RESUMO E CONTEXTO DA AVALIAÇÃO
A. RESUMO
Na Europa, o leite representa cerca de 20% da produção agrícola, gera 1,5 milhões de empregos agrícolas e industriais e assegura cerca de 15% do consumo alimentar. O leite produzido na União Europeia corresponde a cerca de 25% da produção mundial. A União consagra ao leite e aos produtos lácteos 6% das despesas do FEOGA-Garantia.
A regulamentação comunitária, cujos primeiros regulamentos datam de 1968, deve, uma vez mais, ser examinada, ou eventualmente alterada.
O relatório de avaliação da OCM “leite e produtos lácteos” e do regulamento “quotas” foi preparado entre Março de 2001 e Fevereiro de 2002. Incide no conjunto da Comunidade e indica pormenorizadamente, para determinados aspectos, a situação do sector em 7 Estados-Membros (Alemanha, Espanha, França, Irlanda, Itália, Países Baixos e Reino Unido).
A avaliação aborda 4 temas:
• o equilíbrio do mercado,
• o rendimento dos produtores,
• a adaptação das estruturas produtivas, o espaço rural e o emprego,
• o ambiente.
As principais conclusões do relatório estão resumidas, tema a tema, nas páginas que se seguem.
A1. O equilíbrio do mercado
A OCM “leite e produtos lácteos” e sobretudo o regulamento “quotas” permitiram reduzir os
excedentes em volume, tanto para a matéria gorda como para a matéria proteica. No entanto, os
volumes de produtos objecto de ajuda continuam a ser consideráveis, representando ainda o equivalente a 20% da produção total de leite, ou seja, cerca de 23 milhões de toneladas.
Desde 1996 que se observa, mais ou menos, uma dupla paridade:
• uma partilha dos volumes objecto de ajuda, em equivalente-leite, entre o mercado externo e o mercado interno,
• um equilíbrio entre a matéria gorda e a matéria proteica do equivalente-leite objecto de ajuda.
Os excedentes reais são estimados no equivalente a 18 milhões de toneladas de leite, quantidade inferior em cerca de 5 milhões de toneladas aos volumes objecto de ajuda. Colocam-se assim, por um lado, a questão da eficácia de uma regulamentação já antiga e complexa e, por outro, a questão do nível de “sobreequilíbrio” de produção desejado pela UE.
As diversas medidas de escoamento interno tiveram impacto na procura da manteiga e do leite em pó.
No sector da manteiga, a procura suplementar real de matéria gorda butírica resultante das ajudas é estimada entre 50 e 55% de um volume de equivalente-manteiga médio objecto de ajuda de 500 000 toneladas. As ajudas à transformação alimentar, que se tornaram a principal medida, criaram, por sua vez, uma procura real avaliada em 250 000 toneladas de equivalente-manteiga. Ou seja, só esta medida representa um benefício extremamente importante, correspondente a um equivalente de ajuda de 200 000 toneladas, partilhado por toda a fileira, desde o conjunto da produção e da indústria dos países excedentários, que conseguem assim uma situação de equilíbrio para o valor global do leite, até uma parte dos utilizadores e consumidores, no que respeita à sua parte do mercado e à sua satisfação.
Aparentemente, uma medida dirigida a todos os utilizadores, compradores no mercado grossista, numa base contratual, seria mais eficaz.
No caso do leite em pó desnatado, as medidas de ajuda suscitaram procuras quase iguais aos volumes objecto de ajuda nos períodos excepcionais; actualmente, a procura real criada pode ser estimada entre 50 e 60% do total objecto de ajuda: elevada para a caseína e reduzida para os alimentos para vitelos. Também neste caso, os importantes benefícios foram partilhados por toda a fileira.
Para que a ajuda fosse dirigida de uma forma mais adequada, dever-se-ia passar por uma identificação e uma valorização finais do vitelo engordado com leite(“veau au lait”).
