FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS
MESTRADO PROFISSIONAL EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
JEFFERSON WALLACE GOMES MARTINS FRANÇA
REELEIÇÃO MUNICIPAL E GASTOS COM PESSOAL
Rio de Janeiro
2019
FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS
MESTRADO PROFISSIONAL EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
REELEIÇÃO MUNICIPAL E GASTOS COM PESSOAL
Jefferson Wallace Gomes Martins França
Dissertação apresentada à Escola Brasileira de
Administração Pública e de Empresas (EBAPE),
da Fundação Getúlio Vargas, como requisito
obrigatório para obtenção do título de Mestre em
Administração.
Orientador: Robert Gregory Michener
Rio de Janeiro
2019
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
Ficha catalográfica elaborada pelo Sistema de Bibliotecas/FGV
França, Jefferson Wallace Gomes Martins
Reeleição municipal e gastos com pessoal
/
Jefferson Wallace Gomes
Martins França. – 2019
.
96 f.
Dissertação (mestrado) - Escola Brasileira de Administração Pública e
de Empresas, Centro de Formação Acadêmica e Pesquisa.
Orientador: Robert Gregory Michener.
Inclui bibliografia.
1. Despesa pública – Maranhão. 2. Servidores públicos – Salários, etc. 3.
Crime contra a administração pública - Maranhão. 4. Orçamento municipal –
Maranhão. 5. Eleições – Brasil. I. Michener, Robert Gregory. II. Escola
Brasileira de Administração Pública e de Empresas. Centro de Formação
Acadêmica e Pesquisa. III. Título.
CDD – 336.39
Aos meus pais,
À minha esposa e meus filhos
E ao meu irmão.
Veni, vidi, vici.
AGRADECIMENTOS
Demonstrar gratidão é fácil, mas identificar os nomes de quem devo citar aqui é uma tarefa
complexa. Para mim, tudo é benção e todos colaboram de alguma forma com o aprendizado do
outro.
Apesar disso, agradeço ao Grande Arquiteto do Universo, que todos os dias me permitiu estar
vivo e me possibilitou chegar até aqui.
A meus pais, França e Fátima, que desde cedo me demonstraram o valor do estudo e do
progresso contínuo, sem falar do amor e todas as outras virtudes que os pais podem transmitir
aos filhos.
A minha esposa, Selma, e aos meus filhos Bruno, Maria Luísa e Samille, pela compreensão das
minhas ausências, pelo incentivo, pelo propósito e pelo amor que todo dia se fortifica.
Ao professor Gregory Michener, por ter me escolhido como orientado, pelo conhecimento
transmitido, pela inspiração em fazer o bem.
A Evelyn Contreras, pelo tempo disponibilizado, pelas informações prestadas e pelo apoio.
A Jéssica Aragão, pelo livro emprestado para a prova de seleção. Não sabendo que era
impossível, foi lá e fez (Jean Cocteau)
Aos meus clientes-amigos-prefeitos José Martinho, Dulce Maciel, Lindomar Araújo, André
Portela, Adailson Machado e aos meus valorosos amigos de trabalho Alan e Gheysa Amorim,
Elias Silva, Felipe e Lidiane Portela, Irlailton Assunção, Rafael Teixeira, Pedro Soares, pela
amizade construída.
Aos meus amigos da turma do MAP, em especial Aloysio Meira, Álvaro Fiúza, Breno Augusto,
Breno Gouveia, Eduardo Pereira e Marcello Duailibe.
A todos que de alguma forma contribuíram para a conclusão do curso, mesmo que não tenha
citado aqui. Tudo é benção!
RESUMO
Objetivo: O presente estudo tem como objetivo identificar as práticas fraudulentas de oneração
da folha de pagamentos nos municípios e avaliar se elas têm motivação eleitoral. A análise
empírica central concentra-se nos dados da folha de pagamento de 2004 a 2017, provenientes
de cidades com menos de 50 mil habitantes no Maranhão, como forma de compreender a
relação entre os gastos com folha de pagamento e a reeleição para prefeito.
