Simetria na tributação do Estado Federado

S I M E T R I A NA T R I B U T A D O DO E S T A D O F E D E R A D O V a i a n i K o t z i a s P i s a n i D I S S E R T A Ç Ã O A P R E S E N T A D A AO C U R S O DE P Ó S - G R A D U A C S O EH D I R E I T O D A U N I V E R S I D A D E F E D E R A L DE S A N T A C A T A R I N A C O M O R E Q U I S I T O à O B T E N Ç Ã O DO T Í T U L O DE M E S T R E EM C I Ê N C I A S H U M A N A S - E S P E C I A L I D A D E D I R E I T O O r i e n t a d o r : Prof. Dr. V o l n e i Ivo C a r l i n C o - O r i e n t a d o r : Prof. M s c . í n d i o J o r g e Z a v a r i s i F L O R I A N Ó P O L I S Í99 E

U N I V E R S I D A D E F E D E R A L DE S A N T A C A T A R I N A C E N T R O DE C l i N C I A S J U R Í D I C A S C U R S O DE P ó S - G R A D U A Ç S O Eli D I R E I T O A d i s s e r t a ç a o S I M E T R I A NA T R I B U T A Ç S O DO E S T A D O F E D E R A D O e l a b o r a d a por V A I A N I K O T Z I A S P I S A N I e a p r o v a d a por t o d o s os m e m b r o s da B a n c a E x a m i n a d o r a , -Foi j u l g a ­ da a d e q u a d a p a r a a o b t e n ç ã o do t í t u l o de H E S T R E E M D I R E I T O . F l o r i a n ó p o l i s , 26 de a g o s t o de í99£. B A N C A E X A M I N A D O R A Pr o-F. Dr . V o l n e i Ivo C a r l i n - P r e s i d e n t e Prof. Pr. Ari.K a r d e c B o s c o de M e l o - M e m b r o P r o f .Pr. C l ó v i s de S o u t o G o u l a r t - M e m b r o S u p l e n t e Prof. M s c . í n d i o J o r g e Z a v a r i z i - M e m b r o P r o f e s s o r O r i e n t a d o r :

Pro-F. Dr „ V o l nei . Iv q Ca.r..l.in_~---P r o f e s s o r C o - O r i e n t a d o r :

Prof. Msc. í n d i o J o r a e . Z a v a r i z i . C o o r d e n a d o r d o Cu rso :

A o s P r o f e s s o r e s e F u n c i o n á r i a s do C u r s o de P ó s - G r a d u a ç a o em D i r e i t o da UFSC, os a g r a d e ­ c i m e n t o s p e l a d e d i c a ç a o . E s p e c i a l m e n t e , a o s P r o f e s s o r e s D o u t o r e s A l ­ c i d e s A b r e u e C e s a r L u i z P a s o l d , os a g r a d e ­ c i m e n t o s p e l o i n c e n t i v o . A o s p r o f e s s o r e s D o u t o r e s V o l n e i Iv o C a rl in , P r e s i d e n t e da B a n c a E x a m i n a d o r a , e Ari K a r - dec B o s c o de Helo, C l ó v i s de S o u t o G o u l a r t e í n d i o J o r g e Z a v a r i z i , s e u s c o m p o n e n t e s , os a g r a d e c i m e n t o s p e l a o r i e n t a ç a o . à P r o f e s s o r a D o u t o r a B e r n a d e t e P a s o l d , os a g r a d e c i m e n t o s e o r e c o n h e c i m e n t o de s e u m é ­ r i t o q u a n t o ao n í vel a c a d ê m i c o a t r i b u í d o à r e d a ç ã o do r e s u m o em inglês.

Os a g r a d e c i m e n t o s , t a m b é m , a o s c o l e g a s C a r ­ los A r a ú j o L e o n e t t i , H e l g e D e t l e v P a n t z i e r , H é l i o T e i x e i r a da R o s a J ú n i o r , H u m b e r t o P e ­ reira, J o ã o da S i l v a M e d e i r o s N e t t o , N e l s o n A m â n c i o M a d a l e n a , S e b a s t i ã o Q g ê Mu ni z, S é r ­ g i o T e i x e i r a F a u s t i n o da S i l v a e V e l o c i n o P a c h e c o F i l h o por s u a s c o n t r i b u i ç o e s - o e n ­ v i o do s d o c u m e n t o s r e l a t i v o s às p r o p o s i ç o e s de r e f o r m a t r i b u t á r i a , a e l a b o r a ç ã o de e s t u ­ d o s m i c r o e c o n ô m i c o s e o c o n t r a p o n t o em a l ­ g u n s d e b a t e s de i n e s t i m á v e l v a l o r p a r a e s t e t r a b a l h o .

A B R E V I A T U R A S U T I L I Z A D A S A D C T A I R B I R D CE E C E M CF Cf. C O N F A Z C O T E P E C T N D I E E S E DF DO E D O U - A t o d a s D i s p o s i ç o e s C o n s t i t u c i o n a i s T r a n s i t ó ­ r i a s . ~ A d i c i o n a l do IR i n c i d e n t e s o b r e lucro s, g a n h o s e r e n d i m e n t o s de c a p i t a l . - B a n c o I n t e r a m e r i c a n o de R e c o n s t r u ç ã o e D e s e n ­ v o l v i m e n t o ( B a n c o M u n d i a l ) . ~ C o m u n i d a d e E c o n ô m i c a E u r o p é i a . - C o o r d e n a d o r ia de A n á l i s e E c o n ô m i c o - F i n a n c e i r a d o s E s t a d o s e M u n i c í p i o s do M i n i s t é r i o da F a ­ z e n d a . - C o n s t i t u i ç ã o F e d e r a l . - C o n f o r m e . ~ C o n s e l h o de P o l í t i c a F a z e n d á r i a , h o j e C o n s e l h o N a c i o n a l de P o l í t i c a F a z e n d á r i a . •ICM/ICMS - C o m i s s ã o T é c n i c a P e r m a n e n t e do I C M/ICMS . - C ó d i g o T r i b u t á r i o N a c i o n a l . - D e p a r t a m e n t o I n t e r s i n d i c a l de E s t u d o s E s t a t í s ­ t i c o s e S ó c i o - E c o n ô m i c o s . - D i s t r i t o Fe de r a l . - D i á r i o O f i c i a l do E s tad o. - D i á r i o O f i c i a l da União.

D R F - D i r e t o r i a da R e c e i t a F e d e r a l . D T N - D i r e t o r i a do T e s o u r o N a c i o n a l . E A E S P - E s c o l a de A d m i n i s t r a ç ã o do E s t a d o de Sã o Paulo. EC ~ E m e n d a C o n s t i t u c i o n a l . EM ~ E s p o s i ç ã o de M o t i v o s . E S - E s t a d o do E s p í r i t o Santo. F A F I T E - F e d e r a ç ã o d a s A s s o c i a ç o e s de F i s c a i s de T r i b u ­ t o s E s t a d u a i s . F E B R A B A N - F e d e r a ç ã o B r a s i l e i r a d a s A s s o c i a ç o e s de B a n ­ c o s . F G V - F u n d a ç ã o G e t d l i o V a r g a s . FMI - F u n d o M o n e t á r i o I n t e r n a c i o n a l . FP E - F u n d o de P a r t i c i p a ç ã o do s E s t a d o s . F P M - F u n d o de P a r t i c i p a ç ã o d o s M u n i c í p i o s . I B A M - I n s t i t u t o B r a s i l e i r o de A d m i n i s t r a ç ã o M u n i c i ­ pal . IB GE - I n s t i t u t o B r a s i l e i r o de G e o g r a f i a e E s t a t í s t i ­ ca. ICM - I m p o s t o s o b r e C i r c u l a ç ã o de M e r c a d o r i a s . I C M S ~ I m p o s t o s o b r e C i r c u l a ç ã o de M e r c a d o r i a s e P r e s t a ç ã o de S e r v i ç o s de T r a n s p o r t e I n t e r e s t a ­ dual e I n t e r m u n i c i p a l e de C o m u n i c a ç ã o . II - I m p o s t o s o b r e I m p o r t a ç ã o de P r o d u t o s E s t r a n ­ g e i r o s . IN PC - í n d i c e N a c i o n a l de P r e ç o s ao C o n s u m i d o r . I N P E S - I n s t i t u t o de P l a n e j a m e n t o E c o n ô m i c o e Social . I P E A - I n s t i t u t o de P e s q u i s a s E c o n ô m i c a s A p l i c a d a s . IPI - I m p o s t o s o b r e P r o d u t o s I n d u s t r i a l i z a d o s .

I P T U - I m p o s t o s o b r e a P r o p r i e d a d e P r e d i a l e T e r r i t o ­ ria l U r b a n a . IR - I m p o s t o s o b r e a R e n d a e P r o v e n t o s de Q u a l q u e r N a t u r e z a . I RP F - I m p o s t o s o b r e a R e n d a e P r o v e n t o s d e Q u a l q u e r N a t u r e z a da P e s s o a F í s ic a. I R P J ~ I m p o s t o s o b r e a R e n d a e P r o v e n t o s de Q u a l q u e r N a t u r e z a da P e s s o a J u r í d i c a . IS S - I m p o s t o s o b r e S e r v i ç o s d e Q u a l q u e r N a t u r e z a . ITR - I m p o s t o T e r r i t o r i a l R ur al. IUCL.LG - I m p o s t o ú n i c o s o b r e C o m b u s t í v e i s e L u b r i f i c a n ­ t e s L í q u i d o s e G a s o s o s . I UE E - I m p o s t o ú n i c o s o b r e E n e r g i a E l é t r i c a . IUli - I m p o s t o ú n i c o s o b r e M i n e r a i s . IUT ~ I m p o s t o ú n i c o s o b r e T r a n s a ç õ e s . IVA - I m p o s t o s o b r e V a l o r A d i c i o n a d o , A g r e g a d o ou A c r e s c i d o . I V V C - I m p o s t o s o b r e V e n d a a V a r e j o de C o m b u s t í v e i s . M E F P ~ M i n i s t é r i o da E c o n o m i a , F a z e n d a e P l a n e j a ­ me nto. O p . C i t . - "Opere c i t a t a " (Na o b r a c i t a d a ) . P E A - P o p u l a ç a o E c o n o m i c a m e n t e At iva. P E C - P r o p o s t a de E m e n d a C o n s t i t u c i o n a l . P I B ~ P r o d u t o I n t e r n o Bruto. P N A D S ■" P e s q u i s a s N a c i o n a i s p o r A m o s t r a s de D o m i c í l i o . SC -- E s t a d o de S a n t a C a t a r i n a .