Apesar desta medíocre eficácia global e graças ao impacto favorável no sistema dos produtos lácteos e da criação animal, pode-se considerar que os montantes das ajudas internas permitiram o escoamento dos produtos em causa com um custo que, se não é razoável, é pelo menos aceitável. Para o leite desnatado, o custo da ajuda interna foi e permanece elevado, mas incide em quantidades que diminuíram fortemente e, além disso, só poderia ser parcialmente substituído por exportações que provocariam desordens no mercado mundial, com um custo elevado em restituições, e ultrapassariam largamente o limiar da OMC. Entre as ajudas para esse produto, o custo da ajuda relativa aos alimentos para vitelos pode não parecer razoável se não se tiver em conta os efeitos induzidos em termos de equilíbrio do mercado da carne, de rendimentos dos criadores e de satisfação dos consumidores europeus.
Para a manteiga, o custo do escoamento interno é competitivo relativamente ao das restituições. Esse custo assegura a manutenção de uma excepção europeia, com um alto nível de consumo global e preços razoavelmente estáveis. O limiar fixado pela OMC permitiria aumentar as exportações mas os volumes a considerar (50 a 100 000 toneladas) causariam fortes efeitos depressivos no mercado mundial que, muito provavelmente, implicariam um aumento das restituições superior à redução da ajuda interna.
Os modos de fixação ou de adjudicação foram razoavelmente neutros no que se refere aos volumes escoados e aos níveis de ajuda. Parece útil que a Comissão mantenha a possibilidade de utilizar utensílios diferenciados (fixação e adjudicação), bem como a capacidade de iniciativa de utilização de instrumentos variados para a gestão dos concursos num mercado concentrado e pouco transparente. No entanto, o ambiente industrial, técnico e económico mudou e o sistema de concursos relativos à manteiga parece gerar alguns custos de gestão. Tal pode constituir um argumento suplementar para a revisão de medidas de escoamento de eficácia discutível, mas não para a revisão dos modos de fixação em si mesmos.
As restituições à exportação permitiram escoar anualmente cerca de 9 a 10% da produção comunitária de leite. A regulamentação aplicável às restituições revelou-se eficaz e gerou uma procura real estimada entre 88 e 95% do volume objecto de ajuda.
Comparadas com as medidas de escoamento interno, as restituições não deram origem a custos exorbitantes. Estes custos podem mesmo ser considerados vantajosos, dada a eficácia real das medidas.
Globalmente, os montantes das restituições à exportação parecem ter permitido assegurar, com um custo razoável, mercados para os produtos lácteos em questão. Todavia, as despesas com as restituições ultrapassaram, sobretudo antes de 1995, as necessidades de estrito ajustamento dos preços europeus aos preços mundiais. No período de 1984-2000, um montante acumulado de, pelo menos, 2 500 milhões de ecus/€ (ou seja, em média 147 milhões por ano) teria, em teoria, podido ser economizado. O peso das restituições continua a ser pesado para o orçamento da UE (66% das despesas com os produtos lácteos em 2000).
O recurso a um procedimento de concursos teria, talvez, permitido fazer economias orçamentais através da atribuição de mais exportações aos operadores mais competitivos, mas tal poderia ter tido efeitos perversos ligados à concentração do sector (veja-se o caso da manteiga a nível interno). A OCM “leite e produtos lácteos” não permitiu garantir a parte da UE no mercado mundial de
produtos lácteos. A partir de 1985, a UE tem vindo a perder anualmente 1 a 2% de parte de
mercado mundial em equivalente-leite. Ao nível mundial, a UE deixou também de ser o primeiro exportador de produtos lácteos. Com uma parte de mercado de 31% em 2000 (contra 59% em 1981), perdeu a liderança a favor da Oceânia, que controla 45% do comércio mundial apesar de ter uma produção de leite seis vezes inferior à da UE. No entanto, a União última permanece em posição dominante nos seus mercados de proximidade (África e Próximo e Médio Oriente).
Tudo indica que, se a tendência positiva do consumo de queijos deixasse de se verificar, a estagnação ou a diminuição das exportações, o aumento das importações, verificado desde 1995, e a erosão dos mercados internos da manteiga e do leite em pó desnatado colocariam problemas de nível produtivo.
Em contrapartida, os operadores europeus, graças à sua implantação industrial nos mercados consequentes e solventes, puderam conservar posições estratégicas essenciais ao nível mundial.
