Para normatizar e orientar, atribuindo legitimidade as ações oriundas da gestão pública, foram instituídas várias normas e leis, que juntas possibilitam um ordenamento jurídico-administrativo e a prática de procedimentos dentro dos padrões não somente técnicos, mas também éticos e morais.
A maioria das normas e leis que apresentaremos também tem aplicabilidade na gestão pública em outras esferas de governo. Todavia, neste momento nossa atenção se voltará especificamente para a finalidade de algumas delas em relação à gestão pública na esfera municipal. Neste sentido, temos: a Lei Orgânica Municipal, o Plano Diretor, PPA, LDO, LOA e a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF.
A Lei Orgânica Municipal equivale ao município às Constituições a nível federal e estadual. Trata-se, portanto, analogicamente de uma “Constituição” a nível municipal. É a Lei maior de um município. Para o país temos a Constituição Federal de 1988, cada Estado tem simultaneamente sua Constituição Estadual e cada município possui sua Lei Orgânica própria, mas sempre atendendo aos princípios instituídos pela Constituição Federal e a Constituição do Estado onde está situado o respectivo município. O município de Eirunepé, localizado no Estado do Amazonas, por exemplo, possui sua Lei Orgânica própria, a qual foi promulgada em março de 1990, respeitando evidentemente a Constituição da República Federativa do Brasil (1988) e a Constituição do Estado do Amazonas (1989).
O município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o intercídio mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado [...]. (CF 1988, Art. 29).
A Lei Orgânica Municipal, além do exposto no Art. 29, deve tratar de questões de interesse interno do município, entre outras competências enumeradas no Art. 30 da Constituição Federal de 1988:
Compete aos Municípios: legislar sobre assuntos de interesse local; suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; instituir e arrecadar os tributos de sua competência,
bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da
obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual; organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população; promover, no que
couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
Outra importante lei para um município e consequentemente para o seu gerenciamento, que também tem amparo constitucional, é o plano diretor. Diferente da Lei Orgânica, que tem caráter amplo em relação à gestão municipal, o plano diretor possui um caráter mais específico, voltado ao planejamento da ocupação territorial e desenvolvimento urbano a ser praticado pelo Poder Público municipal a partir de discussões com a sociedade civil e posterior aprovação da Câmara Municipal e sanção do Poder Executivo.
A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. (CF 1988, Art. 182, § 1º).
Um exemplo da aplicação desta recomendação constitucional se dá em relação ao município de Eirunepé (AM), com 30.666 habitantes (IBGE/SENSO 2010), que no seu Plano Diretor instituído em 2008, enfatiza o desenvolvimento e a expansão urbana ao estabelecer que: “Fica instituído o Plano Diretor de Desenvolvimento e Expansão Urbana do Município de Eirunepé como instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana municipal, nos termos da Constituição Federal” (LEI Nº. 010/08, Art. 1º).
E esta política de desenvolvimento e expansão urbana inclui ainda uma identificação tanto dos problemas como do potencial de uma cidade, para, a partir destes aspectos, buscar alternativas salutares que possam desenvolver a cidade de forma harmônica, promovendo corretamente a ocupação territorial, expansão urbana para o alcance de um desenvolvimento econômico aliado à sustentabilidade para gerar bem-estar ao cidadão e a sociedade.
O Plano Diretor é uma lei municipal que estabelece diretrizes para a ocupação da cidade. Ele deve identificar e analisar as características físicas, as atividades predominantes e as vocações da cidade, os problemas e as potencialidades. É um conjunto de regras básicas que determinam o que pode e o que não pode ser feito em cada parte da cidade. É processo de discussão pública que analisa e avalia a cidade que temos para
depois podermos formular a cidade que queremos.
(AMOUZOU et al, 2008, p.179)
Para alcançar a cidade que queremos, não somente do ponto de vista territorial e urbanístico, temos, além da Lei Orgânica e do Plano Diretor, as leis orçamentárias que objetivam o gerenciamento, a aplicação técnica e periódica dos recursos disponíveis no orçamento municipal. Neste intuito, a Constituição Federal de 1988, Art. 165, diz que leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais. As quais integram as principais leis orçamentárias tanto para a gestão pública federal e estadual, como para a municipal. Que são respectivamente: o PPA, a LDO e a LOA.
É elaborado no primeiro ano de mandato do governante e prevê as despesas com programas, obras e serviços decorrentes, que durem mais de um ano. São propostas diretrizes, metas e objetivos que, após a aprovação, terão vigência nos próximos três anos da gestão atual e no primeiro ano da gestão seguinte. (GALVÃO et al, 2011, p.84)
Exemplificando temos o PPA do Município de Eirunepé (AM) elaborado para o período 2010/2013, que apresenta, entre outras, as seguintes diretrizes para ação do Governo Municipal:
Garantir o direito e o acesso a programas de habitação popular à população de baixa renda, de modo a materializar a casa própria; Garantir aos alunos das escolas municipais melhores condições de ensino, para reduzir o absenteísmo; Criar condições para o desenvolvimento socioeconômico do Município, inclusive como objetivo de aumentar o nível de emprego e melhorar a distribuição de renda; Realizar campanhas para a solução de problemas sociais de natureza temporária, cíclica ou intermitente, que possam ser debelados ou erradicados por esse meio; Integrar a área rural e certas áreas periféricas, ainda à margem de melhoramentos urbanos; Integrar os programas municipais com os do estado e os do Governo Federal; Intensificar as relações com os municípios, a fim de dar soluções conjunta a problemas comuns. (LEI Nº. 021/09/GAPRE/PME, Art. 2º).
