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RECURSO ESPECIAL Nº 1.621.767 - RS (2016/0223256-4)

RELATOR : MINISTRO HERMAN BENJAMIN

RECORRENTE : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

RECORRIDO : UNIÃO

RECORRIDO : ASSOCIAÇÃO CULTURAL E CIENTÍFICA VIRVI RAMOS

ADVOGADOS : LUIZ VICENTE DUTRA - RS009575

SIMONE HEINRICH DE ARAÚJO REGO E OUTRO(S) - RS072596

EMENTA

ADMINISTRATIVO. RENOVAÇÃO AUTOMÁTICA DO CEBAS.

ACÓRDÃO RECORRIDO. ABORDAGEM DA MATÉRIA DISCUTIDA COM ENFOQUE CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA DA SUPREMA CORTE.

1. Hipótese em que o Tribunal de origem consignou: "O entendimento que se consolidou é de que no caso da Medida Provisória n° 446/2008 não houve abuso da discricionariedade do Presidente da República, tampouco há inconstitucionalidade material, pois a renovação automática do certificado das entidades beneficentes de assistência social, no período de vigência da referida Medida Provisória, não exime a entidade beneficiária de implementar os demais requisitos legais para fruição da imunidade prevista no art. 195, § 7o, da Constituição Federal. Do mesmo modo, entendeu-se que o parágrafo 11, combinado com o 3º do artigo 62 da Constituição Federal, estão a justificar a manutenção dos atos que foram praticados com base na MP 446 objeto de contestação nesta ação. As relações jurídicas estabelecidas sob a vigência da MP 446/08, assim, permanecem por ela regidas, sendo certo que a renovação automática do certificado de entidade beneficente de assistência social não tem o condão de eximir a entidade beneficiária de implementar os demais requisitos legais para fruição da imunidade prevista no art. 195, § 7º, da Constituição Federal, o que se deve dar na via administrativa".

2. A instância de origem decidiu a controvérsia com fundamento constitucional (arts. 62 e 195, § 7º, da Constituição Federal, dispositivos cujo exame é da competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal, conforme dispõe o art. 102, III, da Constituição Federal).

3. Recurso Especial não conhecido. ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça: ""A Turma, por unanimidade, não conheceu do recurso, nos termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a)." Os Srs. Ministros Og Fernandes, Mauro Campbell Marques, Assusete Magalhães (Presidente) e Francisco Falcão votaram com o Sr. Ministro Relator."

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MINISTRO HERMAN BENJAMIN Relator

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RELATOR : MINISTRO HERMAN BENJAMIN

RECORRIDO : UNIÃO

RELATÓRIO

O EXMO. SR. MINISTRO HERMAN BENJAMIN (Relator):

Trata-se de Recurso Especial interposto (art. 105, III, "a", da CF) contra acórdão assim ementado (fls. 506, e-STJ):

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.

INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 37 E PARÁGRAFO ÚNICO DA MEDIDA PROVISÓRIA 446/08. RENOVAÇÃO AUTOMÁTICA DO CERTIFICADO DE ENTIDADE BENEFICENTE DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (CEBAS). NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DOS REQUISITOS LEGAIS PELA ENTIDADE BENEFICIADA NA VIA ADMINISTRATIVA.

- Segundo entendimento do Supremo Tribunal Federal (AI-AgR 489108; ADI 2150), os requisitos de relevância e urgência para edição de medida provisória são de apreciação discricionária do Chefe do Poder Executivo, não cabendo, salvo os casos de excesso de poder, seu exame pelo Poder Judiciário.

- De acordo com o entendimento da 2- Seção deste TRF4, os motivos que ensejaram a edição da Medida Provisória 446/2008 não evidenciam abuso da discricionariedade do Presidente da República, bem como inexiste inconstitucionalidade material, pois a renovação automática do certificado das entidades beneficentes de assistência social, no período de vigência da referida Medida Provisória, não exime a entidade beneficiária de implementar os demais requisitos legais para fruição da imunidade prevista no art. 195, § 7-, da Constituição Federal, o que se deve dar na via administrativa, oportunamente.