O impacto dos acordos do GATT na posição da UE no comércio mundial foi globalmente limitado. É claro que esses acordos tiveram como efeito indirecto reorientar parcialmente a capacidade industrial da UE para produtos mais orientados para o mercado interno e, em consequência, diminuir o seu potencial de exportação. Mas, no caso dos queijos, as perdas de parte de mercado sofridas pela União desde 1995 parecem muito mais imputáveis ao apelo do mercado interno, cujo crescimento entre 1995 e 1999 (+ 450 000 toneladas) foi nitidamente superior à perda de mercado nos países terceiros (- 133 000 toneladas) que ao GATT.
A OCM “leite e produtos lácteos” e o regulamento “quotas” permitiram manter as flutuações de
preços dentro de margens aceitáveis. O leite faz parte, com o trigo mole, dos produtos agrícolas
analisados que registam as flutuações anuais menos pronunciadas. As variações dos preços do leite no decurso das campanhas não registaram também, globalmente, uma amplitude superior às verificadas para os outros principais produtos agrícolas. Por último, o preço do leite não aumentou mais rapidamente que o preço de venda dos produtos transformados à saída da fábrica e, portanto, não causou qualquer perturbação importante do funcionamento da indústria transformadora.
A OCM favoreceu a especialização e o desenvolvimento de gamas de produtos lácteos por parte da indústria de transformação (tanto produtos com ajuda como produtos sem ajuda). A OCM suscitou igualmente o desenvolvimento de grandes empresas orientadas para o escoamento de excedentes, que puderam, em seguida ou paralelamente, diversificar-se. A indústria europeia de produtos lácteos tornou-se também uma indústria de especialidades técnicas e de produtos intermédios, para os quais se registou um aumento do consumo pelos utilizadores e consumidores.
A2. O rendimento dos produtores
A OCM “leite e produtos lácteos” e o regulamento “quotas” contribuíram para que os produtores de
leite obtivessem um rendimento equitativo e estável em comparação com os outros produtores
agrícolas dos respectivos países.
Apesar de os custos de produção e os preços do leite variarem de uma região para outra, apesar de formas de organização e de valorizações de fileiras muito diversas, apesar das complicações introduzidas, nomeadamente através da aplicação subsidiarizada, nacional e heterogénea das quotas, e apesar das situações de excepção (Itália, Reino Unido), a OCM “leite e produtos lácteos” e o regulamento “quotas” constituíram factores duradouros de estabilidade e de aproximação dos rendimentos dos produtores de produtos lácteos dos vários Estados-Membros.
Mas, um pouco paradoxalmente, esta posição dos produtores de leite deve ser relacionada com um desaparecimento muito mais rápido das explorações leiteiras que das outras explorações agrícolas, desaparecimento esse talvez um pouco travado no início da OCM, por vezes acelerado pelas quotas e ajudas à cessação da produção leiteira.
De facto, a regulamentação aplicável ao leite e aos produtos lácteos acompanhou factores mais fundamentais de natureza demográfica, financeira e técnica. Mas a sua importância relativa aumenta no que respeita ao rendimento dos agricultores que continuaram a sua actividade.
A aplicação dos diferentes instrumentos da OCM “leite e produtos lácteos” e do regulamento “quotas” acompanhou de um modo significativo a evolução da repartição dos rendimentos a favor das explorações de maior dimensão e nas regiões já especializadas ou em vias de especialização.
A OCM influenciou significativamente o nível e a repartição dos rendimentos, através do crescimento da produção, da especialização das explorações, da baixa dos custos unitários e do apoio aos preços.
Globalmente, o regulamento “quotas” fixou as repartições regionais, tornou o processo de crescimento mais lento e, por vezes, bloqueou o processo de especialização, mas permitiu a continuação da concentração técnica e dos efeitos de escala. Por outro lado, juntamente com a OCM, contribui para manter as condições necessárias para a obtenção de rendimentos equitativos nas explorações pouco competitivas mas com interesse para a vida rural e a satisfação do consumidor e que, a esse título, recebem apoio.
