UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE ENSINO SUPERIOR DO SERIDÓ DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS EXATAS E APLICADAS
CAMPUS DE CAICÓ
RUAN PEDRO TAVARES BARBOSA DE LIMA
A EFETIVIDADE DA OPERAÇÃO CARRO-PIPA NA REGIÃO DO SERIDÓ: UM ESTUDO DE CASO NO 1° BATALHÃO DE ENGENHARIA DE CONSTRUÇÃO
CAICÓ - RN OUTUBRO/2016
RUAN PEDRO TAVARES BARBOSA DE LIMA
A EFETIVIDADE DA OPERAÇÃO CARRO-PIPA NA REGIÃO DO SERIDÓ: UM ESTUDO DE CASO NO 1° BATALHÃO DE ENGENHARIA DE CONSTRUÇÃO
Monografia apresentada ao Departamento de Ciências Exatas e Aplicadas do Centro de Ensino Superior do Seridó da Universidade Federal do Rio Grande do Norte para obtenção do título de Bacharel em Ciências Contábeis. Orientador: Prof. Me. Carlos José Wanderley Ferreira.
CAICÓ - RN OUTUBRO/2016
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro de Ensino Superior do Seridó - CERES Caicó
Lima, Ruan Pedro Tavares Barbosa de.
A efetividade da Operação Carro Pipa na região do Seridó: Um estudo de caso no 1° Batalhão de Engenharia de Construção / Ruan Pedro Tavares Barbosa de Lima. - Caicó, RN: UFRN, 2016.
53 f.: il.
Orientador: Me. Carlos José Wanderley Ferreira. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Centro de Ensino Superior do Seridó.
Departamento de Ciências Exatas e Aplicadas. Curso de Ciências Contábeis
Monografia - Ciências Contábeis
1. Operação Carro-Pipa. 2. processos. 3. efetividade. I. Ferreira, Carlos José Wanderley. II. Título.
RN/UF/BS-CAICÓ CDU 657
RUAN PEDRO TAVARES BARBOSA DE LIMA
A EFETIVIDADE DA OPERAÇÃO CARRO PIPA NA REGIÃO DO SERIDÓ: UM ESTUDO DE CASO NO 1° BATALHÃO DE ENGENHARIA DE CONSTRUÇÃO
Monografia apresentada ao Departamento de Ciências Exatas e Aplicadas da Universidade Federal do Rio Grande do Norte para obtenção do título de Bacharel em Ciências Contábeis.
Apresentado e aprovado em: ______/__________/______.
BANCA EXAMINADORA:
_____________________________________________ Prof. Me. Carlos José Wanderley Ferreira – Orientador
Universidade Federal do Rio Grande do Norte
_____________________________________________ Prof. Me. Sócrates Dantas Lopes – Membro interno
Universidade Federal do Rio Grande do Norte
_____________________________________________ Prof. Me. Ricardo Aladim Monteiro - Membro interno
Dedico esse trabalho, que materializa toda a minha jornada acadêmica na universidade, a Deus, à minha mãe, que nunca mediu esforços para que eu sempre alcançasse os melhores resultados, e a todas as pessoas importantes na minha vida, que fazem todo o meu esforço ter sentido.
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente a Deus por sempre colocar as oportunidades e as pessoas certas em minha vida, me proporcionando força e determinação para superar os desafios vivenciados ao longo da minha formação acadêmica.
Em segundo lugar, agradeço aos meus pais por todo o amor e carinho dispensado e pelos ensinamentos e valores que cultivaram na minha vida, contribuindo, assim, para a minha formação intelectual e social.
Reconheço também a importância da coordenação do curso de Ciências Contábeis e do docente orientador na conclusão deste trabalho e, respectivamente, da graduação, já que ambos sempre me ofertaram todas as ferramentas necessárias para obter os melhores resultados dentro da universidade.
Dedico especial agradecimento à minha namorada, que em todos os momentos me incentivou e não me deixou desmotivar em nenhum instante, participando, diretamente, na realização dessa monografia.
Portanto, agradeço a todos que participaram direta e indiretamente desse estágio decisivo e especial da minha vida.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO 11
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO E PROBLEMÁTICA DO TEMA 11
1.2 OBJETIVOS DA PESQUISA 13
1.2.1 Geral 13
1.2.2 Específicos 13
1.3 JUSTIFICATIVA 13
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA 15
2.1 FINALIDADE E COMPOSIÇÃO DA OPERAÇÃO CARRO-PIPA 15 2.1.1 Operação Carro-pipa executada pelo 1° BEC na Região do Seridó 18 2.2 GESTÃO DOS PROCESSOS DO ESCRITÓRIO DA OPERAÇÃO
CARRO-PIPA NO 1° BEC 22
2.3 RELAÇÕES CUSTO X BENEFÍCIO NA UTILIZAÇÃO DOS
RECURSOS DA OPERAÇÃO CARRO-PIPA 30
3 METODOLOGIA 38
3.1 ABORDAGEM TEÓRICO-METODOLÓGICA DA PESQUISA 38
3.2 O CONTEXTO DA PESQUISA: ESPAÇO E SUJEITOS
DA INVESTIGAÇÃO 39
3.3 INSTRUMENTOS DE COLETA E SELEÇÃO DOS DADOS 39
3.4 PROCEDIMENTOS DE ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS 40
4 ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS 41
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS 47
5.1 TRABALHOS FUTUROS 48
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 – Entrega de água pela Operação Carro Pipa 15 Figura 2 – Recursos descentralizados para a Operação Carro-pipa na
região do Seridó 24
Figura 3 – Inspeção realizada pelo 1° BEC na cidade de Currais Novos 27 Figura 4 – Visita do Ministro da Defesa à Operação Carro-pipa
em Garanhuns – PE 30
Figura 5 – Planilha de prestação de serviço de pipeiro ao 1° BEC 34
Figura 6 – Fluxograma da avaliação 41
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Quantidades de pessoas por município atendidas pela Operação
Carro-pipa e a quantidade de pipeiros contratados para cada umas das cidades 19 Tabela 2 – Tabela de controle de mananciais da Operação
Carro-pipa do 1° BEC 20
Tabela 3 – Cálculo do valor do serviço executado pelo pipeiro 24
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
1° BEC 1° Batalhão de Engenharia de Construção
CAERN Companhia de Águas e Esgoto do Rio Grande do Norte CGU Controladoria Geral da União
COMDEC Coordenadoria de Defesa Civil Local COTER Comando de Operações Terrestres
CMDO Comando
CMNE Comando Militar do Nordeste
EB Exército Brasileiro
ETA Estação de tratamento de água
GCDA Gerenciamento e controle de distribuição da água GPS Global Positioning System
IM Índice Multiplicador
INMETRO Instituto Nacional de Metrologia
INTOSAI Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
MD Ministério da Defesa
MEM Módulo embarcado de monitoramento
MI Ministério da Integração
MT Momento de Transporte
ND Natureza de despesa
OPC Operação Carro-pipa
OM Organização Militar
OME Organização Militar Executora
OS Ordem de Serviço
QCP Quadro de claros previstos
RN Rio Grande do Norte
SEDEC Secretaria Nacional de Defesa Civil
SIAFI Sistema Integrado de Administração Financeira TCU Tribunal de Contas da União
RESUMO
A Operação Carro-pipa foi implementada pelo Governo Federal há mais de quinze anos e consiste na distribuição de água potável para o consumo humano, sendo realizada por meio de carros pipas às populações rurais e urbanas atingidas pela seca ou estiagem, as quais estão localizadas no semiárido brasileiro. O presente trabalho tem por objetivo verificar se a referida ação governamental produz os efeitos esperados pela população atendida. Trata-se de uma pesquisa aplicada ao conteúdo e inicia-se com uma explanação da Operação Carro-pipa, seguida de um detalhamento da referida ação na região do Seridó. Posteriormente, explicou-se como acontecem os processos que compõe a Operação e, por último, estudou-se os princípios da economicidade, eficiência e eficácia, abordando os diversos aspectos que esses possuem perante a ação governamental. Como conclusão, verificou-se que a Operação Carro-pipa é efetiva quanto aos resultados a que se destina, contudo, constatou-se que a mesma necessita ser otimizada por meio da abordagem enfática sobre os processos que a compõe, os quais devem possuir maior normatização e um nível superior de detalhamento, a fim de produzir efeitos a contento e elevar a eficiência da execução dessa ação.