Os Embargos de Declaração foram acolhidos em parte para fins de prequestionamento (fl.536, e-STJ).

Aponta a parte recorrente, em Recurso Especial, violação do art. 55 da Lei 8.212/1991. Defende, em suma, que é ilegal a renovação automática do

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Certificado de Entidade Beneficente e de Assistência Social - CEBAS em favor da Associação Cultural e Científica Virvi Ramos, ora recorrida, devendo o documento ser anulado. Aduz, in verbis (fls. 565-567, e-STJ, grifei):

A MP 446/08 previu o deferimento automático dos pedidos de renovação de CERTIFICADO DE ENTIDADE BENEFICENTE E DE ASSISTÊNCIA SOCIAL-CEBAS protocolados e ainda não examinados pelo CONSELHO NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL-CNAS e o arquivamento automático das representações em contrário movidas pela UNIÃO.

Tal temática legislativa, contudo, desborda dos critérios constitucionais postos no artigo 62, caput, da Constituição Federal, que só admitem a edição de medidas provisórias para o trato de questões dotadas de relevância e urgência. O Acórdão Recorrido deixou de reconhecer tal inconstitucionalidade formal da norma impugnada, sendo essa uma primeira razão a reclamar sua reforma.

Ainda no tocante ao descabimento da regulamentação da matéria via medida provisória, ressalta-se que não foi adotada pelo Acórdão Recorrido a melhor interpretação do artigo 2o da Constituição Federal, o qual consagra o princípio da separação dos Poderes da UNIÃO, uma vez que o controle jurisdicional não só é possível, mas também necessário para coibir o flagrante abuso do poder de legislar por parte do Executivo, como forma de viabilizar uma efetiva harmonização entre os Poderes do Estado, pondo realmente em funcionamento o sistema de freios e contrapesos inerente à tripartição dos Poderes.

Em sendo negado tal controle judicial, como ocorrido no caso concreto, resulta caracterizada a omissão de prestação jurisdicional, com ofensa ao princípio da inafastabilidade da jurisdição, previsto no artigo 5o, inciso XXXV, da Constituição Federal.

Além disso, a MP 446/08, no ponto objeto da Ação Civil Pública, incorreu também em inconstitucionalidade material, por violação ao artigo 37, caput, da Constituição Federal, que encarta os princípios da impessoalidade (isonomia), da moralidade administrativa e da eficiência do serviço público, pois inibe a efetiva análise de importante condição para o gozo de imunidade tributária, qual seja, a posse de um CEBAS, contribuindo, assim, decisivamente, para a concretização de favorecimentos e fraudes fiscais, o que tampouco foi observado no Acórdão Recorrido.

Com efeito, a concessão automática de certificados, com aniquilar qualquer análise relativa ao implemento dos requisitos legais para fruição de imunidade tributária, acaba por instituir um tratamento privilegiado aos contribuintes assim beneficiados, ferindo, desse modo, todos os princípios constitucionais acima elencados.

Restou vulnerado, por igual, o artigo 195, parágrafo 7º, da Constituição Federal, em cujos termos a imunidade somente se aplica às entidades beneficentes que atendam as exigências para tanto estabelecidas em

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lei. Não há espaço, portanto, à luz da Constituição Federal, para o deferimento automático do certificado que assegura a imunidade.

Com efeito, quis o constituinte, por óbvio, que as condicionantes legais fossem materialmente examinadas, razão pela qual é juridicamente inválida a adoção de solução automática, genérica e carente de qualquer exame concreto dos requisitos exigíveis.

Especificamente no plano legal, que constitui o objeto do recurso especial, foi malferido o artigo 55 da Lei 8.212/91, norma que, à época, elencava concretamente os requisitos exigíveis para a fruição da imunidade, tendo sido totalmente desconsiderada, em termos práticos, em razão do inconstitucional deferimento automático promovido pela MP 446/08.

