Legislação psiquiátrica no início da República: entre o protagonismo do Hospício Nacional de Alienados e a interiorização da assistência
José Roberto Silvestre Saiol
Introdução
O objetivo do presente trabalho é investigar, a partir legislação psiquiátrica e dos debates que envolvem o seu processo de elaboração, os modelos propostos para a interiorização da assistência no Brasil, no contexto da Primeira República, tomando em conta o protagonismo assumido pelo Hospício Nacional de Alienados nesse processo, bem como projetos dissonantes.
Os momentos finais do Império, bem como o início da Primeira República marcam, no campo da assistência psiquiátrica, um conjunto bastante significativo de transformações que se apresentam, sobretudo, na forma de propostas legislativas. Tais propostas contribuiriam tanto para a institucionalização da Assistência a Alienados, quanto no sentido de indicar as diretrizes para o seu desenvolvimento e sua interiorização. É o caso, por exemplo, de decretos como o de nº 10244/1889, que criou o Conselho de Assistência para a Casa do São José, Colônia de São Bento e Asilo do Conde de Mesquita cujas atribuições lembram, em algum sentido, àquelas da Assistência a Alienados, que viria a ser instituída no ano seguinte; o de nº 142-A/1890, que já sob a égide do governo republicano desanexa o Hospício de Pedro II da Santa Casa da Misericórdia, e passa a denominá-lo como Hospício Nacional de Alienados; o de nº 206-A/1890, que criava a Assistência Médica e Legal de Alienados; e, mais adiante, já em 1903, o decreto nº 1132/1903, que reorganizava e modernizava a Assistência a Alienados em todo o país.
Todos estes registros legislativos contribuíram significativamente para o processo de secularização, modernização e interiorização de uma assistência psiquiátrica na qual o Estado se apresentava como ator fundamental, responsável pela gestão das instituições voltadas para o tratamento dos doentes mentais, entendidos a partir de então como sujeitos de direito. É
Graduando, 9º período do curso de Licenciatura e Bacharelado da Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
Bolsista PIBIC/CNPq do Departamento de Pesquisa da Casa de Oswaldo Cruz (Depes/COC/Fiocruz), sob orientação da pesquisadora Ana Teresa A. Venancio. E-mail: joseroberto_hist@hotmail.com. Este trabalho está integrado ao grupo de pesquisa do CNPq “O físico, o mental e o moral na história dos saberes médicos e psicológicos”, bem como ao projeto de pesquisa “Do Hospício de Pedro II ao Hospital Nacional de Alienados: cem anos de histórias (1841-1944)”, financiado pela FAPERJ.
2 necessário, contudo, observar que essa experiência não se apresenta de maneira isolada, mas antes no interior de uma conjuntura política em que o país buscava construir-se enquanto república e onde os debates sobre o federalismo se apresentavam como questão central desse processo de construção.
Nesse sentido, o protagonismo da questão federalista fica evidente também nos debates em torno dos projetos de propostas legislativas para a assistência psiquiátrica, tanto no âmbito da Câmara dos Deputados, quanto no interior do campo psiquiátrico, onde se discutem não apenas os melhores meios para o tratamento da doença mental, mas as prerrogativas e atribuições dos estados da federação frente aos do governo central.
Pensando a interiorização da assistência a alienados
A reflexão aqui proposta foi construída a partir de três movimentos. No primeiro deles, buscou-se pensar nas ações de expansão e interiorização dos serviços assistenciais, destinados aos doentes mentais, no âmbito da capital federal. Isto porque, além de sediar o primeiro hospital de alienados do país, as fontes indicam uma relação bastante particular entre o Estado e a assistência no Rio de Janeiro da primeira república: se nos estados da federação a assistência a alienados configurava um serviço local, na capital federal, ela estaria diretamente subordinada à administração do governo central.
Outro fator relevante foi a criação de uma instituição voltada para a gestão e fiscalização dos asilos e colônias públicos já existentes, bem como dos que viessem a ser instituídos na capital federal a expensas do poder público. Criada e regulamentada em 1890 pelo Decreto n.º 206-A, a então chamada Assistência Médica e Legal de Alienados1 tinha como finalidade “soccorrer os enfermos alienados, nacionaes e estrangeiros, que carecerem do auxilio publico, bem assim os que mediante determinada contribuição derem entrada em seus hospícios”.
Em diálogo com a proposta do simpósio de pensar a interiorização não apenas em direção aos “sertões” do país, mas também em direção aos subúrbios das capitais brasileiras, enfatiza-se aqui o papel de destaque desempenhado pela criação das colônias agrícolas da Ilha do Governador no final do século XIX, e de Jacarepaguá, em 1924 neste processo. Isto porque
1 À época, composta pelo Hospício Nacional de Alienados e pelas colônias de São Bento e Conde de Mesquita,
3 o modelo de colônia agrícola teria se apresentado como uma alternativa muito interessante para o contexto brasileiro da época.
