28 a 31 de julho de 2009, Rio de Janeiro (RJ)
Grupo de Trabalho
Os limites da democracia
Título do Trabalho
Limites e possibilidades da democracia na América do Sul
(versão preliminar, junho/2009)
Maria Izabel Mallmann
Limites e possibilidades da democracia na América do Sul (versão preliminar, junho/2009)
Resumo
Há mais de duas décadas de volta à democracia representativa em praticamente todos os países sul-americanos e apesar das inúmeras crises institucionais e econômicas pelas quais tem passado a região nos últimos anos, tem sido notável a persistente adesão das sociedades a padrões políticos democráticos. Isso se deve provavelmente ao surgimento de novos espaços e atores políticos e às saídas à esquerda que viabilizaram a chegada ao poder de líderes comprometidos com mais justiça social e oriundos de segmentos historicamente excluídos. Com base em análises que refletem sobre as mudanças políticas e institucionais desse período, este trabalho prospecta cenários sul-americanos futuros, considerando os possíveis impactos da atual crise financeira e econômica mundial.
Introdução
Apesar das inúmeras crises institucionais e econômicas pelas quais tem passado a América do Sul, é possível comemorar suas mais de duas décadas de democracia. Nesse período, tem sido notável a persistente adesão das sociedades a padrões políticos democráticos, mesmo que limitados sob vários pontos de vista. Ainda que existam manifestações crescentes de insatisfação por parte segmentos sociais, os procedimentos democráticos repetem-se regularmente, podendo, inclusive, produzir efeitos perversos, desgastando-se pelo excesso.
Assim, no que diz respeito à consulta às urnas, pode-se afirmar que em praticamente todos os países as eleições têm ocorrido com regularidade e dentro do institucionalmente previsto1. Existem também amplas possibilidades de organização e de participação política em praticamente todos os países. Ademais, ainda que haja elevada instabilidade política em alguns países, a resolução dos
1
conflitos tem sido possível, até o momento, sem o recurso à opção militar, mesmo que, em casos extremos, as negociações ocorram em condições políticas sensivelmente aviltadas.
Em linhas gerais, pode-se dizer que, face às limitações vivenciadas, essa democracia comemorada tem sido a democracia possível nos países sul-americanos. Isso é ainda mais expressivo face à diversidade das experiências que denotam fragilidades importantes institucionais. A título de exemplo, nota-se que no Cone Sul a coordenação política ocorre majoritariamente pela via partidária ao passo que na região andina movimentos sociais e lideranças reformadoras assumem essa tarefa face à fragilização dos sistemas partidários (Lima, 2007, Coutinho, 2008).
Acredita-se que a adesão a padrões democráticos tenha fôlego devido às
crises que precederam a redemocratização e que esgotaram o modelo anterior e as utopias de esquerda e resultaram na busca de saídas pragmáticas às demandas sociais. Além disso, a redemocratização proporcionou a inclusão de
segmentos historicamente excluídos da esfera das decisões políticas. Ao fazê-lo,
deu uma sobrevida a essa via, mesmo que, nas condições sul-americanas, ela não tenha como gerar, a curto e médio prazo, resultados satisfatórios para a maioria.
Apesar disso, tem havido, juntamente com a ampliação das liberdades, alguma redistribuição da renda. Porém, mesmo aí, os resultados são limitados face à magnitude das expectativas, das debilidades institucionais, da envergadura dos desafios estruturais e das incertezas quanto a manutenção de condições sistêmicas favoráveis. Nesses termos, a crise financeira e econômica global manifesta a partir de setembro de 2009 pode incidir de forma negativa diretamente sobre tais condições.