S E F SEGS. S F H S F N SF‘F S U D A M S U D E N E S U F R A M A TR U N A F I S C O S e c r e t a r i a de E c o n o m i a e F i n a n ç a s do M i n i s t é ­ r i o da F a z e n d a . S e g u i n t e s . S i s t e m a F i n a n c e i r o de H a b i t a ç ã o . S e c r e t a r i a da F a z e n d a N a c i o n a l do MEFF’. S e c r e t a r i a do P l a n e j a m e n t o e da F a z e n d a do Es t a d o de S a n t a C a t a r i n a . S u p e r i n t e n d ê n c i a do D e s e n v o l v i m e n t o da A m a z ô ­ n i a . S u p e r i n t e n d ê n c i a do D e s e n v o l v i m e n t o do N o r ­ d e s t e . S u p e r i n t e n d ê n c i a da Z o n a F r a n c a d e M a na us . T a x a R e f e r e n c i a l de Juros. U n i ã o N a c i o n a l d o s A u d i t o r e s F i s c a i s do T e s o u ­ ro Nac i o n a l .

R E S U M O E s t e t r a b a l h o p r o c u r a d i s c u t i r a c o m p e t ê n c i a p a r a a i n s t i t u i ç ã o de i m p o s t o s d o s e n t e s p o l í t i c o s que i n t e g r a m a F e d e ­ r a ç ã o B r a s i l e i r a , a p o n t a n d o o d e l i n e a m e n t o c o n s t i t u c i o n a l que r e g e a m a t é r i a , c o n f r o n t a n d o - o c o m a l g u n s e x e m p l o s d e p r á t i c a s a d m i n i s t r a t i v o - t r i b u t á r i a s em vig or. 0 s e u s u p o r t e c o n s i s t e em a r g u i r se há p o s s i b i l i d a d e de u m E s t a d o d e D i r e i t o - o g o v e r n o d a s l e i s qua nd o: í> a f o r m a f e d e r a d a d e s s e E s t a d o f i c a c e r c e a d a po r l i m i t e s ao e x e r c í ­ c i o da s c o m p e t ê n c i a s t r i b u t á r i a s d o s E s t a d o s , D i s t r i t o F e d e r a l e M u n i c í p i o s e S) q u a n t o à i r r e l e v â n c i a d i s p e n s a d a a o p r i n c í p i o da c a p a c i d a d e c o n t r i b u t i v a , na i m p o s i ç ã o t r i b u t á r i a de t o d a s as p e s s o a s p o l í t i c a s n a c i o n a i s . As r e c o r r e n t e s d i s c u s s õ e s s o b r e r e f o r m a t r i b u t á r i a , por s u a ves, d e m o n s t r a m a i m a n e n t e a t u a l i d a d e d e s s e t e m a e i n d i ­ cam, po r certo, a i m p e r i o s a n e c e s s i d a d e de o u t r o s p a r â m e t r o s a r e g e r a t r i b u t a ç ã o b r a s i l e i r a , n ã o n e c e s s a r i a m e n t e v i n c u l a d o s a a l t e r a ç õ e s c o n s t i t u c i o n a i s . F'or isso, d i s t i n g u e - s e a o t i m i z a ç ã o da i m p o s i ç ã o t r i ­ b u t á r i a da a l e g a d a , i n a r r e d á v e l n e c e s s i d a d e de r e f o r m a t r i b u t á ­ r i a que v i s a a l t e r a r a C o n s t i t u i ç ã o de 1 98 8 a n t e s m e s m o de su a p l e n a e f i c á c i a .

C o m a r e s s a l v a de que n ã o se d i s p o e de ~ n e m se a c r e ­ d i t a em - f ó r m u l a s m á g i c a s , p r o p o e - s e u m a o t i m i s t a p e r s p e c t i v a em n í ve l de c r i t é r i o s , qu e p o s s a d i s s o l v e r a f a l t a de l e g i t i m i ­ d a d e e a c r i s e de l e g a l i d a d e f a c e à t r i b u t a ç ã o no B r a si l.

A B S T R A C T T h i s d i s s e r t a t i o n a i m s at d i s c u s s i n g t h e c o m p e t e n c e of th e p o l i t i c a l e n t i t i e s w h i c h i n t e g r a t e t h e B r a z i l i a n f e d e r a t i o n to i s s u e ta xe s. It t r a c e s t h e c o n s t i t u t i o n a l p r e c e p t s w h i c h c o v e r t h e s u b j e c t , c o n t r a s t i n g t h e m to s o m e e x a m p l e s of c u r r e n t t a x a d m i n i s t r a t i v e p r a c t i c e s . T h e b a s i s of t h i s work l i e s in q u e s t i o n i n g the f e a s i b i l i t y of th e la wf ul s t a t e - t h e g o v e r n m e n t o f la w - o n c e its f e d eral o u t l i n e is r e s t r i c t e d by t h e c o m p e t e n c e for t a x a t i o n of its S t a t e s , F e d e r a l D i s t r i c t , and M u n i c i p a l D i s t r i c t s . It a l s o q u e s t i o n s t h e d i s r e g a r d o f all t h e p o l i t i c a l e n t i t i e s , when i m p o s i n g t r i b u t e s , t o w a r d s t h e t a x a b l e c a p a c i t y of t h o s e w h o will h a v e to f a c e t h e c h a r g e s of t a x a t i o n . The r e c u r r i n g d i s c u s s i o n s a b o u t t r i b u t a r y a m e n d s , on t h e o t h e r hand, t e s t i f y to t h e i r i m m a n e n t p r e s e n t i n t e r e s t and i n d i c a t e , b e y o n d any do ubt , t h e u r g e n t n e c e s s i t y of e s t a b l i s h i n g n e w c r i t e r i a to g u i d e B r a z i l i a n t a x a t i o n , not n e c e s s a r i l y li n k e d with c o n s t i t u t i o n a l c h a n g e s . Thus, it s e e m s n e c e s s a r y to d i s t i n g u i s h b e t w e e n the i m p r o v e m e n t o f t h e t r i b u t a r y s y s t e m and s u p p o s e d l y n e c e s s a r y and u r g e n t t r i b u t a r y r e f o r m w h i c h a i m s at a l t e r i n g th e Í9 88 C o n s t i t u t i o n e v e n b e f o r e its to ta l i m p l e m e n t a t i o n .

T a k i n g it for g r a n t e d that t h e r e a r e no m a g i c a l ■Formulae, an o p t m i s t i c v i e w r e l a t e d to c r i t e r i a is s u g g e s t e d so as to r e s t o r e l e g i t i m a c y and s o l v e t h e p r o b l e m o-F l e g a l i t y c o n c e r n i n g t a x a t i o n in B r a z i l .

S U M A R I O I N T R O D U C S O ... .15 1 . Not as ... .19 2. R e f e r ê n c i a s b i b l i o g r á f i c a s ... .24 C A P Í T U L O I: A C O M P E T Ê N C I A T R I B U T A R I A N A F E D E R A C S O B R A S I L E I R A . £5 1 . I n t r a d u ç ã o ...25 2. A n t e c e d e n t e s h i s t ó r i c o s ... .26 3. A i m p l a n t a ç ã o do s i s t e m a t r i b u t á r i o n a c i o n a l .... 28 4. A d i s c r i m i n a ç ã o c o n s t i t u c i o n a l d a s c o m p e t ê n c i a s t r i b u t á r i a s 29 5. 0 s i s t e m a t r i b u t á r i o n a c i o n a l na C o n s t i t u i ç ã o de 1 9 8 8 32 6. A f u n ç ã o da lei c o m p l e m e n t a r n o e x e r c í c i o das c o m p e t ê n c i a s t r i b u t á r i a s 34 7. N o t a s ... .37 8. R e f e r ê n c i a s b i b l i o g r á f i c a s ... .66 C A P Í T U L O II: 0 E X E R C Í C I O D A S C O M P E T Ê N C I A S T R I B U T A R I A S NO B R A ­ S I L ... .68 1. I n t r o d u ç ã o ...68 2. 0 d e s e m p e n h o da U n i ã o ... .70 3. A l e g i s l a ç ã o t r i b u t á r i a d o s E s t a d o s ... .71 4. A e x e r c í c i o da c o m p e t ê n c i a t r i b u t á r i a d o s M u n i c í ­ p i o s ... .76

5. A n e x o s ... 79 6. N o t a s ... 86 7. R e f e r ê n c i a s b i b l i o g r á f i c a s ... 104 C A P Í T U L O III: AS P R O P O S I Ç Õ E S DE R E F O R M A T R I B U T A R I A ... .1.07 1. I n t r o d u ç ã o ... 107 2. A p r o p o s t a o r i g i n a d a no p o d e r e x e c u t i v o f e d e r a l 108 3. Os e s t u d o s d a c o m i s s ã o e x e c u t i v a d e r e f o r m a f i s ­ cal ... í 09 4. A a d o ç ã o do c h a m a d o " i m p o s t o ú n i c o " ... ííí 5. P o r q u e a r e f o r m a t r i b u t á r i a é t e m a de a t u a l i d a d e i m a n e n t e ... ÍÍ6 6. N o t a s ... Í20 7. R e f e r ê n c i a s b i b l i o g r á f i c a s ... 1.45 C A P Í T U L O IV: S I M E T R I A T R I B U T A R I A N A F E D E R A Ç Ã O ...Í49 í. I n t r o d u ç ã o ... .149 2. A p r e s e r v a ç ã o d a F e d e r a ç ã o ... .Í50 3. L e g a l i d a d e e l e g i t i m i d a d e t r i b u t á r i a s ... .Í55 4. A c r i s e d e l e g a l i d a d e fa ce à i m p o s i ç ã o ... .Í57 5. N o t a s ... .Í60 6. R e f e r ê n c i a s b i b l i o g r á f i c a s ... .í9í C O N S I D E R A Ç Õ E S F I N A I S ... 194 R E F E R Ê N C I A S B I B L I O G R Á F I C A S - Í N D I C E G E R A L 197