A respeito do PPA a Constituição Federal (1988, Art. 165, §1º) afirma que:
A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
O artigo supracitado, embora esteja se referindo diretamente a administração pública federal, ele tem aplicação também na administração pública estadual e municipal.
Plano Plurianual de um município é o instrumento de planejamento estratégico de suas ações, contemplando um período de quatro anos. Por ser o documento de planejamento de médio prazo, dele se derivam as Leis de Diretrizes Orçamentárias e as de Orçamento Anuais. (AMOUZOU et al, 2008, p.114).
Enquanto o PPA tem vigência de quatro anos. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é instituída para um período apenas de um ano. Sendo elaborada em um ano e tendo vigência e aplicação no ano seguinte. Como por exemplo, a LDO em vigência no município de Eirunepé (Am) foi elaborada no ano de 2012, mas somente durante este ano de 2013 é que ela está sendo aplicada. “A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é elaborada para o prazo de um ano e deve ser compatível com o plano plurianual. Seu objetivo principal é orientar com metas e prioridades a elaboração do orçamento [...]”. (GOMES et al, 2011, p.49).
Assim como as demais leis até então mencionadas, a LDO também está alicerçada na Constituição Federal. E isto certamente solidifica sua relevância para o bom e fiel desempenho da Gestão Pública na destinação mais correta e eficiente possível dos recursos disponíveis no orçamento municipal.
A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. (CF 1988, Art. 165, § 2º).
A LDO trata-se, portanto, de uma dimensão do planejamento financeiro da administração pública federal, estadual e municipal. Ela é um antecedente necessário para a formulação da Lei Orçamentária Anual (LOA) para o país, os estados, o distrito federal e os municípios. Cada um dentro das suas peculiaridades gerenciais em consonância com a dotação orçamentária e as necessidades de distribuição dos recursos e aplicação nas prioridades.
A este respeito, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) do município de Eirunepé (AM), elaborada em 2011 para vigorar em 2012, estabelece que:
O Orçamento do Município de Eirunepé, Estado do Amazonas, para o exercício financeiro de 2012, será elaborado e executado observando as diretrizes, objetivos, prioridades e metas estabelecidas nesta lei, compreendendo: as Metas Fiscais; as Prioridades da Administração Municipal; a Estrutura dos Orçamentos; as Diretrizes para a Elaboração do Orçamento do Município; as Disposições sobre a Dívida Pública Municipal; as Disposições sobre as Despesas com Pessoal; as Disposições sobre Alterações na Legislação
Tributária; e as Disposições Gerais. (LEI Nº.
004/2011/GAPRE/PME, Art. 1º).
E com isto, completando o planejamento financeiro da gestão pública junto com o PPA e a LDO, a Lei Orçamentária Anual tornará viável a efetivação das circunstâncias projetadas no plano plurianual, são as ações a serem executadas, tendo por subordinação a lei de diretrizes orçamentárias, visando conseguir os fins determinados. E, compreendendo, segundo a Constituição Federal, todos os orçamentos da administração pública. (GOMES et al, 2011).
A lei orçamentária anual compreenderá: o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. (CF 1988, Art. 165, § 5º).
Assim, estas três leis (PPA, LDO e LOA) exercem a função de planejamento e orientação da gestão pública municipal quanto ao gerenciamento e aplicação dos recursos financeiros municipais, respectivamente, a médio e curto prazo.
Mas, para assegurar a fiel aplicação dos recursos públicos por parte dos gestores, foi promulgada em 04 de maio de 2000, com amparo do Capítulo II, do Título VI, da Constituição Federal, a Lei Complementar nº. 101, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). (GOMES et al, 2011).
A LRF estabelece normas para as finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. É um código de conduta para os administradores públicos que passarão a obedecer a regras e limites para administrar essas finanças, prestando contas de quanto e como as gastam. (GALVÃO et al, 2011, p.51).
Este mesmo entendimento é compartilhado por Garcia Junior et al (2008, p.65) ao afirmar que:
O objetivo da LRF é fazer com que o governo brasileiro tente evitar que os prefeitos e governadores endividem as cidades e os estados mais do que conseguem arrecadar em impostos.
Obrigando que as finanças sejam apresentadas
detalhadamente ao Tribunal de Contas (da União, do Estado ou do Município).
Considerando o objetivo e o teor jurídico desta lei é importante destacar, que o gestor público, dentro do seu leque de atribuições na sua esfera administrativa, cometendo infrações, ficará sujeito as penas e sanções administrativas e judiciais cabíveis. Como por exemplo, se um Prefeito, deixar de prestar contas anuais da administração financeira do Município à Câmara de Vereadores, ou a órgão que a Constituição do Estado indicar, nos prazos e condições estabelecidos, a legislação (Decreto-Lei nº. 201/1967, Art. 1º, inciso VI) prevê detenção de 03 meses a 03 anos. (GALVÃO et al, 2011).