Metodologia: A pesquisa consistiu em painel de análise constituído por observações de 194
municípios do Maranhão, todos com menos de 50.000 pessoas, de 2004 a 2017, período que
inclui 4 eleições municipais: 2004, 2008, 2012 e 2016. A variável dependente de o estudo é a
contratação de pessoal temporário e a variável independente é reeleição. Também se controlou
o PIB per capita, o aumento do salário mínimo e a inflação.
Resultados: Os dados mostram que nos anos de eleição há um aumento significativo nos gastos
com pessoal na forma de contratos temporários. Este aumento não é logicamente observado nos
gastos com pessoal permanente, baseado em mérito - que não perdem nada financeiramente
quando os prefeitos não garantem a reeleição - nem no caso de empregados comissionados, que
tendem a perder seus empregos se os prefeitos não forem reeleitos.
Limitações: Certos municípios não forneceram dados, significando que não publicaram seus
relatórios de gestão fiscal.
Contribuições práticas: Com base nesses resultados, os órgãos de fiscalização e a sociedade
podem atuar na implementação de mecanismos mais eficazes para detectar fraudes e abusos de
gastos públicos.
Contribuições sociais: Ao confirmar o uso eleitoral de cargos públicos para obter votos, o
estudo mostra que as leis eleitorais e criminais devem ser usadas com maior freqüência para
conter a atividade ilegal.
Originalidade: Este é o primeiro estudo que relaciona os gastos com pessoal no nível municipal
com o ciclo eleitoral.
Palavras-chave: Despesa pública. Servidores públicos. Municípios. Eleição. Clientelismo.
Categoria do artigo: Dissertação de Mestrado/Artigo original.
ABSTRACT
Purpose: The present study aims to identify the fraudulent practices of payroll encumbrance in
the municipalities and to evaluate if they have electoral motivation. The central empirical
analysis focuses on payroll data from 2004 to 2017 from cities with less than 50,000 inhabitants
in Maranhão, as a way of understanding the relationship between payroll spending and mayoral
reelection.
Design/Methodology: The research consisted of panel analysis constituted by observations
from 194 municipal districts in Maranhão, all under 50,000 people, from 2004 to 2017, a period
that includes 4 electoral periods: 2004, 2008, 2012 and 2016. The dependent variable of the
study is the contracting of temporary personnel and the independent variable is reelection. We
also control for per capita GDP, increases in the minimum wage and inflation.
Findings: The data show that in election years there is a significant increase in personnel
expenditures in the form of temporary contracts. This increase is logically not observed in
expenditures on permanent, merit-based personnel – who lose nothing financially when mayors
do not secure reelection – nor in the case of commissioned employees, who tend to lose their
jobs if mayors are not reelected.
Research limitations: Certain municipalities did not provide data, meaning that they did not
publish their fiscal management reports.
Practical contributions: Based on these results, the supervisory bodies and society can act to
implement more effective mechanisms for detecting fraud and abuses of public expenditures.
Social contributions: By confirming the electoral use of public office to obtain votes, the study
illustrates that electoral and criminal law should be used with greater frequency to curb illegal
activity.
Originality: This is the first study that relates personnel expenditures at the municipal level
with the electoral cycle.
Keywords: Public expenditure. Public servants. Counties. Elections. Clientelism.
Article category: Master's Dissertation / Original article.