I N T R O D U Ç Ã O A C o n s t i t u i ç ã o de Í 9 8 8 m a n t e v e , c o m a l t e r a ç S e s , a e s ­ t r u t u r a d o s i s t e m a t r i b u t á r i o n a c i o n a l tal c o m o n a s c e r a em Í965. As d i s c u s s õ e s s o b r e o t e m a v i n h a m s e n d o r e a l i z a d a s a n ­ te s da c o n v o c a ç ã o , p a r a 1987, do C o n g r e s s o C o n s t i t u i n t e , c o m a l ­ g u n s t ó p i c o s r e c o r r e n t e s , e n t r e os q u a i s a d e s c e n t r a l i z a ç ã o da a r r e c a d a ç ã o t r i b u t á r i a e a c o n s e q u e n t e ê n f a s e ao que se d e n o m i n a p r i n c í p i o da F e d e r a ç ã o - a ê n f a s e na a u t o n o m i a p o l í t i c a i n t e r n a d o s e n t e s f e d e r a d o s r e v i s a n d o ~ s e os s e u s e n c a r g o s e a e q u i ­ v a l e n t e d i s t r i b u i ç ã o d a s r e c e i t a s d e r i v a d a s , d e s d e há m u i t o c o n ­ c e n t r a d a s na União. Os t r a b a l h o s da S u b c o m i s s ã o de T r i b u t o s c o n t a r a m c o m a p r e s e n ç a e i n t e n s a p a r t i c i p a ç ã o de t r i b u t a r i s t a s p á t r i o s , d e r e ­ p r e s e n t a n t e s do p o d e r e x e c u t i v o da U n i ã o e d o s E s t a d o s e d e a l ­ g u n s r e p r e s e n t a n t e s d a s d i v e r s a s c l a s s e s de c o n t r i b u i n t e s .(i) 0 t e x t o da C o n s t i t u i ç ã o p r o m u l g a d a , e n t r e t a n t o , d e i x o u de c o n t e m p l a r as m e n c i o n a d a s e x p e c t a t i v a s . E n q u a n t o que os e n ­ c a r g o s d o s e n t e s p o l í t i c o s n a c i o n a i s f o r a m s u b s t a n c i a l m e n t e a u ­ m e n t a d o s , as r e c e i t a s d e r i v a d a s d e c o r r e n t e s da d i s c r i m i n a ç ã o c o n s t i t u c i o n a l da c o m p e t ê n c i a t r i b u t á r i a , e m b o r a m a i o r e s p a r a E s t a d o s e M u n i c í p i o s , c o m o a d i a n t e se d e m o n s t r a , c o n t i n u a r a m m i n g u a d a s ou c e r c e a d a s .

16 E s t e c e r c e a m e n t o , ou m e lho r, o f r e i o ao p l e n o e x e r c í ­ c i o da c o m p e t ê n c i a t r i b u t á r i a a t i n g e E s t a d o s e M u n i c í p i o s , c o n s ­ t a n d o de d i s p o s i t i v o s c o n s t i t u c i o n a i s e x p r e s s o s .(2) A C o n s t i t u i ç ã o de 1 9 8 8 é r e s u l t a d o da a s p i r a ç ã o n a c i o ­ nal de um E s t a d o de D i r e i t o c o m p a r t i c i p a ç ã o d e m o c r á t i c a , por­ tanto, a s u a p r o m u l g a ç ã o r e p r e s e n t a a g a r a n t i a p a r a qu e e s s a a s ­ p i r a ç ã o se c o n c r e t i z e . F‘or s u a vez, a j u s t i ç a d i s t r i b u t i v a ou a j u s t i ç a f i s ­ cal é t e m a r e c o r r e n t e da d o u t r i n a do D i r e i t o e d a s n o r m a s p o s t a s d o s E s t a d o s c o n t e m p o r â n e o s . R A W L S < 1 9 8 1 : 2 1 4 ) e n t e n d e a p o s s i b i ­ l i d a d e da m a n i f e s t a ç ã o da j u s t i ç a fisc al e x c l u s i v a m e n t e q u a n d o se c o n s t a t a m , de m o d o s i m u l t â n e o , o e x e r c í c i o d a p a r t i c i p a ç ã o d e m o c r á t i c a e o d e s e m p e n h o do E s t a d o de D i r e i t o , s e m os q u a i s "a e q ü i d a d e e s s e n c i a l e s t á f a l t a n d o " .(3)

Por isso, i n d a g a - s e : é p o s s í v e l que um E s t a d o F e d e r a d o c o m p o r t e - s e c o m o E s t a d o U n i t á r i o no t o c a n t e à t r i b u t a ç ã o ? C o m o se j u s t i f i c a r i a , n e s s a s c i r c u n s t â n c i a s , s u a c a r a c t e r i z a ç ã o c o m o E s t a d o de D i r e i t o ? E a i n d a mais, em r e l a ç ã o à m e n c i o n a d a a s p i r a ç ã o de p a r t i c i p a ç ã o d e m o c r á t i c a , e s t a p o d e r i a a f a s t a r a J u s t i ç a F i s c a l ? T a i s a r g u i ç õ e s r e p r e s e n t a m o f u l c r o d e s t a d i s s e r t a ç ã o . S u a p r i m o r d i a l i m p o r t â n c i a e s t á v i n c u l a d a a o s n o v o s m o v i m e n t o s p a r a r e f o r m a t r i b u t á r i a , fac e à r e v i s ã o c o n s t i t u c i o ­ nal p r e v i s t a p a r a 1 9 9 3 (4), a l é m de se c o n s t i t u i r n u m t r a b a l h o d i d á t i c o , que p r o p i c i e v i s ã o a b r a n g e n t e do e x e r c í c i o da c o m p e ­ t ê n c i a t r i b u t á r i a na F e d e r a ç ã o b r a s i l e i r a .

í 7 0 t í t u l o da d i s s e r t a ç ã o e m p r e g a a p a l a v r a de o r i g e m h e l é n i c a "symmetriai" , s i g n i f i c a n d o j u s t a p r o p o r ç ã o .(5) Aqui, a j u s t a p r o p o r ç ã o é a b o r d a d a sob d o i s a s p e c t o s a n t i t é t i c o s : i) j u s t a p r o p o r ç ã o e m r e l a ç ã o à c o m p e t ê n c i a tr iád i- c a d o s e n t e s p o l í t i c o s n a c i o n a i s em r a z ã o d o s s e u s e n c a r g o s e E> j u s t a p r o p o r ç ã o e m r e l a ç ã o a o p r i n c í p i o da c a p a c i d a d e c o n t r i b u • t i v a d o s c i d a d ã o s .(6 ) T r i b u t a ç ã o , t a m b é m no t í t u l o d e s t e t r a b a l h o , s i g n i f i c a a c o m p e t ê n c i a t r i b u t á r i a p a r a a i n s t i t u i ç ã o de i m p o s t o s . (7) á u m a r e d u ç ã o ; os t r i b u t o s n a c i o n a i s s ã o i m p o s t o s , t a x a s e c o n t r i ­ b u i ç õ e s de m e l h o r i a . 0 m o t i v o do a b a n d o n o , n e s t a d i s s e r t a ç ã o , d e s s a s d u a s e s p é c i e s de t r i b u t o s c i n g e - s e ao s e g u i n t e s u p o r t e : t a x a s e c o n t r i b u i ç õ e s de m e l h o r i a i n t e g r a m a c o m p e t ê n c i a c o m u m da Uniã o, d o s E s t a d o s e d o s M u n i c í p i o s e s e u s e f e i t o s e c o n ô m i c o s s ã o a t e n u a d o s p e l a s c o n t r a p r e s t a ç õ e s a o s c o n t r i b u i n t e s : - a u t i ­ l iz a ç ã o , e f e t i v a ou p o t e n c i a l de s e r v i ç o s p ú b l i c o s e s p e c í f i c o s e d i v i s í v e i s , p r e s t a d o s ou p o s t o s à d i s p o s i ç ã o d o s c o n t r i b u i n t e s , n a s t a x a s; a v a l o r i z a ç ã o m a t e r i a l ou o m a i o r g r a u d e s a t i s f a ç ã o d e c o r r e n t e da e x e c u ç ã o de o b r a s p ú b l i c a s , n a s c o n t r i b u i ç õ e s de m e l h o r i a .(8) á c e r t o que a c o b r a n ç a de t a x a s p e l o " e x e r c í c i o r e g u ­ lar do p o d e r d e p o l í c i a " d e v e m e r e c e r a d e v i d a a p r e c i a ç ã o , em r a z ã o de s e u i n t r í n s e c o s i g n i f i c a d o , qu e r e m e t e às t a x a s n a c i o ­ n a i s a c a r a c t e r i z a ç ã o " m i s t a " de i m p o s t o s . (9) 0 m é t o d o que se a d o t a é o h i p o t é t i c o - d e d u t i v o <Í0>, d e m o n s t r a d o p e l o m a n e j o da l e g i s l a ç ã o t r i b u t á r i a , a l i a d o a e x e m ­ p l o s p r á t i c o s de a l g u n s a t o s a d m i n i s t r a t i v o - t r i b u t á r i o s e a aná™

l i s e d a s p r o p o s i ç o e s de r e f o r m a t r i b u t á r i a em c u r s o . ( í í ) 0 o b j e t o da d i s s e r t a ç ã o , e x p o s t o em s u a p á g i n a f r o n ­ tal, é a o b t e n ç ã o do t í t u l o de M e s t r e em C i ê n c i a s H u m a n a s , e s p e ­ c i a l i d a d e D i r e i t o . A c a t a - s e l i t e r a l m e n t e a s e g u i n t e r e c o m e n d a ç ã o d o C o l e - g i a d o do C u r s o de P ó s - G r a d u a ç ã o , c o n f o r m e P A S O L D (1 9 8 7 : 2 7 ) : "A a p r o v a ç ã o do p r e s e n t e t r a b a l h o a c a d ê m i c o n ã o s i g n i f i c a r á o e n d o s s o d o P r o f e s s o r O r i e n t a d o r , da B a n c a E x a m i n a d o r a e do C P G D / U F 8 C à i d e o l o g i a que o f u n d a m e n t a ou que n e l e é e x p o s t a " . Q u a n d o se d e s i g n a c o m p e t ê n c i a t r i b u t á r i a d o s E s t a d o s e M u n i c í p i o s s u b e n t e n d e - s e a u t o m a t i c a m e n t e a c o m p e t ê n c i a t r i b u t á ­ r i a d o D i s t r i t o F e d e r a l , e n t e p o l í t i c o f e d e r a d o c o m p e r s o n a l i d a ­ de j u r í d i c a e c o m p e t ê n c i a l e g i s l a t i v a c o m u m à q u e l a s d e s s e s d o i s o u t r o s . 19