Seja em visita às fontes ou à literatura especializada, é possível perceber duas características deste modelo que o tornava particularmente vantajoso: a primeira delas era seu valor terapêutico; a segunda, seu baixo custo de manutenção. Assim sendo, atores de destaque no campo da doença mental mobilizaram-se para a divulgação e a implementação do sistema de colônias agrícolas em diferentes locais do país.
Nesse sentido, publicaram textos nos Arquivos Brasileiros de Neuriatria e Psiquiatria2 de 1906 os doutores Franco da Rocha (1864-1933), à época diretor do Asilo-Colônia de Juquery, em São Paulo; e Juliano Moreira (1873-1932), diretor do Hospício Nacional. Ambos enfatizavam o potencial terapêutico e econômico do modelo, recorrendo para isso a experiências estrangeiras, como a da Bélgica, a da Escócia e a da Rússia3. Para os autores, as colônias agrícolas ofereceriam aos doentes incuráveis e tranquilos o isolamento e as condições necessárias ao seu tratamento, e mesmo sua inserção em núcleos familiares através da adoção da assistência homo e heterofamiliar. Além disso, no caso do Rio de Janeiro, contribuiriam significativamente para o esvaziamento do Hospício Nacional, cujas atividades deveriam ser destinadas prioritariamente ao tratamento dos doentes mentais curáveis.
Economicamente, tal modelo se apresentava como uma alternativa interessante, tendo-se em vista a potencial economia proporcionada aos cofres públicos, já que quando instaladas em locais propícios, o trabalho dos próprios alienados garantiria pelo menos uma parcela significativa de sua manutenção. Junto à divulgação do modelo das colônias agrícolas, vinha também a divulgação da assistência familiar:
“Para uma porção bastante considerável de alienados carecendo de assistencia e que podem ser submettidos a esse tratamento, a assistencia familiar representa a fórma mais natural, mais livre, a melhor e a menos dispendiosa de cuidar taes enfermos e constitue, além disso, para um grande número delles um factor therapeutico importante.” (MOREIRA, 1906: 28.)
Todavia, faz-se necessário destacar que não se tratava da simples adoção do modelo de colônias agrícolas tal como ele se apresentava nas diferentes experiências europeias citadas.
2 Periódico da Sociedade Brasileira de Neurologia, Psiquiatria e Medicina Legal.
3 Sobre esta última, embora Franco da Rocha tenha afirmado que ela não teria sido muito bem sucedida, Juliano
Moreira destaca um conjunto de notícias recentes que contradizem o insucesso do caso russo, reafirmando assim o potencial do modelo de colônia agrícola.
4 Nas palavras de Franco da Rocha, era necessário “estudar as nossas condições e enxertal-a [sic.] no nosso paiz, modificando-o de acordo com o meio em que terá de servir” (ROCHA, 1906: 20).
O que se pode perceber, portanto, é que tal como sinaliza Ana Venancio, o tipo institucional das colônias agrícolas teria assumido, no campo da história da psiquiatria brasileira um papel de grande destaque, na medida em que era constantemente recomendado “como solução para o problema dos alienados, muitas vezes associadas à assistência familiar” (VENANCIO, 2011: 37). É significativo ainda, destacar a atuação e a circulação desses e de tantos outros médicos no sentido da proposição de modelos para as políticas públicas voltadas para a assistência4.
O segundo movimento deste trabalho destina-se a refletir sobre a proposição de um projeto nacional para a assistência psiquiátrica. Nesse sentido, assim como destacado anteriormente, criou-se na capital federal, em 1890, a Assistência a alienados, cuja atuação restringia-se aos asilos públicos da cidade do Rio de Janeiro. Tal configuração passaria por uma modificação significativa com a promulgação do Decreto nº 1132/1903, quando algumas de suas atribuições passariam a ter abrangência nacional – aspecto que será explorado mais adiante.
Tal decreto – que reorganizou a Assistência a Alienados – passou a fornecer as diretrizes para a implementação e a organização da assistência em todos os estados da federação. Definia assim suas atribuições, os procedimentos de admissão, as garantias individuais dos doentes mentais, os requisitos mínimos para a criação de asilos ou casas de saúde desta natureza e instituía a criação de comissões de inspeção que seriam representantes do ministro do interior e sua função seria de fiscalizar os estabelecimentos de alienados, públicos ou privados, existentes no país.