Os custos relacionados com a gestão das quotas e, eventualmente, com o risco especulativo ligado à sua capitalização são muito diversos e variáveis no tempo, em função dos sistemas nacionais de aplicação e das situações dos tipos e locais de exploração. No caso geral, devem ser mais que
compensados por margens de exploração mais elevadas, mas criam uma certa rigidez e deslocamentos na composição do capital fixo. O impacto final no rendimento não é analisável devido à falta de acompanhamento dos efeitos diferidos e dos modos de (des)fiscalização, bem como das evoluções de uns e de outros. Certos observadores sublinham os fenómenos de transferências financeiras, mais ou menos ligados ao aspecto fundiário, fora do sector dos produtores leiteiros em caso de cessão de quotas.
A3. A adaptação das estruturas produtivas, o espaço rural e o emprego
A OCM “leite e produtos lácteos” e o regulamento “quotas” tiveram efeitos significativos mas ambivalentes na evolução da estrutura produtiva das explorações leiteiras.
Em primeiro lugar, a OCM permitiu travar a redução do número de explorações leiteiras, tornar mais lento o ajustamento das estruturas por classes de dimensão e favorecer, através do nível de apoio concedido, a manutenção de estruturas produtivas pouco eficientes. Ao mesmo tempo, incentivou o crescimento da produção nas regiões actualmente mais competitivas.
Pelo seu lado, o regulamento “quotas” contribuiu para a reorientação (parcialmente para a carne) e para a diminuição relativa de especialização das explorações, a redução do efectivo e o abrandamento da diminuição do número de explorações nas zonas com dificuldades. Além disso, contribuiu para a manutenção dos custos de produção a níveis elevados (nomeadamente ao contrariar o aumento da dimensão das explorações e ao facilitar a sua sobrevivência nas zonas difíceis). Por último, teve por efeito aumentar o capital fixo das explorações de um montante igual ao valor comercial ou implícito das quotas e de travar os outros investimentos.
A OCM “leite e produtos lácteos” e o regulamento “quotas”, em contrapartida, influenciaram pouco a evolução do emprego, excepto nas zonas com deficiências, onde contribuíram para a manutenção da actividade.
No que respeita à evolução das empresas de transformação, os efeitos da OCM “leite e produtos lácteos” diferem consoante o tipo de país em causa. Nos países com reduzido auto-abastecimento (sobretudo Itália e Espanha), não se revelou economicamente interessante para as empresas lançarem-se no fabrico dos produtos apoiados pela OCM. Nos outros países (onde, além do mais, os preços da matéria-prima eram mais baixos), a OCM teve um efeito nitidamente mais significativo, levando à criação de unidades, designadamente cooperativas especializadas na produção de manteiga e de leite em pó desnatado, e favorecendo as empresas de grande dimensão mais competitivas. Por conseguinte, a OCM acelerou o processo de concentração do sector, tendo reforçado a sua capacidade de defesa face aos países terceiros. Mas, por outro lado, retardou o processo de adaptação à evolução da procura.
Os efeitos do regulamento “quotas” foram menos importantes mas similares em todos os países. Ao limitar as possibilidades de expansão interna, as quotas levaram as empresas a desenvolver-se pela via externa, incluindo ao nível europeu e internacional, e, em consequência, levaram a uma maior concentração financeira. O regulamento “quotas” obrigou também as empresas a procurar um maior valor acrescentado e a desenvolver estratégias de inovação.
No que se refere à repartição regional das explorações leiteiras, os efeitos da OCM “leite e produtos lácteos” são difíceis de apreciar, na medida em que as condições à partida eram muito diferentes. No entanto, pode dizer-se que a OCM contribuiu para aumentar a concentração da produção de acordo com uma deslocação para o Norte da União Europeia. O regulamento “quotas”, pelo seu lado, diminuiu o ritmo do processo de abandono das explorações leiteiras e deu lugar a uma redistribuição de referências nos países do Sul.
A manutenção da actividade leiteira permitiu a conservação do tecido económico, nomeadamente nas zonas desfavorecidas, e facilitou o desenvolvimento de actividades agro-turísticas. Em consequência, contribuiu para a manutenção do espaço rural.