19 í . N o t a s (1) A i n f o r m a ç ã o é de I v e s G a n d r a M a r t i n s (1991: 3 9 - 40 ): " N e c e s s á r i o se faz a s s i n a l a r a v a l i o s a c o n ­ t r i b u i ç ã o o f e r e c i d a a e s t a s u b c o m i s s ã o p e ­ las a u t o r i d a d e s e e n t i d a d e s a q u i r e c e b i d a s em a u d i ê n c i a p ú b l i c a : os Pr ofs, e T é c n i c o s F e r n a n d o R e z e n d e , A l c i d e s J o r g e Co sta, G e ­ r a l d o A t a l i b a , C a r l o s A l b e r t o Lo ng o, P e d r o J o r g e Vi a n a , H u g o M a c h a d o , O r l a n d o C a l i m a n , I v e s G a n d r a d a S i l v a M a r t i n s , E d i v a l d o B r i ­ to, S o u t o M a i o r B o r g e s , R o m e r o P a t u r y Ac • cioly, N e l s o n M a d a l e n a , L u í s A l b e r t o Br a s i l de So uz a, O s i r i s de A z e v e d o L o p e s Filho, o S e c r e t á r i o da R e c e i t a F e d e r a l , Br. G u i l h e r ­ me Q u i n t a n i l h a ; os S e c r e t á r i o s da F a z e n d a d o s E s t a d o s , que a n t e s de a q u i c o m p a r e c e r e m p r o m o v e r a m , sob os e s t í m u l o s d e s t a s u b c o ­ m i s s ã o , o s e n c o n t r o s de M a n a u s e P o r t o A l e ­ gre; os S e c r e t á r i o s de F i n a n ç a s d a s C a p i ­ tais, o D I E E S E ; a O r g a n i z a ç ã o d a s C o o p e r a ­ t i v a s B r a s i l e i r a s ; o I n s t i t u t o B r a s i l e i r o de M i n e r a ç ã o ; a O r g a n i z a ç ã o N a c i o n a l d as E n t i d a d e s de D e f i c i e n t e s F í s i c o s ; as a s s o ­ c i a ç õ e s d o s f u n c i o n á r i o s f a z e n d á r i o s ; a U n a f i s c o e a F a f i t e ; as e n t i d a d e s r e p r e s e n ­ t a t i v a s d o m u n i c i p a l i s m o b r a s i l e i r o - a F r e n t e m u n i c i p a l i s t a , a A s s o c i a ç ã o B r a s i ­ l e i r a d o s M u n i c í p i o s , a C o n f e d e r a ç ã o N a c i o ­ nal d o s M u n i c í p i o s e o I ba m. " "0 r e s u m o da s p a l e s t r a s c o n s t a d o p r e s e n t e r e l a t ó r i o , sob a f o r m a de anexo. Os d e b a t e s f o r a m c o n d u z i d o s p a r t i c i p a t i v a m e n t e , d a n d o - se a t o d o s os m e m b r o s d a s u b c o m i s s ã o c o n d i ­ ç õ e s de e x p o r l i v r e m e n t e s u a s idéias, o que c o n t r i b u i u p a r a o b o m a n d a m e n t o do s t r a b a ­ lhos a p r e s e n t a d o s , b e m c o m o d i v u l g a r ao s d e m a i s m e m b r o s d a s u b c o m i s s ã o a s í n t e s e das s u g e s t õ e s de c o n s t i t u i n t e s e d e n ã o - c o n s t i - t u i n t e s e n c a m i n h a d a s à p r e s i d ê n c i a e ao R e ­ lator, r e a l i z o u - s e r e u n i ã o p l e n á r i a e m que foi d e b a t i d a u m a p a u t a c o n t e n d o os a s s u n t o s em t o r n o d o s q u a i s g r a v i t a m a i o r n ú m e r o de p r o p o s t a s a p r e s e n t a d a s . Os m e m b r o s d e s t a s u b c o m i s s ã o p r e s e n t e s à r e f e r i d a r e u n i ã o e x t e r n a r a m s u a s o p i n i o e s s o b r e t a i s a s s u n ­ t o s e o u t r a s q u e s t õ e s r e l e v a n t e s p a r a a e l a b o r a ç ã o d o a n t e p r o j e t o . A s u b c o m i s s ã o

£0 r e c e b e u 8 Í 8 s u g e s t õ e s de Srs. C o n s t i t u i n t e s e 40 s u g e s t õ e s de e n t i d a d e s e o u t r o s i n t e ­ r e s s a d o s , n u m tota l d e 858, as quais, d e ­ p o i s de d e t i d a m e n t e a n a l i s a d a s , p a s s a r ã o a i n t e g r a r o p r e s e n t e r e l a t ó r i o a c o m p a n h a d a s d o s r e s p e c t i v o s p a r e c e r e s " ( D i á r i o da A s ­ s e m b l é i a N a c i o n a l C o n s t i t u i n t e , i9 jun. Í987, p . 13 9 ) . " (8) Os m a i s s i g n i f i c a t i v o s e s t ã o na c o m p e t ê n c i a l e g i s l a t i v a da Un iã o, n a s a t r i b u i ç õ e s r e m e t i d a s à lei c o m p l e m e n t a r s o b r e d e t e r m i n a d a s m a t é r i a s r e l a t i v a s a i m p o s t o s e s t a d u a i s e m u n i ­ c i p a i s e, t a m b é m , no m o d o de f i x a ç ã o de a l í q u o t a s de i m p o s ­ t o s e s t a d u a i s . (3) Em " F u n d a m e n t o s I n s t i t u c i o n a i s da J u s t i ç a D i s t r i b u t i v a " , J o h n R a w l s (i98i. :2í4> e x p l a n a : "0 p r i n c i p a l p r o b l e m a da j u s t i ç a d i s t r i b u t i va é a e s c o l h a de u m s i s t e m a s o c i a l . Os p r i n c í p i o s da j u s t i ç a ( " p r i n c í p i o de p a rt i c i p a ç ã o " e " p r i n c í p i o do E s t a d o de D i re i to", i n c l u í d o s na m e s m a obra, c a p . 36, p. Í77 e s e g s . ) a p l i c a m - s e à e s t r u t u r a b á s i c a e r e g u l a m c o m o s u a s m a i o r e s i n s t i t u i ç õ e s s ã o c o m b i n a d a s n u m e s q u e m a . E n t ã o c o m o v i ­ mos, a i d é i a da j u s t i ç a c o m o e q ü i d a d e t e m de u s a r a n o ç ã o de p u r a j u s t i ç a p r o c e s s u a l , p a r a l i dar c o m as c o n t i n g ê n c i a s d a s s i t u a ­ ç õ e s p a r t i c u l a r e s . 0 s i s t e m a s o c i a l t e m de ser e s b o ç a d o de m a n e i r a que a r e s u l t a n t e d i s t r i b u i ç ã o s e j a justa, por m a i s qu e as s i t u a ç õ e s se a l t e r e m . Fara c o n seq u z~ lo , é n e c e s s á r ia s it u a r o processa s o c ia l e eco nômico dentro dos lim ite s de adequadas ins t it u iç o e s p a l x t ic a s e le g a is . Sem um ade quado esquema d ess e s fundamentos i n s t i tu c i o n a i s, nao será ju s t o o r e s u l tado do pro cesso d i s t r i b u t i v o . A eqü id ade fundamentaI e s t á fa lt a n d o . ( G r i f o s a p o s t o s ) .

£í <4) ADCT, art . 35. E n t r e as p r o p o s i ç õ e s de r e f o r m a t r i b u t á r i a em d i s c u s s ã o no C o n g r e s s o N a c i o n a l t e m - s e a q u e l a r e m e t i d a p e l o E x e c u t i v o F e d e r a l e, t a m b é m , à r e l a t i v a à i n s t i t u i ç ã o do c h a m a d o " i m p o s t o ú n i c o " . Por fim, a C o m i s s ã o E x e c u t i v a da R e f o r m a F i s c a l , do MEFP, p r e p a r a o t e x t o d a m a i s r e c e n t e p r o p o s i ç ã o . (5) A e s c o l h a d o t e m a e de s e u t í t u l o r e p r e s e n t a m u m a t e n t a t i v a o t i m i s t a de a l o c a r r a c i o n a l i d a d e a o s i s t e m a t r i b u t á r i o b r a ­ s i l e i r o , p e l o m e n o s ao n í ve l d e p r i n c í p i o s ; a d i s c u s s ã o que se p r o p õ e p o d e r á a t e n d e r a e s s e s e n t i d o t e l e o l ó g i c o . F i q u e b e m c l a r o que n ã o se d i s p õ e d e n e m se a c r e d i t a em f ó r ­ m u l a s m á g i c a s . A i n t e n ç ã o d e s t a a u t o r i a p o d e r i a ser p r o s a i c a m e n t e d e s i g n a d a p e l a e x p r e s s ã o a n g l o - s a x ô n i c a "w is h f u l t h i n k i n g ", a qual, m e s m o n u m t r a b a l h o a c a d ê m i c o , n ã o d e v e ser d e s p r e z a d a . <ó) S ã o a s p e c t o s a n t i t é t i c o s p o r q u e : a) a F e d e r a ç ã o b r a s i l e i r a p r e s s u p õ e t r ê s c o m p e t ê n c i a s t r i b u t á r i a s , a t r í a d e ; d i s s o não se p o d e e x i m i r - s e ; b> a s i m e t r i a na i m p o s i ç ã o p r o p r i a m e n t e dita, i s t o é, a j u s t a p r o p o r ç ã o d o g r a v a m e e m r e l a ç ã o ao p r i n c í p i o da c a p a c i d a d e c o n t r i b u t i v a , o p õ e - s e a tal c o m p e ­ t ê n c i a t r i b u t á r i a , p e l o m e n o s e m r e l a ç ã o ao a t ua l e x e r c í c i o d e s s a c o m p e t ê n c i a . (7) é f a c t í v e l que se c o m e n t e , t a m b é m , a s c o n t r i b u i ç õ e s s o c i a i s que d e t e n h a m a n a t u r e z a j u r í d i c a de impos to .

