REPATS, Brasília, V.6, nº 2, p 453-470, Jul-Dez, 2019
COMUNIDAD SUDAMERICANA DE NACIONES (CSN) -
UNIÓN DE NACIONES SURAMERICANAS (UNASUR) -
FORO PARA EL PROGRESO DE AMÉRICA DEL SUR
(PROSUR):OTRO FRACASO INTEGRACIONISTA
SUDAMERICANO?
COMUNIDADE SUL-AMERICANA DE NAÇÕES (CSN) -
UNIÃO DE NAÇÕES SUL-AMERICANA (UNASUL) -
FÓRUM DO PROGRESSO DA AMÉRICA DO SUL
(PROSUR): OUTRO FRACASSO INTEGRACIONISTA
SUL-AMERICANO?
Martin Mollard
*Resumen: A lo largo de este siglo XXI los estados sudamericanos han
conformado numerosos foros, organizaciones internacionales y procesos de integración con la finalidad de fomentar la unificación de políticas macroeconómicas, sociales, políticas, culturales, etc. Sin embargo en esos tres ámbitos, el consenso para la adopción de muchas de esas políticas no solamente no se han materializado sino que se han superpuesto o mas aun cuando se han adoptado, no lograron visualizarse claramente en la mayoría de los habitantes del sub continente. Por ello y en lo que al trabajo respecta, despierta particular interés el fracaso de la UNASUR y el surgimiento de la incipiente PROSUR.
Palabras clave: UNASUR, PROSUR, CSN, sudamericano,
RESUMO: Ao longo deste século XXI, os estados sul-americanos formaram
numerosos fóruns, organizações internacionais e processos de integração para promover a unificação de políticas macroeconômicas, sociais, políticas, culturais etc. No entanto, nessas três áreas, o consenso para a adoção de muitas dessas políticas não apenas se materializou, mas se sobrepôs ou mais ainda quando adotadas, como não eram claramente visíveis na maioria dos habitantes do subcontinente. Por esse motivo e no que diz respeito ao trabalho, o fracasso da UNASUL e o surgimento do incipiente PROSUR são de particular interesse.
1. LA INTEGRACIÓN SUDAMERICANA EN EL SIGLO XXI Y LAS CAUSAS DE SU FRACASO
Los intentos de integración en los que participaron y participan estados de Sudamérica, ya sea de carácter político, económico, social, etc. fueron y son numerosos y diversos desde el siglo pasado.
Sin embargo ello se potencio en este siglo XXI, con la revisión de la Comunidad del Caribe -CARICOM- (2001)1; la puesta en marcha de la Alianza
Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América –Tratado de Comercio de los Pueblos -ALBA-TCP- (2004)2; la creación de la Comunidad Sudamericana de
Naciones -CSN- (2004)3; la firma del tratado que dio origen a la Unión de
Naciones Suramericanas -UNASUR- (2008)4; la fundación de la Comunidad de
Estados Latinoamericanos y del Caribe –CELAC- (2010)5; la conformación de la
Alianza del Pacifico (2011)6; la concreción del Tratado Trans-Pacifico de
Cooperación Económica -TPP11- (2016)7 y la formación del Foro para el
Progreso de América del Sur -PROSUR- (2019)8.
Otros hitos relevantes ocurridas en este siglo, en cuanto a la integración en el subcontinente, lo constituyen el Comunicado de Brasilia (2000)9; la
1 Llevada a cabo con la firma el 5/7/2001 en Chaguaramas (Trinidad y Tobago) del tratado
modificatorio al Tratado de Chaguaramas cual entró en vigor el 1/1/2006.
2 Firmada originariamente por Venezuela y Cuba el 14/12/2004 con el nombre de Alternativa
Bolivariana para los Pueblos de Nuestra America en La Habana (Cuba) y que posteriormente fue suscripto por numerosos estados de la región cambiándose el nombre por el de Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América - Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA - TCP).
3 Constituida por la firma de la Declaración de Cuzco sobre la Comunidad Sudamericanos de
Naciones el 8/12/2004 en Cuzco (Perú).
4 Creado por la firma del tratado constitutivo el 23/5/2008 en Brasilia (Brasil) el cual entró en vigor
el 11/3/2011.
5 Conformada por la firma el 3/12/2011 de la “Declaración de Caracas: En el Bicentenario de la
Lucha por la Independencia. Hacia el Camino de Nuestros Libertadores” suscripta en la ciudad de Caracas (Venezuela).
