por Sartre. O pragmatismo ético caracterisa-se por considerar algo bom ou últil apenas pela capacidade que alguma coisa ou alguém possui de proporcionar algo bom ou útil. Uma vez esgotada a capacidade de gerar algo bom e útil, esgota-se também o seu valor. E a ética marxista, entre outras coisas, vê o homem como ser social, capaz de produzir relações sociais, relações de produção, a partir das quais se erguem as demais
relações humanas. Também considera que a moral exerce um papel social, sancionando as relações e condições de existência em conformidade com os interesses da classe dominante (VÁZQUEZ, 2003).
Deste modo, aqui apresentamos alguns dos principais aspectos históricos e doutrinários acerca da ética que marcaram a história do pensamento universal e permanecem servindo de reflexão e orientação para novos estudos e pesquisas relacionadas à ética e, por conseguinte, também a moral.
1.3 Ética e Moral
Ética e moral: trata-se de dois termos frequentemente empregados na atualidade, seja pelos acontecimentos que requerem uma interpretação a partir do ponto de vista ético-moral ou simplesmente pela carência de uma postura ética e de ações morais condizentes com os padrões legais e sócio-culturais da sociedade contemporânea.
Etmologicamente, a ética, como já apresentamos, tem origem no grego ethos, que constitui o caráter ou modo de ser como maneira de vida adquirida ou conquista pelo ser humano. Já o termo moral, por sua vez, é proveniente do latim mos ou mores, “costume” ou “costumes”, na acepção de conjunto de princípios ou regras adquiridas por hábito (Ibid, 2003). Embora com origens etmológicas diferentes, os termos têm significados semelhantes. Mais do que semelhanças ocorre uma relação intrínsica e intensa entre os respectivos termos e seus significados. Todavia a ética não é a moral e nem a moral é a ética. Entendamos então esta relação com suas semelhanças e diferenças:
A moral, sengundo o Dicionário Etmológico da Língua Latina (1995) apud Garcia Junior et al (2008, p.13), é “a maneira de se comportar, modo de agir psiquíco ou moral determinado não pela lei; mas pelo costume”. Boff (2003, p.37) reforça esta definição ao afirmar que: “a moral é parte da vida concreta. Trata da prática real das pessoas que se expressam por costumes, hábitos e valores culturalmente estabelecidos e consagrados”. E a ética, de
acordo com Vázquez (2003, p.23), “é a ciência da moral, isto é, de uma esfera do comportamento humano. Não se deve confundir aqui a teoria com o seu objeto: o mundo moral”. A partir, desta contextualização, ficam evidentes as principais semelhanças, deferenças e, sobretudo, os papéis da moral e da ética, ou seja: a moral é prática, a ética é teoria, a primeira é ação, a segunda é reflexão; a moral é regida pelos costumes, a ética reflete sobre tais costumes, uma é objeto e a outra é ciência. Enfim, a ética é a filosofia ou ciência da moral. E a moral é o seu objeto de estudo.
Assim, esta ciência com o seu objeto de estudo permeiam naturalmente a vida em sociedade, independente até se individualmente refletimos ou não sobre nossa conduta, caráter e costumes. A ética e a moral estão a nos orientar nas mais diversas circunstâncias da vida, tanto no âmbito particular como profissional.
1.4 Ética Profissional
A existência de uma diversidade de comportamentos, culturas, posturas individuais e formas de pensar peculiares presente nos seres humanos tendem a exigir um comportamento moral específico de acordo com o ambiente, espaço físico, político, social e profissional que cada um venha a ocupar. Para cada circunstância ocorre a necessidade de um consenso ético a respeito da conduta a ser adotada para que haja harmonia e todos vivam bem. Nesta conjuntura é que se configura a necessidade e imporância da ética profissional com seus códigos de ética característicos para cada profissão.
Sobre a ética profissional e considerando os seres humanos de natureza má, Thomas Hobbes (1651) apud Garcia Júnior et al (2008, p.40) “afirmava que os seres humanos são maus e necessitam de um Estado forte que os reprima e por isso, a regulamentação profissional e os cógidos de ética”.
Para o bom e fiel andamento de todos os processos que entrelaçam o exercício de uma profissão, além das questões técnicas, torna-se necessário
uma orientação moral, a respeito da conduta profissional pertinente a ser adotada, normalmente expressa nos respectivos códigos de ética.
