1 O PROGRAMA TERRITÓRIOS DA CIDADANIA COMO POLÍTICA PÚBLICA DE
DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
SOUZA, Sérgio Pereira de1 HESPANHOL,Rosangela Ap. de Medeiros2
EIXO I:
Fundo Público e Políticas Sociais
RESUMO
Este trabalho tem como objetivo fazer de forma sucinta uma caracterização do Programa Territórios da Cidadania (PTC).
Esse programa foi implantado com o objetivo de universalizar programas básicos de cidadania por meio da estratégia de desenvolvimento territorial. A implantação do PTC pressupõe uma institucionalização das ações priorizadas pelos atores sociais e incentivadas pelo Governo Federal que impõe um recorte territorial muito específico do ponto de vista político (municipal) e muito diversificado em relação às dinâmicas socioeconômicas, demandando políticas públicas específicas para todos os territórios.
Palavras chaves: Políticas públicas; Desenvolvimento territorial; Territórios da Cidadania.
1 Doutorando em Geografia pela Universidade Estadual Paulista - Campus de Presidente Prudente – SP, membro do GEDRA: Grupo de Estudos Dinâmica Regional e Agropecuária e professor da Secretaria da Educação do Estado de São Paulo- E-mail: profsergio@ig.com.br
2 Professorado Curso de Graduação e de Pós-Graduação em Geografia da Universidade Estadual Paulista, Campus de Presidente Prudente – SP. Coordenadora do GEDRA: Grupo de Estudos Dinâmica Regional e Agropecuária - UNESP de Presidente Prudente - E-mail:
rosangel@fct.unesp.com.br
2 I - INTRODUÇÃO
As políticas públicas de desenvolvimento territorial estão relacionadas com as novas dinâmicas sociais nos territórios ocupados (campo e cidade), pois pressupõe a implantação de programas e ações com o objetivo de promover o desenvolvimento socioeconômico das comunidades rurais.
O desenvolvimento territorial procura articular as políticas públicas federais através do Programa Territórios da Cidadania (PTC) buscando incentivar a participação dos atores sociais locais no processo de escolha, implantação, gestão e controle dos investimentos nos territórios.
O PTC foi implantado pelo governo federal em 2008 com o objetivo de contribuir para a universalização das políticas básicas de inserção social por meio da estratégia da participação social nos territórios.
Este trabalho tem como objetivo fazer de forma sucinta uma caracterização do PTC como uma forma de política participativa para a inserção social.
II - TERRITÓRIO E POLÍTICAS PÚBLICAS
O conceito de território vem sendo utilizado pelo governo federal a fim de promover políticas direcionadas ao desenvolvimento territorial para o campo brasileiro. Essas políticas pressupõem uma nova articulação entre os atores sociais inseridos nesse espaço.
De acordo com Correia (2010), o enfoque territorial é uma estratégia essencialmente integradora de espaços, atores sociais, agentes, mercados e políticas públicas de intervenção, e tem na equidade, no respeito à diversidade, na solidariedade, na justiça social, no sentimento de pertencimento, na valorização da cultura local e na inclusão social, as bases fundamentais para a conquista da cidadania.
Assim, os atores envolvidos nesse processo “estabelecem” um novo território a partir dos projetos elaborados, aprovados e implantados nessa região.
Para Favareto (2010), a descentralização das políticas e o redirecionamento da intervenção estatal contribuíram para que a partir do início dos anos 1990, se instituísse um padrão em que, em lugar dos investimentos diretos e
3 de corte setorial, o Estado passaria a criar condições para que as políticas públicas deixassem de ser eminentemente setorial e passassem a ter um enfoque territorial.
Segundo Bonnal e Maluf (2007), o contexto de elaboração das políticas públicas territoriais evoluiu fortemente durante as duas últimas décadas, sob o efeito de mudanças no referencial das políticas estatais tanto em nível internacional quanto nacional, assim como em virtude de mudanças importantes ocorridas no mundo rural brasileiro.
A abordagem territorial ganha destaque a partir de meados da década de 1970, devido ao fato da análise regional perder seu poder explicativo enquanto referência teórica e conceitual e tornar-se insuficiente como instrumento para o planejamento normativo das ações práticas do Estado e dos agentes políticos (SCHNEIDER, 2003).
Os territórios emergem com uma nova roupagem para a atuação do Estado, pois segundo Schneider (2003, p. 9),
[...] ganham destaque iniciativas como a descentralização das políticas públicas, a valorização da participação dos atores da sociedade civil, especialmente ONGs e os próprios beneficiários, a redefinição do papel das instituições e cresce a importância das esferas intra-nacionais do poder público, notadamente as prefeituras locais e os atores da sociedade civil.