(8) A l i o m a r B a l e e i r o (í9 7 8 : 8 9 E - 8 9 3 ) d i s c o r r e : " P a r a i m e n s a m a i o r i a d o s f i n a n c i s t a s , pois, a d i s t i n ç ã o e n t r e i m p o s t o e t a x a r e s i d e em que a m b o s s ã o p r o c e s s o s de r e p a r t i ç ã o de c u s t o s , mas, e n q u a n t o a ú l t i m a d i v i d e a d e s p e s a s ó e n t r e os i n d i v í d u o s c o m p o n e n t e s do g r u p o l i m i t a d o d o s b e n e f i c i á r i o s (quer u s e m do s e r v i ç o ou o p r o v o q u e m , quer g o z e m d o s e r v i ç o p o r q u e o t ê m à s u a d i s p o s i ç ã o ) , e m c o n t r a s t e , o i m p o s t o o p e r a a d i v i s ã o d o s e n c a r g o s g o v e r n a m e n t a i s por g r u p o s m a i s d i ­ latado s, s e m a m í n i m a p r e o c u p a ç ã o de que os i n d i v í d u o s d e l e s i n t e g r a n t e s s e j a m o u n ã o b e n e f i c i a d o s , ou t e n h a m a m a i s r e m o t a r e s ­ p o n s a b i l i d a d e na p r o v o c a ç ã o do s e r v i ç o a s ­ s i m m a n t i d o . ” (9) A c o b r a n ç a de t a x a s p e l o " e x e r c í c i o r e g u l a r do p o d e r de p o ­ l í c i a " é um s o f i s m a . P o d e r de p o l í c i a , c o n f o r m e M a r i a S y l v i a Z a n e l l a di P i e t r o (1998: 8 6 - 8 8 ) , t e m c o m o "■Fundamenta" o p r i n c í p i o da p r e d o m i n â n c i a do i n t e r e s s e p ú b l i c o s o b r e o p a r ­ t i c u l a r , que dá à A d m i n i s t r a ç ã o p o s i ç ã o de s u p r e m a c i a s o b r e os a d m i n i s t r a d o s " . P a r a a A u t o r a , o c o n c e i t o do p o d e r d e p o ­ lícia, a t u a l m e n t e , s i g n i f i c a " a a t i v i d a d e do E s t a d o c o n s i s ­ t e n t e em l i m i t a r o e x e r c í c i o d o s d i r e i t o s i n d i v i d u a i s e m be n e f í c i o d o i n t e r e s s e p ú b l i c o . " C o m b a s e em t a i s a s s e r t i v a s d o u t r i n á r i a s , v e r i f i c a - s e que o " e x e r c í c i o r e g u l a r do p o d e r de p o l í c i a " n a d a m a i s é do que a p r ó p r i a b a s e p a r a a i n s t i t u i ç ã o d o s i m p o s t o s , u m a v e z que s u a d i v i s i b i l i d a d e é i m p r o v á v e l . A d e f i n i ç ã o de im po s t o , c o n t i d a n o a r t . íó do CTN, f o r t a l e c e e s s a i n t e r p r e t a ç ã o : "CTN, art. íó. I m p o s t o é o t r i b u t o c u j a o b r i g a ç ã o t e m por f a t o g e r a d o r u m a s i t u a ç ã o i n d e p e n d e n t e de q u a l q u e r a t i v i d a d e e s t a t a l e s p e c i f i c a , r e l a t i v a ao c o n t r i -b u i n t e . " V e j a - s e a N o t a p r e c e d e n t e

(Í0) A o r i e n t a ç ã o s o b r e o m é t o d o h i p o t é t i c o - d e d u t i v o é a q u e l a de L A K A T Ü S et M A R C O N I < 1 9 8 8 : 9 i - 9 6 > .

( i i > E n t r e as p r o p o s i ç õ e s de r e f o r m a t r i b u t á r i a e s t ã o a q u e l a s a n t e r i o r e s à p r o m u l g a ç ã o da C o n s t i t u i ç ã o de 1988, que n ã o ■Foram a c a t a d a s , e s p e c i a l m e n t e o e s t u d o c o o r d e n a d o p e l o Pro-F. F e r n a n d o R e z e n d e , p u b l i c a d o por I P E A / I N P E S , a l é m das c i t a d a s na N o t a 4, acima.

84 2. R e f e r ê n c i a s B i b l i o g r á f i c a s . B A L E E I R O , A l i o m a r . D i r e i t o T r i b u t á r i o B r a s i l e i r o . 4$ e d . R i o de J a n e i r o : F o r e n s e , 1972. 6 0 0 p . . C O E L H O , S a c h a C a l m o n N a v a r r o . C o m e n t á r i o s à C o n s t i t u i ç ã o __ á£. 1988. S i s t e m a T r i b u t á r i o . R i o de J a n e i r o : F o r e n s e , 1.990. 4 23 p . . Dl P I E T R O , M a r i a S y l v i a Z a n e l l a . D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o . 3§ ed. S ã o Pa u l o : At las, Í992. 4 7 9 p . . L A K A T O S , E v a M a r i a et M A R C O N I , M a r i n a de A n d r a d e . F u n d a m e n t o s de M e t o d o l o g i a C i e n t í f i c a . S ã o P a u l o : Atla s, Í988. 2 3 8 p . . M A R T I N S , I v e s G a n d r a . S i s t e m a T r i b u t á r i o n a C o n s t i t u i ç ã o— íle. 1 9 8 8 . 31 ed. S ã o Paulo: S a r a i v a , Í 9 9 Í . 3 2 Ó P . . P A S O L D , C e s a r L u i z et alii. C o l e t â n e a de S u g e s t õ e s q u a n t o à P r o d u ç ã o A c a d ê m i c a . R e v i s t a __ C,.an.V..fir.fl.ên..C±a ■ F l o r i a n ó p o l i s : E d i t o r a da UFSC, 1987. 6 6 p .

. RAWLS , John. U m a T e o r i a de J u s t i ç a . Trad, de M a m i r e h C h a co n. B r a s í l i a : E d i t o r a da UNB, 1981. 461p.

. R E Z E N D E , F e r n a n d o ( C o o r d e n a d o r ) . E a t.udQS.B a ra „a.., R fi.far.ma.Iiiitm-ti n i a - R i o de J a n e i r o : I P E A / I N P E S , 1987. 1 6 7 P . ( P u b l i c a ç ã o c o m t i r a g e m l i m i t a d a a 100 e x e m p l a r e s T o m o I).

C A P Í T U L O I A C O M P E T Ê N C I A T R I B U T A R I A NA F E D E R A C & G B R A S I L E I R A 1. I n t r o d u ç ã o N e s t e p r i m e i r o c a p í t u l o , a r r o l a m - s e os d i s p o s i t i v o s d a s C o n s t i t u i ç o e s b r a s i l e i r a s , d e s d e a p r i m e i r a C o n s t i t u i ç ã o da R e p ú b l i c a , que v e r s a m s o b r e a d i s c r i m i n a ç ã o d a s c o m p e t ê n c i a s t r i b u t á r i a s d o s e n t e s p o l í t i c o s n a c i o n a i s . A a n á l i s e d e s s e t e m a d e m o n s t r a , s i m u l t a n e a m e n t e , d o i s a s p e c t o s c o n t r a d i t ó r i o s : 1) à m e d i d a em que a c e n t r a l i z a ç ã o dos r e c u r s o s a d v i n d o s da r e c e i t a t r i b u t á r i a c o n c e n t r a - s e na União, p r o c u r a - s e a u m e n t a r a c o m p e t ê n c i a t r i b u t á r i a de E s t a d o s e M u n i ­ c í p i o s ; 8) ao m e s m o te mpo, e s s a m a i o r c o m p e t ê n c i a t r i b u t á r i a Pi­ ca c e r c e a d a po r i n s t r u m e n t o s , t a i s c o m o a lei c o m p l e m e n t a r e as r e s o l u ç õ e s do S e n a d o F e d e r a l , que i m p õ e m f r e i o s a o e x e r c í c i o d a s c o m p e t ê n c i a s t r i b u t á r i a s d e s c e n t r a l i z a d a s . é c e r t o que t a i s d i s p o s i t i v o s c o n s t i t u c i o n a i s o r i g i n a ­ r a m - s e no p e r í o d o h i s t ó r i c o do r e g i m e d e e x c e ç ã o ao E s t a d o de D i r e i t o : o que se d i s c u t e é a s u a p e r m a n ê n c i a no t e x t o da C o n s ­ t i t u i ç ã o de Í988.

26 A r e s p e i t o da d i s c r i m i n a ç ã o c o n s t i t u c i o n a l da c o m p e ­ t ê n c i a t r i b u t á r i a d o s E s t a d o s , d o i s a s p e c t o s n ã o -Foram c o n s i d e ­ ra d o s : í) a e x c l u s ã o d o s p r o d u t o s s e m i e l a b o r a d o s da i m u n i d a d e do I C M S n a s e x p o r t a ç õ e s e 2> a c o n t r a p a r t i d a da m e s m a i m u n i d a d e aos p r o d u t o s i n d u s t r i a l i z a d o s e x p o r t a d o s , r e p r e s e n t a d a p e l o -Fundo de r e s s a r c i m e n t o às e x p o r t a ç õ e s e p e l o a d i c i o n a l do i m p o s t o de r e n ­ da que p o d e ser c o b r a d o p e l o s E s t a d o s .

