PARECER AJL/CMT Nº 038/2014. Teresina (PI), 14 de março de 2014.

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ESTADO DO PIAUÍ

CÂMARA MUNICIPAL DE TERESINA

PALÁCIO SENADOR CHAGAS RODRIGUES Assessoria Jurídica Legislativa

Av. Marechal Castelo Branco, 625 – Bairro Cabral – 64000-810 – Teresina (PI) CNPJ nº 05.521.463/0001-12

1 PARECER AJL/CMT Nº 038/2014. Teresina (PI), 14 de março de 2014.

Assunto: Projeto de Lei n° 047/2014 Autor: Prefeito Municipal de Teresina

Ementa: “Autoriza a desafetação, para fins de doação do bem municipal que especifica e dá

outras providências”.

Relator: Ver. Cel. Edvaldo Marques

Conclusão: parecer contrário à tramitação, discussão e votação do presente projeto de lei

I – RELATÓRIO/HISTÓRICO:

De autoria do Prefeito Municipal de Teresina, o presente projeto de lei dispõe sobre a autorização para a desafetação de um imóvel pertencente ao Município (Área Institucional III), situado na série sul da Rua Deputado Antônio Gayoso, Conjunto Habitacional Dirceu Arcoverde II, Bairro Itararé, zona Sudeste desta Capital, para fins de doação, conforme descrito na proposição em exame.

Em mensagem de nº 016/2014, o digníssimo autor descreve as características, limites e dimensões do imóvel objeto da desafetação, o qual será doado em favor da empresa ALMAVIVA DO BRASIL TELEMARKETING E INFORMÁTICA S/A, a fim de que nele seja construída e instalada a sede da aludida empresa, atendendo, assim, a política de benefícios e incentivos fiscais do Município de Teresina às empresas de Call Center e Telemarketing, conforme previsto na Lei nº 4.410, de 14 de junho de 2013.

Ademais, o proponente ressaltou que a finalidade essencial do presente ato de doação consiste no interesse público, haja vista que promoverá a geração direta e indireta de empregos ao Município de Teresina, colaborando ainda para o aumento da arrecadação, que se converterá em mais obras e serviços públicos de qualidade a toda a população, buscando, desse modo, o seu desenvolvimento econômico e social.

Acostados aos autos do Projeto encontram-se manifestação do Secretário Municipal de Planejamento e Coordenação no sentido de que não existem projetos da Prefeitura Municipal de Teresina previstos para a área objeto de doação; Certidão de Registro de Imóvel do Cartório Naila Bucar atestando a propriedade do imóvel ser da Prefeitura

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2 Municipal de Teresina; ofício e pareceres da Procuradoria Geral do Município; Termo de Dispensa de Licitação; Memorial Descritivo e Croquis da referida área; 3 (três) avaliações acerca do preço de mercado do imóvel em referência, entre outros documentos.

Seguindo nova sistemática do processo legislativo e por orientação e provocação do Departamento Legislativo, esta Assessoria Jurídica Legislativa foi instada a emitir parecer jurídico.

É, em síntese, o relatório. Passamos a opinar.

II – DA NOVA SISTEMÁTICA NO PROCESSO LEGISLATIVO DA CÂMARA MUNICIPAL DE TERESINA E A POSSIBILIDADE DE MANIFESTAÇÃO DA ASSESSORIA JURÍDICA LEGISLATIVA:

Ab initio, impende salientar que a emissão de parecer por esta Assessoria Jurídica Legislativa não substitui o parecer das Comissões especializadas, porquanto essas são compostas pelos representantes eleitos do povo e constituem-se em manifestação efetivamente legítima do Parlamento. Dessa forma, a opinião jurídica exarada neste parecer

não tem força vinculante, podendo seus fundamentos serem utilizados ou não pelos membros desta Casa.

De qualquer sorte, torna-se de suma importância algumas considerações sobre a possibilidade e compatibilidade da nova sistemática adotada para o processo legislativo no âmbito desta Casa de Leis de Teresina.

A Resolução Normativa n° 036/2011, que dispõe sobre as atribuições dos Assessores Jurídicos Legislativos, assim dispõe:

Art. 9° Ficam criados 05 (cinco) cargos de Assessor Jurídico Legislativo, privativos de bacharéis em Direito, dentro do Quadro Efetivo de Pessoal da Câmara Municipal de Teresina, a serem providos na forma do que dispõe o art. 37, I e II, da Constituição Federal e 75, I e II, da Lei Orgânica do Município de Teresina.

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3 I – emitir pareceres, por escrito, das proposições que tramitam no Departamento Legislativo, quando lhes forem solicitados, bem como, prestar assessoria e consultoria à Presidência, Mesa Diretora e as Comissões Permanentes e Especiais; (...) (grifo nosso)

Assim sendo, a referida Resolução estabelece expressamente a possibilidade de emissão de parecer escrito sobre as proposições legislativas, exatamente o caso ora tratado.