6 Constituida por la firma de la Declaración de Lima el 28/4/2011 suscripta en la ciudad de Lima
(Perú).
7 Firmado el 4/2/2016 en Auckland (Nueva Zelanda) pero que no entro en vigor y fue reemplazado
por el Tratado Integral y Progresista de Asociación Traspacífico (TPP 11 o CPTPP) firmado el 8/3/2018 en la ciudad de Santiago de Chile (Chile).
8 Instituido por la firma de la Declaración Presidencial sobre la Renovación y el Fortalecimiento
de la Integración de América del Sur el 22/3/2019 en la ciudad de Santiago (Chile).
9 Surgió como corolario de la primera reunión de los presidentes suramericanos celebrada entre
los días 31/8 y 1/9 en la ciudad de Brasilia (Brasil) en la cual se impulsó la realización de acciones mancomunadas para constituir un área de libre comercio de las Americas.
conclusión de las negociaciones para conformar el Área de Libre Comercio de las Ameritas -ALCA- (2005)10; la constitución del denominado Grupo Lima
(2017)11 y la salida de numerosos estados que integraban la Unión de Naciones
Suramericanas (2019)12.
10 Proyecto de integración económica propuesto por los Estados Unidos de América tendiente a
crear entre todos los países del continente (con excepción de Cuba) una zona de libre comercio que fuera desde Alaska (EEUU) hasta Tierra del Fuego (Argentina). Dicha iniciativa que comenzó a gestarse en la Cumbre de las Américas de Miami (EEUU) en 1994 se frustró en la cumbre celebrada en Mar del Plata (Argentina) en el año 2005.
11 Grupo de estados conformado originariamente por Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Colombia,
Costa Rica, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay y Perú los cuales suscribieron en la ciudad de Lima (Perú) la Declaración de Lima el 8 de Agosto de 2017. La finalidad de estos estados según el instrumento jurídico citado, es la de “abordar la critica situación en Venezuela y explorar formas de contribuir a la restauración de la democracia en ese país a través de una salida pacifica y negociada”.
12 Hasta junio de 2019, Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay y Perú han iniciado
el trámite de salida de la organización internacional o han manifestado su interés en hacerlo. Integración Sudamericana en el siglo XXI
2 0 1 8 2 0 1 9 2 0 1 7 2 0 1 6 2 0 1 5 2 0 1 4 2 0 1 3 2 0 1 2 2 0 1 1 2 0 1 0 2 0 0 9 2 0 0 8 2 0 0 7 2 0 0 6 2 0 0 5 2 0 0 4 2 0 0 3 2 0 0 2 2 0 0 1 2 0 0 0 Comunidad Sudamericana de Naciones -CSN- (2004 Cuzco – Perú) Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela Unión de Naciones Suramericanas -UNASUR- (2008 Brasilia - Brasil) Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela Entrada en vigor del Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) el 11/3/2011 Estados que formalizaron la salida de la UNASUR (a fines de Abril 2019)
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay y Perú. Permanecen en la OI Bolivia, Guyana, Surinam, Uruguay y Venezuela. Foro para el Progreso de América del Sur -PROSUR-(2019 Santiago de Chile - Chile) Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay y Perú Grupo Lima (2017) Argentina, Brasil, Chile, Guyana, Paraguay y Perú Comunicado de Brasilia (31/8 al 1/9 de 2000) ZLC entre CAN + MERCOSUR + Chile, Guyana y Surinam
Fin del Área de Libre Comercio de las Américas
(Mar del Plata 2005)
43 países de América, menos Cuba Tratado Revisado de Chaguaramas (2003) Surinam - Guyana Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (2004)
Bolivia, Surinam y Venezuela
Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe (2010) Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela Tratado Trans-Pacifico de Cooperación Económica (2016) Chile y Perú Alianza del Pacifico (2011) Chile, Colombia, México y Perú
Estos hechos acontecidos en las casi últimas dos décadas, sumados a los intentos integracionistas del siglo pasado entre los que cabe mencionar a la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio -ALALC- (1960)13; la Comunidad
Andina -CAN- (1969)14; la Asociación Latinoamericana de Integración -ALADI-
(1980)15; y el Mercado Común del Sur -MERCOSUR- (1991)16, no han logrado
consolidar la unión sudamericana.