N o p r i m e i r o caso, e n q u a n t o a l e g i s l a ç ã o do IPI, que de-Fine os p r o d u t o s i n d u s t r i a l i z a d o s , n ã o se a d a p t a r à n o v a n o ­ m e n c l a t u r a , a p e s a r da e x i s t ê n c i a d a lei c o m p l e m e n t a r n9 65, de 15 de a b r i l de 1991, p u b l i c a d a no D O U de 16 de a b ri l de 1991, que se e s f o r ç a em d e f i n i - l o s , é q u a s e i m p o s s í v e l q u e r e r - s e que o I C H S i n c i d a s o b r e os p r o d u t o s s e m i e l a b o r a d o s . Em r e l a ç ã o à p a r t i l h a d a s r e c e i t a s t r i b u t á r i a s n a c i o ­ n ai s, e s t a é o b j e t o de r á p i d a a p r e c i a ç ã o , n a i n t r o d u ç ã o ao p r ó ­ x i m o c a p í t u l o . Q u a n t o a o a d i c i o n a l do i m p o s t o de re n d a , de c o m p e t ê n ­ c i a e s t a d u a l , a a u s ê n c i a de d a d o s a r e s p e i t o da a r r e c a d a ç ã o do IR s o b r e luc ros, g a n h o s e r e n d i m e n t o s d e c a p i t a l d i f i c u l t a a sua a r r e c a d a ç ã o , p e l o s E s t a d o s . E m S a n t a C a t a r i n a , a s u a p a r c a a r r e ­ c a d a ç ã o c o n f i r m a e s s a a s s e r t i v a .(1)

2. A n t e c e d e n t e s h i s t ó r i c o s

Aqui, c o m a R e p ú b l i c a , n a s c e a F e d e r a ç ã o : p r i m e i r o por d e c r e t o - o D e c r e t o n 9 1, de 15 d e n o v e m b r o de 1 8 8 9 ~, e d e p o i s

c o m a p r o m u l g a ç ã o da C o n s t i t u i ç ã o da R e p ú b l i c a d o s E s t a d o s U n i ­ d o s do B r a s i l , em £4 de f e v e r e i r o de í 8 9 i . < 2 > A f o r m a f e d e r a d a de E s t a d o p r e s s u p õ e a u t o n o m i a p o l í t i ­ ca e a d m i n i s t r a t i v a i n t e r n a O ) ; por isso, é c o n f e r i d a a c o m p e ­ t ê n c i a t r i b u t á r i a a o s E s t a d o s , i n c l u s i v e a c o m p e t ê n c i a t r i b u t á ­ r i a s u p l e t i v a e c o n c o r r e n t e à q u e l a da U n i ã o . (4) A C o n s t i t u i ç ã o de Í 93 4 m a n t é m a c o m p e t ê n c i a t r i b u t á r i a da U n i ã o e d o s E s t a d o s , a l a r g a n d o a d i s c r i m i n a ç ã o d o s i m p o s t o s d e u m a e o u t r o s ( 5 ) e e s t a b e l e c e , p e l a p r i m e i r a vez, a c o m p e t ê n ­ c i a t r i b u t á r i a d o s M u n i c í p i o s .(6) Os E s t a d o s a i n d a d i s p õ e m da c o m p e t ê n c i a t r i b u t á r i a s u ­ p l e t i v a e c o n c o r r e n t e c o m a Un ião, m a s e s t a d e t é m a p r e v a l ê n c i a . 0 e x e r c í c i o d a c o m p e t ê n c i a t r i b u t á r i a s u p l e t i v a e c o n ­ c o r r e n t e da U n i ã o e d o s E s t a d o s , por s u a vez, d e t e r m i n a qu e a a r r e c a d a ç ã o d o n o v o imp o s t o , ou d o s n o v o s i m p o s t o s , s e j a p r o c e ­ d i d a p e l o s E s t a d o s e p a r t i l h a d a c o m a U n i ã o e os M u n i c í p i o s .<7) A C o n s t i t u i ç ã o de Í 9 3 7 r e p e t e a d i s c r i m i n a ç ã o da s c o m ­ p e t ê n c i a s t r i b u t á r i a s da Uni ão , d o s E s t a d o s e d o s M u n i c í p i o s .(8) A C o n s t i t u i ç ã o de 1.946 p o u c o i n o v o u em m a t é r i a t r i b u ­ tária, m a n t e n d o o o r d e n a m e n t o v i g e n t e q u a n t o à c o m p e t ê n c i a d o s t r ê s e n t e s p o l í t i c o s n a c i o n a i s : - a r e s s a l v a , u m a v e z mais, é r e l a t i v a à c o m p e t ê n c i a t r i b u t á r i a s u p l e t i v a e c o n c o r r e n t e e n t r e a U n i ã o e os E s t a d o s . (9); a E m e n d a C o n s t i t u c i o n a l n£? 5, de 2í de n o v e m b r o de Í96Í, a u m e n t o u a p a r t i l h a d a s r e c e i t a s t r i b u t á r i a s c o m os M u n i c í p i o s . 0 s i s t e m a t r i b u t á r i o n a c i o n a l foi i n s t i t u í d o c o m a E m e n d a C o n s t i t u c i o n a l à C o n s t i t u i ç ã o de Í946: - a E C . ní? Í8, de

í9 de d e z e m b r o de í.965 c o m o se d e s t a c a a s e g u i r . 3. A i m p l a n t a ç ã o do s i s t e m a t r i b u t á r i o n a c i o n a l A n t e s de q u a l q u e r a l u s ã o ao c o n t e ú d o d a já r e f e r i d a E m e n d a C o n s t i t u c i o n a l nQ i8, de íS de d e z e m b r o de í.965, é n e c e s ­ s á r i o r e m e t e r - s e ao A t o I n s t i t u c i o n a l n £ í, de 9 de abr il de 1964, que d e u i n í c i o ao l o n g o p e r í o d o do r e g i m e de e x c e ç ã o ao E s t a d o de D i r e i t o , e s e u s r e f l e x o s no p r o c e d i m e n t o l e g i s l a t i v o , e s p e c i a l m e n t e n o que se r e f e r e : a) à c o m p e t ê n c i a l e g i s l a t i v a pa ra p r o p o r e m e n d a s à C o n s t i t u i ç ã o , a t r i b u í d a ao P r e s i d e n t e da R e ­ p u b l i c a i 10); b) a o r e g i m e n t o i n t e r n o de v o t a ç ã o d e s s a s em en d a s ( i í ) e c) à i n i c i a t i v a de le is s o b r e q u a l q u e r m a t é r i a , t a m b é m a t r i b u í d a ao P r e s i d e n t e da R e p ú b l i c a , q ue p u d e r a m ser a p r o v a d a s po r d e c u r s o de p r a z o . <18) N e s t e c e n á r i o d o m i n a d o p e l o e x e c u t i v o da Uni ã o , for am p r o d u z i d a s , na á r e a t r i b u t á r i a , a E m e n d a C o n s t i t u c i o n a l n 9 Í0, d e 9 de n o v e m b r o de 1 9 6 4 e a E m e n d a C o n s t i t u c i o n a l nQ 18, de í2 de d e z e m b r o de 1 9 6 5 . ( 1 3 ) A i m p l a n t a ç ã o do s i s t e m a t r i b u t á r i a n a c i o n a l t r a z um a e s p é c i e l e g i s l a t i v a n o v a e t i p i c a m e n t e n a c i o n a l , a lei c o m p l e ­ m e n t a r (14) , e a i n d a se r e f e r e a r e s o l u ç õ e s do S e n a d o Feder al ; n u m a e n o u t r a d e i x a de e s p e c i f i c a r s u a s Funções, n e s t e a r t i g o i n a u g u r a l . (15) T a i s c r i a ç õ e s de e s p é c i e s l e g i s l a t i v a s l i m i t a m a i n d a / m a i s a d i s c r i m i n a ç ã o c o n s t i t u c i o n a l d a s c o m p e t ê n c i a s t r i b u t á

-89 rias, i s t o é, d a s c o m p e t ê n c i a s t r i b u t á r i a s de d o i s e n t e s f e d e r a ­ dos, E s t a d o s e M u n i c í p i o s . E s t e fato, a l i a d o à p r ó p r i a d i s c r i m i n a ç ã o c o n s t i t u c i o ­ nal d o s i m p o s t o s do s i s t e m a t r i b u t á r i o n a c i o n a l , c o n c e n t r o u na U n i ã o m a i s da m e t a d e da r e c e i t a d e r i v a d a n a c i o n a l , i n c l u í d a s as t r a n s f e r ê n c i a s ou p a r t i l h a e n t r e si d o s r e c u r s o s d e c o r r e n t e s da i m p o s i ç ã o t r i b u t á r i a d o s t r ê s e n t e s p o l í t i c o s n a c i o n a i s .(1.6) 4. A d i s c r i m i n a ç ã o c o n s t i t u c i o n a l d a s c o m p e t ê n c i a s t r i b u t á r i a s 0 s i s t e m a t r i b u t á r i o n a c i o n a l foi i n s t i t u í d o c o m a E m e n d a C o n s t i t u c i o n a l n£ Í8/65, j u n t a m e n t e c o m os p r i n c í p i o s g e ­ r a i s de D i r e i t o T r i b u t á r i o e as l i m i t a ç õ e s c o n s t i t u c i o n a i s ao p o d e r de t r i b u t a r . As e s p é c i e s t r i b u t á r i a s - i m p o s t o s , t a x a s e c o n t r i b u i ç o e s de m e l h o r i a - e s t ã o n a c o m p e t ê n c i a c o m u m d o s t r ê s e n t e s p o l í t i c o s n a c i o n a i s ; a d i s c r i m i n a ç ã o d o s i m p o s t o s é r í g i ­ da, s e m que q u a l q u e r e n t e p o l í t i c o d e t e n h a a competênc:i.a t r i b u ­ t á r i a r e s i d u a l .< Í 7 ) & U n i ã o c a b e m os e m p r é s t i m o s c o m p u l s ó r i o s e os i m p o s t o s e x t r a o r d i n á r i o s "na i m i n ê n c i a o u no c a s o de g u e r r a e x t e r n a " .< Í8) A d i s c r i m i n a ç ã o c o n s t i t u c i o n a l d o s i m p o s t o s , ao i n vé s de a t e n d e r às c o m p e t ê n c i a s t r i b u t á r i a s p r ó p r i a s d e c a d a e n t e p o ­ lítico, e s t á c o n d i c i o n a d a a o s r e s p e c t i v o s f a t o s g e r a d o r e s : i m ­ p o s t o s s o b r e o c o m é r c i o e x t e r i o r ; i m p o s t o s s o b r e o p a t r i m ô n i o e a renda; i m p o s t o s s o b r e a p r o d u ç ã o e a c i r c u l a ç ã o e i m p o s t o s e s ­ p e c i a i s . (Í9)