Neste sentido, ética profissional é o conjunto de normas morais pelas quais um indivíduo deve nortear seu comportamento profissional e, todos os códigos de ética profissional, frequentemente trazem em seu texto a maioria dos seguintes princípios: honestidade, lealdade, alto nível de rendimento, respeito à dignidade humana, segredo profissional e observação das normas administrativas da empresa. (www.significados.com.br, 2012).
Orientado pelo seu respectivo código de ética, cada profissional amplia suas possibilidades de obter sucesso e respeito dos demais pelo trabalho que desenvolve. Neste intuito também, é que, ao término da formação superior, por exemplo, cada formando faz um juramento de acordo com a categoria profissional que está ingressando, o que caracteriza o aspecto moral da ética profissional. (GLOCK; GOLDIM, 2003). E como exemplo de código de ética abrangente, temos o Código de Ética do Servidor Público Federal (Lei 8.112) e os Códigos de Ética ou Estatutos dos Servidores Públicos nas Esferas Estadual e Municipal. Os quais abrangem várias categorias de profissionais que normalmente já possuem seus códigos de ética específicos. Assim, submetidos à Lei 8.112, por exemplo, se encontram médicos, engenheiros, advogados e administradores, entre outros, que estão investidos em cargos públicos na esfera federal.
Portanto, a ética profissional apresenta-se como um importante instrumento de orientação moral a ser adotado por todos os profissionais para o alcance de bons resultados e o fiel desempenho de suas atribuições. E dentro da esfera pública, mais precisamente em relação à administração e gestão pública emerge, com um certo clamor, a necessidade de profissionais imbuídos de ética na atualidade. Tendo em vista a amplitude das competências da esfera pública e da quantidade expressiva de cidadãos que esperam e necessitam de um serviço público efeciente, honesto e de qualidade.
CAPÍTULO II
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
2.1 Conceituação
O trabalho exercido com o intuito de alcançar objetivos e resultados está presente em praticamente todas as circunstâncias da vida humana, seja do ponto de vista individual ou coletivo. A diferença está na forma como se almeja e o que se alcança a partir dos recursos e do uso que fazemos deles para atingir o objetivo ou resultado pretendido. Neste intuito, a Administração, de modo geral, tem sua índole inclinada para uma ação coletiva embasada em determinadas normas e princípios em vista de um fim comum, pois conforme destacam Lacombe; Heilborn (2003, p.48):
Administração, em sua conceituação tradicional, é definida como um conjunto de princípios e normas que tem por objetivo planejar, organizar, dirigir, coordenar e controlar os esforços de um grupo de indivíduos que se associam para atingir um resultado comum.
Além da base normativa e do caráter coletivo, é importante enfatizar nesta definição o objetivo e o resultado comum a ser buscado. Ou seja, o planejamento, a organização, direção, coordenação e controle dos esforços grupais integram o objetivo da administração que juntos possibilitam o alcance de um resultado comum. Resultado este, que reflete o empenho de cada indivíduo que junto com outros compartilham do mesmo objetivo a partir do trabalho que cada um exerce para o bom e fiel desempenho da Administração.
E quanto ao resultado, trata-se na administração, de bens ou serviços produzidos através do trabalho das pessoas (FOLLET apud SOBRAL; PECI, 2008), normalmente, em conformidade com a natureza jurídica e laborativa de cada empresa, órgão ou organização, com sua respectiva administração. E
considerando a natureza jurídica da administração pública, podemos afirmar que o conceito de administração amplia significativamente seu leque de abrangência, porque de acordo com Meirelles (2005, p.64), a administração pública é:
O conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.
Quanto ao conceito de administração, apresentado inicialmente, cita-se um conjunto de normas e princípios; na administração pública destaca-se um conjunto de órgãos, de funções, um aparelhamento do Estado que procura à realização de serviços para atender a coletividade em suas carências. Na Administração Pública, não só o empenho coletivo é importante para que se alcance os resultados esperados, mas o próprio resultado almejado tem por objetivo a satisfação da coletividade.
Satisfazer o coletivo apresenta-se, sem dúvidas, como um dos mais importantes, senão, o principal resultado buscado pela Administração Pública. Todavia, nem sempre foi ou, em alguns casos, ainda não é assim. É o que nos leva a compreender a partir da conceituação das seguintes formas de administração pública: o patrimonialismo e a burocracia.