LISTA DE ANEXOS
ANEXO I – DADOS DOS MUNICÍPIOS DE 2004 A 2006 ___________________________________________ 46
ANEXO II – DADOS DOS MUNICÍPIOS DE 2007 A 2009 __________________________________________ 51
ANEXO III – DADOS DOS MUNICÍPIOS DE 2010 A 2012 __________________________________________ 56
ANEXO IV – DADOS DOS MUNICÍPIOS 2013 A 2015 ____________________________________________ 62
ANEXO V – DADOS DOS MUNICÍPIOS DE 2016 E 2017 __________________________________________ 67
ANEXO VI – DESPESAS TOTAIS DOS MUNICÍPIOS (2004 a 2010) __________________________________ 72
ANEXO VII – DESPESAS TOTAIS DOS MUNICÍPIOS (2011 A 2017) __________________________________ 77
ANEXO VIII– DADOS DE REELEIÇÃO _________________________________________________________ 82
ANEXO IX – IDH, SALÁRIO MÍNIMO E INFLAÇÃO _______________________________________________ 92
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO _________________________________________________________ 11
2
DAS DESPESAS COM PESSOAL E DAS FRAUDES POSSÍVEIS _____________________ 13
2.1
Servidores Fantasmas _____________________________________________________ 15
2.2
Provimento Ilegal de Cargos ________________________________________________ 16
2.3
Pagamento de Diárias, Gratificações e Indenizações _____________________________ 17
2.4
Terceirizações simuladas ___________________________________________________ 19
3
MOTIVAÇÕES E PERSPECTIVAS DE SOLUÇÕES _______________________________ 20
3.1
Motivações ______________________________________________________________ 20
3.2
Oportunidade e Racionalização _____________________________________________ 22
3.3
Perspectiva de Detecção ___________________________________________________ 23
4. FOLHA DE PAGAMENTO E REELEIÇÃO _____________________________________ 25
4.1
Political Business Cycle ____________________________________________________ 25
4.2
Clientelismo _____________________________________________________________ 28
5. ANÁLISE DOS DADOS ___________________________________________________ 29
5.1
Dados e Amostra _________________________________________________________ 29
5.2
Desenho de Pesquisa ______________________________________________________ 30
5.3
Resultados e Discussão ____________________________________________________ 31
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS E RECOMENDAÇÕES _______________________________ 36
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS _______________________________________________ 39
1.
INTRODUÇÃO
Como se comporta a despesa com pessoal em cidades do Brasil onde o prefeito
pretendeu se reeleger? O Brasil tem 5.570 cidades, 91% delas com até 50.000 (cinquenta mil)
habitantes, onde 6.010.109 servidores públicos municipais, de um total de 11,5 milhões de
servidores (federais, estaduais e municipais). O número de servidores municipais corresponde
a 65,7% do pessoal ocupado no Brasil, gerando uma despesa anual de R$ 257 bilhões (IBGE,
2017; IPEA 2017). Praticamente 10% do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro é consumido
pelo pagamento de servidores públicos de todas as esferas (federal, estadual e municipal)
(IPEA, 2018).
O presente estudo visa identificar as práticas fraudulentas de oneração da folha de
pagamentos nos municípios e avaliar se elas têm motivação eleitoral. A análise empírica se
concentra em entender a variação nos gastos com pessoal em relação ao ciclo eleitoral em nível
municipal, a partir de 2004 até 2016, abordando também as práticas fraudulentas de admissão
de pessoal. Também coloca luz sobre a relação entre folha de pagamento e reeleição de
prefeitos.
A pesar de haver muito pouco escrito sobre remuneração de servidores públicos,
especialmente a nível local no Brasil, o gasto com pessoal é a principal despesa em âmbito
municipal, estando legalmente limitada a até 60% da receita líquida do município (Brasil,
2000). Municípios são obrigados a investir o mínimo de 25% de suas receitas em educação e
15% em saúde (Brasil, 1988), mas quanto maiores os gastos com servidores, menores os
recursos disponíveis para tais investimentos, entre outros.
Em que pese a existência desse limite de gastos há mais de 15 anos, não raro é seu
descumprimento: uma em cada quatro cidades estouram esse limite, o que representa um
excesso de R$ 5,2 bilhões (FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DO RIO DE
JANEIRO, 2018). Em 2017, de 169 cidades maranhenses pesquisadas, constatou-se a
extrapolação do limite de gastos com pessoal em 69 – mais de um terço (CMN, 2017). A crise
financeira enfrentada pelos Estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul foi
agravada justamente pelos gastos com pessoal (Brasil, 2018). Importante considerar que essa
natureza de gastos envolve não só os servidores ativos, mas também os inativos. Logo, há
impactos em todos os regimes de previdência, seja próprio ou geral.