Ao invocar violação ou negação de vigência aos artigos 195, parágrafo 7o, da Constituição Federal e 55 da Lei 8.212/91, não se olvida que o v. acórdão embasou-se no argumento de que a posse do CEBAS não seria o único requisito para a fruição da imunidade. Sem embargo, argumenta-se que a concessão do certificado pelo CONSELHO NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL-CNAS, por si só, já implicava, à época, um primeiro juízo favorável da Administração Pública quanto à presença dos requisitos postos no artigo 55 da Lei 8.212/91, na medida em que o texto do artigo 3o do Decreto 2.536/98, que tratava dos pressupostos para a concessão do CEBAS, repetia, em grande parte, as exigências postas na referida norma legal. Desse modo, a posse do certificado, muitas vezes, vinha sendo suficiente para a fruição da imunidade, consoante bem apontou o órgão ministerial subscritor das razões de Apelação, o que deixou de ser observado no v. Acórdão.

Daí o malferimento às normas constitucional e legal antes referidas, na medida em que o deferimento de CEBAS configura, sim, elemento essencial para o gozo da imunidade tributária.

Contrarrazões às fls. 594-613 , e-STJ.

O MPF opinou pelo provimento do recurso (fls. 725-733, e-STJ). É o relatório.

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VOTO

O EXMO. SR. MINISTRO HERMAN BENJAMIN (Relator): Os

autos foram recebidos neste Gabinete em 8.3.2017.

No mérito, para melhor compreensão da controvérsia, transcrevo os fundamentos do decisum recorrido (e-STJ, fls. 268-270, e-STJ):

A controvérsia dos presentes autos consiste na legitimidade da renovação do CEBAS concedido à ASSOCIAÇÃO CULTURAL E CIENTÍFICA VIRVI RAMOS com base nas disposições do artigo 37 da MP n° 446/2008 e da Resolução do CNAS n° 07 de 03/02/2009.

A despeito de alguma oscilação no passado, consolidou-se no

âmbito das Turmas integrantes da 2a Seção desta Corte o entendimento no

sentido de que a MP 446/08 não atentou contra a Constituição Federal, e de que as relações jurídicas estabelecidas sob sua vigência permanecem por ela regidas, ainda que a renovação automática do certificado de entidade beneficente de assistência social não tenha o condão de eximir a entidade beneficiária de implementar os demais requisitos legais para fruição da imunidade prevista no art. 195, § 7º, da Constituição Federal.

Seguem precedentes desta Turma nesse sentido: (...)

No mesmo sentido os seguintes precedentes da 4a Turma deste Tribunal: 5024523-62.2012.404.7100/RS, 5015811 -28.2013.404.7107/RS e 0000976-62.2009.404.7107/RS.

O entendimento consolidado fundamentou-se principalmente nas conclusões contidas no voto do Des. Cândido Alfredo Silva Leal Júnior proferido no julgamento da apelação cível 5009656-43.2012.404.7107/RS:

(...)

Presente situação de relevância e urgência, afigura-se possível ao Presidente da República dispor sobre questão de cunho administrativo, de modo que, em tese, não há impedimento à emissão de Medidas Provisórias, na linha do que estabelece o art. 62 da Constituição Federal:

(...)

O entendimento que se consolidou é de que no caso da Medida Provisória n° 446/2008 não houve abuso da discricionariedade do Presidente da República, tampouco há inconstitucionalidade material, pois a renovação automática do certificado das entidades beneficentes de assistência social, no período de vigência da referida Medida Provisória, não exime a entidade beneficiária de implementar os demais requisitos

legais para fruição da imunidade prevista no art. 195, § 7o, da

Constituição Federal.

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combinado com o 3º do artigo 62 da Constituição Federal, estão a justificar a manutenção dos atos que foram praticados com base na MP 446 objeto de contestação nesta ação. As relações jurídicas estabelecidas sob a vigência da MP 446/08, assim, permanecem por ela regidas, sendo certo que a renovação automática do certificado de entidade beneficente de assistência social não tem o condão de eximir a entidade beneficiária de implementar os demais requisitos legais para fruição da imunidade prevista no art. 195, § 7º, da Constituição Federal, o que se deve dar na via administrativa.