ABSTRACT
Operation Car Pipa was implemented by the Federal Government for over fifteen years, consists of the distribution of drinking water for human consumption, and is performed by cars kites to rural and urban populations affected by drought or drought, which are located in the semiarid region Brazilian. This study aims to determine whether that government action produces the expected effects for the population served. It is an applied research content and begins with an explanation of Operation Pipa Car, followed by a breakdown of that action in the Seridó region, later explained as place the processes that make up the operation and last studied the principles of economy, efficiency and effectiveness, addressing the various aspects that have these before the government action. In conclusion, it was found that the operation Cars Pipa is effective as to the results it is intended, however, it was found that it needs optimization and emphatic approach to the processes that compose it, which must have greater standardization and a level top of detail in order to effect the satisfaction on the efficiency of the implementation of this action.
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1 INTRODUÇÃO
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO E PROBLEMÁTICA DO TEMA
A estiagem e a seca, segundo dados fornecidos pelo site Observatório da Seca (2016), do Governo Federal, atingem boa parcela do território brasileiro, principalmente o semiárido nordestino e parte do norte de Minas Gerais. A recorrência dos fenômenos tem diminuído significativamente a oferta de água potável ao longo dos anos. Ao governo, responsável pela garantia do direito fundamental dos cidadãos, cabe a responsabilidade de criar meios para o fornecimento desse recurso.
Nesse sentido, foi implantado o programa de distribuição de água potável, tendo a Operação Carro-pipa (OCP) como ação que atende todos os estados brasileiros afetados pela escassez de água. (PORTARIA INTERMINISTERIAL nº 01/MI/MD, 2012).
A Operação Carro-pipa, como dispõe a referida Portaria, consiste em atividade complementar de distribuição de água potável para o consumo humano, a qual é realizada por meio dos denominados “carros-pipa” às populações rurais e urbanas atingidas pela estiagem, sendo dada a prioridade aos municípios que se encontram em situação de emergência ou estado de calamidade pública devidamente reconhecida por ato do Governo Federal.
Essa ação também integra localidades em situações distintas das supramencionadas, mas que tenham sido indicadas pela Secretaria Nacional de Defesa Civil (Sedec). A distribuição da água potável pela Operação, portanto, não objetiva suprir todas as necessidades diárias das pessoas atendidas, mas ocupa-se de assegurar o mínimo suficiente para as atividades imprescindíveis de alimentação e hidratação do corpo humano. (PORTARIA INTERMINISTERIAL Nº 01/MI/MD, 2012).
A execução da referida ação é desempenhada de maneira a suprir as necessidades dos que se propõe a atender. Por essa razão, todas as atividades relativas a ela precisam estar alinhadas com os princípios regedores da administração e da gestão pública, conforme previsto na Constituição Federal (1988).
De acordo com o site Observatório da Seca (2016), do Governo Federal, a OCP atende 785 (setecentos e oitenta e cinco) municípios situados em 9 (nove) estados diferentes, contando com cerca 6.541 (seis mil, quinhentos e quarenta e um) pipeiros, contratados para realizar a da água nas casas das famílias participantes do programa.
A referida Operação é derivada de uma parceria firmada entre o Ministério da Integração Nacional (MI), representado pela Secretaria Nacional de Defesa Civil (Sedec), e o Ministério da Defesa (MD), por meio do Exército Brasileiro (EB), os quais possuem como
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órgãos executores, as Coordenadorias de Defesa Civil Locais (Comdec’s municipais e/ou estaduais) e Organizações do Exército, respectivamente, como ratifica a Portaria Interministerial nº 1/MI/MD (2012).
A significativa necessidade de distribuição de água aos estados do nordeste brasileiro e parte norte do estado de Minas Gerais justifica o fato de o estado do Rio Grande do Norte estar entre um dos estados abarcados pela Operação, sendo a região do Seridó, localizada no centro sul do estado, uma das mais atingidas pelas situações de seca e estiagem, segundo levantamento realizado pela Companhia de Águas e Esgoto do Rio Grande do Norte (CAERN) no ano de 2015. A Operação Carro-pipa, por essa razão, apresenta-se como uma alternativa para atenuar a situação de calamidade que afeta os municípios potiguares. (CAERN, 2015).
O Comando do Exército, por meio do COTER, designou como Organização Militar responsável por executar as atividades da OCP no Seridó, o 1° Batalhão de Engenharia de Construção (1° BEC), que possui nome histórico de “Batalhão Seridó” e tem sede localizada no município de Caicó – RN, o qual faz parte da região afetada.
A finalidade precípua desse Batalhão é a execução de obras de engenharia de construção, tendo recebido secundariamente a incumbência de desenvolver o planejamento tático, administrar os recursos orçamentários, contratar os produtos e serviços necessários para a realização da OCP e fiscalizar os trabalhos de distribuição da água, desempenhados pelos profissionais detentores de carros-pipa contratados para transportar água potável à população, conhecidos como “pipeiros”, dentre outras atribuições necessárias para o funcionamento da referida Operação. Essas atividades estão previstas na Portaria Interministerial nº 01/MI/MD, de 25 de julho de 2012 (BRASIL, 2012).
Rocha e Quintiere (2010) ensinam que a boa e regular gestão pública é crucial para o alcance das metas previstas para uma ação social, e, ainda, para o atendimento da economicidade, da eficiência e da eficácia. Sendo assim, certamente, para ser alcançada a efetividade da Operação Carro-pipa, é necessário verificar se o 1° Batalhão de Engenharia de Construção realiza uma gestão econômica, eficiente e eficaz, para que, consequentemente, seja logrado êxito nos objetivos esperados pela população beneficiada com a OCP na região do Seridó.
Este estudo, portanto, ocupa-se de analisar questões relacionadas à economia, à eficiência e à eficácia da execução da Operação Carro-pipa, a cargo do 1° Batalhão de Engenharia de Construção na região do Seridó e se os objetivos a que se propõe a ação governamental são atingidos ou não.
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1.2 OBJETIVOS DA PESQUISA 1.2.1 Geral
Examinar a gestão do 1º Batalhão de Engenharia de Construção na execução da Operação Carro-pipa, focando na compreensão dos processos que compõem a realização da mesma e a sua consequente efetividade para a população beneficiada pela ótica da Auditoria de Gestão.
1.2.2 Específicos
Identificar a composição e a finalidade da Operação Carro-pipa na região do Seridó; Conhecer os processos que compõem a administração do 1° Batalhão de Engenharia
de Construção como Organização Militar executora da Operação Carro-pipa; Examinar a relação custo-benefício da utilização dos recursos;
Identificar a efetividade da Operação Carro-pipa e o grau em que os resultados da ação são alcançados nos municípios beneficiários do Seridó.
1.3 JUSTIFICATIVA
Justifica-se este trabalho pelo interesse de aprofundar conhecimento no que diz respeito aos processos que compõem as ações desenvolvidas pela Operação Carro-pipa, entendendo quais são os seus impactos sobre a população beneficiária da região do Seridó. A citada operação possui o objetivo de fornecer água potável aos indivíduos atingidos por estiagem ou seca. Logo, trata-se de serviço público essencial à sociedade, uma vez que viabiliza o suprimento da necessidade básica de água para as famílias atendidas.
Tal fato justifica a relevância de um estudo aplicado da estrutura e da execução da Operação, as quais devem ser continuamente aperfeiçoadas. Outrossim, esse trabalho é sustentado pelo viés contábil e administrativo, os quais auxiliam na verificação do nível da observância aos princípios da economicidade, eficiência e eficácia na realização dos trabalhos por parte do 1° Batalhão de Engenharia de Construção, Organização Militar executora da Operação Carro-pipa no Seridó.