Note-se, portanto, que a partir de então, a atuação do governo federal no serviço de assistência psiquiátrica não estaria mais restrita à capital federal. Nesse sentido, o que se observa é, provavelmente, um esforço de normatização do processo de interiorização da
4 Nos relatórios de pesquisa desta bolsa, tem-se evidenciado repetidamente a presença de atores ligados à matéria
psiquiátrica circulando nas esferas políticas. Como exemplo, podem-se citar os Drs. Teixeira Brandão (1854-1921), deputado com ativa participação na elaboração do projeto do decreto de 1903 e Juliano Moreira, cuja contribuição esteve ligada à elaboração do relatório dos melhoramentos necessários ao Hospício Nacional que acompanhou o projeto do mesmo decreto.
5 assistência para os demais estados da nação, informando as novas diretrizes aos estabelecimentos já existentes, bem como definindo as exigências para a criação de outros.
Ao pensar a promulgação de uma lei como essa inserida em seu contexto de produção, chama a atenção o fato de que ela esbarra em uma das questões centrais colocadas pelos anos iniciais do regime republicano no Brasil: a do federalismo. É preciso, portanto, considerar o processo de transição entre o regime monárquico e o republicano, e a necessidade de reorganização do aparelho burocrático nacional num momento marcado não por um consenso uníssono acerca dos melhores caminhos para a nação; mas antes, por disputas políticas intensas e constante debate.
Assim sendo, em visita à literatura especializada, verificou-se que a Constituição de 1891 consagrou um modelo de federalismo que garantia aos estados da federação grande autonomia, substituindo assim o centralismo característico do regime imperial (RESENDE, 2003: 93-94). Em contrapartida, a promulgação de um decreto desta natureza parece evidenciar o fato de que as prerrogativas do governo central frente aos estados da federação e
vice-versa ainda não estavam completamente definidas naquele momento.
Prova disso é que, ao analisar o processo de tramitação do projeto de lei que deu origem ao Decreto nº 5048-A/1927, verificamos que o argumento mobilizado pelo então presidente da república, Washington Luis (1869-1957), para vetar o seu artigo 9, era o de que, uma atribuição como a que ele estabelecia colidiria com as prerrogativas que a Constituição assegurava aos estados. Tal artigo atribuía ao Ministro da Justiça e Negócios Interiores a suprema inspeção de todos os estabelecimentos públicos ou particulares destinados ao tratamento de psicopatas, representado por comissões de inspeção formadas em todos os estados da União – determinação semelhante àquela do decreto de 1903.
Embora esta questão pareça circunscrita exclusivamente à esfera política, a aposta deste trabalho é a de que tal debate mobilizou atores de destaque no campo da assistência a alienados, dividindo suas opiniões.
A recepção e a repercussão da lei federal de 1903
Em seu terceiro movimento, debruça-se, portanto, sobre a recepção e a repercussão do Decreto n.º 1.132/1903 no interior do campo psiquiátrico, com destaque para as posições
6 defendidas pelos Drs. Nina Rodrigues (1862-1906) e Juliano Moreira5. Tais posições são defendidas em dois artigos publicados nos Arquivos Brasileiros de Psiquiatria, Neurologia e
Medicina Legal, respectivamente: “Legislação sobre assistência a alienados”; “A lei federal
de Assistência a Alienados e a crítica do professor Nina Rodrigues”. Investiga ainda o papel de destaque protagonizado pelo Hospício Nacional no interior da Assistência a Alienados.
Em síntese, os argumentos mobilizados por Nina Rodrigues em sua crítica à lei de 1903 estavam ligados ao fato de que, na forma assumida pelo decreto, em muitos momentos a Assistência a Alienados se confundia com o Hospício Nacional. Para o médico,
“a fórma de uma lei que se propõe a crear em todo o paiz a protecção legal aos mentecaptos, a marcar para os Estados o typo ou o modelo dos serviços technicos da assistencia aos loucos, não se compadece com o theor do Decreto n. 1132, de 22 de dezembro de 1903, que numa associação lamentavel traz uma mistura no mesmo pé de igualdade, as linhas geraes da legislação penal e civil, relativa aos alienados, prescripções technicas para os estabelecimentos destinados ao tratamento das moléstias mentaes, detalhes do serviço local da assistencia do Districto Federal, e até minudencias do regimento interno do Hospicio Nacional de Alienados. [...] Apenas em 23 artigos, acreditaram os legisladores brazileiros poder condensar todo o plano grandioso da creação da assistencia e da protecção legal aos alienados da República”. (RODRIGUES, 1906: 303).
Além disso, Nina Rodrigues enfatiza uma série de ambiguidades e imprecisões no texto da lei, bem como seu caráter inconstitucional:
“Por conseguinte, desde que, só pelas suas attribuições constitucionnaes de formar o direito pátrio, póde a União influir nos serviços de assistencia a alienados dos Estados, porquanto o encargo de provêr e organisar a assistencia pública é confiada pela Constituição aos governos estaduaes, torna-se claro que a União não poderá encontrar, no mecanismo federativo que foi applicado ao governo da República, meio legal de regular e ficalisar por si a execução das medidas de assistencia a insanos dos Estados, missão essa evidentemente confiada aos poderes estaduaes e em particular á sua magistratura” (RODRIGUES, 1906: 307).