Ello se debe, entre otras causas, a:
1. la existencia de varios foros, procesos de integración y organizaciones internacionales;
2. los múltiples objetivos de las instituciones mencionadas precedentemente;
3. la superposición de objetivos en el marco de esos foros, procesos de integración y organizaciones internacionales;
4. los diferentes grados de institucionalización de dichas instancias (los cuales a veces son innecesarios y superfluos);
5. la forma en que se toman las decisiones en esas entidades que en general son por consenso;
6. el alto grado de incumplimiento de lo que en ellas se establece (principalmente en las medidas de contenido económico y político); 7. la ideologización que se produce en esos foros, procesos de integración
y organizaciones internacionales; y
8. la incertidumbre y el desconcierto de la situación en la cual, ellos se desenvuelven respecto de los sujetos del Derecho Internacional Publico y de los actores de las Relaciones Internacionales con las cuales deberían interactuar.
13 Constituida por la firma del Tratado de Montevideo (TM 60) el 18/2/1960 suscripto en dicha
ciudad y que entró en vigor el 1/6/1961.
14 Conformada por la firma en Bogota (Colombia) del Acuerdo de Cartagena (también conocido
como Pacto Andino) el 26/5/1969 y que entró en vigor el 16/10/1969.
15 Establecida por la firma del Tratado de Montevideo (TM80) el 12/8/1980 en la ciudad de
Montevideo (Uruguay), el cual el entró en vigor el 18/3/1981.
16 Constituida por la firma del Tratado de Asunción el 26/3/1991 en Asunción (Paraguay) el cual
2. UNIÓN DE NACIONES SURAMERICANO (UNASUR)
La UNASUR se originó con la firma en Brasilia (Brasil) del Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Sudamericanas por parte de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela el día 23 de mayo de 200817 y tiene como antecedente
inmediato la conformación de la Comunidad Suramericana de Naciones constituida por la adopción de la Declaración de Cuzco suscripta el 8 de diciembre de 2004 por los estados citados, en la ciudad peruana que le da el nombre al instrumento jurídico mencionado.
En 2007, en la reunión llevada a cabo en la Isla Margarita (Venezuela) los estados partes decidieron cambiar el nombre de “Comunidad Suramericana de Naciones” (CSN) por el de “Unión de Naciones Suramericanas” (UNASUR)18.
Esta organización internacional19 intergubernamental fue creada a
instancias de Brasil (que aspiraba a adquirir protagonismo internacional) y Venezuela (que quería posicionarse como referente opositor a los Estados Unidos de América). En ese contexto busca “construir una identidad y ciudadanía suramericana y desarrollar un espacio regional integrado en lo político, económico, social, cultural, ambiental, energético y de infraestructura, para contribuir al fortalecimiento de la unidad de América Latina y el Caribe”20.
La UNASUR cuenta con personalidad jurídica internacional21 y los
instrumentos fundamentales que regulan su funcionamiento son el Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Sudamericanas; el Reglamento General de la UNASUR y el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR sobre Compromiso con la Democracia.
17 Entro en vigor el día 11/3/11.
18 http://www.unasursg.org/es/historia (Consultada el 19/5/2019).
19 Art 1 del tratado constitutivo. Las organizaciones internacionales son según Sobrino Heredia
“las asociaciones voluntarias de Estados establecidas por acuerdo internacional dotadas de órganos permanentes, propios e independientes, encargados de gestionar unos intereses colectivos y capaces de expresar una voluntad jurídicamente distinta de la de sus miembros” (DIEZ DE VELASCO 2008:43).
19 Preámbulo del Tratado constitutivo de la UNASUR. 20 Preámbulo del Tratado constitutivo de la UNASUR. 21 Art. 1 del Tratado Constitutivo de la UNASUR.
La institución tiene “como objetivo construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los estados”22.