30 Tal f o r m a de d i s c r i m i n a ç ã o e n f a t i z a , p e l o me no s, d u a s a n o m a l i a s : a) em r e l a ç ã o a o s i m p o s t o s s o b r e a p r o d u ç ã o e a c i r ­ c u l a ç ã o , t e m - s e t r ê s i m p o s t o s em t r ê s c o m p e t ê n c i a s d i s t i n t a s s o ­ b r e o f a t o g e r a d o r r e l a c i o n a d o à p r o d u ç ã o e à c i r c u l a ç ã o d e m e r ­ c a d o r i a s e s e r v i ç o s ; b) os i m p o s t o s e s p e c i a i s , na e x c l u s i v a c o m ­ p e t ê n c i a da Uniã o, t a m b é m d e n o m i n a d o s i m p o s t o s ú n i c a s , i n c i d e n ­ t e s s o b r e o p e r a ç o e s c o m c o m b u s t í v e i s , l u b r i f i c a n t e s , e n e r g i a e l é t r i c a e m i n e r a i s , s e m d e t e r o c r i t é r i o da n ã o c u m u l a t i v i d a d e , c o n s t a n t e d o s d e m a i s c i t a d o s , e x c e t o o IUM. A d i s t o r ç ã o se a g r a v a , na m e d i d a em que a d i s c r i m i n a ­ ç ã o c o n s t i t u c i o n a l d o s i m p o s t o s s o b r e a p r o d u ç ã o e a c i r c u l a ç ã o g r a d u a a c o r r e s p o n d e n t e c o m p e t ê n c i a t r i b u t á r i a : o IPI, de c o m p e ­ t ê n c i a fede r a l , é s e l e t i v o e n ã o c u m u l a t i v o ; o 1'CM, de c o m p e t ê n ­ c i a e s t a d u a l é n ã o c u m u l a t i v o , c o m a l í q u o t a u n i f o r m e p a r a t o d a s as m e r c a d o r i a s e a l í q u o t a i n t e r e s t a d u a l l i m i t a d a por " r e s o l u ç ã o do S e n a d o F e d e r a l , n o s t e r m o s do d i s p o s t o em lei c o m p l e m e n t a r " ; a lei c o m p l e m e n t a r t a m b é m p o s s i b i l i t a que o c r é d i t o do i m p o s t o c o b r a d o por u m E s t a d o , s e j a a p r o v e i t a d o no E s t a d o de d e s t i n o da m e r c a d o r i a . 0 ISS, de c o m p e t ê n c i a m u n i c i p a l , t e m s u a a l í q u o t a l i ­ m i t a d a a 3 0 % d a a l í q u o t a i n t e r n a do ICH, e i n c i d e s o b r e “s e r v i ­ ço s de q u a l q u e r n a t u r e z a n ã o c o m p r e e n d i d o s na c o m p e t ê n c i a t r i b u t á r i a da U n i ã o e d o s E s t a d o s " .(£0) A C o n s t i t u i ç ã o de Í96 7 , s e m m o d i f i c a r o s i s t e m a t r i b u ­ t á r i o n a c i o n a l , t e m o d o m de t r a z e r a d i s c r i m i n a ç ã o d o s i m p o s t o s s e g u n d o a r e s p e c t i v a c o m p e t ê n c i a t r i b u t á r i a , m a s c e n t r a l i z a a i n ­ da m a i s a q u e l a da Un ião , que i n c l u s i v e " m e d i a n t e lei c o m p l e m e n ­

tar, a t e n d e n d o a r e l e v a n t e i n t e r e s s e s o c i a l ou e c o n ô m i c o n a c i o ­ nal, p o d e r á c o n c e d e r i s e n ç õ e s de i m p o s t o s -Federais, e s t a d u a i s e m u n i c i p a i s " .<21) A E m e n d a C o n s t i t u c i o n a l n £ 1/69, por s e u tu rno, m a n t é m a e s t r u t u r a t r i b u t á r i a n a c i o n a l v i g e n t e , c r i a n d o a c o m p e t ê n c i a t r i b u t á r i a s u p l e t i v a da Un ião, d e s d e que os n o v o s i m p o s t o s : a) n ã o t e n h a m b a s e de c á l c u l o e -Fato g e r a d o r i d ê n t i c o s a o s dos e x i s t e n t e s ; b) n ã o s e j a m da c o m p e t ê n c i a p r i v a t i v a d e E s t a d o s e M u n i c í p i o s .<82) A a u t o r i z a ç ã o p a r a a U n i ã o " m e d i a n t e lei c o m p l e ­ m e n t a r e a t e n d e n d o a r e l e v a n t e i n t e r e s s e s o c i a l ou e c o n ô m i c o n a ­ c i o n a l " c o n c e d a i s e n ç õ e s de i m p o s t o s e s t a d u a i s e m u n i c i p a i s p e r ­ m a n e c e : p o d e r á -Fazê-lo a t é s e m que i s ô n o m o t r a t a m e n t o a t i n j a os i m p o s t o s f e d e r a i s .<23) N e s t e c o n t e x t o , a n t e s m e s m o da v i g ê n c i a da EC n9 1/69, i n ú m e r o s t e x t o s de l e i s c o m p l e m e n t a r e s e de d e c r e t o s ~ l e i s d e t e r ­ m i n a m i s e n ç õ e s do ICM e do ISS, de c o m p e t ê n c i a e s t a d u a l e m u n i ­ ci pal. A p r ó p r i a lei c o m p l e m e n t a r n9 84, de 07--0 1 - 1 9 7 5 , ao c r i a r f o r o a d m i n i s t r a t i v o c o m f u n ç ã o l e g i s l a t i v a n a c i o n a l p a r a a c o n ­ c e s s ã o de i s e n ç õ e s e b e n e f í c i o s f i s c a i s do ICM, r e p r e s e n t a a c o n c r e t i z a ç ã o da c o m p e t ê n c i a t r i b u t á r i a e s v a í d a d o s E s t a d o s , c o ­ mo a d i a n t e se c o m e n t a . <24) De igual modo, a c o m p e t ê n c i a t r i b u t á r i a m u n i c i p a l t a m ­ b é m foi a g r e d i d a , e m b o r a a d o u t r i n a b r a s i l e i r a e x p r e s s e s u a s d ú ­ v i d a s q u a n t o ao e x e r c í c i o da c o m p e t ê n c i a t r i b u t á r i a m u n i c i p a l . <25)

5. 0 s i s t e m a t r i b u t á r i o n a c i o n a l na C o n s t i t u i ç ã o de Í9 88 P A S T Q R E <í98í: 4~ 2í) , a v a l i a n d o a i m p l a n t a ç ã o do s i s ­ t e m a t r i b u t á r i o n a c i o n a l a t r a v é s da EC n£> 18/65, e n f a t i z a a cen ­ t r a l i z a ç ã o na U n i ã o d o e x e r c í c i o da c o m p e t ê n c i a t r i b u t á r i a n a ­ c i o n a l , p r o p o n d o i n c l u s i v e s u a s i m p l e s a d e q u a ç ã o , q u a n d o t r a t a r - se d e a ç ô e s r e l a t i v a s à r e f o r m a t r i b u t á r i a .(Só) C o m o se v e r i f i c a r á , e s s a t e s e p e r s i s t i u e foi v i t o r i o ­ sa no t e x t o da C o n s t i t u i ç ã o de 1988. B a s i c a m e n t e , o s i s t e m a t r i ­ b u t á r i o n a c i o n a l v i g e n t e m a n t é m a e s t r u t u r a a n t e r i o r ; as i n o v a ­ ç õ e s c o n s i s t e m n o i m p o s t o s o b r e g r a n d e f o r t u n a s , de c o m p e t ê n c i a f e d e r a l (27); na a b s o r ç ã o p e l o ICMS, de c o m p e t ê n c i a e s t a d u a l , d o s e x t i n t o s i m p o s t o s ú n i c o s e d o s i m p o s t o s , t a m b é m e x t i n t o s , de t r a n s p o r t e s i n t e r m u n i c i p a l e i n t e r e s t a d u a l e de c o m u n i c a ç õ e s e no i m p o s t o s o b r e v e n d a s a v a r e j o de c o m b u s t í v e i s l í q u i d o s e l u ­ b r i f i c a n t e s , e x c e t o ó l e o d i e s e l , d e c o m p e t ê n c i a m u n i c i p a l .(28) 0 i m p o s t o de t r a n s m i s s ã o " in t e r v i v o s" e "m a r tis c a u ­ s a “ s o f r e u se ç ã o , f i c a n d o as t r a n s m i s s õ e s o n e r o s a s a c a r g o da c o m p e t ê n c i a m u n i c i p a l , e n q u a n t o que as h e r a n ç a s e d o a ç õ e s s o f r e m i m p o s i ç ã o de c o m p e t ê n c i a e s t a d u a l .

0 ICliS, por s u a vez, a l é m de a b s o r v e r o s c i t a d o s i m ­ p o s t o s de c o m p e t ê n c i a fe de ral, c o n t i n u a n ã o c u m u l a t i v o e, por e x p r e s s o d i s p o s i t i v o c o n s t i t u c i o n a l , p o d e r á ser s e l e t i v o , e m b o r a a s e l e t i v i d a d e e s t e j a c e r c e a d a p e l a a l í q u o t a ou a l í q u o t a s a p l i ­ c á v e i s às o p e r a ç õ e s i n t e r e s t a d u a i s .(29) E s t a i n o v a ç ã o , ao i n v é s de m a n t e r a n e u t r a l i d a d e do i m p o s t o de c o m p e t ê n c i a e s t a d u a l , a f a s t a a , c o m o p r o v a m as s i m u

-l a ç o e s de P A C H E C O F I L H O &-lt;1992: r2~5>.&-lt;30> E s s e e s t u d o m i c r o e c ô n o m i c o t o c a n u m p o n t o c ru c i a l , qual seja, a c o b r a n ç a do I C M S no E s t a d o de o r i g e m da m e r c a d o r i a , c u j a s i m p l i c a ç õ e s s ã o j u r í d i c a s e a t i n g e m o p r i n c í p i o da F e d e r a ­ ção, t e n d o s u s c i t a d o i n ú m e r a s d i s c u s s õ e s d e n t r o e f o r a do C o n ­ g r e s s o C o n s t i t u i n t e : -- o ú n i c o p o n t o p o s i t i v o f i c a por c o n t a do d i s p o s i t i v o c o n s t i t u c i o n a l e x p r e s s o s o b r e a s u a i m u n i d a d e n a s o p e r a ç o e s i n t e r e s t a d u a i s c o m p e t r ó l e o , i n c l u s i v e l u b r i f i c a n t e s , c o m b u s t í v e i s l í q u i d o s e g a s o s o s e e n e r g i a e l é t r i c a . A n ã o c u m u l a t i v i d a d e do ICMS a t i n g i n d o o p e r a ç o e s i n t e ­ r e s t a d u a i s é u m d o s p o n t o s a t e n t a t ó r i o s à f o r m a f e d e r a d a do E s ­ t a d o b r a s i l e i r o , a n u l a n d o , i n c l u s i v e , v á r i o s p r i n c í p i o s de d i ­ r e i t o t r i b u t á r i o c o n s t a n t e s da p r ó p r i a C o n s t i t u i ç ã o F e d e r a l , e s ­ p e c i a l m e n t e o p r i n c í p i o da i g u a l d a d e .< 3 i )