A sistemática, ressalte-se, não é exclusividade de Teresina, sendo adotada por diversas outras Câmaras Municipais brasileiras.

Ainda assim, a opinião técnica desta Assessoria Jurídica é estritamente jurídica e opinativa não podendo substituir a manifestação das Comissões Legislativas especializadas, pois a vontade do Parlamento deve ser cristalizada através da vontade do povo, aqui efetivada por meio de seus representantes eleitos. E sãos esses mesmos representantes que melhor podem analisar todas as circunstâncias e nuances (questões sociais e políticas) de cada proposição.

Por essa razão, em síntese, a manifestação deste órgão de assessoramento jurídico, autorizada por norma deste Parlamento Municipal, serve apenas como norte, em caso de concordância, para o voto dos edis mafrenses, não havendo substituição e obrigatoriedade em sua aceitação e, portanto, não atentando contra a soberania popular representada pela manifestação dos Vereadores.

III – ADMISSIBILIDADE:

Inicialmente, observa-se que o projeto está redigido em termos claros, objetivos e concisos, em língua nacional e ortografia oficial, devidamente subscrito por seu autor, além de trazer o assunto sucintamente registrado em ementa, tudo na conformidade do disposto nos arts. 99 e 100, ambos do Regimento Interno da Câmara Municipal de Teresina - RICMT.

Observa-se, ainda, que o autor articulou justificação por escrito, atendendo ao disposto no art. 101 da mesma norma regimental.

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4 A distribuição do texto também está dentro dos padrões exigidos pela técnica legislativa, não merecendo qualquer reparo.

Destarte, nenhum óbice de ordem técnico-formal existe, daí porque merecer a matéria toda consideração da edilidade no tocante a tais aspectos.

IV – ANÁLISE SOBRE O PRISMA LEGAL E CONSTITUCIONAL:

Trata-se de projeto de lei cuja matéria é de competência do Prefeito Municipal, encontrando arrimo na Lei Orgânica do Município de Teresina - LOM, em seu art. 71, inciso XXXIII e art. 108, respectivamente. Senão vejamos:

Art. 71. Compete privativamente ao Prefeito: (...)

XXXIII - providenciar sobre a administração dos bens do Município e sua alienação, na forma da lei; (grifo nosso)

Art. 108. Compete ao Prefeito Municipal a administração dos bens municipais, respeitada a competência da Câmara quanto aos seus servidores. (grifo nosso)

Ademais, verifica-se que o procedimento adotado pelo Chefe do Poder Executivo de submeter o presente projeto de lei à apreciação desta Casa Legislativa encontra-se em conformidade com o art. 111, caput, da citada Lei Orgânica, o qual estabelece que a desafetação de bens municipais dependerá de lei, senão vejamos:

Art. 111. A afetação e a desafetação de bens municipais dependerão de lei. (grifo nosso)

No que concerne à desafetação e doação de bem imóvel, algumas considerações merecem ser tecidas.

O Código Civil Brasileiro, em seu art. 98, conceitua os bens públicos como sendo aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno. Já em seu art. 99, o

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5 Estatuto Civil faz uma divisão tripartite, classificando tais bens em 3 (três) diferentes espécies, conforme verificado abaixo:

Art. 99. São bens públicos:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;

II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;

III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. (grifo nosso)

Verifica-se, portanto, que tal classificação usa como critério a afetação dos bens, ou seja, o bem público é afetado nas hipóteses em que possui destinação específica e desafetado em caso contrário.

A doutrina do administrativista José Cretella Júnior conceitua a afetação nos seguintes termos:

(...) é o instituto de direito administrativo mediante o qual o Estado, de maneira solene, declara que o bem é parte integrante do domínio público. É a destinação da coisa ao uso público. A operação inversa recebe o nome de desafetação, fato ou manifestação do poder público mediante o qual o bem público é subtraído à dominialidade estatal para incorporar-se ao domínio privado do Estado ou do particular. (CRETELLA JR, José. Curso de Direito Administrativo. 7.ed. Rio de Janeiro, 1983). (grifo nosso)

Tal destinação pode se dar de modo explícito ou implícito. Entre os meios de afetação explícita estão a lei, o ato administrativo e o registro de projeto de loteamento. Implicitamente, a afetação se dá quando o poder público passa a utilizar um bem para determinado fim sem manifestação de vontade formal nesse sentido, bastando apenas uma conduta para demonstrar que o bem está sendo utilizado em prol do interesse público.