Sin embargo, además de los propósitos mencionados, el tratado enumera mas de 21 objetivos específicos que son: “a) El fortalecimiento del diálogo político entre los Estados Miembros que asegure un espacio de concertación para reforzar la integración suramericana y la participación de UNASUR en el escenario internacional; b) El desarrollo social y humano con equidad e inclusión para erradicar la pobreza y superar las desigualdades en la región; c) La erradicación del analfabetismo, el acceso universal a una educación de calidad y el reconocimiento regional de estudios y títulos; d) La integración energética para el aprovechamiento integral, sostenible y solidario de los recursos de la región; e) El desarrollo de una infraestructura para la interconexión de la región y entre nuestros pueblos de acuerdo a criterios de desarrollo social y económico sustentables; f) La integración financiera mediante la adopción de mecanismos compatibles con las políticas económicas y fiscales de los Estados Miembros; g) La protección de la biodiversidad, los recursos hídricos y los ecosistemas, así como la cooperación en la prevención de las catástrofes y en la lucha contra las causas y los efectos del cambio climático; h) El desarrollo de mecanismos concretos y efectivos para la superación de las asimetrías, logrando así una integración equitativa; i) La consolidación de una identidad suramericana a través del reconocimiento progresivo de derechos a los nacionales de un Estado Miembro residentes en cualquiera de los otros Estados Miembros, con el fin de alcanzar una ciudadanía suramericana; j) El acceso universal a la seguridad social y a los servicios de salud; k) La cooperación en materia de migración, con
un enfoque integral, bajo el respeto irrestricto de los derechos humanos y laborales para la regularización migratoria y la armonización de políticas; l) La cooperación económica y comercial para lograr el avance y la consolidación de un proceso innovador, dinámico, transparente, equitativo y equilibrado, que contemple un acceso efectivo, promoviendo el crecimiento y el desarrollo económico que supere las asimetrías mediante la complementación de las economías de los países de América del Sur, así como la promoción del bienestar de todos los sectores de la población y la reducción de la pobreza; m) La integración industrial y productiva, con especial atención en las pequeñas y medianas empresas, las cooperativas, las redes y otras formas de organización productiva; n) La definición e implementación de políticas y proyectos comunes o complementarios de investigación, innovación, transferencia y producción tecnológica, con miras a incrementar la capacidad, la sustentabilidad y el desarrollo científico y tecnológico propios; o) La promoción de la diversidad cultural y de las expresiones de la memoria y de los conocimientos y saberes de los pueblos de la región, para el fortalecimiento de sus identidades; p) La participación ciudadana a través de mecanismos de interacción y diálogo entre UNASUR y los diversos actores sociales en la formulación de políticas de integración suramericana; q) La coordinación entre los organismos especializados de los Estados Miembros, teniendo en cuenta las normas
internacionales, para fortalecer la lucha contra el terrorismo, la corrupción, el problema mundial de las drogas, la trata de personas, el tráfico de armas pequeñas y ligeras, el crimen organizado transnacional y otras amenazas, así como para el desarme, la no proliferación de armas nucleares y de destrucción masiva, y el desminado; r) La promoción de la cooperación entre las autoridades judiciales de los Estados Miembros de UNASUR; s) El intercambio de información y de experiencias en materia de defensa; t) La cooperación para el fortalecimiento de la seguridad ciudadana, y u) La cooperación sectorial como un mecanismo de profundización de la integración suramericana, mediante el intercambio de información, experiencias y capacitación”.
Una particularidad del tratado marco que crea a la UNASUR es que en diversos artículos se hace referencia a la constitución de un Proceso de
Integración pero, en ninguna parte del documento se lo encuadra al mismo en alguna de las etapas de la integración económica tradicional, que la doctrina reconoce (zona de libre comercio, unión aduanera, mercado común, unión económica y monetaria, etc.)23.
La estructura institucional de la UNASUR se asienta en cuatro órganos principales24 que son en el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno,
el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores; el Consejo de Delegadas y Delegados y la Secretaria General25 la cual tiene su sede en la
ciudad de Quito (Ecuador). A ellas cabe agregar la constitución de un Parlamento Sudamericano con asiento en la ciudad de Cochabamba (Bolivia) que nunca llegó a funcionar26.
Hay que señalar que a instancia de las instituciones mencionadas, también se pueden constituir “reuniones Ministeriales Sectoriales, Consejos de nivel Ministerial. Grupos de Trabajo y otras instancias institucionales que se requieran, de naturaleza permanente o temporal, para dar cumplimiento a los mandatos y recomendaciones de los órganos competentes”2728.
La presidencia de la UNASUR rota anualmente por orden alfabético, conforme a lo establecido en el artículo 7° del tratado constitutivo y las reuniones de los tres órganos intergubernamentales principales se llevan a cabo, en principio, en el estado que detente la condición citada29.
Respecto de la aprobación de la normativa en el seno de ésta institucion, la misma se adoptara por consenso30. Por ello en las decisiones que emanen del
Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, las recomendaciones del
23 Ver arts. del tratado 6 “A”; 8 “E”; 9 “D”; 9 “G”; 18 (y Preámbulo y art. 2, 3, 8 “C”, 10 y 18). 24 http://www.unasursg.org/es/como-funciona-unasur (Consultado el 10/6/2019).