Quanto a este último tema tenho entendimento um pouco diverso.

O parágrafo 3º do art. 62 estabelece que as medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7o, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes. Então há necessidade em princípio que o Congresso Nacional regule, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes, quando não forem convertidas em lei.

Por outro lado, o parágrafo 11 citado dispõe que Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas.

No caso da MP 446/08, temos, em rigor, uma Medida Provisória de efeitos concretos, que é lei em sentido formal, mas não em sentido material, porque não dispõe sobre uma regra para o futuro, dotada de generalidade e abstração - notas típicas da lei -. A medida provisória simplesmente resolveu situação concretas, sem dispor para o futuro.

O Supremo Tribunal Federal, a propósito, examinando questão ligada ao cabimento de arguição de descumprimento de preceito fundamental-ADPF (ADPF 153-DF), referiu, invocando o direito alemão, a existência de leis-medida, que são aquelas normas que, a despeito de leis formais, não são dotadas de abstração e generalidade. Elas dispõem sobre situações concretas.

Então se a Medida Provisória tem efeitos concretos, equiparando-se a um ato administrativo especial, e se, nos termos do art. 62, não ocorre a conversão em lei, em princípio ela simplesmente perde seus efeitos. Não há necessidade sequer de que seja editado decreto legislativo para regular relações jurídicas, porque vocacionada não era a disciplinar qualquer relação, pois carente de generalidade e abstração. Nesse sentido, razoável a tese de que os CEBAS deferidos e validados durante a vigência da MP 446/08, perderam seus efeitos, cabendo à administração apreciar concretamente cada situação para verificar se estavam preenchidos os requisitos para o deferimento ou não da certificação.

De todo modo, pacificada a questão no âmbito desta Corte, impõe-se a observância dos precedentes que, a propósito assumirão relevância significativa com o advento do novo Código de Processo Civil.

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Observe-se ainda que, no caso concreto pretende o Ministério Público Federal a anulação da Resolução do CNAS, que renovou o seu certificado, por conta da argüida inconstitucionalidade da Medida Provisória, que, como visto, na linha de precedentes desta Corte, não prospera.

A improcedência da ação é medida que se impõe.

Ao que se tem, o Tribunal analisou a controvérsia sob o aspecto exclusivamente constitucional (arts. 62 e 195, § 7º, da Constituição Federal).

Vê-se, assim, que a análise de questão cujo deslinde reclama a apreciação de matéria de natureza constitucional é inviável no âmbito de cabimento do Recurso Especial.

Nesse sentido:

PROCESSO CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO

REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA. ART. 150, VI, "C" E 195, § 7º, DA CF. OFENSA AO ART. 535 DO CPC/73. NÃO OCORRÊNCIA. ENTIDADE BENEFICENTE. AUSÊNCIA DO CERTIFICADO DE ENTIDADE BENEFICENTE DE ASSISTÊNCIA - CEBAS. EXIGÊNCIA LEGAL. SÚMULA 352/STJ. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. MATÉRIA ANALISADA DA CF/88. COMPETÊNCIA DO STF.

1. Não ocorre contrariedade ao art. 535, II, do CPC/73, quando o Tribunal de origem decide fundamentadamente todas as questões postas ao seu exame.

2. A imunidade declarada anteriormente não dispensa o atendimento às condições legais supervenientes estabelecidas pela Lei n. 8.212/1991, por ausência de direito adquirido a regime jurídico. Precedentes do STJ e do STF.

3. O Superior Tribunal de Justiça possui jurisprudência firmada no sentido de que as entidades beneficentes devem preencher as condições estabelecidas pela legislação superveniente para fins de renovação do Certificado de Entidade Beneficiente de Assistência Social - CEBAS e consequente fruição da imunidade tributária (Súmula 352/STJ).

4. O Tribunal de origem, soberano na análise do conjunto fático-probatório dos autos, concluiu pela inexistência dos requisitos legais para a concessão da segurança demandada. Revisar esse entendimento exigiria o revolvimento de matéria fático-probatória, o que é vedado por força do óbice da Súmula 7/STJ.