Desta forma, estas leis (Lei Orgânica Municipal, Plano Diretor, PPA, LDO, LOA e a LRF) nos fornecem todo um aparato técnico e, sobretudo, legal para orientar o exercício correto de uma conduta ética na gestão pública municipal.
CONCLUSÃO
Através das informações inquiridas, angariadas e apresentadas com esta pesquisa, a partir do tema “Ética na Gestão Pública Municipal”, atingiu-se resultados expressivos em relação ao problema investigado e aos objetivos estabelecidos com a exploração do tema. O qual, historicamente, sobretudo em relação à ética, já é retentor de um largo estudo efetivado por vários autores. Isto proporcionou a sustentação teórica e científica deste trabalho, provendo argumentações plausíveis às aspirações da monografia.
Considerando o problema investigado (Qual a importância da ética na gestão pública municipal?) podemos concluir que os objetivos, tanto de modo geral como em relação aos específicos, apresentados na introdução deste trabalho, foram todos alcançados, tendo em vista que se obteve o conhecimento dos principais aspectos que abrangem a importância da Ética na Gestão Pública Municipal com suas decorrências administrativas. O que aconteceu através da apresentação de algumas das mais relevantes considerações teóricas sobre a ética, da sua relação com a gestão pública municipal a partir dos conceitos de administração, gestão pública e da legislação pertinente à gestão pública municipal.
Pelo levantamento bibliográfico dos conteúdos atinentes ao tema, foi possível solucionar a problemática, verificando-se que a ética não é apenas importante como também exerce papel fundamental e decisivo para o bom e fiel exercício da gestão pública municipal. A ética necessita anteceder as ações de cada gestor público.
À medida que adentramos os conteúdos e aspectos da ética, relacionando-a a administração e gestão pública municipal, constatamos a sua importância nesta esfera de governo, assim como compreendemos o quanto ela pode influenciar os atos administrativos e gerenciais daqueles que desempenham as atribuições de gestores públicos.
Embora existam leis para orientar e leis para exercer o controle sobre os atos administrativos da gestão pública, a ética deve preceder qualquer ação
a fim de garantir o bom andamento do serviço público e o alcance do seu principal objetivo que é proporcionar os serviços básicos e o bem-estar a todos os munícipes.
A ética é, sem dúvidas, de suma importância na gestão pública municipal até mais do que em outras esferas de governo, porque mesmo existindo mecanismos de controle, correção e coerção das eventuais irregulares, como é o caso da LRF, por exemplo, esses mecanismos acabam tendo menor efeito na esfera municipal em função da escassez das ações de auditoria e fiscalização, sobretudo em municípios de pequeno porte e distantes dos grandes centros, onde tais ações se tornam em determinados momentos inviabilizada pela distância geográfica. Além disto, também não acontece um acompanhamento efetivo da imprensa e a sociedade civil não está suficientemente organizada para efetuar fiscalizações e reinvindicações coletivas. Daí a importância da ética, pois, independente se será ou não fiscalizado e cobrado, o gestor público deve estar fazendo o que é certo, em respeito à legislação e ao direito constitucional de cada munícipe em ter os bens públicos geridos com eficiência e um serviço público de qualidade disponibilizado para todos.
Do ponto de vista legal e jurídico, com base, por exemplo, na Lei Complementar nº. 101/2000, em relação a uma possível conduta ilegal e, por conseguinte, antiética por parte daqueles que exercem a gestão pública municipal, podemos concluir que as penas e sansões administrativas e criminais ainda são brandas diante da gravidade dos prejuízos causados à sociedade pelas ações desprovidas de idoneidade ética. O que ratifica a importância de uma gestão pública municipal conduzida por valores morais e éticos em sintonia com a verdadeira finalidade do gerenciamento da coisa pública que é gerar bem-estar ao cidadão e a sociedade. Tornando assim, a ética imprescindível para o sucesso da gestão pública municipal.
Com a elaboração desta monografia, permanecerá um conteúdo analisado e organizado, com suas respectivas colaborações para conduzir os gestores públicos a refletirem e melhorarem sua atuação profissional a partir das considerações apresentadas sobre ética, administração e gestão pública
municipal. No entanto, muito mais precisa ser pesquisado e construído para que se alcance uma gestão pública imbuída de ética, não só na esfera municipal, mas em todas as esferas de governo e onde quer que esteja sendo gerido um bem ou um serviço público.
Permanecerão, também, reunido neste estudo, além dos principais conhecimentos sobre a ética, os aspectos relevantes e legais que envolvem o exercício da gestão pública na esfera municipal de governo.
Desta forma, as informações angariadas através desta pesquisa acadêmica representam apenas uma colaboração diante de tudo que continuará necessitando ser estudado sobre o tema. Consolidando, assim, em um trabalho acadêmico-científico apto a proporcionar uma fonte segura de leitura e informações para novas e futuras pesquisas sobre ética na gestão pública municipal.
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