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Por fim, destina-se a compreender os efeitos de possíveis desacertos ocorridos durante a execução dos serviços por parte da Administração Pública e suas consequências para a sociedade atendida por esses.
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2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
2.1 FINALIDADE E COMPOSIÇÃO DA OPERAÇÃO CARRO-PIPA
A Portaria Interministerial nº 01, firmada entre o Ministério da Integração Nacional (MI) e o Ministério da Defesa (MD) no ano de 2012, estabeleceu mútua cooperação técnica e financeira entre ambos para a realização de ações complementares com o intuito de desenvolver as atividades de distribuição emergencial de água potável, visando principalmente ao atendimento das populações atingidas por seca e estiagem na região do Semiárido nordestino e norte do estado de Minas Gerais, surgindo, assim, a ação denominada de Operação Carro-pipa (BRASIL, 2012).
Figura 1 – Entrega de água pela OCP
Fonte: www.folhamilitaronline.com.br (2016)
A mesma portaria regula a composição da Operação. Os Ministérios da Integração e da Defesa compõem a direção e a execução do programa, que por sua vez, é realizada pelas Secretarias de Defesa Civil (Sedec) locais e Organizações Militares do Exército (OME).
Para o desenvolvimento da OCP, as ações de sustento à distribuição emergencial de água potável abrangem o levantamento de dados e informações acerca das regiões a serem atendidas, a disponibilização de recursos orçamentários e financeiros, o planejamento e a execução da logística de distribuição da água potável à população e a fiscalização da execução da Operação. (PORTARIA INTERMINISTERIAL Nº 01/MI/MD, 2012).
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Compete à Sedec, juntamente ao MI, fixar diretrizes gerais para a atuação da Operação Carro-pipa, indicar, suspender e excluir os municípios que participam da mesma, manter cadastro atualizado, transferir os recursos financeiros necessários ao Comando do Exército, analisar a efetividade da operação e prestar contas da execução física do seu objeto
A portaria nº 1/MI/MD (2012) prevê também que as prefeituras, representadas pela Comdec, a qual pode ser instituída pelo município em até noventa dias a contar da data de solicitação de inclusão do município na referida Operação, devem remeter à Sedec ofício de solicitação de inserção incluindo relatório técnico em que estejam contidas a descrição do local atingido pela estiagem ou seca além de informações sobre o número de pessoas a serem atendidas e as rotas a serem percorridas.
Os mananciais e pontos de coleta da água, da mesma forma, são indicados pela prefeitura/Comdec, sendo essas responsáveis por encaminhar mensalmente um laudo de potabilidade às Organizações Militares Executoras do Exército, no âmbito da Operação, como forma de atestar a boa qualidade da água a ser distribuída.
A Operação Carro-pipa é executada no município no decorrer da vigência do decreto de situação de emergência ou de estado de calamidade pública. Entretanto, o abastecimento emergencial de água potável poderá abarcar municípios afligidos com os efeitos da estiagem e que não estejam em situação de emergência ou estado de calamidade pública decretado, contanto que seja sopesado e determinado previamente pela Secretaria Nacional de Defesa Civil. (PORTARIA INTERMINISTERIAL Nº 01/MI/MD, 2012).
A Diretriz nº 01 do Escalão de Comando da Operação Carro-pipa, do Exército Brasileiro (EB), de 24/03/2009, dispõe o seguinte sobre a missão do EB no referido programa emergencial de combate à seca:
A fim de complementar a distribuição de água que está sendo realizada pelos Governos Estaduais e Municipais, nas microrregiões em situação de emergência, a partir da distribuição dos recursos alocados pelo MI, planejar, coordenar e fiscalizar a busca, a desinfecção, o transporte e a distribuição de água potável, contando para isso com a utilização de carros-pipa contratados (COTER, 2009, p. 01).
A diretriz relatada no parágrafo anterior cita ainda que, no âmbito do Exército, o Comando de Operações Terrestres é o responsável pela coordenação geral das ações, sendo o Comando Militar do Nordeste (CMNE), por meio de suas Organizações Militares (OM), o encarregado da distribuição de água da referida operação. (BRASIL, 2015).
Ainda no que diz respeito à Diretriz de Planejamento n° 001 do COTER (2009), cabe citar que, entre as atribuições desse grande Comando, que é assessorado pelo CMNE e suas
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Organizações Militares Executoras, destacam-se (i) a realização do planejamento para a efetiva distribuição da água potável às localidades indicadas, (ii) a manutenção do cadastro atualizado dos mananciais e demais fontes de captação de água potável, do quantitativo de pessoas atendidas por localidade e dos locais para o abastecimento, (iii) a contratação de pipeiros e outros serviços terceirizados de mão de obra necessários para a execução da Operação, com recursos descentralizados pelo Sedec, (iv) a realização de vistoria e fiscalização das condições dos carros-pipa contratados, da quantidade de água distribuída, das distâncias percorridas e da execução dos Planos de Trabalho dos pipeiros e (v) a prestação contas dos recursos utilizados.
O Exército, em linhas gerais, é responsável pelo cadastramento das famílias e definição da quantidade e periodicidade de abastecimento das famílias atendidas pela Operação, pela definição do local de armazenamento da água, que só poderá ser colocada em cisternas em boas condições de utilização, pela definição do responsável pelo recebimento da água em cada ponto de abastecimento (atestador), para, enfim, contratar os proprietários dos carros-pipa, determinando rotas e fontes hídricas. (DIRETRIZ Nº 01 DO COTER, 2009).
A referida diretriz ainda indica que é responsabilidade do Exército, administrar e fiscalizar todo o processo de distribuição de água potável por parte do pipeiro, desde o momento do recolhimento da água no manancial indicado, do transporte da água pelo carro-pipa e, finalmente, o abastecimento da cisterna cadastrada na Operação.
A água potável transportada pelos pipeiros e entregue nos pontos de abastecimento, fruto da OCP, deverá ser armazenada em cisternas que atendam as condições sanitárias requeridas. Os moradores são responsáveis pela limpeza e manutenção desses reservatórios e equipes compostas por militares do Exército irão fiscalizar tais condições. Em caso de mau estado desse reservatório, os moradores serão informados sobre a obrigatoriedade da limpeza ou reparo e em alguns casos a referida cisterna poderá ser excluída temporária ou definitivamente da Operação (PORTARIA N° 2.914 DO MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2011).
No que diz respeito aos carros-pipa, esses deverão passar por diversas inspeções no âmbito da seleção de caminhões em condições de trafegar transportando água potável, observando legislação do Ministério da Saúde, como prevê a Portaria Interministerial nº 01/MI/MD (2012).
A portaria do Ministério da Saúde n° 2.914, de 12 de dezembro de 2011, em seu art. 15, preceitua que compete ao responsável pelo transporte e fornecimento da água, no caso o pipeiro contratado pelo 1° BEC, garantir que o veículo utilizado pelo transporte esteja nas condições ideais para condução da água até o local de entrega, atendendo à legislação vigente,
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providenciando laudos de análise do tanque, com o intuito de comprovar que os mesmo está nas condições ideais de transporte de água potável. (BRASIL, 2011).
2.1.1 Operação Carro-pipa executada pelo 1° BEC na Região do Seridó
O 1° Batalhão de Engenharia de Construção, Quartel do Exército Brasileiro pertencente ao CMNE, situado em Caicó, RN, como dito no tópico anterior, é responsável por planejar de maneira tática, coordenar, executar e fiscalizar a OCP nos municípios da região do Seridó, localizada no Centro Sul do Rio Grande do Norte, a qual é bastante afetada pela seca, como retrata o informe de 01 de dezembro de 2015 da Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do Norte, o qual indica que das 18 (dezoito) cidades do Rio Grande do Norte em colapso de abastecimento de água pela CAERN, 8 (oito) pertencem à região do Seridó. (CAERN, 2015).