Para o autor, um modelo centralizador como o consagrado pela lei de 1903, além de violar as prerrogativas constitucionais dos estados, não daria conta do problema da assistência de maneira eficiente, assim como das particularidades de cada um dos estados da união.
5 Tomamos conhecimento dos textos onde essas posições são defendidas a partir da dissertação de mestrado de
Ede Cerqueira. Ver: CERQUEIRA (2014). Cabe esclarecer que não se trata de um debate propriamente dito, uma vez que Nina Rodrigues vem a óbito pouco tempo depois de publicar seu artigo de críticas à lei de 1903, e a resposta de Juliano Moreira tenha sido publicada apenas um ano mais tarde.
7 Em seu texto de resposta às críticas do Dr. Nina Rodrigues, Juliano Moreira, por sua vez argumentava que, embora o decreto de 1903 possua alguns problemas, este teria sido importante para colocar em evidência a causa dos alienados. Afirmava ainda a impossibilidade de uma obra jurídica perfeita, enfatizando que o próprio crítico não teria se “aventurado em propor um projeto de lei” (MOREIRA, 1907: 222). Para o então diretor do Hospício Nacional, o “impulso inicial” para a reforma definitiva dos costumes em matéria de assistência a alienados no contexto brasileiro compensaria o pouco mérito do decreto como obra jurídica:
“a lei em questão, mesmo sem pretenções a ser perfeita, attingiu o melhor de seu escôpo: <communicar a todo o paiz o movimento generoso em favor dos alienados>, tem o <intento de garantir os alienados contra as reclusões carcerárias tão em vigor, a intenção positiva de crear uma fiscalisação inexistente até aqui para os estabelecimentos públicos; o sentimento nitido da necessidade de uma descriminação nas multiplas fórmas de assistencia a alienados; assim como de serem descriminados das responsabilidades pelo ônus da assistencia aos loucos>” (MOREIRA, 1907:221).
Em suma, o argumento de Juliano Moreira se constrói a partir da defesa de uma lei geral para a assistência a alienados que ofereça aos estados da federação as diretrizes básicas para sua organização. Todavia, para uma compreensão mais ampliada de seus argumentos, há que se levar em conta, como vem sendo enfatizado aqui, sua participação bastante ativa no processo de elaboração desta lei, bem como as melhorias materiais realizadas no Hospício Nacional após a sua promulgação.
A partir das diferentes posições defendidas nesses textos, o que se pode observar são dois projetos nacionais para a assistência a alienados em disputa: um descentralizador, advogando pelo direito e princípio constitucional federativo de cada estado legislar a partir de suas particularidades com base na experiência estadunidense, defendido por Nina Rodrigues; e outro centralizador, baseado na defesa de uma lei geral inspirada no modelo francês, defendido por Juliano Moreira. Tal disputa coloca em questão mais do que apenas os modelos assistenciais, mas antes, a necessidade de uma tomada de posição quanto ao federalismo, aspecto fundamental para se pensar as prerrogativas do Estado, em suas diferentes instâncias de atuação, frente à assistência.
No que tange à centralidade assumida pelo Hospício Nacional no interior da Assistência a Alienados – e mesmo sua confusão com ela, pelo menos no âmbito da capital
8 federal –, destacam-se alguns fatores que podem explicar tal protagonismo. O principal deles é que se trata não apenas do primeiro, mas também do maior e mais moderno hospital de alienados do país à época. No mais recente projeto de pesquisa desenvolvido nesta bolsa, pôde-se observar na imprensa um volume significativo de matérias que tratavam o Hospício Nacional – porta de entrada e principal órgão da Assistência a Alienados no Distrito Federal, responsável, inclusive, por receber doentes oriundos dos demais estados e ainda de outros países – como uma espécie de vitrine do desenvolvimento científico da nação. Estas percepções se manifestavam principalmente em matérias que discorriam sobre as visitas frequentes de personalidades científicas e políticas ao asilo da Praia da Saudade.
Bibliografia
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CERQUEIRA, Ede Conceição Bispo. A Sociedade Brasileira de Neurologia, Psiquiatria e Medicina Legal: Debates sobre ciência e assistência psiquiátrica (1907-1933). Dissertação (Mestrado em História das Ciências e da Saúde) – Casa de Oswaldo Cruz/ Fiocruz, Rio de Janeiro, 2014.
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VENANCIO, Ana Teresa A. Da colônia agrícola ao hospital-colônia: configurações para a assistência psiquiátrica no Brasil da primeira metade do século XX. História, Ciências, Saúde