Admissão de servidores públicos, pela via constitucional ou legal, é normal e ato
corriqueiro da administração. Porém, há práticas ilegais, fraudulentas de admissão de pessoal e
oneração da folha de pagamento, o que indica o baixo grau de controle e até mesma a
dificuldade material desse tipo de controle. Tais práticas ilegais parecem tornar-se mais
presentes no ano de eleição municipal, quando o cargo público, ainda que precário, é concedido
para se obter um voto.
Nesse cenário, tem-se duas práticas: uma, o tratamento dado às despesas com
pessoal, maior despesa dos municípios; outra, as fraudes praticadas na folha de pagamento, que
oneram a primeira, inviabilizando a consecução de políticas públicas.
Este estudo aborda os excessos praticados no trato de remuneração pública local
por duas vias. Primeiro, neste estudo serão exploradas as formas fraudulentas de aumento das
despesas com pessoal, os motivos que levam administradores públicos a promover essas fraudes
e possíveis soluções (melhorias dos meios de controle dessas condutas). Segundo, pretende-se
analisar a relação entre a despesa com pessoal e o instituto da reeleição de prefeitos municipais
a partir de 2004 até 2016, de modo a mensurar se, em nível municipal, a remuneração dos
servidores públicos é afetada pela candidatura à reeleição dos prefeitos.
Para esse estudo foram obtidos dados de 194 cidades maranhenses com menos de
50 mil habitantes. A análise tem por base o elemento de despesa orçamentária pessoal e
encargos sociais, dentro da categoria econômica despesas correntes, a qual faz parte da Lei
Orçamentária Anual (LOA) dos Municípios, e obtidos através da Secretaria do Tesouro
Nacional. Nessa categoria de despesa são registradas as despesas com pagamento de pessoal
ativo, inativo, pensionistas, a quaisquer ocupantes de cargos públicos, incluindo adicionais,
gratificações e horas extras (BRASIL, 2000).
O índice de reeleição de prefeitos até 2016 e de 56%, em todo o Brasil. Há cidades
onde a prefeitura é um dos principais empregadores, fato que ocorre em 10% dos municípios
brasileiros, os quais dependem 80% da Prefeitura para existir financeiramente (Brasília, 2017).
Assim, quem não é servidor público, é comerciário ou beneficiário dos programas de
transferência de renda. A preocupação que sempre acompanhou a reeleição é a Incumbency
Effect (Zupan, 1991), ou seja, uma pressuposta desvantagem daqueles que não ocupam o cargo
que se pretende reeleger. A ideia central é que o candidato que busca a reeleição teria ampla
vantagem em relação aos demais, pois controla toda a máquina pública, seu orçamento e
tomadas de decisão. Desse possível direcionamento da máquina pública podem ocorrer
condutas ilícitas, consistindo em fraudes e que serão abordadas no Capítulo Dois desse trabalho.
No mesmo capítulo serão apresentados os comportamentos da despesa com pessoal nos últimos
anos, em âmbito municipal e nacional. O Capítulo Três apresenta as motivações e perspectivas
de soluções para as fraudes nas folhas de pagamento.
A dissertação representa um estudo inédito, pois a literatura correlata trata das
relações de gastos com saúde, comportamento fiscal, endividamento público, corrupção e
investimentos em educação com reeleição, como consta no Quarto Capítulo. Além disso,
possivelmente é o primeiro estudo onde são descritas as práticas fraudulentas de oneração da
folha de pagamento nos municípios do Brasil.
Os Capítulos Quinto e Sexto tratarão os descritivos dos dados utilizados,
metodologia aplicada e resultados alcançados, os quais atestam um aumento de gasto com
pessoal temporário no ano da eleição, sugerindo um possível uso para fim eleitoral. Ao final,
no Capítulo Sete serão apresentadas as conclusões e possíveis encaminhamentos.
2
DAS DESPESAS COM PESSOAL E DAS FRAUDES POSSÍVEIS
A admissão de servidores públicos enfrenta um tratamento legal, o qual diz respeito
às formas de admissão e execução dos serviços, e um tratamento financeiro, dado que a
remuneração de servidores é uma despesa pública e objeto de análise orçamentária. Em alguns
momentos esse duplo tratamento expõe suas fragilidades, permitindo que fraudes aconteçam,
como adiante será demonstrado.