Contudo, para acionar e tornar efetivas as relações do Estado central com estes organismos locais tornou-se necessário forjar uma nova unidade de referência, que passou a ser o território e, conseqüentemente, as ações de intervenção decorrentes deste deslocamento passaram a se denominar desenvolvimento territorial.
Neste contexto, a atuação do Estado tem se pautado na implantação de políticas que visam ao desenvolvimento territorial numa perspectiva prática e normativa no sentido de promover a cidadania para os moradores desses territórios.
Como exemplo desse tipo de interferência estatal, podemos citar os Territórios da Cidadania implantados em 2008, pelo governo Federal.
III - O PROGRAMA TERRITÓRIOS DA CIDADANIA COMO POLÍTICA PÚBLICA DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
Os Territórios da Cidadania constitui-se num programa de governo, que faz parte de um esforço do Governo Federal em priorizar ações em territórios em que os investimentos públicos não são suficientes para garantir o atendimento às necessidades básicas da população.
Trata-se de um programa de apoio a processos e produtos organizados, descentralizados e sustentáveis, articulados a redes de apoio e cooperação solidária
4 que, gradualmente, possam integrar populações locais a processos de crescimento e de desenvolvimento em curso.
Os Territórios da Cidadania foram implantados pelo governo federal em 2008 com um total de 60 unidades. Em 2009 este número passou para 120 territórios (Quadro 1), aumentando também o número de ministérios e órgãos federais parceiros do programa que passou de 17 para 223.
De acordo com o quadro 1, o maior número de TC está na Região Nordeste (47%), o que confirma a prioridade do Governo Federal em investir em programas sociais nessa região devido à concentração de pobreza.
Quadro 1
Distribuição espacial dos Territórios da Cidadania pelas regiões brasileiras - 2011
Região Total %
Nordeste 56 47
Norte 27 23
Sudeste 15 13
Centro-Oeste 12 10
Sul 10 7
Total 120 100
Fonte: http://sit.mda.gov.br/territorio.php?menu=cidadania&base=2 – Acesso 18 agosto de 2011.
Com a implantação do PTC criou-se a expectativa de uma verdadeira integração para além dos limites de um ministério e dos municípios que fazem parte dos territórios criados.
Segundo Lopes (2010, p. 86),
O programa é complexo não apenas pelos seus propósitos - promover o desenvolvimento nas dimensões econômica, sociocultural, ambiental e político-institucional -, mas porque reforça as relações federativas ao combinar ações da União, dos governos estaduais e municipais. Cada órgão do governo federal propõe um conjunto de ações para o território.
Quando o programa é divulgado nas comunidades, reuniões entre a sociedade e representantes dos três níveis de governo são efetuadas para definir o plano de desenvolvimento, que podem incluir também ações conjuntas com os governos estaduais e municipais. Definido o plano de intervenção, a execução e o controle das obras podem ser feitas por meio de um portal na internet, garantindo a “participação” e a transparência das ações.
De acordo com Hespanhol (2010), aproveitando-se da experiência de identificação dos territórios rurais4, foi lançado pelo governo federal (na segunda
3 Ministérios e órgãos do Governo Federal mobilizados para o Programa em 2009: Casa Civil, Secretaria-Geral da Presidência da República, Secretaria de Relações Institucionais, Planejamento, Minas e Energia, Saúde/Funasa, Integração Nacional, Trabalho e Emprego, Meio Ambiente, Cidades, Desenvolvimento Agrário/Incra, Desenvolvimento Social, Educação, Ciência e Tecnologia, Comunicações, Secretaria Especial de Promoção da Igualdade Racial, Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca, Justiça/Funai, Agricultura, Pecuária e Abastecimento, Cultura, Banco do Brasil, Banco do Nordeste, Caixa Econômica Federal, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social.
4 Para maiores informações sobre essa questão veja Hespanhol (2010).
5 gestão do presidente Luiz Inácio Lula da Silva – 2006 – 2010), em Fevereiro de 2008, o Programa Territórios da Cidadania.
Para Favaretto (2010, p.56)
O programa foi apresentado como uma tentativa de integrar e dar coesão a um conjunto de ações, antes dispersas em diversas estruturas do Poder Executivo. Por isso, para muitos o programa passou a ser visto como uma espécie de complemento do Programa de Aceleração do Crescimento, principal programa brasileiro, e sinal de que, finalmente, o Brasil rural passava a ser tomado como prioridade.