Pois, o que di zer , se é p a r t e do p o d e r l e g i s l a t i v o da U n i ã o - o S e n a d o F e d e r a l ~ q u e m d e t é m a a t r i b u i ç ã o c o n s t i t u c i o ­ nal de fi x a r as a l í q u o t a s do I C M S p a r a as o p e r a ç o e s i n t e r e s t a ­ d u a i s e, a s s i m o fa ze n d o , u t i l i z a p e r c e n t u a i s d i f e r e n t e s , d i v i ­ d i n d o o P a í s e m S u l / S u d e s t e e N o r t e / N o r d e s t e / C e n t r o - O e s t e e ES, n u m a p o s i ç ã o de a n t a g o n i s m o fi scal que p e r m i t e à p r o d u ç ã o d o s E s t a d o s s i t u a d o s n a s p r i m e i r a s s o f r e r m e n o r i n c i d ê n c i a do ICM S q u a n d o d e s t i n a d a a o s E s t a d o s s e d i a d o s n a s s e g u n d a s ? 0 S e n a d o F e d e r a l d e t é m c o m p e t ê n c i a t a m b é m p a r a fixar as a l í q u o t a s do i m p o s t o s o b r e a t r a n s m i s s ã o "ca u sa orortis" e d o açã o, de q u a i s q u e r b e n s ou d i r e i t o s , de c o m p e t ê n c i a es t a d u a l , c o m o se o B r a s i l f o s s e um p a í s s e m s é r i o s d e s n í v e i s s ó c i o - e c o n ô - m i c o s r e g i o n a i s , f a t o que t a m b é m l i m i t a a c o m p e t ê n c i a t r i b u t á r i a

34 d o s E s t a d o s . E s t a c o m p e t ê n c i a e t a m b é m a q u e l a d o s M u n i c í p i o s , s o f r e a i n d a o u t r o a t e n t a d o no t e x t o c o n s t i t u c i o n a l : as m a t é r i a s t r i ­ b u t á r i a s r e m e t i d a s à a t r i b u i ç ã o e s p e c í f i c a da lei c o m p l e m e n t a r , c o m o se vê a s e g u i r . 6. A f u n ç ã o da lei c o m p l e m e n t a r no e x e r c í c i o d a s c o m p e t ê n c i a s t r ibut ár ias 0 art . í9 da C o n s t i t u i ç ã o de .1.988 a n u n c i a que o Br a s i l é u m a R e p ú b l i c a F e d e r a t i v a , " f o r m a d a p e l a u n i ã o i n d i s s o l ú v e l dos E s t a d o s e M u n i c í p i o s e do D i s t r i t o F e d e r a l " . I s t o d e m o n s t r a que a s o b e r a n i a n a c i o n a l é c e n t r a l i z a d a n a U ni ão , p o i s os E s t a d o s - m e m b r o s i n d i s p õ e m de a u t o n o m i a p o l í t i ­ ca e x t e r n a , mas, em c o n t r a p o s i ç ã o , há d e s c e n t r a l i z a ç ã o p o l í t i c a e a d m i n i s t r a t i v a e m ní v e l in te rn o. Os E s t a d o s , no B r a s il , c o m f u n d a m e n t o na C a r t a C o n s t i ­ t u c i o n a l , p o s s u e m c a p a c i d a d e p o l í t i c a e a d m i n i s t r a t i v a p r ó p r i a , p o i s d e t ê m c o m p e t ê n c i a l e g i s l a t i v a , e m b o r a c o n c o r r e n t e e l i m i t a ­ da. (32) Os M u n i c í p i o s , po r s u a vez, d e t ê m c a p a c i d a d e p o l í t i c a e l e g i s l a t i v a , e s t a ú l t i m a em c a r á t e r s u p l e m e n t a r .(33) A e x p l i c a ç ã o p a r a a l i m i t a ç ã o da c a p a c i d a d e p o l í t i c a de E s t a d o s e M u n i c í p i o s d e c o r r e da n e c e s s i d a d e do qu e a d o u t r i n a d e n o m i n a d e " u n i d a d e j u r í d i c a d o to do", p o i s c o n v i v e m n u m m e s m o t e r r i t ó r i o o o r d e n a m e n t o j u r í d i c o n a c i o n a l e a q u e l e s d a s u n i d a ­

d e s -Federadas - E s t a d o s e M u n i c í p i o s . (34)

E s t a q u e s t ã o e s t á r e l a c i o n a d a ao â m b i t o de a b r a n g ê n c i a e à n a t u r e z a d a lei c o m p l e m e n t a r -. - a C o n s t i t u i ç ã o de Í988 r e m e ­ te p e l o m e n o s v i n t e e o i t o m a t é r i a s à s u a ó r b i t a , m a s e n a l t e c e , em e x t e n s a m a i o r i a , que a lei c o m p l e m e n t a r é lei d e n o r m a s g e ­ rais. 0 que r e p r e s e n t a u m a lei de n o r m a s g e r a i s ? As r e s p o s t a s da d o u t r i n a ( 3 5 ) a t e s t a m : a) a lei c o m p l e ­ m e n t a r de n o r m a s g e r a i s s u j e i t a t o d o s os e n t e s p o l í t i c o s n a c i o ­ nais; b) s u a e s p e c i f i c i d a d e d e c o r r e de "quorum" q u a l i f i c a d o p a r a s u a a p r o v a ç ã o l e g i s l a t i v a , f r i s a n d o a i m p o r t â n c i a d a s m a t é r i a s que lhe s ã o c o m e t i d a s p e l a Co n s t i t u i ç ã o ( 3 ó > ; c:) as n o r m a s g e r a i s s ã o do â m b i t o de c o m p e t ê n c i a da Un i ã o , m a s c o m p e t ê n c i a c o n c o r ­ r e n t e : os E s t a d a s e os M u n i c í p i o s p o d e r ã o l e g i s l a r s u p l e m e n t a r - m e n t e s o b r e s e u s t e m a s . (37) N e s t e s e n t i d o , a lei c o m p l e m e n t a r t r i b u t á r i a d i s p o r á s o b r e os c o n f l i t o s de c o m p e t ê n c i a e n t r e os e n t e s p o l í t i c o s n a ­ c i o n a i s ; as l i m i t a ç õ e s c o n s t i t u c i o n a i s ao p o d e r de t r i b u t a r ; as n o r m a s g e r a i s de d i r e i t o t r i b u t á r i o e o a d e q u a d o t r a t a m e n t o t r i ­ b u t á r i o ao a t o c o o p e r a t i v o .(38) P a r t i n d o - s e do ó b v i o d i s c e r n i m e n t o de qu e a lei c o m ­ p l e m e n t a r de n o r m a s g e r a i s é lei fe de ral, e m b o r a t a m b é m se d e n o ­ m i n e de lei n a c i o n a l , e que, p or ser lei de n o r m a s g e r a i s , o b r i ­ ga t o d o s os e n t e s p o l í t i c o s n a c i o n a i s , c o m o a t r i b u i r à s u a c o m ­ p e t ê n c i a - s e m a t e n t a r c o n t r a o p r i n c í p i o da F e d e r a ç ã o - m a t é r i a ou tr a, e s p e c í f i c a , que l i m i t a a c o m p e t ê n c i a t r i b u t á r i a de E s t a ­ d o s e M u n i c í p i o s ?

3 6 A C o n s t i t u i ç ã o de Í9 88 r e m e t e à lei c o m p l e m e n t a r o u ­ t r a s m a t é r i a s e n v o l v e n d o a c o m p e t ê n c i a t r i b u t á r i a de E s t a d o s e M u n i c í p i o s : s e t e r e l a c i o n a d a s ao ICMS, d u a s r e l a t i v a s ao i m p o s t o s o b r e h e r a n ç a s e d o a ç o e s ; u m a r e l a t i v a ao i m p o s t o s o b r e v e n d a s a v a r e j o de c o m b u s t í v e i s e l u b r i f i c a n t e s ; d u a s r e f e r e n t e s ao i m ­ p o s t o s o b r e s e r v i ç o s .(39) D e s t a s , p o d e - s e a f i r m a r que s e i s s ã o m a t é r i a s e s p e c í ­ ficas, a p l i c á v e i s e m c a s o s i s o l a d o s c o m o o t e x t o c o n s t i t u c i o n a l d e i x a a n t e v e r , e s u a e x i s t ê n c i a d e t é m a f u n ç ã o p r e c í p u a de l i m i ­ ta r o e x e r c í c i o da c o m p e t ê n c i a t r i b u t á r i a de E s t a d o s e M u n i c í ­ pios. á o c a s o d a s d e l i b e r a ç õ e s c o l e t i v a s p a r a a c o n c e s s ã o ou r e v o g a ç ã o de f a v o r e s f i s c a i s do ICMS, que v ê m o c o r r e n d o d e s d e o A t o C o m p l e m e n t a r nS 34, de 3 0 / 0 Í / 6 7 - i n t e g r a l m e n t e r e c e p c i o ­ n a d o na C o n s t i t u i ç ã o d e m o c r á t i c a de 1.988! i g u a l m e n t e é o c a s o da d i s c i p l i n a d o r e g i m e d e c o m p e n s a ç ã o , da p r e v i s ã o do rol de n ã o i n c i d ê n c i a s e da m a n u t e n ç ã o de c r é d i t o s do I C M S . (40) Da m e s m a forma, i s t o é, c e n t r a l i z a d a m e n t e , a C o n s t i ­ t u i ç ã o de Í 9 8 8 r e m e t e à a t r i b u i ç ã o da lei c o m p l e m e n t a r l i m i t a ­ ç õ e s ao e x e r c í c i o da c o m p e t ê n c i a t r i b u t á r i a d o s M u n i c í p i o s , r e ­ f e r e n t e s à f i x a ç ã o d a s a l í q u o t a s d o ISS e do I V V C e à n ã o i n c i ­ d ê n c i a do ISS p a r a as e x p o r t a ç o e s de s e r v i ç o s p a r a o e x t e r i o r . < 4 í )