Dezoito municípios dessa região são atendidos pela Operação Carro-pipa e cerca de 120 pipeiros prestam serviços de coleta e distribuição de água potável à população necessitada, segundo consta no site observatório da seca do Governo Federal (2016). As ações referentes à realização dessa Operação são desenvolvidas por militares do Exército a serviço do 1° Batalhão de Engenharia de Construção, tanto relativas ao planejamento quanto à organização, à direção e ao controle.
O 1° BEC, como Órgão pertencente ao Exército Brasileiro, subordina-se à Lei nº 9.784 (1999), que estabelece as normas básicas para o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta. Desse modo, trabalha em prol do atendimento da demanda de água potável da população por meio da OCP com a observância dos princípios que regem a Administração Pública.
O gerenciamento da Operação no 1° BEC é confiado à Seção da OCP, que atualmente tem sua equipe composta por um 1° Tenente e quatro 2°s Sargentos, divergindo do que está previsto no Quadro de Claros Previstos (QCP) pelo COTER para a composição das referidas seções, no qual está conjecturada a constituição de uma equipe formada por um Major, um 1° Tenente, um Subtenente e dois 2º Sargentos. (DIRETRIZ Nº 01 DO COTER, 2009).
O 1º BEC atende as dezoito cidades do Seridó que estão em situação de emergência, estado de calamidade ou ainda que estão sendo atingidas por efeitos de estiagem, juntamente com as Comdec’s ou prefeitura das respectivas cidades, selecionando os mananciais ou pontos de captação de água potável indicados por essas, os quais serão verificados em observância às
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normas sanitárias e sofrerão teste de potabilidade de água a cargo das próprias Coordenadorias de Defesa Civil locais.
De acordo com o Sistema Integrado de Administração Financeira (2016), no semestre compreendido entre março e agosto de 2016, o escritório da OCP no 1° BEC recebeu a quantia de R$ 15.287.000,00 (quinze milhões e duzentos e oitenta e sete mil reais) em recursos para atender dezoito cidades, contando com a contratação de mais de cento e vinte pipeiros por mês, suprindo mensalmente a necessidade de aproximadamente vinte e seis mil quinhentas e vinte pessoas, como consta detalhada na planilha abaixo:
Tabela 1 – Quantidade de pessoas por município atendidas pela OCP e quantidade de pipeiros contratados para cada umas das cidades (2016)
CIDADE QUANTIDADE DE PESSOAS ATENDIDADS QUANTIDADE DE PIPEIROS CONTRATADOS ACARI 358 2 CAICÓ 3025 13
CARNAÚBA DOS DANTAS 3006 17
CRUZETA 485 3 CURRAIS NOVOS 5684 22 EQUADOR 2805 19 FLORÂNIA 2224 8 IPUEIRA 200 1 JARDIM DO SERIDÓ 1164 7 JUCURUTU 769 2 OURO BRANCO 339 1 PARELHAS 1623 6 SÃO FERNANDO 737 3
SÃO JOÃO DO SABUGI 821 5
SÃO JOSÉ DO SERIDÓ 1180 6
SÃO VICENTE 811 3
SERRA NEGRA DO NORTE 853 3
TENENTE LAURENTINO CRUZ 438 2
Fonte: Relatório Informativo ao CMNE da Operação Carro-pipa a cargo do 1° BEC, relativo ao mês de agosto de 2016
São cinco as fontes de captação de água potável utilizadas pelo Batalhão Seridó para distribuição na OCP, sendo dois mananciais e três poços. Como já foi destacado, é encargo das Comdec’s dos municípios da região do Seridó selecionar essas fontes e apresentar mensalmente laudo de potabilidade da água, objetivando comprovar a qualidade da água. (PORTARIA INTERMINISTERIAL Nº 1/MI/MD, 2012).
Devido à falta de chuva nos últimos anos na região Nordeste, como mostra o site “Observatório da Seca” (2016), do Governo Federal, a existência de mananciais com vazão suficiente para servir como fonte de fornecimento de água para o OCP foi significativamente
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reduzida, o que tornou necessário recorrer à poços como alternativa para sanar o problema da oferta de água potável, como demonstra o quadro abaixo com a relação das fontes que atendem à necessidade do 1° BEC.
Tabela 2 – Tabela de controle de mananciais OCP do 1° BEC (2016).
TIPO DE FONTE LOCALIZAÇÃO DA FONTE QUANTIDADE DE PIPEIROS ATENDIDOS
Manancial Macaíba – RN 3
Manancial Macaíba – RN (Mangabeira) 22
Poço Upanema – RN 43
Poço Vera Cruz – RN 54
Poço Ouro Branco – RN 1
Fonte: Relatório Informativo ao CMNE da Operação Carro-pipa a cargo do 1° BEC, relativo ao mês de agosto de 2016
A referida OM também é responsável pela definição das localidades a serem atendidas pela Operação a partir de indicação das prefeituras/Comdecs das cidades seridoenses após a escolha dos pontos de abastecimento, que é calculada pela distância entre os mananciais ou pontos de captação e as localidades que devem ser abastecidas.
Após indicação das Comdec’s das cidades do Seridó, o 1° BEC verifica in loco os dados que foram passados por essas, tomando por base a estimativa de consumo diário por pessoa de 20 litros, que serão destinados ao consumo humano e à utilização na preparação de alimentos. As necessidades são introduzidas no Plano de Trabalho, no qual constam os recursos necessários para a execução da Operação. Esses serão remetidos ao COTER para avaliação e aprovação de acordo com o que prevê a Diretriz de Planejamento de ações subsidiárias (2009).
Os Planos de Trabalho são realizados para um período de trinta dias, utilizando como base para sua formatação a quantidade de habitantes atendidos no período, o volume de água fornecido (para posterior definição da quantidade de pipeiros) e a distância entre as fontes de água e as localidades atendidas, levando em consideração o Momento de Transporte (MT), que diz respeito ao tipo de estrada em que o pipeiro irá trafegar para entregar a água. (Anexo C da Ordem de Serviço n° 008 do CMNE, 2015).
Para a elaboração do Plano de Trabalho, também são considerados os recursos administrativos, no que concerne à despesa indireta que a Operação Carro-pipa gera ao Quartel do 1° BEC. Tais como consumo de energia elétrica, água, internet, telefonia e alimentação.
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As despesas indiretas tomam por base o gasto mensal geral da OM e são calculadas em no máximo 5% (cinco por cento) no que diz respeito a esse gasto. Esses recursos se tornam imprescindíveis para dar guarida à Operação, sendo seus custos também incluídos no Plano de Trabalho. Após a aprovação do mesmo, são realizadas as transferências desses créditos orçamentários previstos para a execução da Operação.
De acordo com os dados de 2016 do Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI), de março a agosto do corrente ano, os recursos descentralizados para custear despesas indiretas representam apenas 1,5% (um por cento e meio) do orçamento da Operação no referido período. (BRASIL, 2016).
No que tange aos serviços de coleta e transporte do pipeiro, o Batalhão Seridó considera apenas o trajeto percorrido quando o carro-pipa estiver carregado, ou seja, entre o manancial ou ponto de captação e a localidade de abastecimento, utilizando dos parâmetros preconizados pelo Anexo C da Ordem de Serviço n° 008 do CMNE (2015) para o emprego dos recursos recebidos:
Base de 20 litros de água por pessoa ao dia; Quantidade de pessoas atendidas na localidade;
Distância entre o manancial ou outra fonte de água até a localidade atendida; Quantidade de carros-pipa e número de viagens para distribuição de água
suficiente para atendimento da população; Tipo de estrada utilizada pelo pipeiro.
Em agosto de 2015, o Batalhão Seridó introduziu a utilização da Fiscalização Total na sua rotina administrativa. Esse tipo de fiscalização foi criada pelo Exército com o objetivo de otimizar a Operação, averiguando, aprimorando e/ou ratificando os dados fornecidos pelas Comdec’s no que diz respeito à implantação de novos municípios ou novos pontos de abastecimento. (DIRETRIZ NR 001 DO CMNE, 2015).