No patrimonialismo, o governante trata toda a administração política como seu assunto pessoal, ao mesmo modo como explora a posse do poder político como um predicado útil de sua propriedade privada. Ele confere poderes aos seus funcionários, caso a caso, selecionando-os e atribuindo-lhes tarefas específicas com base na confiança pessoal que neles deposita e sem estabelecer nenhuma divisão consistente de trabalho entre eles [...]. Os funcionários, por sua vez, tratam o trabalho administrativo, que executam para o governante como um serviço pessoal, baseado em seu dever de obediência e
respeito. Seus direitos são, na verdade, privilégios [...]. A administração patrimonial consiste em administrar e proferir sentenças caso por caso, combinando o exercício discricionário da autoridade pessoal com a consideração devida por tradição sagrada ou por certos direitos individuais estabelecidos. (BENDIX apud GIL et al, p.105).
Nesta concepção de administração pública, ocorre um claro envolvimento do público com o particular e privado. A esfera pública é tratada como uma extensão da propriedade privada do administrador. Este trata o poder político e a coisa pública como posses pessoais e intransferíveis. Em certo momento da história da humanidade este tipo de administração teve seu valor e pode certamente continuar tendo valor em determinadas culturas político-econômicas. Todavia, em nossa contemporaneidade e em culturas naturalmente democrático-politizadas, tratar a administração pública a partir da ótica patrimonialista representa um retrocesso, uma agressão à sociedade e uma prática evidentemente contrária à moral e à ética.
De forma contrária a ideia apresentada pelo patrimonialismo, “a burocracia baseia-se na impessoalidade, na meritocracia, na universalidade das regras, na eficiência, no profissionalismo e na separação entre o público e o privado”. (GIL et al, 2003, p.106). Este modelo de administração apresenta-se mais coerente e condizente com as obrigações de administração da coisa pública e, por meio desta, o alcance da satisfação das necessidades da coletividade. De forma impessoal, com eficiência, profissionalismo e separando o público do privado torna-se fundamental para que o administrador/gestor ou servidor público exerça sua função desvinculada da prática de ações susceptíveis de julgamentos e condenações do ponto de vista ético e moral.
Ratificando e ampliando a compreensão sobre administração burocrática, o sociólogo alemão Max Weber apud Lacombe; Heilborn, (2003, p.39), destaca que:
A burocracia enfatiza a formalização (obediência a normas, rotinas, regras e regulamentos), divisão do trabalho, hierarquia (obediência às ordens dos superiores e conferência de status
às posições hierárquicas elevadas), impessoalidade e profissionalização e competência técnica dos funcionários.
Trata-se, portanto, de uma forma moderna e sistemática de administração que valoriza, entre outras coisas, as regras, hierarquia e a profissionalização, além da dicotomia entre público e privado.
A organização moderna do serviço público separa a repartição do domicílio privado do funcionário e, em geral, a burocracia segrega a atividade oficial como algo distante da esfera da vida privada. O dinheiro e o equipamento público estão divorciados da propriedade privada da autoridade (WEBER apud GIL et al, 2003, p.106).
Além da forma patrimonialista e burocrática, dentro desta conceituação acerca da administração pública, para enriquecer o entendimento deste assunto, torna-se necessário distinguirmos as empresas públicas das privadas e consequentemente suas administrações.
Neste intuito, as empresas públicas e, respectivamente, a administração pública, diferenciam-se basicamente das empresas privadas e da administração destas, pelo fato de não serem movidas em virtude da busca e da necessidade de obtenção de lucro, como naturalmente são as privadas. (GIL et al, 2003). Aqui reside um importante aspecto que deve ser observado. Ou seja, obter lucro não é o objetivo e, por conseguinte, esta característica também contribui para o norteamento, análise e compreensão da ética na administração pública.
2.2 Ética na Administração Pública
Uma vez que o lucro não é a finalidade da administração pública, qualquer ação, neste sentido, se apresenta como contrária a sua ética. Naturalmente que o serviço público não tenha o objetivo de angariar lucro para o órgão, a empresa ou para o próprio gestor ou funcionário público. Todavia,
desvinculando-se da sua finalidade, o servidor público poderá praticar ações antiéticas ou ilícitas que possam manifestar o interesse em obter irregularmente alguma espécie de lucro ou qualquer natureza de favorecimento pessoal em razão do emprego, cargo ou função pública que ocupa, podendo estar expressamente manifesto ou apenas implícito a má fé do agente público e consequentemente da empresa ou órgão público representada na atitude do administrador público.