1. A volta da democracia
Na década de 1960 ocorreram, em toda América Latina, os golpes de Estado preventivos com o intuito de evitar a propagação da experiência cubana. Na América do Sul, tais golpes iniciaram-se na Argentina e no Peru em 1962 e se repetiram nesses países em 1966 e 1968 respectivamente; no Brasil e na Bolívia os golpes ocorreram em 1964. Na década subseqüente, ocorreram os golpes terroristas, assim denominados pela excepcionalidade da repressão que exerceram em nome de uma desejada purificação política (Dabène, 2003, p. 208). A seqüência de golpes de Estado foi a seguinte: na Bolívia em 1971, no Chile e no Uruguai em 1973, no Peru em 1975, na Argentina e no Equador em 1976. O recorrente apelo a esse expediente, para a resolução dos impasses políticos, valoriza sua relativa ausência nos últimos anos apesar de, conforme salienta Coutinho, ele ainda ser aparentemente operacional a certos interesses em alguns países, notadamente no Paraguai e na Venezuela (2008, p. 75).
Hoje, os países sul-americanos apresentam um quadro político razoavelmente estabilizado, pelo menos do ponto de vista procedimental. Os países sul-americanos ingressaram na onda de democratização iniciada nos anos 1970 na Europa com as transições em Portugal, Espanha e Grécia. De 1979 a 1990, ocorreram treze transições para a democracia e entre meados de 2005 e final de 2006, quatorze processos eleitorais foram realizados na América Latina, destes, nove ocorreram na América do Sul. Primeiro foi o caso do Equador com a eleição de Jaime Rodóz em 1979; no ano seguinte, Jaime Balaúnde Terry foi eleito no Peru; em 1982, Hernán Silez Suazo foi eleito na Bolívia; em 1983, após a Guerra das Malvinas, Raúl Alfonsín foi eleito na Argentina; em 1985, Brasil e Uruguai elegeram respectivamente José Sarney e Julio Maria Sanguinetti; em 1989, Patrício Aylwin foi eleito no Chile e, no mesmo ano, Andrés Rodrigues chega ao poder no Paraguai mediante um golpe de Estado (Dabène, 2003, p. 208, Coutinho, 2008, p. 75).
controles sociais, ao gradual abandono do medo e ao surgimento de uma alternativa política crível (Debène, 2003, p. 245).
A região parece ter dado um passo seguro na direção da consolidação democrática na medida em que se tem observado o que Adam Przeworski (1984) considera fator essencial para tanto, a adesão dos atores às regras do jogo democrático. Isso envolve a aceitação, pelos agentes, da incerteza quanto aos resultados dos processos políticos e das regras estabelecidas de modo que, ao vencido, ocorra apenas a alternativa de aguardar o próximo pleito e, ao vencedor, não ocorra a tentação de mudar as regras para perpetuar-se no poder (Przeworski, 1984, p.37). Nesses termos, apesar dos obstáculos, os sul-americanos parecem apostar preferencialmente nas incertezas inerentes à democracia do que nas certezas propiciadas pelos regimes de exceção.
2. O perfil dos regimes
Em continuidade à consolidação democrática, entre 1999 e 2008, oito das dez eleições havidas na América do Sul colocaram no poder forças políticas situadas à esquerda do espectro político (Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Equador, Paraguai, Uruguai e Venezuela), em resposta às frustrantes experiências liberais da década anterior.
exceção nos demais países sul-americanos e que, atualmente, os dois situam-se como os mais instáveis segundo a classificação adotada.
Lanzaro classifica os arranjos institucionais sul-americanos com base nos padrões de competição política, o que depende, segundo o autor, do perfil do sistema partidário e leva em consideração o tipo de partido ou movimento que sustenta o governo. Isso implica identificar os diferentes modos de governo, os estilos presidenciais e os formatos de democracia, assim como a orientação das políticas públicas. Segundo esses critérios, o autor encontra três tipos de governos: 1) Os novos populismos de Hugo Chávez na Venezuela, de Evo Morales na Bolívia e de Rafael Correa no Equador. 2) os governos que provêm de partidos com perfil nacional-popular já existentes: o novo peronismo de Nestor Kirchner na Argentina. 3) governos de tipo social democratas: Lula no Brasil, Ricardo Lagos no Chile e Tabaré Vasquez no Uruguai (Lanzaro, 2007, p. 12).