25 Recientemente el gobierno de Ecuador solicitó a la organización internacional, la devolución
del edificio por lo cual el gobierno boliviano propuso el traslado de su sede a un edificio ubicado en las proximidades del Parlamento Sudamericano.
26 Art. 17 del tratado constitutivo de la UNASUR.
27 Art 5 del tratado constitutivo de la UNASUR. Dichas instituciones rendirán cuentas de su
desempeño a través del Consejo de Delegadas y Delegados al Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno o al Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores.
28 http://www.unasursg.org/es/consejos/consejos-ministeriales-y-sectoriales (Consultado el
10/6/2019) y http://www.unasursg.org/es/instancias (Consultado el 10/6/2019).
29 Art 6º, 8º y 9º del tratado constitutivo de la UNASUR. 30 Art 12 del tratado constitutivo de la UNASUR.
Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores y las disposiciones del Consejo de Delegadas y Delegados se percibe la fuerte impronta del carácter soberano de los estados en relación a la forma en la que se aprueba la normativa y que no contempla la oposición para su promulgación.
En el marco de la organización internacional no funciona un tribunal institucionalizado para el arreglo de las diferencias que en su contexto se pudiesen llegar a producir pero los estados partes han establecido un sistema de solución de controversias que se fundamenta en primera instancia en las negociaciones directas. Si ellas no prosperan, se puede continuar con la intervención del Consejo de Delegadas y Delegados para concluir con la participación del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores31.
La UNASUR puede estar orgullosa de haberse anotado varios logros a través de sus cortos años de vida, entre los cuales puede mencionarse, el haberse manifestado en contra de los intentos de golpe en Bolivia (2008) y Ecuador (2010); la oposición a la instalación de bases militares de EEUU en Colombia (2009); el envío de misiones electorales a diversos países del mundo (Colombia -2018-; Ecuador -2017-; Perú -2016-; Republica Dominicana -2016-; Venezuela -2015-; Bolivia -2014-, etc.); la desactivación de la tensión fronteriza entre Colombia y Venezuela (2010); etc.
Sin embargo, la ambición desmesurada de los creadores de la organización en la enumeración exhaustiva de objetivos, llevo a la clara visualización de que la mayoría de ellos no se habían concretado en los casi diez años de existencia y aceleró la sensación de fracaso. A ello hay que sumar la falta de realización de las cumbres anuales de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno desde el 201432; la falta de consenso para la elección de un Secretario
31 Art. 21 del tratado constitutivo de la UNASUR.
32 La última Cumbre de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno (VIII Cumbre) se realizó en
Guayaquil (Ecuador) en diciembre del 2014 donde se propuso la creación de una moneda regional y se traspasó la presidencia de Surinam a Uruguay.
La IX Cumbre había sido convocada para realizarse el 23/4/2016 en Quito (Ecuador) pero como consecuencia del terremoto que afecto a ese país el 16/4/2016, se pospuso indefinidamente.
General desde diciembre de 201633; el no haberse expedido sobre la situación
humanitaria que se vive en Venezuela, etc.
Últimamente, por dichos motivos, numerosos estados partes han iniciado el tramite de salida de la organización internacional o han manifestado su interés en hacerlo como Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay y Perú lo cual conlleva a que solamente quieran mantener su estatus de integrantes Bolivia, Guyana, Surinam, Uruguay y Venezuela.
Hay que señalar que para que los estados partes abandonen la UNASUR deben seguir el procedimiento de denuncia del tratado34 que se implementa a
través de la notificación escrita que el estado saliente hace al depositario35 el
cual, comunicará dicha circunstancia al resto de los integrantes de la organización internacional. Esa situación surtirá efectos luego de transcurridos 6 meses desde la fecha en la cual la notificación fue recibida por el depositario.
3. FORO PARA EL PROGRESO DE AMÉRICA DEL SUR (PROSUR)
Este foro constituido a instancias de los presidentes de Colombia (Iván Duque Márquez) y de Chile (Sebastián Piñera) surgió como contrapartida a la crisis institucional en que la UNASUR está sumida, según los estados que la abandonaron.