Espera-se do administrador público, então, que ele trabalhe em prol do bem comum, que não se utilize o cargo para fins pessoais e que não transforme o órgão público em particular, conforme suas vontades. [...] A ética na administração pública busca combater as práticas conservadoras, tradicionalistas e patrimonialistas que impedem o funcionamento apropriado da
máquina burocrática, segundo normas igualitárias e
impessoais. [...] O respeito às regras, à lei e à igualdade de oportunidades deve nortear a administração pública burocrática (GIL et al, 2003, p.106).
Mas, para que o administrador público personifique este comportamento profissional é importante que ele receba uma preparação prévia e contínua em ética, anterior e posterior ao seu ingresso no serviço público.
A formação em ética deve ser um ingrediente imprescindível nos planos de formação dos funcionários públicos. Ademais se devem buscar fórmulas educativas que tornem possível que esta disciplina se incorpore nos programas docentes prévios ao acesso à função pública. Embora, deva estar presente na formação contínua do funcionário. No ensino da ética pública deve-se ter presente que os conhecimentos de nada servem se
não se interiorizam na práxis do servidor público.
Comportamento ético deve levar o funcionário público à busca das fórmulas mais eficientes e econômicas para levar a cabo sua tarefa. (SUÁREZ; TELLERÍA, apud GONÇALVES, 2012, p.7).
O papel do servidor no exercício diário da sua tarefa com ética é fundamental ao bom e fiel andamento de todos os tramites burocráticos e o alcance dos objetivos e resultados aspirados pela administração pública.
Para amparar legalmente, orientar os procedimentos técnicos e fomentar a condução ética da administração pública, a Constituição Federal (1988), dedica o seu Art. 37, onde rege que: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]”.
A legalidade diz que a Administração Pública deve necessariamente agir dentro de um embasamento legal. Ou seja, suas ações e decisões só devem ocorrer amparadas pela lei, norteada por uma legislação específica. Na administração pública nada será admitido como bom ou excelente se for concebido contrariando a lei.
A legalidade, como princípio de administração, significa que o administrador público está, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei, e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. (MEIRELLES apud BALTAZAR, 2012, p.1).
Já a impessoalidade, por sua vez, também tem amplo e importante significado para a administração pública. Isto, porque ela representa o tratamento igualitário que todos devem receber por parte da administração pública. Onde todos os usuários dos serviços públicos devem ser considerados preferenciais e importantes, ressalvados apenas os casos previstos em lei. E também, não se deve utilizar do cargo ou função pública para promoção pessoal em decorrência dos atos dela emanados.
A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar
nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos. (§ 1° do art. 37 da CF 1988).
Enfim, a impessoalidade implica tanto em tratar todos com igualdade como em não tentar se promover ou promover terceiros em razão do cargo ocupado e do trabalho através dele realizado.
E o trabalho realizado deve estar pautado em princípios morais de aceitação pública para que possam ter validade jurídica. Isto é, deve amparar-se também pelo princípio da moralidade.
Entende-se por princípio da moralidade, a nosso ver, aquele que determina que os atos da Administração Pública devam estar inteiramente conformados aos padrões éticos dominantes na sociedade para a gestão dos bens e interesses públicos,
sob pena de invalidade jurídica. (CARDOSO apud
SERESUELA, 2002, p.7).
Outro fator importante em relação à validade jurídica dos atos da Administração Pública dá-se em relação ao princípio da publicidade.
Publicidade é a divulgação oficial do ato para conhecimento público e início de seus efeitos externos. [...] O princípio da publicidade dos atos e contratos administrativos, além de assegurar seus efeitos externos, visa a propiciar seu conhecimento e controle pelos interessados diretos e pelo povo
em geral, através dos meios constitucionais [...].
(GONÇALVES, 2012, p.4)
Com isto, ser transparente, tornando público as ações e decisões, além de validar juridicamente seus atos, possibilita a fiscalização e controle social da Administração Pública pela sociedade em geral.
E o quinto e último princípio, a eficiência, condiciona a Administração Pública a consolidação dos melhores resultados possíveis a partir de um investimento também menor possível.
[...] O princípio da eficiência, orienta a atividade administrativa no sentido de conseguir os melhores resultados com os meios escassos de que se dispõe e a menor custo. Rege-se, pois, pela regra de consecução do maior benefício com o menor custo possível. (SERESUELA, 2002, p.11).