Em regra, a admissão de servidores públicos e empregados públicos para cargos de
provimento efetivo deve ocorrer mediante concurso público de provas e títulos ou através de
seletivo, que é um concurso simplificado (BRASIL, 1988). Para os cargos em comissão, os
quais referem-se às funções de direção, chefia e assessoramento, é possível a livre nomeação,
sendo desnecessário concurso público (BRASIL, 1988). É possível ainda a contratação direta
de servidores e empregados públicos, de forma temporária, para atender necessidade
excepcional da Administração Pública (BRASIL, 1988).
A Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF) estipula
limites de gastos com pessoal para os três níveis da federação. Assim, em cada exercício
financeiro (01/01 a 31/12), o máximo permitido de gastos com pessoal é de 60% da Receita
Corrente Líquida (RCL) (Brasil, 2000). Ultrapassar esse limite constitui crime de
responsabilidade (Brasil, 1967) e ato de improbidade administrativa (Brasil, 1992).
O aumento da despesa com pessoal deve ser precedido de análises orçamentárias
para três exercícios financeiros, para verificar o risco de inadimplemento (Brasil, 2000). Se isso
não for observado, esse tipo de despesa é considerado nulo (Brasil, 2000). Para fins legais, são
consideradas despesas com pessoal:
• Vencimentos e vantagens, fixas e variáveis de servidores ativos, os inativos
e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou
empregos, civis, militares e de membros de Poder,
• Subsídios,
• Proventos da aposentadoria,
• Reformas e pensões,
• Adicionais,
• Gratificações,
• Horas extras,
• Vantagens pessoais de qualquer natureza,
• Encargos sociais e
• Contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.
A admissão de servidores através de concurso público sofre limitação em anos
eleitorais. A Lei nº 9.504/97 proíbe a nomeação e contratação de servidores e empregados
públicos no período de julho a dezembro do ano que se realiza a eleição (art. 73), mas permite
a nomeação de aprovados em concursos homologados antes desse mesmo prazo. Também
permite a livre nomeação e exoneração para cargos em confiança. No ano eleitoral é vedada a
concessão de aumento de remuneração dos servidores, no período de três meses antes do pleito
até a posse dos eleitos (Brasil, 1997).
Sendo assim, a primeira possibilidade lícita que o prefeito pretendente à reeleição
dispõe é realizar concurso público em período próximo ao ano de eleição e homologá-lo antes
do período vedado. Outra possibilidade é promover aumentos de vencimentos e subsídios,
igualmente fora do interregno proibido. Estas condutas podem se amoldar à descrição do
modelo de reputação (apresentada no Capítulo Quatro) ou de patronagem, e são despesas de
caráter continuado, gerando ônus ao Município.
As condutas lícitas podem vir a serem tidas por ilegítimas ou imorais, mas são
permitidas pela legislação, em tese. As condutas que merecem destaque são as ilícitas, pois
demandam todo um conjunto de ações e sanções por parte da Administração Pública. Essas
condutas serão aqui tratadas como desvios de finalidade ou fraudes, dado que representam ações
de má-fé, com descumprimento de obrigação imposta em lei e destinadas à manipulação de
algum resultado. A nomenclatura e sistematização abaixo utilizadas é largamente utilizada
pelos órgãos de controle e pelo Poder Judiciário.
2.1
Servidores Fantasmas
O caso mais típico de fraude é a admissão de servidores fantasmas. Essa fraude
consiste no pagamento de remuneração a uma pessoa, sem que haja a necessária prestação de
serviços. Casos como esse são encontrados nas mais diversas esferas de governo e esse tipo de
fraude é facilitada pela ausência de controles de jornada.