Esse quadro revela que, particularmente no que se refere ao primeiro tipo de governo, o populista, a consolidação da poliarquia permanece um desafio,uma vez que ela supõe, segundo Dahl, “regimes substancialmente popularizados e
liberalizados, isto é, fortemente inclusivos e amplamente abertos à contestação pública” (Dahl, 2005, p. 31), contrários à lógica populista em vigor.
De modo geral, conforme lembra Lanzaro (2007), mas também como já o fizera Weffort (1978), os populismos surgem quando as estruturas políticas nacionais carecem de envergadura, quando os partidos políticos são frágeis ou estão em processo de decomposição; são estratégias que apelam para os segmentos sociais (franjas da elite, camadas médias, setores populares) prejudicados ou excluídos e politicamente “disponíveis”. Contrariamente ao que seria desejável em um regime democrático, o populismo, embora recorra regularmente a processos eleitorais, atua no sentido de diluir as especificidades e apela às massas de forma difusa e desarticuladora da cidadania. O freqüente recurso às urnas mantém a mobilização social normalmente polarizada em torno de lideranças personalistas (Lanzaro, 2007, Weffort, 1978).
acesso ao poder durante décadas, favorecido pela desagregação social e vulnerabilidade econômica advindas da implementação de políticas econômicas perversas, pela retração do estado e pela desarticulação do sistema de partidos. Nessa experiência, misturam-se forte apelo nacionalista e de ruptura com a política tradicional, acentuado personalismo presidencial e ampla distribuição de recursos públicos, que interpelam com sucesso os segmentos sociais menos favorecidos. Porém, segundo Lanzaro, esse movimento não possui energia própria, nem organização consistente. A participação ocorre através de entidades pouco autônomas criadas pelo governo, como, aliás, é típico de regimes populistas e preocupante do ponto de vista da democracia representativa (Lanzaro, 2007, p. 11).
Na Bolívia, segundo o autor, chega ao governo uma espécie de “etno-populismo”, embalado pela crise dos partidos, pela desarticulação do Estado, pelas profundas desigualdades sociais, pela discriminação racial e pela fragmentação regional. Também nesse caso, a liderança presidencial é fundamental uma vez que sustenta uma coalisão de movimentos indígenas e camponeses articulados no Movimiento Hacia el Socialismo (MAS) que, como o próprio nome diz, não é exatamente um partido, mas um movimento. Também na Bolívia a democracia deixa a desejar apesar das eleições e consultas populares regulares, persiste forte fragilidade institucional e déficit de controle com reforço do personalismo presidencial (Lanzaro, 2007, p. 10).
3. Novos atores
Domingues (2007), em seu estudo sobre movimentos sociais latino-americanos, identifica as sociedades como mais complexas e plurais, menos submetidas a utopias homogeneizadoras, mais poliárquicas e mais expostas a padrões globais. No que diz respeito aos movimentos sociais, o autor os identifica, em geral, como mais plurais e menos hierárquicos, descentrados e com vetor contingente, pouco aptos a promover grandes transformações institucionais, à exceção dos movimentos indígenas da Bolívia, os quais buscam implementar políticas nacional-populares e refundar a nação, o que aparentemente têm conseguido, apesar, como foi visto, da precariedade institucional.
Os desdobramentos sangrentos, de junho de 2009, que se seguiram a meses de mobilização indígena no Peru (contra os decretos presidenciais que permitem a exploração de recursos naturais em terras indígenas por companhias estrangeiras) parecem demonstrar que há um potencial de articulação política entre as diferentes comunidades indígenas daquele país contrariamente ao que se podia supor até recentemente. Isso, somado aos baixos índices de popularidade do presidente Alan García, e à popularidade de seu principal oponente Ollanta Humala, pode indicar tendência a mudanças profundas também naquele país, com potencial para alterar o equilíbrio regional de forças, uma vez que um eventual governo de Humala seria pró-Chávez, diferentemente do atual governo peruano que, juntamente com o da Colômbia, compõe a base mais conservadora da região.