O público priorizado para ser atendido com os programas e projetos são os assentados de reforma agrária, os quilombolas e os pescadores, o que por si só já descarta um grande número de municípios em que estes grupos sociais não têm grande expressividade.
Pelo quadro 2 podemos verificar algumas características do Programa Territórios da Cidadania no Brasil.
Quadro 2
Características gerais dos Territórios da Cidadania no Brasil
Brasil Território (%)
Número de Territórios 120 120 100
Municípios 5564 1851 33,27
Área 8.626.768,60 4.527.695,40 52,48
População 183.989.711 42.741.272 23,23
População Rural 28.425.733 13.128.956 46,19
Pescadores 798.477 440.075 55,11
Agricultores Familiares 4.363.034 2.041.552 46,79
Famílias Assentadas 880.655 587.234 66,68
Quilombolas 1.510 1.004 66,49
Terras Indígenas 670 349 52,0
Fonte: http://sit.mda.gov.br/territorio.php?menu=cidadania&base=2 – Acesso 18 agosto de 2011.
Com relação ao Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), os municípios escolhidos para compor os territórios da cidadania deveriam apresentar índice mais baixo do que os outros municípios do país, portanto, apresentando baixo dinamismo econômico e social.
Segundo Correia et al. (2009, p.8)
[...] para formar cada um dos territórios foram definidos conjuntos de municípios unidos pelas mesmas características econômicas e ambientais que tivessem identidade e coesão social, cultural e geográfica. O conjunto desses municípios forma assim um Território, que tem uma magnitude menor do que a de um estado da federação e que seria um interessante lócus de política pública (maior do que um município), pois englobaria localidades com relações entre si e engendraria condições de articular
6 Governo e Grupos sociais com o intuito de gerar planejamento e proposição de ações para o desenvolvimento desses espaços
O PTC pretende desenvolver ações integradas de vários ministérios que aportarão os recursos aos 120 territórios e estas ações devem ser executadas de forma diferenciada em cada território, respeitando as características socioeconômicas peculiares a cada região.
Destacamos que as ações estão incluídas em sete eixos de atuação e que são distribuídos pelas 22 secretarias e ministérios que fazem parte do PTC.
Essas ações devem estar organizadas em três eixos estruturantes e sete temas, com seus objetivos, conforme podemos observar no fluxograma 1.
A implantação dessas ações nos TC tem como objetivo promover e acelerar a superação da pobreza e das desigualdades sociais no meio rural e urbano, inclusive as de gênero, raça e etnia, integração de políticas públicas a partir de planejamento territorial, ampliação dos mecanismos de participação social na gestão das políticas públicas, da oferta e universalização de programas básicos de cidadania, - inclusão produtiva das populações pobres e segmentos sociais mais desiguais, tais como trabalhadoras rurais, quilombolas e indígenas.
Fluxograma 1
Eixos e temas dos Territórios da Cidadania
Fonte: www.territóriosdacidadania.com.br - Acesso em 18 de agosto de 2011.
Como podemos perceber na Tabela 1, para a aplicação dos recursos financeiros foram definidos três grandes “eixos de ações”: apoio às atividades produtivas, cidadania e acesso a direitos e qualificação da infraestrutura.
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Tabela 1
Recursos destinados às ações e grupos nos TCs do Brasil – 2009 Por Eixos de Ação*
Apoio a Atividades Produtivas 62 R$ 5,5 bilhões
Cidadania e Acesso a Direitos 82 R$ 13,8 bilhões
Qualificação da Infraestrutura 37 R$ 4,1 bilhões
Totais 181 R$ 23,5 bilhões**
Grupo de Ações*
Organização Sustentável da Produção 71 R$ 5,7 bilhões
Direitos e Desenvolvimento Social 15 R$ 9,1 bilhões
Saúde, Saneamento e Acesso à Água 28 R$ 3,2 bilhões
Educação e Cultura 35 R$ 2,1 bilhões
Infraestrutura 13 R$ 2,9 bilhões
Apoio à Gestão Territorial 9 R$ 24,4 milhões
Ações Fundiárias 10 R$ 398,8 milhões
Totais 181 R$ 23,5 bilhões**
*Valores que foram investidos pelo Governo Federal nos 120 Territórios da Cidadania em 2009.