5. Em sede de recurso especial não se analisa suposta afronta a dispositivo constitucional, sob pena de usurpação da competência atribuída ao eg. Supremo Tribunal Federal.

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AREsp 536.591/CE, Rel. Ministra DIVA MALERBI (DESEMBARGADORA CONVOCADA TRF 3ª REGIÃO), SEGUNDA TURMA, DJe 22/06/2016).

PROCESSUAL. TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO SOCIAL.

IMUNIDADE DAS ENTIDADES BENEFICENTES. ACÓRDÃO

RECORRIDO. ABORDAGEM DA MATÉRIA DISCUTIDA COM ENFOQUE CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA DA SUPREMA CORTE.

1. Na espécie em análise, o exame da matéria infraconstitucional exige imiscuir-se no entendimento assentado na origem, de que o art.

55 da Lei 8.212/91 seria apto a regulamentar o art. 195, § 7º, da Constituição Federal, no tocante aos parâmetros para a fruição da imunidade relativa à contribuição ao PIS. Essa providência extrapola a competência constitucional desta Corte, por demandar interpretação de matéria eminentemente constitucional. Precedentes.

2. Agravo regimental não provido. (AgRg no AREsp 260.461/RS, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA,DJe 21/03/2013).

AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. OFENSA GENÉRICA AO ART. 535 DO CPC. SÚMULA 284/STF. TRIBUTÁRIO. CPMF. IMUNIDADE. EXIGÊNCIA

DO CERTIFICADO DE FILANTROPIA. FUNDAMENTO NÃO

IMPUGNADO. SÚMULA 283/STF. ANÁLISE DE QUESTÃO

CONSTITUCIONAL. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO

COMPROVADO.

1. É deficiente a fundamentação do recurso especial em que a alegação de ofensa ao art. 535 do CPC se faz de forma genérica, sem a demonstração exata dos pontos pelos quais o acórdão incorreu em omissão, contradição ou obscuridade (Súmula 284 do STF).

2. A ausência de impugnação específica a fundamento do acórdão recorrido impede a abertura da via especial (Súmula 283/STF).

3. O conflito entre lei complementar e lei ordinária é matéria própria do recurso extraordinário.

4. Além dos óbices acima assinalados, a divergência não fica demonstrada nos termos exigidos pela combinação dos arts. 255, §§ 1º e 2º, e 266, § 1º, do RISTJ, quando inexistente o cotejo analítico entre os arestos confrontados, com o escopo de demonstrar que partiram de situações fático-jurídicas idênticas e adotaram conclusões discrepantes, não sendo suficiente a mera transcrição de ementas.

5. Agravo regimental a que se nega provimento. (AgInt no REsp 1584966/AL, Rel. Ministra DIVA MALERBI (DESEMBARGADORA CONVOCADA TRF 3ª REGIÃO), SEGUNDA TURMA, jDJe 15/04/2016).

Por tudo isso, não conheço do Recurso Especial.

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CERTIDÃO DE JULGAMENTO SEGUNDA TURMA

Número Registro: 2016/0223256-4 REsp 1.621.767 / RS

Números Origem: 200971070009711 50028818020104047107

PAUTA: 02/05/2017 JULGADO: 02/05/2017

Relator

Exmo. Sr. Ministro HERMAN BENJAMIN Presidente da Sessão

Exma. Sra. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES Subprocurador-Geral da República

Exmo. Sr. Dr. JOSÉ ELAERES MARQUES TEIXEIRA Secretária

Bela. VALÉRIA ALVIM DUSI

AUTUAÇÃO

RECORRIDO : UNIÃO

ASSUNTO: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO - Atos Administrativos

CERTIDÃO

Certifico que a egrégia SEGUNDA TURMA, ao apreciar o processo em epígrafe na sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:

"A Turma, por unanimidade, não conheceu do recurso, nos termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a)."

Os Srs. Ministros Og Fernandes, Mauro Campbell Marques, Assusete Magalhães (Presidente) e Francisco Falcão votaram com o Sr. Ministro Relator.