terra nos anos 1990; a enorme volatilidade dos preços dos produtos agrícolas, observada nesses anos fomentou a mobilização indígena (Trejo, 2006, p. 250)2. A democratização favoreceu a ascensão política desses segmentos, pois “é precisamente a natureza do sistema de participação e do sistema eleitoral um dos principais fatores que, em um regime democrático, determina se as mobilizações sociais adquirem um tom violento ou pacífico” (Trejo, 2006, p. 265).
4. Instabilidade política
A abertura de canais à participação política não foi pacífica e deitou raízes sobre situações nacionais críticas. Esse estado de coisas tem gerado situações de instabilidade política nos países sul-americanos que têm sido registradas pelo Índice de Estabilidade Política (IEP) disponível em (http://observatorio.iuperj.br). A estabilidade política é definida em função da “ordem legitimamente aceita” uma vez que se caracteriza “pela aquiescência às instituições do regime político”. Para Coutinho, uma crise institucional pode ser definida (...) como uma ameaça de ruptura ou colapso repentino das regras e organizações do regime político” (Coutinho, 2008: 66-71) e, quando ocorrem, instauram períodos de instabilidade política. O IEP foi criado a partir da seleção de cinco indicadores de crise institucional: “Golpe de Estado (rumores, tentativas, golpes e contra-golpes), Guerra Civil (avanço de guerrilhas, ataques em massa, quebra de acordos, choque entre tropas e assassinato de autoridades), Estado de Exceção (Instauração e prolongamento de estados de sítio), Impedimento Presidencial (processo de impedimento, renúncia ou interrupção do mandato presidencial, tentativas de antecipação de eleições) Revolta Social (ações violentas envolvendo grande número de pessoas em protesto, por mais de um dia, contra o governo e/ou regime)” (Coutinho, 2008: 69).
Em termos agregados, os resultados da pesquisa de Coutinho mostram que houve crises institucionais durante todo o período, não houve nenhum semestre
2
sem registro de algum dos indicadores. Em 70% do tempo, o golpe de Estado continuou a figurar como uma alternativa política real, assim como o estado de exceção. Ameaças de destituição presidencial e revoltas sociais também foram amplamente registradas. Os países andinos e o Paraguai foram os mais atingidos por crises institucionais no período (Coutinho, 2008: 75-76).
Separadamente, a Colômbia, cujo Índice de Estabilidade Política (IEP) é o mais crítico, apresentou forte incidência dos indicadores guerra civil (governo x paramilitares x guerrilhas) e estado de exceção. O Peru passou de guerra civil e estado de exceção no início dos anos 1990, para instabilidade social com suspensão de direitos e liberdades civis no final do período estudado. A Argentina apresentou um padrão de revoltas sociais e especial dificuldade para manutenção de presidentes a partir da crise de 2001. A Bolívia apresentou revoltas sociais muito fortes, estados de exceção e impedimento presidencial. No Equador, os presidentes não conseguiram cumprir todo o mandato, houve substituição de presidentes, revoltas, estado de exceção, só não houve guerra civil. No Paraguai, houve de tudo um pouco mais tentativas de golpe de Estado. Venezuela e Paraguai são os que mais apresentam registros do indicador golpe de Estado, podendo-se considerar, segundo Coutinho, como havendo nesses países uma instabilidade crônica no período estudado. A Venezuela figura como campeã em golpes, atentados institucionais e revoltas sociais no período (Coutinho, 2008: 76)
Em termos percentuais a média de registros dos indicadores foi de 40%. Colômbia 96, Venezuela 58, Bolívia 55, Paraguai 51, Equador 48 e Peru 48 encontram-se acima da média. A Argentina encontra-se a meio caminho entre esse grupo de países e os que se situam no outro extremo: Chile, Uruguai e Brasil. Estes, sem nenhum ou apenas um registro de crise institucional no período (Coutinho, 2008: 77).
consegue resolver, uma vez que a democracia dever ser mais do que um regime político, deve envolver um tipo particular de relação entre Estado e Sociedade e também entre os cidadãos, e supõe a vigência de um estado de direito garantidor da cidadania política e civil e de uma rede de accoutability. (O’Donnell, p. 355). E isso só se obtém com décadas de exercício democrático. São instituições a serem construídas.