Desta forma, a Constituição apresenta para a administração a necessidade de orientação e obediência a estes cinco princípios. Os quais, certamente contribuem para o fortalecimento ético e a solidificação dos objetivos da administração pública em todas as esferas de governo. Sobretudo, considerando estes, em relação aos padrões da administração pública gerencial, ou seja, a gestão pública.
CAPÍTULO III
GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL
3.1 Gestão Pública: contextualização
A gestão pública, em si, já é uma tendência e uma necessidade do mundo contemporâneo, em particular da esfera pública que requer não mais, ou apenas, uma administração burocrática, mas sim um gerenciamento da coisa pública dotado de uma maior descentralização, autonomia, flexibilidade, dinamismo e eficiência, sempre tendo como foco os resultados e a satisfação do cidadão, que é a razão de ser do serviço público.
Dentro deste contexto, Santos apud Silva (2007, p.01) afirma que “gestão pública refere-se às funções de gerência pública dos negócios do governo”. E entre os negócios do governo temos um amplo ramo de atividades que integram o campo de atuação que requerem a efetiva presença da gestão pública. As organizações que desempenham as atribuições do governo, mantendo e promovendo todos os seus negócios precisam necessariamente estar bem geridas e em harmonia com os propósitos do serviço público, que é o bem-estar do cidadão e da sociedade. E para tanto, a gestão pública tem essa função de conduzir de forma mais eficiente possível esse processo de gerir a coisa pública e promover a satisfação e o atendimento das necessidades básicas e constitucionais do cidadão. Ainda, nesta mesma acepção, Martins (2005, p.01) ratifica este entendimento ao dizer que:
Gestão pública é o termo que designa um campo de conhecimento e de trabalho relacionados às organizações cuja missão seja de interesse público ou afete este. Abrange áreas como Recursos Humanos, Finanças Públicas e Políticas Públicas, entre outras.
Constitui-se, sem dúvidas, um grande e importante campo de abrangência em torno da gestão pública. Todavia, nem sempre foi assim. Ou seja, durante muito tempo tudo aquilo que diz respeito aos negócios e serviços de competência do governo foram vistos e considerados pelos próprios administradores, administrados e pela sociedade como algo estritamente centralizado, burocrático, rotineiro e sem muita inter-relação entre os diversos órgãos que integram um governo com seus respectivos negócios e serviços disponíveis à sociedade. Atualmente, já ocorreram muitos avanços que impulsionaram e continuam a promover esta mudança paradigmática em torno dos negócios do governo e a administração destes. Para Martins (2005, p.01):
Gestão pública é um termo mais recente, que indica utilização de práticas novas na administração do setor público, algumas importadas do setor privado, outras recuperadas dos porões da história, outras desenvolvidas nas últimas décadas.
Todas as áreas de atuação do homem, no mundo e na História da humanidade, sofrem constantes alterações que impulsionam as mudanças e a evolução da relação do ser humano com o seu semelhante e com o mundo a sua volta. Desde a Grécia Antiga, ainda na Filosofia pré-socrática com Heráclito de Éfeso, pregava-se o constante vir a ser de tudo, a intensa mudança do homem e do mundo, porque para este pensador, “ninguém se banha duas vezes no mesmo rio” (HERÁCLITO apud CHAVES, 2006, p. 01), pois nem a pessoa e nem o rio serão os mesmos, o movimento é constante, as águas passam e as pessoas mudam. Com isto, em nossa contemporaneidade não é diferente no que diz respeito ao gerenciamento dos negócios do governo. O mundo, a sociedade e o ser humano estão em constante mudança e a forma como se administra a coisa pública deve acompanhar essas mudanças. Caso contrário não se conseguirá atender as necessidades do cidadão. Visto que suas necessidades também são afetadas pelas mudanças. Assim, atualmente a gestão pública vem de encontro ao atendimento e satisfação do indivíduo. Pois, ela busca uma simplificação dos tramites burocráticos, com mais descentralização, mais liberdade de atuação e um efetivo compromisso com os
resultados. Ao invés de simplesmente administrar o que existe e está disponível na esfera pública, hoje ocorre a preocupação de elevar a qualidade do que se tem, proporcionando ao cidadão um serviço de qualidade por meio de um gerenciamento da coisa pública com eficiência e planejamento estratégico, embasado na ética a partir das deliberações jurídicas da Constituição Federal e comprometidos com os resultados.
A gestão pública apresenta-se como o resultado de uma alteração positiva da administração pública burocrática para uma administração pública gerencial.