El PROSUR esta conformado actualmente por Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana36, Paraguay y Perú; en tanto que Bolivia, Surinam y
Uruguay se abstuvieron de suscribir la “Declaración Presidencial sobre la Renovación y el Fortalecimiento de la Integración de América del Sur”37 firmada
33 Ernesto Samper fue elegido para el periodo 2014-2017 pero con el acuerdo de los estados
partes de la UNASUR extendió el ejercicio de sus funciones hasta fines de enero de 2017 https://www.telesurtv.net/news/Samper-no-sera-reelecto-como-secretario-general-de-Unasur-20160826-0058.html (Consultado el 17/5/2019).
34 Art. 24 del tratado constitutivo de la UNASUR. 35 En este caso el estado ecuatoriano.
36 Este estado tiene la particularidad de aún formar parte de la Unión de Naciones Sudamericanas
(UNASUR) y haber suscripto como se ha dicho, la Declaración Presidencial sobre la Renovación y el Fortalecimiento de la Integración de América del Sur que dio lugar al Foro para el Progreso de América del Sur (PROSUR).
en Santiago (Chile), el 22 de marzo de 2019 y que es el instrumento jurídico que le dio origen a esta institución.
Venezuela no fue convocada a firmar la declaración mencionada en virtud de no reunir, a criterio de los estados precursores de la institución, los requisitos para formar parte del foro que son “la plena vigencia de la democracia, de los respectivos órdenes constitucionales, el respeto del principio de separación de los Poderes del Estado, y la promoción, protección, respeto y garantía de los derechos humanos y las libertades fundamentales, así como la soberanía e integridad territorial de los Estados, con respeto al derecho internacional”38.
La idea del PROSUR es la de abordar “de manera flexible y con carácter prioritario temas de integración en materia de infraestructura, energía, salud, defensa, seguridad, y combate al crimen, prevención y manejo de desastres naturales”39.
Sin embargo en estos momentos no goza aún de una estructura institucional y, en principio, no esta pensado que ello suceda como se desprende de la declaración constitutiva donde se señala que se busca constituir “un nuevo espacio de integración mas eficiente, pragmático y de estructura simple [que permita constituir] una región mas integrada” (Preámbulo de la Declaración). Por ello se busca que PROSUR esté conformada por “una estructura flexible, liviana, no costosa, con reglas de funcionamiento claras y con un mecanismo ágil de toma de decisiones”40.
Ello se fundamenta en que los representantes de los estados partes entienden que dicha modalidad permitiría avanzar más rápidamente en “entendimientos y programas concretos de integración en función de los intereses comunes de los Estados y de acuerdo a sus propias realidades nacionales”41.
38 Punto 5º de la Declaración de Santiago. 39 Punto 4° de la Declaración de Santiago. 40 Punto 3º de la Declaración de Santiago. 41 Punto 3º de la Declaración de Santiago.
En lo que hace a la forma en la que se tomaran las medidas acordadas en el seno del PROSUR, aún no se ha establecido el método a través del cual ellas se adoptarán.
Finalmente cabe señalar que ya está establecido que la presidencia de la novel institución sea presidida por el término de un año, por la Republica de Chile quien será sucedido en el ejercicio de esa responsabilidad, por la Republica de Paraguay42.
4. DIFERENCIAS ENTRE UNASUR Y PROSUR
Como se ha manifestado previamente, una de las principales diferencias entre estas dos instituciones es, hasta el momento, la menor cantidad de estados que conforman el PROSUR, ya sea porque no han querido formar parte (Uruguay, Bolivia, Guyana y Surinam) o porque a juicio de algunos de los estados que la crearon, el excluido no reúne los requisitos reseñados precedentemente (Venezuela). Ello no obsta a que modificadas las circunstancias fácticas existentes, soliciten y puedan ser admitidos en el seno de la nueva agrupación de estados.
Otra diferencia relevante la constituye el hecho de que al ser la UNASUR una organización internacional, cuenta con personalidad jurídica43 en tanto que
el PROSUR no lo tendrá, ya que hasta el momento constituye un foro, sin una estructura institucional fija.
Respecto de los objetivos, como se ha desarrollado ya en el punto atinente a UNASUR y PROSUR, son muchos más acotados en esta segunda institución, lo cual les otorgaría a los estados partes, una mayor flexibilidad al momento de identificar objetivos cumplidos.