A4. O ambiente
A OCM “leite e produtos lácteos” teve, até à aplicação das quotas, um efeito de intensificação generalizado do encabeçamento nas diferentes regiões da União. Em seguida, o regulamento
“quotas” contribuiu para a diminuição desse encabeçamento, de modo particularmente nítido nas próprias regiões onde a OCM tinha provocados os efeitos de intensificação mais fortes. Apesar do aumento do número de vacas por exploração em quase todas as regiões, os métodos de produção registaram uma orientação menos intensiva, uma vez que as explorações de maiores dimensões dispõem de uma superfície proporcionalmente superior.
Quanto aos efeitos da OCM e do regulamento “quotas” na utilização dos recursos naturais, que não faziam parte dos objectivos da regulamentação comunitária para os produtos lácteos, o avaliador fez incidir a sua análise no país em que se verifica o maior encabeçamento por hectare, ou seja, os Países Baixos. Mas os únicos efeitos da OCM e do regulamento “quotas” na utilização dos recursos naturais decorrem directamente dos efeitos no encabeçamento: assim sendo, foram negativos no que se refere à OCM e positivos no que respeita ao regulamento em causa. O problema dos recursos naturais não pode, de qualquer modo, ser encarado apenas ao nível do conjunto de actividades agrícolas de uma região. De facto, é nas zonas em que coabitam vários tipos de produção animal (suinicultura, avicultura, bovinicultura) que os fenómenos mais importantes de poluição dos solos, das águas e do ar se registam, culminando nas fases de expansão do ciclo económico dos suínos.
A5. Recomendações
A análise mostra que, globalmente, a OCM “leite e produtos lácteos” e o regulamento “quotas” atingiram os seus objectivos :
• Foi alcançado um certo equilíbrio entre a produção e o mercado, com um excedente ainda importante mas controlado, que deve ser relativizado em função dos objectivos externos da UE.
• Um rendimento estável e equitativo para os produtores, através de uma redução do seu número mais rápida que noutros sectores.
• O custo das medidas baixou fortemente, apesar de volumes objecto de ajudas superiores aos excedentes.
• O custo unitário da ajuda total baixou em relação ao volume e ao valor da produção leiteira e em relação à parte do leite na produção agrícola. Mas o custo unitário aumentou por produtor, devido à redução atrás assinalada, de cerca de 2 600 ECU em 1980 para 3 600 euros em 2000.
Por conseguinte, não há lugar a propor uma reforma geral do sistema. No entanto, pode ser apresentado um certo número de recomendações:
• Criação de um utensílio de medida dos excedentes e de simulação das consequências, para objectivar as decisão de natureza política relativas aos níveis de quotas e/ou de ajuda.
• Melhorar o conhecimento de certos mercados (caseína, manteiga para pastelaria, fileira "vitelo"), a fim de dirigir de uma forma mais adequada e, eventualmente, diversificar as formas de ajuda para aumentar a eficácia das medidas.
• Optimizar os sistemas de fixação das ajudas graças aos instrumentos acima e abaixo indicados.
• Melhorar o aparelho estatístico, nomeadamente a recolha dos dados relativo aos preços a nível mundial e europeu, com definição unívoca do nível da fileira em que os preços se registam ( à saída da fábrica, comércio grossista, …), indicação clara dos custos incluídos (seguros, frete, …), a fim de permitir uma gestão mais adequada das restituições.
• Melhorar a observação dos mercados de produtos lácteos nos países terceiros, com o objectivo de detectar os pares mercado/produto que podem suportar uma baixa, ou mesmo uma supressão da restituição e/ou alternativas.
• Modernizar e unificar o sistema de definição dos produtos em função das realidades técnicas e comerciais (composição em termos de constituintes), incluindo os sub-produtos (soros).
• Criar um instrumento de análise e de acompanhamento do impacto final dos custos ligados às quotas nos rendimentos, através das diversas aplicações nacionais e regionais do regulamento.
• Não suprimir os efeitos rurais e ambientais da gestão nacional e territorial das quotas sem criar instrumentos alternativos para a salvaguarda das zonas frágeis.