Em 2018, o Supremo Tribunal Federal (STF) recebeu denúncia contra o deputado
federal paranaense Luiz Nishimori, o qual teria empregado 09 (nove) servidores fantasma em
seu gabinete quando deputado estadual, no período de 2003 a 2010, acarretando um prejuízo de
aproximadamente R$ 2,8 milhões (Brasil, 2018). Ainda em nível estadual, o então governador
de Roraima (RR), Neudo Campos (1995-2002) foi alvo da Operação Gafanhoto, a qual detectou
cerca de 5.500 (cinco mil e quinhentos) servidores fantasmas e um prejuízo de R$ 230 milhões
(Brasil, 2019). Em 2014, o Ministério Público Federal (MPF) ajuizou ação contra o ex-senador
Efraim Morais e outras 50 (cinquenta) pessoas lotadas em seu gabinete, mas que não prestavam
serviços efetivamente, gerando um prejuízo de R$ 6 milhões (Brasil, 2014).
Em âmbito municipal, especificamente no Maranhão, o Ministério Público Estadual
(MPE-MA) titularizou em 2016 a Operação Descarrego, que detectou mais de 40 (quarenta)
servidores fantasmas na cidade de Pio XII, com remunerações médias de R$ 4 mil (Maranhão,
2016). O mesmo órgão também atuou contra o prefeito de São José de Ribamar em razão da
existência de 33 (trinta e três) servidores fantasmas em 2016, o que teria ocasionado um prejuízo
superior a R$ 2 milhões (Maranhão, 2016).
2.2
Provimento Ilegal de Cargos
Outra possibilidade é a admissão irregular de servidores públicos, sem concurso
público ou processo seletivo, para ocupar cargos de provimento efetivo ou até mesmo para
ocupar cargos públicos inexistentes. Por força constitucional, a criação de cargos públicos
demanda sua prévia criação por lei, estipulando-se número de vagas, remuneração, atribuições
e demais características (Brasil, 1988).
Uma dessas condutas aconteceu em Açailância-MA em 2016. O MPE-MA detectou
que desde 2012 o município não realizava concursos públicos e havia 531 servidores ocupando
cargos de provimento efeito, sem concurso público (Maranhão, 2016). No município de Montes
Altos-MA, em 2013, o MPE-MA constatou que o Poder Executivo Municipal mantinha
servidores contratados temporariamente para cargos usuais (Maranhão, 2013). O mesmo órgão
atuou contra o Município de São Joao dos Patos, face à contratação irregular de servidores e
nomeação de parentes do prefeito (Maranhão, 2017).
Uma variação dessa conduta é a criação de cargos comissionados sem
preenchimentos dos requisitos legais. Os cargos comissionados são aqueles destinados à
assessoramento, chefia ou direção, não podendo abranger atividades burocráticas ou
operacionais usuais. Em 2018 o STF ratificou a necessidade do vínculo de confiança para a
criação de cargos dessa natureza, julgando assim inconstitucional lei do município de
Guarulhos/SP (Recurso Extraordinário 1.041.2010/SP). Em momento anterior, o STF já havia
decidido da mesma forma (Brasil, 2011).
Segundo IBGE (2015), a média de servidores públicos comissionados nas cidades
com até 5.000 (cinco mil) habitantes é de 13,2% da população (contra 63,2% de cargos de
provimento efetivo), número que se reduz na medida em que aumenta o número de habitantes.
Assim, em cidades de até 50.000 (cinquenta mil) moradores, o percentual cai para 8,5% (contra
58,6% dos cargos de provimento efetivo).
Tabela 1 Percentual de pessoal ocupado na administração direta, por vínculo empregatício,
segundo as classes de tamanho da população dos municípios - Brasil - 2005/2015
População
Percentual de pessoal ocupado na administração direta,
por vínculo empregatício (%)
Estatutários CLT Comissionados Estagiários Sem Vínculos
Até 5.000
65,0
7,7
14,1
1,6
11,6
De 5.001 a 10.000
63,3
7,7
11,6
1,7
15,7
De 10.001 a 20.000
62,4
8,0
10,0
1,5
18,1
De 20.001 a 50.000
60,9
8,9
8,4
1,9
19,8
De 50.001 a 100.000
61,9
9,8
7,7
2,7
17,9
De 100.001 a 500.000
65,7
9,6
7,0
3,2
14,4
Mais de 500.000
79,1
4,8
5,1
2,7
8,4
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informações Básicas Municipais 2015/2017