A administração pública gerencial busca responder tanto às novas circunstâncias do mundo atual, em que estão sendo revistos os papéis e as formas de atuação do Estado, como
atender às exigências das democracias de massa
contemporâneas, em que a funcionalidade e o poder das burocracias estatais têm sido crescentemente questionados. (CADERNOS MARE No. 12, BRASIL, 1998).
E o questionamento sobre estas circunstâncias ocorre justamente porque a funcionalidade e o poder dos modelos burocráticos de administração pública não mais atendem as necessidades do mundo contemporâneo. Diante das exigências vigentes para o bom funcionamento das organizações públicas em geral e das organizações com finalidades públicas emerge a administração pública gerencial, a gestão pública. Tudo isto promove a importância da gestão pública no mundo contemporâneo, desde a esfera federal até a municipal. Ou seja, da União ao menor ente federativo, o município. Compreendendo assim, toda a organização político-adiministrativa do nosso país. A este respeito a Constituição Federal de 1988, Título III, Capítulo I, Art. 18 especifica que: “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”. É dentro desta organização político-administrativa, considerando neste contexto sobretudo a esfera municipal, que a Gestão Pública deve atuar amparada pelos preceitos éticos, respeitando a moral e a legislação pertinente em vigor.
3.2 Legislação Pertinente a Gestão Pública Municipal
Para normatizar e orientar, atribuindo legitimidade as ações oriundas da gestão pública, foram instituídas várias normas e leis, que juntas possibilitam um ordenamento jurídico-administrativo e a prática de procedimentos dentro dos padrões não somente técnicos, mas também éticos e morais.
A maioria das normas e leis que apresentaremos também tem aplicabilidade na gestão pública em outras esferas de governo. Todavia, neste momento nossa atenção se voltará especificamente para a finalidade de algumas delas em relação à gestão pública na esfera municipal. Neste sentido, temos: a Lei Orgânica Municipal, o Plano Diretor, PPA, LDO, LOA e a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF.
A Lei Orgânica Municipal equivale ao município às Constituições a nível federal e estadual. Trata-se, portanto, analogicamente de uma “Constituição” a nível municipal. É a Lei maior de um município. Para o país temos a Constituição Federal de 1988, cada Estado tem simultaneamente sua Constituição Estadual e cada município possui sua Lei Orgânica própria, mas sempre atendendo aos princípios instituídos pela Constituição Federal e a Constituição do Estado onde está situado o respectivo município. O município de Eirunepé, localizado no Estado do Amazonas, por exemplo, possui sua Lei Orgânica própria, a qual foi promulgada em março de 1990, respeitando evidentemente a Constituição da República Federativa do Brasil (1988) e a Constituição do Estado do Amazonas (1989).
O município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o intercídio mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado [...]. (CF 1988, Art. 29).
A Lei Orgânica Municipal, além do exposto no Art. 29, deve tratar de questões de interesse interno do município, entre outras competências enumeradas no Art. 30 da Constituição Federal de 1988:
Compete aos Municípios: legislar sobre assuntos de interesse local; suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; instituir e arrecadar os tributos de sua competência,
bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da
obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual; organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população; promover, no que
couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
Outra importante lei para um município e consequentemente para o seu gerenciamento, que também tem amparo constitucional, é o plano diretor. Diferente da Lei Orgânica, que tem caráter amplo em relação à gestão municipal, o plano diretor possui um caráter mais específico, voltado ao planejamento da ocupação territorial e desenvolvimento urbano a ser praticado pelo Poder Público municipal a partir de discussões com a sociedade civil e posterior aprovação da Câmara Municipal e sanção do Poder Executivo.
A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. (CF 1988, Art. 182, § 1º).
Um exemplo da aplicação desta recomendação constitucional se dá em relação ao município de Eirunepé (AM), com 30.666 habitantes (IBGE/SENSO 2010), que no seu Plano Diretor instituído em 2008, enfatiza o desenvolvimento e a expansão urbana ao estabelecer que: “Fica instituído o Plano Diretor de Desenvolvimento e Expansão Urbana do Município de Eirunepé como instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana municipal, nos termos da Constituição Federal” (LEI Nº. 010/08, Art. 1º).