A Fiscalização Total visa refazer o planejamento de municípios já abrangidos e potencializar o controle das cidades e pontos de abastecimento que ainda serão incluídos na referida ação governamental. A instauração do referido sistema surgiu paralelamente à criação e implementação do Sistema de Gerenciamento e Controle de Distribuição de Água (GCDA) e o Sistema GPIPABRASIL.
A Diretriz de número 01 do CMNE (2015) informa que o GCDA foi desenvolvido pelo próprio Exército Brasileiro com o intuito de servir como base para o processo
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administrativo, tendo esse sistema a funcionalidade de produzir banco de dados relativo a todos os procedimentos de distribuição da água potável por parte do pipeiro.
O Sistema GPIPABRASIL, por sua vez, foi inserido na Operação Carro-pipa por intermédio do Ministério da Integração, o qual contratou serviços de monitoramento da logística de entrega da água por carros-pipa no semiárido, por meio do Pregão Eletrônico 24/2012, no qual constavam serviços de implantação e fornecimento à modalidade de locação de solução tecnológica para registro das informações históricas de posicionamento dos veículos, bem como o registro das entregas realizadas à população beneficiada pela Operação.
2.2 GESTÃO DOS PROCESSOS DO ESCRITÓRIO DA OCP NO 1° BEC
Os processos compõem a administração dos órgãos públicos, inclusive as Unidades Militares do Exército, e são estabelecidos para atingir os objetivos traçados no planejamento, como cita Batista (1996, p. 11), “processo é um conjunto de atividades predeterminadas, executadas para gerar produtos/serviços que atendam as necessidades dos clientes/ usuários”.
No gerenciamento de processos, considera-se uma instituição pública um grande processo cuja incumbência é suprir as necessidades do cidadão, que é o seu principal cliente, mediante a prestação de serviços, gerados a partir de insumos, recursos e informações recebidos de fornecedores e processados por servidores públicos com o uso de recursos materiais, técnicos e gerenciais (BATISTA et al, 1996).
A Operação Carro-pipa é ação governamental complementar de apoio às atividades de distribuição de água potável às populações atingidas por estiagem ou seca (Portaria nº Interministerial 01/MI/MD, 2012). Por conseguinte, sua execução deve possuir processos bem definidos para atingir os objetivos propostos à população beneficiária, como propõe Paim:
Qualquer organização produtiva, seja pública, privada ou do terceiro setor, tem, sem exceção, que coordenar o trabalho. Os mecanismos de coordenação do trabalho estão intrinsecamente relacionados à forma como os recursos e as atividades estão projetados, ao modo como essas atividades são geridas no dia a dia e aos meios pelos quais a organização irá gerar o aprendizado e promover as melhorias nas operações e na forma de coordenação do trabalho em si. Assim, gerir processos é útil para qualquer tipo de organização, já que a necessidade de coordenar deriva exatamente da própria ação de dividir e organizar o trabalho em si. (PAIM, 2009, p. 25)
Grönroos (2001, p. 150), por sua vez, explica que “um serviço é um processo que leva a um resultado durante os processos parcialmente simultâneos de produção e consumo”, implicando, assim, a gestão de recursos e sistemas que originam um resultado para o
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beneficiário da OCP. Em vista disso, os serviços são processos, e não objetos, devendo ser medida a qualidade dos processos, para avaliar a gestão.
Como cita Dantas (2010), a avaliação dos processos se dá pela verificação da execução da ação e dos resultados frente aos seus beneficiários. Desse modo, a medição da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade da Operação Carro-pipa também passa pela avaliação dos processos que compõem a execução da referida Operação. Isso remete à importância desses para a Administração Pública.
O 1° BEC recebe recursos orçamentários oriundos de destaque (créditos provenientes de outro Ministério) de diferentes naturezas de despesas (ND), por meio do COTER, para desenvolver a Operação Carro-pipa na Região do Seridó, utilizando-os para gerar as seguintes despesas:
33.90.15: Diárias de militares do 1° BEC empregados em fiscalizações da Operação Carro-pipa;
33.90.30: Aquisição de material químico para manter a qualidade da água armazenada e transportada no tanque dos carros-pipa e aquisição de material de expediente para suprir a necessidade desses tipos de utensílios para o desenvolvimento dos trabalhos da Operação. Tal recurso ainda é destinado à aquisição de combustível tipo óleo diesel S10 para abastecimento das viaturas que serão locadas no intuito de transportar os militares que realizam a fiscalização da Operação Carro-pipa;
33.90.33: Locação de veículos para as equipes de fiscalização. As viaturas serão utilizadas por equipes designadas pelo Ordenador de Despesas por meio de publicação em Boletim Interno do 1° BEC;
33.90.36: Contratação de autônomo que possua caminhão pipa em condições de transportar água potável em tanque que atenda os requisitos necessários à realização do serviço.
33.90.39: Contratação de pessoa jurídica que possua caminhão em condições satisfatórias e motoristas que atendam as formalidades previstas para a realização do transporte de água potável para as localidades atendidas pela Operação.
33.90.47: Pagamento de 20% ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) sobre o valor pago aos pipeiros pelo serviço realizado no mês.
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Esses recursos são utilizados de acordo com a demanda da Operação e são solicitados pelo 1° BEC por meio do sistema GCDA, a partir de uma previsão realizada com um mês de antecedência. Os valores gastos com os pipeiros cadastrados como profissionais autônomos são bem maiores que os demais, uma vez que mais de 80% dos contratados se encaixam nesse perfil. O gráfico abaixo faz um breve resumo sobre a aplicação dos recursos no semestre de março a agosto de 2016.
Figura 2 –Recursos descentralizados para a OCP na região do Seridó
Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira (2016)
Para que se tenha um critério único de avaliação de preço e medição dos serviços prestados, o CMNE padronizou o cálculo do Momento de Transporte (MT) por meio do Anexo C da Ordem de Serviço n° 08 (2015), tendo o 1° BEC adotado tal modelo, o qual funciona da seguinte maneira: Volume Transportado (V) x Distância do Manancial ao Ponto de Abastecimento (D) x Quantidade de Viagens Realizadas (Q) x Índice Multiplicador (IM), ou seja, MT = V x D x Q x IM. 2) Para se estipular o Índice Multiplicador (IM), deve-se aplicar a tabela a seguir:
Tabela 3 – Cálculo do valor do serviço executado pelo pipeiro (2015)
TIPO DE RODOVIA INDICE MUTIPLICADOR
Estrada 100% sem asfalto (chão) 0,54 Estrada mista (mais chão do que asfalto) 0,51 Estrada mista (mais asfalto do que chão) 0,49 Estrada com 100% de asfalto 0,47
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Trechos economicamente inviáveis 0,81 (**) Estrada que exige o uso de trator 1,02
Fonte: Anexo C à OS Nr 008 – EscOCP/CMNE de 2015 a) (*) Valor máximo
b) (**) IM a ser utilizado quando a situação exigir, mediante autorização do CMDO do CMNE.
O parâmetro utilizado para determinar a população a ser beneficiada em cada localidade considera, estimativamente, 5 (cinco) pessoas por residência situada em um raio de 500m. Este número deverá ser confirmado por intermédio da Fiscalização Total realizada por militares do 1° BEC (ORDEM DE SERVIÇO N° 008 DO CMNE, 2015).
Os transportes executados por cada carro-pipa deverão constar da Planilha de distribuição de água. O serviço será pago mensalmente, de acordo com o cálculo do MT de cada rota executada pelo prestador de serviço. Assim, por exemplo, um carro-pipa de 10.000 litros (10 m3) que abasteça uma localidade distante 20 km de um manancial e que tenha feito 30 viagens no mês, terá realizado um Momento de Transporte de:
M = 10 m3 x 20 km x 30 viagens x IM M = 6.000 x IM
Considerando que o tipo de rodovia existente seja de estrada 100% (cem por cento) sem asfalto (chão), o que corresponde ao Índice Multiplicador de 0,49, o valor devido pelos serviços prestados para essa rota seria:
MT = 6.000 x R$ 0,54 = 3.240,00 Valor da Rota = R$ 3.240,00
O CMNE, através da Ordem de Serviço n° 008 (2015), estabeleceu o limite máximo de R$ 17.000,00 (dezessete mil reais) pela prestação do serviço de cada pipeiro, para o período de um mês.