Em defesa de regimes democráticos mais inclusivos, fazemos coro à O’Donnell, quanto à convicção de que, em situações de cidadania plena, as desigualdades tendem a ser menos intensas e incapacitantes do que em situações onde apenas os direitos políticos vigoram. Na América Latina, segundo o autor, o estado de direito é intermitente e parcial e a cidadania é de baixa densidade. Portanto, para ele, as sociedades carecem de um “Estado legal democrático forte” que regule todo o território e todos os setores sociais (O’Donnell, p.354-8, Mann, 2006, p.166,167). Na América Latina, ao déficit histórico de eficiência do Estado, sobrepõem-se as “crises de situação”, ocasionadas por problemas relacionados à questão estrutural e também a contextos externos, tais como a produção de drogas e a questão da dívida externa. (Mann, 2006, p.165, 166) Sobrepõem-se também outros desafios como os oriundos da violência urbana, das transformações do espaço público e do novo despertar das etnias, sobretudo nos países andinos, como acima citado.
5. Problemas socioeconômicos
década, não tendo sido possível reaver os índices do final dos anos 1970 (Dabène, 2003: 282, 287). Dados recentes da Cepal indicam que há países na América do Sul em que mais de 30% (Bolívia) da população vive em situação de pobreza e até 15% em situação de indigência. Nesses quesitos, Chile (6.3% e 1.7%) e Uruguai (6.0% e 1.0%) são os que apresentam menores índices, Bolívia e Paraguai (29.5% e 13.1%) são os casos mais preocupantes. O percentual de pessoas cujo consumo energético alimentar situa-se abaixo dos níveis internacionalmente aceitos é particularmente elevado na Bolívia (23%), Venezuela (18%), Colômbia (13%), Paraguai (15%) e Peru (12%). Da mesma forma, o analfabetismo urbano é muito elevado em todos os países, apresentando índices medianamente aceitáveis apenas na Argentina (1.4%) e no Chile (2.8%). Segundo a Cepal, quatriênio compreendido entre 2003 e 2006 foi o de melhor desempenho econômico e social da América Latina nos últimos 25 anos, com isso os índices sociais tendem a apresentar alguma recuperação.
Mesmo assim, os números absolutos são alarmantes. Tendencialmente, em 2006, o número de pobres e indigentes deveria situar-se em torno de 205 e 79 milhões de pessoas, respectivamente (Cepal, Anuário estatístico 2006). Estudo realizado por Julia Sant’Anna mostra que os gastos sociais de governos de esquerda estabilizaram-se na década de 2000 na Argentina, Bolívia, Chile, Brasil e Venezuela. Nos dois últimos há políticas de transferência direta de recursos para as camadas mais pobres da população (Sant’Anna, 2007).
6. Crise econômica e perspectivas
Em tese, a gradual reabilitação política e socioeconômica das sociedades sul-americanas, altamente dependente da capacidade de captação dos governos tende, com a crise econômica global, deflagrada a partir de meados de 2008, a tornar-se mais lenta e a gerar bolsões de insatisfação popular e radicalização populista.
No entanto, outros cenários podem ser explorados.
Um deles supõe elevado grau de cooperação regional que buscaria dar suporte econômico e político aos países em dificuldades: mediante, por exemplo, fornecimento de matérias prima, importações, sustentação política. Dada a sintonia ideológica de alguns governos, e a disposição de praticamente todos os demais de evitar situações de colapso político, seria possível imaginar cenário semelhante.