E esta política de desenvolvimento e expansão urbana inclui ainda uma identificação tanto dos problemas como do potencial de uma cidade, para, a partir destes aspectos, buscar alternativas salutares que possam desenvolver a cidade de forma harmônica, promovendo corretamente a ocupação territorial, expansão urbana para o alcance de um desenvolvimento econômico aliado à sustentabilidade para gerar bem-estar ao cidadão e a sociedade.
O Plano Diretor é uma lei municipal que estabelece diretrizes para a ocupação da cidade. Ele deve identificar e analisar as características físicas, as atividades predominantes e as vocações da cidade, os problemas e as potencialidades. É um conjunto de regras básicas que determinam o que pode e o que não pode ser feito em cada parte da cidade. É processo de discussão pública que analisa e avalia a cidade que temos para
depois podermos formular a cidade que queremos.
(AMOUZOU et al, 2008, p.179)
Para alcançar a cidade que queremos, não somente do ponto de vista territorial e urbanístico, temos, além da Lei Orgânica e do Plano Diretor, as leis orçamentárias que objetivam o gerenciamento, a aplicação técnica e periódica dos recursos disponíveis no orçamento municipal. Neste intuito, a Constituição Federal de 1988, Art. 165, diz que leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais. As quais integram as principais leis orçamentárias tanto para a gestão pública federal e estadual, como para a municipal. Que são respectivamente: o PPA, a LDO e a LOA.
É elaborado no primeiro ano de mandato do governante e prevê as despesas com programas, obras e serviços decorrentes, que durem mais de um ano. São propostas diretrizes, metas e objetivos que, após a aprovação, terão vigência nos próximos três anos da gestão atual e no primeiro ano da gestão seguinte. (GALVÃO et al, 2011, p.84)
Exemplificando temos o PPA do Município de Eirunepé (AM) elaborado para o período 2010/2013, que apresenta, entre outras, as seguintes diretrizes para ação do Governo Municipal:
Garantir o direito e o acesso a programas de habitação popular à população de baixa renda, de modo a materializar a casa própria; Garantir aos alunos das escolas municipais melhores condições de ensino, para reduzir o absenteísmo; Criar condições para o desenvolvimento socioeconômico do Município, inclusive como objetivo de aumentar o nível de emprego e melhorar a distribuição de renda; Realizar campanhas para a solução de problemas sociais de natureza temporária, cíclica ou intermitente, que possam ser debelados ou erradicados por esse meio; Integrar a área rural e certas áreas periféricas, ainda à margem de melhoramentos urbanos; Integrar os programas municipais com os do estado e os do Governo Federal; Intensificar as relações com os municípios, a fim de dar soluções conjunta a problemas comuns. (LEI Nº. 021/09/GAPRE/PME, Art. 2º).
A respeito do PPA a Constituição Federal (1988, Art. 165, §1º) afirma que:
A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
O artigo supracitado, embora esteja se referindo diretamente a administração pública federal, ele tem aplicação também na administração pública estadual e municipal.
Plano Plurianual de um município é o instrumento de planejamento estratégico de suas ações, contemplando um período de quatro anos. Por ser o documento de planejamento de médio prazo, dele se derivam as Leis de Diretrizes Orçamentárias e as de Orçamento Anuais. (AMOUZOU et al, 2008, p.114).
Enquanto o PPA tem vigência de quatro anos. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é instituída para um período apenas de um ano. Sendo elaborada em um ano e tendo vigência e aplicação no ano seguinte. Como por exemplo, a LDO em vigência no município de Eirunepé (Am) foi elaborada no ano de 2012, mas somente durante este ano de 2013 é que ela está sendo aplicada. “A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é elaborada para o prazo de um ano e deve ser compatível com o plano plurianual. Seu objetivo principal é orientar com metas e prioridades a elaboração do orçamento [...]”. (GOMES et al, 2011, p.49).
Assim como as demais leis até então mencionadas, a LDO também está alicerçada na Constituição Federal. E isto certamente solidifica sua relevância para o bom e fiel desempenho da Gestão Pública na destinação mais correta e eficiente possível dos recursos disponíveis no orçamento municipal.
A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. (CF 1988, Art. 165, § 2º).
A LDO trata-se, portanto, de uma dimensão do planejamento financeiro da administração pública federal, estadual e municipal. Ela é um antecedente necessário para a formulação da Lei Orçamentária Anual (LOA) para o país, os estados, o distrito federal e os municípios. Cada um dentro das suas peculiaridades gerenciais em consonância com a dotação orçamentária e as necessidades de distribuição dos recursos e aplicação nas prioridades.