**Inclui ações ainda não territorializadas - Fonte: www.territoriodacidadania.com.br- Acesso em 18 de agosto de 2011.
De acordo com Hespanhol (2010, p.139):
Para alcançar os objetivos propostos, o programa pretende desenvolver ações vinculadas a três (03) eixos principais: a) acesso aos direitos sociais:
as ações se concentram em educação, saúde, cultura e documentação pessoal; b) infraestrutura: com investimentos em saneamento e acesso à água, construção de moradias em assentamentos e estradas, eletrificação rural, licenciamento ambiental etc.; c) apoio às atividades produtivas agrícolas e pecuárias: com ações que visam à assistência técnica, crédito rural, comercialização da produção (por intermédio do Programa de Aquisição de Alimentos ou de iniciativas ligadas ao cooperativismo e às agroindústrias), regularização fundiária.
O PTC foi criado pelo governo federal com objetivo de resolver ou minimizar problemas das populações dos territórios com ações dirigidas.
Esse programa pressupõe uma institucionalização das ações desencadeadas pelo Governo Federal que impõe um recorte territorial muito específico do ponto de vista político (municipal) e muito diversificado em relação às dinâmicas socioeconômicas
Apesar das políticas públicas que tem em suas diretrizes a abordagem do desenvolvimento territorial levar em consideração o território constituído de espaço rural e urbano, o foco dos programas e ações prioriza os espaços rurais dos Territórios da Cidadania (Tabela 2).
Tabela 2
Temas e objetivos dos projetos dos Territórios da Cidadania
TEMA OBJETIVOS
8 Organização sustentável
da produção
Assegurar o financiamento da produção e acesso ao seguro rural através do PRONAF
Ações fundiárias Obtenção de terra para a instalação de assentamentos rurais.
Educação e cultura Construção de escolas no campo
Direitos sociais Universalizar de forma concreta os elementos básicos de cidadania e bibliotecas rurais
A saúde, o saneamento e o acesso à água
Programa Saúde da Família, instalação de farmácia popular, infraestrutura de saneamento, abastecimento de água e construção de cisternas.
gestão territorial Fortalecer a interlocução com a sociedade e a articulação institucional entre os diversos órgãos federais, estaduais e municipais, bem como a sociedade civil residente nos TCs
infraestrutura Promover a melhoria da qualidade de vida no espaço rural Fonte: www.territóriosdacidadania.com.br - Acesso em 18 de agosto de 2011.
Org: Os autores
Sobre essa questão Lopes (2010, p. 87) ressalta que:
Ainda que uma das premissas da abordagem territorial do desenvolvimento seja a caracterização de um espaço rural multissetorial que inclui áreas urbanas, o Programa Territórios da Cidadania centraliza suas ações no financiamento de projetos do setor primário e na oferta de serviços aos domiciliados no meio rural.
Para cada TC é elaborado um Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS)5, que será o instrumento para a gestão participativa do território
Para Lopes (2010, p.87),
Os territórios podem ser compreendidos como grupos de municípios que cooperam entre si. As relações entre as esferas federal e estadual se fortalecem através da execução do Programa Territórios da Cidadania, pois ambas propõem ações convergentes para dinamizar os municípios mais pobres – municípios rurais. A atuação conjunta do governo federal e estadual objetiva a formalização dos laços intermunicipais de modo que, na implementação de suas ações, estas sejam planejadas para incidirem em uma área ampliada, quando comparada a ações localizadas municipalmente, possibilitando a eficácia, eficiência e efetividade da política pública.
Com relação à participação social, esta tem se dado através da representação de uma autoridade ou de líder de alguma associação ou grupo, portanto, a tomada de decisões ainda é muito frágil, o que torna o PTC, um ação muitas vezes de disputa de poder para o recebimento de verbas ou de aprovação de projetos que vão beneficiar apenas um pequeno grupo de atores sociais.
5 O PTDRS deve ser um instrumento de planejamento que reflita os interesses e as negociações entre os segmentos sociais presentes no território, e será a referência central para todos os projetos a serem financiados para o território, no âmbito da política territorial. Além dos programas do MDA, a política territorial prevê a integração, através do PTDRS, de ações de outros ministérios.
9 Na foto 1, podemos perceber um pequeno momento dessa participação na 1ª Conferência Territorial de Assistência Técnica e Extensão Rural (ATER) do Território da Cidadania do Pontal do Paranapanema, realizada no dia 01/03/2012 .
Foto 1: Reunião da 1ª Conferência da ATER Fonte: Os autores
Essa 1ª CTATER (Conferência Territorial de Assistência Técnica e Extensão Rural), foi composta por membros de diversas associações, da sociedade civil, de agricultores familiares convencionais, assentados e reassentados , com um total de 180 participantes.