Para que o prestador de serviço detentor de carro-pipa seja contratado pelo 1° Batalhão de Engenharia de Construção, deverá sofrer verificações das condições de manutenção do carro-pipa, de tal forma que sejam cadastrados apenas os veículos que satisfaçam às exigências previstas no Edital do Processo de Inexigibilidade de Licitação por Credenciamento, tais normas estão previstas na OS Nr 008 – EscOCP/CMNE (2015).
Segundo Ferraz (1999), a fiscalização operacional relaciona-se ao acompanhamento, à verificação e à análise das ações empreendidas pelo órgão no intuito de galgar os objetivos traçados, em especial quanto aos aspectos de economia, eficiência e eficácia.
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Portanto, a fiscalização é um serviço essencial que compõe todo o processo de controle da ação governamental, sendo requisito primordial para a contratação do pipeiro, estando ela prevista para cada trimestre, após a seleção do pipeiro por meio de inexigibilidade, na cidade de Currais Novos. (Anexo I da Ordem de Serviço n° 008 do CMNE, 2015).
A comissão técnica que realiza esse tipo de fiscalização é composta geralmente por 1 (um) Oficial e 6 (seis) Praças e deve verificar o atendimento de todos os preceitos legais previstos no Código Brasileiro de Trânsito por veículo e condutor.
O pipeiro poderá, alternativamente, comprovar que o veículo satisfaz as condições técnicas exigidas para a prestação dos serviços, mediante apresentação de atestado expedido pelo Instituto Nacional de Metrologia (INMETRO) ou por empresa por este credenciado para a realização de inspeção veicular. Não sendo obrigatória a dispensa da referida fiscalização por parte do 1° BEC (Anexo B da Ordem de Serviço n° 008 do CMNE, 2015).
Se forem identificados pipeiros operando em veículo não cadastrado na Operação Carro-pipa, ou carros-pipa cadastrados, mas que estejam sendo conduzidos por outro condutor, sem a devida autorização do 1° BEC, será aberto Processo Administrativo para apurar tal fato e os mesmos poderão ter os seus contratos reincididos.
No que se refere às condições físicas do tanque, por ocasião da apresentação para a vistoria, o requerente ao credenciamento deverá portar o Alvará da Vigilância Sanitária, preferencialmente estadual, e o tanque deverá apresentar todas as condições sanitárias previstas em edital, o qual se baseia nas legislações sanitárias da Anvisa e na portaria n° 2.914 no Ministério da Saúde (2011).
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Figura 3 - Inspeção realizada pelo 1° BEC na cidade de Currais Novos (2016)
Fonte: Relatório Informativo ao CMNE da Operação Carro-pipa a cargo do 1° BEC (2016) A aferição da capacidade do tanque é importante, pois esse parâmetro servirá de base para o pagamento pelos serviços prestados. O tanque do veículo deverá ter capacidade para transportar no mínimo 7.000 litros e no máximo 20.000 litros de água. Por ocasião da apresentação para a vistoria, o 1° BEC deve exigir do requerente ao credenciamento, o laudo da capacidade do tanque, aferido em hidrômetro, em grande parte, digital.
Na ausência de aferidores digitais, os tanques podem ser medidos usando a seguinte fórmula:
R = ___Medida 01 + Medida 02___ 4
Cálculo = R² x 3,14 x comprimento
O 1° Batalhão de Engenharia de Construção deverá executar ações de fiscalização da Operação Carro-pipa, direta e indiretamente, por meio de ligações telefônicas, através do Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI), do Sistema de Gerenciamento e Controle de Distribuição de Água (Sistema GCDA), pelo GPIPABRASIL ou por meio de outros procedimentos que não necessitem de visita in loco, a fim de detectar possíveis irregularidades. (Anexo I da Ordem de Serviço n° 008 do CMNE, 2015).
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Além das fiscalizações realizadas por ocasião da contratação dos piperios, outras diversas são previstas, como relaciona o Anexo I da OS Nr 008 do Comando Militar do Nordeste (2015).
Vigência do Decreto de Situação de Emergência ou de Estado de Calamidade Pública. 2) Portaria de constituição da Comdec, observando se há representatividade dos diversos segmentos da sociedade. 3) Validade dos Laudos de Potabilidade dos mananciais utilizados para a captação de água para o município. 4) Relação das localidades atendidas no município, com as respectivas populações. 5) Relação nominal dos Apontadores/Controladores das localidades abastecidas. 6) Existência de guia para acompanhamento das equipes de fiscalização. 7) Conhecimento das atribuições municipais constantes na Portaria Interministerial nº 1/MI/MD, de 25 de julho de 2012, bem como das modificações inseridas pela Portaria Interministerial nº 2/MI/MD, de 27 de março de 2015. 8) Existência de problemas que possam interferir na execução da Operação. b. Nos mananciais de captação da água 1) Se nas proximidades existem aterros sanitários ou lixões. 2) As condições de limpeza nas imediações do manancial. 3) No caso de manancial superficial, observar se também é utilizado como balneário ou local para banho de animais. 4) As condições da vazão do manancial e a possibilidade de entrar em colapso, em curto, médio ou longo prazo. 5) No ponto de captação, observar as condições de acessibilidade para os carros-pipa. 6) No caso de Estação de Tratamento de Água (ETA) ou poço artesiano de particular, verificar se o fornecimento da água é gratuito. 7) A existência de bomba de recalque, para possibilitar o carregamento do carro-pipa. c. Nas localidades atendidas. 1) Se há compatibilidade entre a quantidade de água distribuída e a real população residente na localidade. 2) Se o pipeiro está cumprindo o cronograma de distribuição de água elaborado pela OME, nos aspectos regularidade do abastecimento e quantidade de água distribuída. 3) As condições de higiene das cisternas cadastradas, verificando se há peixes, rã, cobra ou insetos no seu interior. 4) Se nas proximidades das cisternas existem fossas ou depósitos de lixo. 5) Existência de calha de captação de água da chuva conectada à cisterna cadastrada. 6) Se a água depositada na cisterna cadastrada está sendo distribuída para os demais moradores da localidade. 7) Se o apontador possui o cartão de beneficiário utilizado para confirmar a entrega da água pelo Sistema GPIPABRASIL. 8) Se há queixas quanto à qualidade da água. 9) Se a cisterna cadastrada possui bomba tipo “sapinho”. Caso positivo, determinar a retirada.
O 1° Batalhão de Engenharia de Construção adota a sistemática de enviar duplas para fiscalizar as localidades em busca do feedback da população beneficiada e da demanda da mesma, por meio de questionários, e fiscalizar também os carros-pipa em seu itinerário, verificando documentação do veículo e do condutor e inspeção dos mananciais ou pontos de captação de água potável para distribuição, por meio da utilização de checklist.
As equipes saem às segundas-feiras para cumprir as missões que são repassadas pela Coordenação da Operação Carro-pipa no 1° BEC. Os militares tomam conhecimento de suas missões na sexta-feira anterior às missões, por meio de reunião na OM. Por indicação da Diretriz de Ações Subsidiárias n° 01 do COTER de 2009, as duplas são formadas por
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militares de postos e graduações diferentes. Os respectivos recebem diárias para custear estádia, alimentação e possíveis necessidades que poderão aparecer no decorrer da missão. (BRASIL, 2009).
Os militares visitam no mínimo uma vez por bimestre cada localidade cadastrada na referida ação governamental e as fiscalizações inopinadas dos caminhões pipa não possuem procedimento padronizado pelo 1° Batalhão de Engenharia de Construção.