En relación al sistema de adopción de medidas, falta aún especificar como se tomaran en el ámbito del PROSUR ya que solamente se estableció que será
42 Punto 6º de la Declaración de Santiago. 43 Art 1° del tratado constitutivo de la UNASUR.
a través de un mecanismo ágil44 el cual tendría que ser diferente al consenso45
imperante en el marco de la UNASUR.
La organización internacional según lo establecido en el tratado constitutivo estaba conformada por todos los estados de sudamericanos y podría llegar a integrarse con otros estados de America Latina y el Caribe46; en tanto
que PROSUR, según lo que se desprende de su nombre “Foro para el Progreso de América del Sur” y de la declaración constitutiva, estaría compuesta solamente por los estados de la parte septentrional del continente ya que lo que se busca a través de esta instancia es “contribuir al crecimiento, progreso y desarrollo de los países de América del Sur47”
Finalmente resta establecer en el marco de la PROSUR, un mecanismo de solución de controversias que, como se ha visto, sí existe en el contexto de la organización internacional.
44 Punto 3º de la Declaración de Santiago. 45 Art. 12 del tratado constitutivo de la UNASUR. 46 Arts. 19 y 20 del tratado constitutivo de la UNASUR. 47 Punto 1° de la Declaración de Santiago.
CONCLUSIÓN
Como se vio, son numerosísimos, en los pocos años que han transcurrido de este siglo XXI los foros, las organizaciones internacionales y los procesos de integración en los que han participado o participan países sudamericanos.
De todos ellos, la UNASUR era el único que reunía a todos los estados del subcontinente, sin embargo fue el que menos duró y ello se debió principalmente al sistema de toma de decisiones utilizado, que es el consenso.
Esta modalidad, reflejo del carácter soberano de los estados e impide tomar medidas con la sola oposición de uno de los estados partes y eso se debe a que tanto la UNASUR como el PROSUR se basan en relaciones de cooperación y no de integración donde los estados progresivamente van cediendo competencias soberanas y por ello ninguno de los órganos de la organización internacional es de carácter supranacional ni se pensó en la aplicación directa de las normas ni que ellas tuviesen efecto inmediato.
Por tal motivo, a mi juicio, hay dos soluciones posibles. O los objetivos de la UNASUR no tendrían que haber sido tan ambiciosos ni tan taxativos ó desde los inicios de la negociación del instrumento constitutivo, las partes tendrían que haberse decidido someterse a un sistema de toma de decisiones que, pese a la existencia de disidencias, les hubiese permitido avanzar en la consecución de sus objetivos.
Al no ser así, todo intento integracionista en el ámbito sudamericano, esta condenado a fracasar o en el mejor de los casos a avanzar muy lentamente.
En base a lo expuesto resulta paradójico lo señalado oportunamente por el ex secretario de la organización internacional Rodrigo Borja48 que el año 2008
manifestó “que la estructura de la UNASUR debería funcionar por encima de las diferencias ideológicas entre los gobiernos de nuestra región”49 y, si bien ello
constituyó un deseo incumplido, esperemos que se proyecte en el devenir de la instancia sucesora, el PROSUR.
48 Y expresidente de Ecuador entre los años 1988 y 1992.
49 https://larepublica.pe/politica/222095-borja-renuncia-a-cargo-de-secretario-de-unasur
Por ello resultan alentadoras las expresiones formuladas en abril de 2019 por el canciller chileno Roberto Ampuero de que la configuración del nuevo foro regional no es “una decisión ideológica contra una tendencia política o un sector político, [sino] que hay una decisión pragmática y urgente, pues la integración es necesaria en America del Sur y UNASUR no tenia las condiciones para permitirla”50.
50
REFERENCIAS
BASALDUA, Ricardo X. MERCOSUR y Derecho de la Integración. Buenos Aires: Abeledo Perrot, 1998.
BALASSA, Bela. Teoría de la Integración Económica, (traducido al español por Jorge Lario Castilla), México: Ed. UTEHA (Unión Tipográfica Editorial Hispano-Americana), 1964.
BRIZZIO, Jacquetina; ESPOSITO, Santiago y ORTEGA, José Emilio. Integración Latinoamericana. Experiencias Córdoba (Argentina): Ed. Universidad Nacional de Cordoba – Encuentro Grupo Editor, 2017.
CARDONA CARDONA, Diego. El ABC de UNASUR: Doce Preguntas y Respuestas en Revista de la integración nº 2 La Construcción de la Integración Suramericana. Lima (Perú): Ed. Diego Cardona, 2008.
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