Com a consolidação da forma de organização para a participação nas reuniões e com a maior divulgação do programa nos municípios participantes dos Territórios da Cidadania, a participação dos agentes e atores locais poderá aumentar.
Apesar das possibilidades de ocorrer uma maior participação dos atores locais, Hespanhol (2010, p.143) destaca que:
Em termos da participação representativa dos principais atores sociais, das articulações políticas em âmbito local/regional e da abrangência dessas políticas, muito ainda há para se avançar, já que as mesmas limitações e problemas apresentados na escala dos municípios (paternalismo, coronelismo, patrimonialismo, ingerência político-partidária, manipulação na priorização dos investimentos etc.) podem (e infelizmente devem) se reproduzir no âmbito dos territórios. Isso porque, enquanto perdurarem os problemas estruturais que têm marcado historicamente o país, como a intensa concentração fundiária e de renda, dificilmente as políticas públicas conseguirão, de forma isolada, reverter o quadro socioeconômico do país, especialmente nos espaços rurais, apresentando resultados bastante limitados em termos de sua abrangência, sobretudo em relação aos segmentos sociais mais carentes.
10 Ressaltamos que apesar das dificuldades apresentadas quanto à gestão, organização e implantação do PTC, este programa tem em suas diretrizes a participação de uma gama de atores locais, regionais e nacionais que podem, de acordo com suas necessidades e expectativas, fazer com os projetos propostos tragam na prática o desenvolvimento rural.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A implantação do PTC pressupõe uma institucionalização das ações, programas e projetos que são concebidos pelo Governo Federal e selecionados pelos componentes do Conselho de Desenvolvimento Territorial (CODETER), o que impõe um recorte territorial muito específico do ponto de vista político-administrativo, o que leva a uma demanda por políticas públicas territoriais muitas vezes específicas para estes territórios.
O programa ainda apresenta uma priorização das políticas públicas para o meio rural dos territórios, o que pode ser percebido pelos projetos e ações direcionados para o Programa Territórios da Cidadania, apontados pelos eixos estratégicos de caráter exclusivamente rural e predominantemente agrícola no processo de planejamento territorial. Isso demonstra a ausência de agentes ligados a outros setores econômicos e a presença muito restrita de órgãos públicos ligados ao setor rural.
11 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BONNAL Philippe; MALUF, Renato S. Políticas de desenvolvimento territorial e a multifuncionalidade da agricultura familiar no Brasil. I COLÓQUIO INTERNACIONAL DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL SUSTENTÁVEL, Florianópolis (SC), Agosto de 2007.
CORREIA, Vanessa Petrelli; MUNIZ, André Luiz Pires. Territórios da Cidadania da região Nordeste: uma análise preliminar dos municípios componentes. In:
CONGRESSO DA SOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO E SOCIOLOGIA RURAL (SOBER), 47, 2009, Porto Alegre. Porto Alegre: UFRGS, 26 a 30 de julho de 2009.
FAVARETO, Arilson. As tentativas de adoção da abordagem territorial do Desenvolvimento rural – lições para uma nova geração de políticas públicas. Raízes, Campina Grande, v. 28, ns. 1 e 2 e v. 29, n. 1, p. 52–62, jan./2009 a jun./2010.
HESPANHOL, Rosangela Ap. de Medeiros. A adoção da perspectiva territorial nas políticas de desenvolvimento rural no Brasil. Campo-Território: Revista de Geografia Agrária, v.5, n.10, p. 123-147, ago. 2010.
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Apresenta informações sobre dados da população dos municípios brasileiros. Disponível em http://www.ibge.gov.br/home/. Acesso em 18 de agosto de 2011.
LOPES, Eliana Barretos de Menezes. Desenvolvimento local-territorial e o Programa Territórios da Cidadania: o Território Integração Norte Pioneiro (PR). Araraquara:
Faculdade de Ciências e Letras – Unesp/Araraquara, 2010 (Tese de Doutorado).
PORTAL DA CIDADANIA. Territórios da Cidadania, on line, 2011. Apresenta informações sobre os Territórios da Cidadania no Brasil. Disponível em
<http://www.territoriosdacidadania.gov.br/dotlrn/clubs/territriosrurais/one- community>. Acesso em 18 de agosto de 2011.
SCHNEIDER, Sérgio. A abordagem territorial do desenvolvimento rural e suas articulações externas. Sociologias, Porto Alegre, ano 6, nº 11, jan/jun 2003, p. 88- 125.