O 1° BEC utiliza-se do Sistema de Gerenciamento e Controle de Distribuição de Água (GCDA) e GPIPABRASIL, que suprem as necessidades da OM no que diz respeito às atividades de planejamento, levantamento da produtividade e apuração dos valores dos serviços do pipeiros, proporcionando, segundo o acórdão 1722 do Tribunal de Contas da União (2013), maior segurança e confiabilidade das informações geradas.
Entre os benefícios gerados, o sistema GPIPA permite comprovar a produtividade do pipeiro, já que o referido sistema monitora via satélite todo o deslocamento do carro-pipa contratado por meio do Módulo Embarcado de Monitoramento (MEM), instalado em cada caminhão contratado. O 1° BEC também utiliza essa tecnologia para apurar denúncias de captação de água em manancial não autorizado e daquelas relacionadas à regularidade no abastecimento.
No ano de 2016, o sistema GPIPA iniciou a utilização de cartões para comprovar a prestação do serviço. Cada apontador (responsável pelo recebimento da água) possui um cartão a ser inserido em uma máquina em poder do pipeiro no momento da entrega da água, não podendo nenhuma das partes antecipar ou adiar esse processo.
O controle, nesse caso, será efetuado por meio da verificação das “viagens” via GPS do referido carro-pipa, além do pipeiro possuir a obrigação de registrar a retirada da água no ponto de captação, que também será registrada no GPIPA, devendo a OM comparar os dados para comprovar a prestação do serviço naquele mês. As fiscalizações nas localidades beneficiadas também possuem o intuito de acompanhar a execução da Operação e a consequente entrega da água para os cidadãos que necessitam da mesma, podendo pessoalmente, receber feedback da referida Operação.
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Figura 4 – Visita do Ministro da Defesa à OCP em Garanhuns - PE
F Fonte: www.defesa.gov.br (2016)
2.3 RELAÇÕES CUSTO X BENEFÍCIO NA UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS DA OCP
O 1º Batalhão de Engenharia de Construção, na incumbência de desenvolver as atividades da OCP na região do Seridó, realiza seus próprios certames licitatórios para contratação de bens e serviços necessários à referida Operação. Por expresso mandamento constitucional, o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal (1998), dispõe que a contratação de todo e qualquer produto ou serviço deve ser precedida por procedimento licitatório, sendo esse pautado sobre princípios inerentes à Administração Pública.
Certamente, há um sistema de controle relativo a essas contratações para que não haja desperdício de recurso público, bem como para assegurar que as atividades desenvolvidas atinjam verdadeiramente seus objetivos de avaliar a efetividade das ações, verificar eventuais falhas, entre outros.
Nesse ínterim, a auditoria, entendida como a ferramenta por excelência da atividade de controle, ganha seu especial destaque, pois caracteriza-se como instrumento "superposto à relação atribuição de responsabilidade - obrigação de prestar contas". (MOTA, 1989).
Atualmente, uma das estratégias mais utilizadas é a auditoria de gestão, pois essa pode conceber uma avaliação ampla e objetiva da conformidade, economia, eficiência, eficácia e efetividade da ação governamental (FONTES, 1999).
A auditoria tradicional, em contraposição à de gestão, limita a sua abrangência à área contábil-financeira. Logo, conclui-se que a auditoria de gestão possui uma maior abrangência, uma vez que percorre toda a organização, objetivando não somente verificar, mas também
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avaliar passo a passo a atividade desempenhada, desde o plano factual de planejamento de projetos ao plano da concretude das políticas públicas realizadas.
A Organização Internacional das Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), por sua vez, define a auditoria de gestão como sendo "o exame independente da eficiência e eficácia das realizações e programas de [governo], com a devida consideração pela economia, e com o propósito de conduzir a melhoria". (INTOSAI, 2004).
Sendo assim, como explicado nos parágrafos acima, com base da auditoria de gestão, é necessário verificar e avaliar os seguintes requisitos: economicidade, eficiência, eficácia e efetividade. De modo que se passa a conceituar e aprofundar o que cada um significa para uma melhor compreensão da matéria.
Primeiramente, a economicidade na contratação dos serviços e produtos necessários para a realização da referida Operação é fator preponderante para que a eficiência dos trabalhos seja alcançada. Isso porque a aplicação dos recursos de maneira eficiente, entre outros fatores, também dependerá da existência de certames licitatórios realizados com primazia, com ênfase no maior benefício para a gestão da entidade. Nesse sentido, dispõem Rocha e Quintiere (2010, p.39):
A economia ocupa-se da obtenção e/ou alocação de recursos necessários, na forma, quantidades e períodos adequados e a um custo aceitável. Refere-se à capacidade dos gestores de obter e gerir adequadamente os recursos e manter os custos baixos. Foca, fundamentalmente, a capacidade de gestão dos administradores e aplica-se, geralmente, na aquisição dos insumos necessários ao desenvolvimento das ações.
Conceito significativo é o explanado por Marçal Justen Filho (2006, p.54) como "a economicidade impõe adoção da solução mais conveniente e eficiente sob o ponto de vista da gestão dos recursos públicos. Toda atividade administrativa envolve uma relação sujeitável a enfoque de custo benefício”.
Nesse sentido, as contratações de serviços e aquisição de produtos por parte do 1° BEC para a execução da OCP são realizadas sob a égide da Lei nº 8.666/93. A referida Organização Militar recebe os recursos orçamentários com a finalidade de alocá-los em diferentes tipos de despesas.
A Constituição Federal de 1988 preceituou, no capítulo VII dedicado à Administração Pública, artigo 37, inciso XXI, a obrigação de ser realizada licitação para as contratações realizadas no âmbito do Direito Público, com ressalvas para algumas situações.
Seguindo para o aspecto conceitual das licitações, Hely Lopes Meirelles define como "procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta
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mais vantajosa para o contrato de seu interesse". Da mesma forma, o jurista Diógenes Gasparinenos (2006, p. 471) ensina que:
A licitação é o procedimento administrativo através do qual a pessoa juridicamente obrigada seleciona, em razão de critérios objetivos previamente estabelecidos, de interessados que tenha atendido à sua convocação, a proposta mais vantajosa para o contrato ou ato de seu interesse".
Portanto, o 1° BEC adquire os materiais após a realização de licitação a partir de empenho dos recursos de material de consumo (ND 30), os quais são produtos de limpeza e desinfecção dos tanques, por meio de participação (como Unidade Gestora participante) de pregão anual realizado pelo Comando Militar do Nordeste que licita as quantidades dos produtos conforme a necessidade das Organizações Militares que integram a OCP. Os materiais de expediente (ND 30), da mesma forma que os anteriores, são empenhados por meio de licitação própria do 1° Batalhão de Engenharia de Construção que realiza pregão anual para adquirir os referidos bens.
A locação de carros modelo PickUp, utilizados para transportar os militares atuantes na fiscalização da Operação Carro-pipa, é realizada por meio de participação em licitação gerenciada, assim como as demais, pelo Comando Militar do Nordeste - CMNE.
Ademais, no que diz respeito aos recursos de diárias dos militares que acompanham as operações, deve-se obediência ao Decreto nº 6.907, de 21 de julho de 2009. O referido regulamenta de que forma devem ser realizadas as remunerações dos militares incumbidos das tarefas da Operação, bem como quantifica o valor das diárias.
As contratações de profissionais para distribuição de água potável, chamados de "pipeiros", sejam eles pessoas físicas ou jurídicas, são realizadas por meio de inexigibilidade de licitação, a qual encontra amparo no art. 25, caput, da Lei nº 8.666/93, através do sistema do credenciamento (BRASIL. 1993, art. 25).
A inexigibilidade de licitação, sob uma perspectiva genérica, ocorre nos casos em que há inviabilidade de competição entre os interessados. Nos ensinamentos de Matheus Carvalho (2016), a licitação possui pressuposto lógico, jurídico e fático. Assim, uma vez verificada a ausência de um desses, a licitação tornar-se-á inexigível, viabilizando a contratação direta.