O pior cenário seria o de crise abrupta dos populismos e instauração de estados de exceção. Embora isso não possa ser descartado, parece não haver sustentação externa a desfechos desse tipo.
Portanto, o mais plausível é que a inclusão social, econômica e política das amplas camadas sociais sul-americanas ocorra ainda mais lentamente do que vinha acontecendo tendo como conseqüência a fragilização dos arranjos políticos em vigor. Nesse cenário, seria desejável que as oposições tivessem a maturidade para buscar a alternância política sem a supressão das conquistas realizadas. Esse desfecho conduziria á supressão das históricas práticas de refundação nacional e levaria a um caminho de reconciliação interna importante para todas as sociedades sul-americanas, especialmente para as andinas.
Isso, contudo, é inatingível sem continuidade democrática. Nesses termos, em momentos de crise, é preciso reunir forças em torno da sustentação de uma idéia básica: a da sustentação dos padrões democráticos conquistados.
Bibliografia
COUTINHO, Marcelo. Crise Institucional e Mudança Política na América do Sul. Rio de janeiro: Marcelo Coutinho, 2008.
CRUZ Jr. Ademar Seabra da. Fazendo o caminho ao andar: aportes introdutórios para a caracterização da esquerda Latino-Americana no começo do século XXI. In: LIMA, Maria Regina Soares de (Org.). Desempenho de governos
progressistas no Cone-Sul: agendas alternativas ao neo-liberalismo. Rio de
Janeiro: Edições IUPERJ, 2008.
DABÈNE, Olivier. América Latina no século XX. Tradução de Maria Izabel
Mallmann. Porto Alegre: EDIPUCRS, 2003.
DAHL, Robert. Poliarquia: participação e oposição. São Paulo: EDUSP, 1997. DOMINGUES, José Maurício. Aproximações à América Latina. Desafios
contemporâneos. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2007.
LANZARO, Jorge. Gobiernos de izquierda em América latina: entre El populismo y La social democracia – uma tipologia para avanzar en el análisis comparado.
Análise de Conjuntura, n. 12, dez. 2007.
http://observatório.iuperj.br
LIMA, Maria Regina Soares (org.). Desempenho de governos progressistas no
Cone Sul: agendas alternativas ao neoliberalismo. Rio de Janeiro: Edições
IUPERJ, 2008.
LIMA, Maria Regina Soares de, KFURI, Regina. Política Externa da Venezuela e relações com o Brasil. Papéis Legislativos, n. 6, out. 2007. OPSA. http://observatorio.iuperj.br
MANN, Michel. A crise do Estado-nação latino americano. In: DOMINGUES, José Maurício e MANEIRO, María (orgs.). América Latina Hoje. Conceitos e
interpretações. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2006, p. 163-193.
MENDEZ, J. Introdução. In: MENDEZ, J., O’DONNELL, G., PINHEIRO, P. S., (orgs.).
Democracia, violência e injustiça. O não-estado de direito na América Latina.
São Paulo: Paz e Terra, 2000.
O’DONNELL, Guillermo. Poliarquias: a (in) efetividade da lei na América Latina. Uma conclusão parcial. In: MENDEZ, J., O’DONNELL, G., PINHEIRO, P. S., (orgs.). Democracia, violência e injustiça. O não-estado de direito na América
Latina. São Paulo: Paz e Terra, 2000, p. 337-373.
PRZEWORSKY, Adam. Democracia e Mercado: reformas políticas e econômicas
no leste europeu e na América Latina. Rio de Janeiro: Relume Dumará, 1994.
SANT’ANNA. Júlia. Governos de esquerda e gastos sociais na América do Sul.
TREJO, Guillermo. Etnia e mobilização social: uma revisão teórica com aplicações à “quarta onda” de mobilizações indígenas na América Latina. In: DOMINGUES, José Maurício e MANEIRO, María (orgs.). América Latina
Hoje. Conceitos e interpretações. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2006,
p. 225-275.