A Advocacia Geral da União, no Parecer nº 19/2012, publicado em 16 de outubro de 2012, exarou a seguinte decisão:
I – A necessidade de que seja contratado o maior número possível de interessados para a prestação dos serviços de coleta, transporte e
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distribuição de água potável no seio da “Operação Pipa” torna inviável a competição e acarreta a inexigibilidade de licitação, nos termos do art. 25, caput, da Lei nº 8.666/1993; (grifo nosso.)
II – Em situações como a dos autos, impõe-se a utilização do sistema de credenciamento, desde que preenchidos os requisitos para tanto.
Portanto, a inexigibilidade de licitação é o procedimento cabível e seguro para essas contratações, devendo ser realizada por meio do credenciamento. Segundo as autoras Perpétua Leal Ivo Valadão e Leyla Bianca Correia Lima da Costa (2001, p. 39), o credenciamento consiste em:
(...) procedimento administrativo, através do qual a Administração, constatando que, para o satisfatório atendimento de um certo interesse público, a contratação de apenas um interessado não é suficiente, pois o fim almejado somente será satisfatoriamente atendido pelo maior número possível de interessados, reconhece a hipótese de inexigibilidade de licitação e credencia todos os interessados que atendam às condições estabelecidas em regulamento específico.
Desse modo, a realização das contratações está de sobremaneira relacionada ao princípio da economicidade. Nesse sentido, a Constituição Federal do Brasil (1988) faz referência expressa à economicidade em seu art. 70, ipsis litteris:
Art. 70 A fiscalização contábil, financeira, orçamentaria, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante Controle Externo, e pelo Sistema de Controle Interno de cada Poder. - grifo nosso.
Observa-se, pois, que a economicidade é aspecto relevante e imperioso quando realizada fiscalização incidente sobre os entes públicos ao desenvolverem as políticas públicas e outras atividades governamentais de aplicação de recursos, a exemplo da Operação Carro-pipa ora em análise e estudo.
No que diz respeito ao estudo do princípio da eficiência, conforme nos ensina Araújo (2008, p. 4), a eficiência busca equilíbrio entre o custo e o benefício da gestão, otimizando a utilização dos recursos disponíveis para atingir os objetivos da OCP da melhor forma possível, mantendo o foco na qualidade do processo. Ademais, temos que a eficiência também não pode ser avaliada olhando-se apenas para os aspectos internos da organização, faz-se necessário atentar para a globalidade das demais organizações. Por óbvio, a análise do atendimento da eficiência depende de um padrão de excelência pré-estabelecido para que sirva de modelo de qualidade, devendo compará-lo com o serviço efetivamente fornecido.
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Slomsky (2011, p. 29) propõe que "a eficiência evidencia-se quando a relação consumo-produto ficou dentro do esperado", ratificando que a administração da citada ação de combate à falta de água demonstrará eficiência quando os objetivos almejados forem alcançados com o menor consumo dos recursos disponíveis.
Esses recursos são utilizados pelo 1° BEC após levantamento mensal da demanda de distribuição de água nas cidades do Seridó atendidas pela Operação. Os pipeiros contratados recebem planilhas com cronograma mensal de viagens individualizadas, as quais especificam os dias e as localidades em que deve ser captada e distribuída a água, bem como os responsáveis pelo recebimento.
A planilha utilizará os aspectos previstos pela Diretriz n° 001 do CMNE de 2015, os quais foram demonstrados anteriormente, como ilustra a imagem a seguir:
Figura 5 - Planilha de prestação de serviço de pipeiro ao 1° BEC
Fonte: SecOCP do 1° BEC (2016)
O Tribunal de Contas da União (TCU), por meio do Acórdão 1722 (2013), relata que o Exército de maneira geral e consequentemente o Quartel do 1° BEC, não dispõe de critérios padronizados para a realização, inspeção e avaliação das condições dos carros-pipa, o que
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acarreta a redução na utilização dos carros contratados para transportar água potável à população necessitada.
O mesmo relatório cita que as inspeções inopinadas realizadas nos carros-pipa que estão transitando em direção à comunidade à qual irão abastecer, não são a contento, já que não são realizados nesse momento teste de qualidade da água por meio de material apropriado (kit teste que verifica o nível de cloro, alcalinidade, Ph, ácido cianúrico e dureza cálcica), como prevê a Diretriz de Planejamento de Ações Subsidiárias 01/2009 do COTER.
A não realização desse tipo de fiscalização enseja no comprometimento da utilização dos recursos da ND 30 que são utilizados para comprar produtos necessários para manter a “limpeza” do tanque, como pastilhas de cloro, já que não se comprova que os pipeiros estão utilizando tal produto, pois as vistorias são apenas realizadas superficialmente.
Um recurso que pode ter sua utilização considerada ineficiente por parte do 1° BEC é o emprego dos militares (recursos humanos) na referida Operação, já que o efetivo do Batalhão está muito abaixo do previsto, uma vez que se trata de um Batalhão de Construção que possui inúmeras missões operacionais, tais como a obra de conservação, restauração e manutenção da BR-101 no trecho da cidade de Extremoz e as atividades de perfuração de poços em cidades da Paraíba e do Rio Grande do Norte, além de missões de emprego do Batalhão em exercícios de garantia da lei e da ordem pública.
Fato que comprova a problemática é a designação de Cabos para desempenhar a função de fiscalização da OCP, contrariando o que recomenda o COTER por meio da Diretriz de Planejamento de Ações Subsidiárias 01/2009.
O TCU por meio do acórdão 1722 (2013) corrobora com o pensamento declarando que:
(...) não obstante o empenho dos integrantes do Exército na condução da Operação, cumpre lembrar que existe uma limitação quantitativa de contingente mobilizável para tal mister, dado que, paralelamente à execução do programa, as diversas atividades normais da caserna necessitam de continuidade, ademais de outras Operações subsidiárias emergenciais que eventualmente surjam (TCU, 2013, p. 19).
Ainda no que tange à eficiência, a doutrinadora Di Pietro defende que há dois aspectos importantes. Vejamos:
O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de
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alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público. (DI PIETRO. 2005, p. 84)
O Tribunal de Contas da União (2000), por sua vez, conceitua a eficiência nos seguintes termos:
Relação entre os produtos (bens e serviços) gerados por uma atividade e os custos dos insumos empregados para tal em um determinado período de tempo. Se a quantidade de produto está predeterminada, procura-se minimizar o custo total; se o gasto total está previamente fixado, procura-se otimizar a combinação de insumos para maximizar o produto; em ambos os casos a qualidade deve ser mantida. Essa dimensão, portanto, mede o esforço do processo de transformação de insumos em produtos.
Ademais, o princípio da eficiência é o mais recente dos princípios constitucionais da Administração Pública, tendo sido adotado a partir da promulgação da Emenda Constitucional nº 19 do ano de 1998, inserido no art. 37, in fine, CF/88:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) – grifo nosso.
Destarte, como amplamente discutido, a economicidade e a eficiência são aspectos basilares para a sustentação de todo processo eficaz, possuindo importância fundamental para a formatação da gestão pública, que deve ser avaliada constantemente pela ótica da economicidade, da eficiência e da eficácia. Nesse sentido, Rocha e Quintiere (2010, p. 27) apontam que o desempenho refere-se à economia e à eficiência na utilização dos recursos sob posse do ente governamental e se este é eficaz em sua gestão.
Por fim, resta-nos discorrer acerca da eficácia. De pronto, a definição defendida por Rocha e Quintiere é a seguinte:
A eficácia procura identificar o grau em que os objetivos e as metas planejados para o "auditado" foram alcançados e, se não o foram, as causas que dificultaram ou impediram a sua plena consecução. Refere-se, portanto, à consecução dos objetivos e das metas programadas (independentemente dos efeitos produzidos). (ROCHA e QUINTIERE. 2010, p. 40)
Assim, será alcançada a eficácia quando for atingido o objetivo previamente planejado. É, portanto, a concreção das metas desejadas e idealizadas pelo Estado, já que se discute aqui, uma ação governamental. Não são estudados nesse princípio os meios ou mecanismos utilizados para a transmutação do objetivo para o plano concreto. Isto porque, a