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6 A desafetação, por sua vez, é a mudança de destinação do bem. Trata-se de mecanismo criado por lei a fim de possibilitar a disposição do bem, uma vez que os bens com destinação pública não podem ser alienados ou doados.

No caso em apreço, verifica-se que a proposição legislativa possui o intuito de promover a desafetação de bem imóvel de uso especial denominado Área Institucional III, integrante do Conjunto Habitacional Dirceu Arcoverde II, a fim de doá-lo em favor da empresa ALMAVIVA DO BRASIL TELEMARKETING E INFORMÁTICA S/A, de modo de que nele seja construída e instalada a sede da aludida empresa, atendendo, assim, a política de benefícios e incentivos fiscais do Município de Teresina às empresas de Call Center e Telemarketing, conforme previsto na Lei nº 4.410, de 14 de junho de 2013.

Verifica-se, portanto, que o presente projeto objetiva desafetar bem público municipal de uso especial para fins de doação a um particular. Ocorre que, para que aconteça tal doação, imprescindível se faz o procedimento licitatório na modalidade concorrência, haja vista que o art. 17, inciso I, alínea “b”, da Lei nº 8.666, de 23 de junho de 1993, apenas dispensa o referido procedimento em caso de doação realizada exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo, o que não ocorre no caso ora tratado.

Eis a redação do mencionado dispositivo, in verbis:

Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:

(...)

b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i; (Redação dada pela Lei nº 11.952, de 2009)

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7 Corroborando tal entendimento, têm-se, respectivamente, os julgados proferidos pelo Tribunal de Justiça do Espírito Santo (TJ/ES), no Agravo de Instrumento nº 48059000421, pelo Tribunal de Justiça de Santa Catarina (TJ/SC), na Apelação Cível nº 338832, e pelo Tribunal de Justiça do Paraná (TJ/PR), na Apelação Cível nº 0406415-3, senão vejamos:

AGRAVO DE INSTRUMENTO DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO A PARTICULAR SEM PRÉVIA LICITAÇÃO - IMPOSSIBILIDADE - ATO NULO - DECISÃO MANTIDA - RECURSO IMPROVIDO.

1 - O ato de doação de bens públicos a particular deve, necessariamente, ser precedido de licitação na modalidade concorrência, sendo dispensada, nos casos de doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da Administração Pública, de qualquer esfera do governo. Decisão mantida.

2 - Recurso improvido (Processo AI 48059000421 ES 48059000421; Relator: Alinaldo Faria de Souza; Julgamento: 24/01/2006; Órgão Julgador: Segunda Câmara Cível; Publicação: 02/03/2006)(grifo nosso)

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO A PARTICULAR. INTERESSE PÚBLICO NÃO JUSTIFICADO

DEVIDAMENTE. NECESSIDADE DE LICITAÇÃO.

INOBSERVÂNCIA. ESCRITURA PÚBLICA DE DOAÇÃO SEM ESTIPULAÇÃO DE ENCARGO, PRAZO DE CUMPRIMENTO E CLÁUSULA DE REVERSÃO. ILEGALIDADE. INCIDÊNCIA DO ART. 17, § 4º, DA LEI N.8.666/93. ATO NULO.

"A doação de bem público a particular imprescinde de prévia licitação, devendo constar da Escritura Pública, sob pena de nulidade do ato, o encargo imposto, o prazo de cumprimento e a cláusula de reversão. [..]" (Apelação Cível n. , de Biguaçu, rel. Des. Sérgio Roberto Baasch Luz, j. em 11-6-2008). ARRENDAMENTO DO IMÓVEL PELA DONATÁRIA. CONDENAÇÃO À RESTITUIÇÃO DOS VALORES PERCEBIDOS. PROCEDÊNCIA. RESSARCIMENTO AOS COFRES PÚBLICOS DO CORRESPONDENTE AOS JUROS QUE O CAPITAL UTILIZADO PARA A AQUISIÇÃO DO IMÓVEL TERIA RENDIDO NO PERÍODO. INVIABILIDADE NA HIPÓTESE, PELA FALTA DE PRAZO ESTIPULADO AO PARTICULAR PARA DAR INÍCIO A ALGUMA ATIVIDADE PRODUTIVA. RECURSO PROVIDO EM PARTE. (Processo: AC 338832

SC 2005.033883-2; Relator(a): Paulo Henrique Moritz Martins da Silva; Julgamento: 25/08/2009; Órgão Julgador: Primeira Câmara de Direito Público; Publicação: Apelação Cível n. , de Ascurra; Parte(s): Apelante: Daiatex Indústria Têxtil Ltda.; Apelado: Representante do Ministério Público; Interessado: Município de

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8 APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA PARA OUTORGA DE ESCRITURA PÚBLICA. DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO A PARTICULAR SEM PRÉVIA LICITAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. ATO NULO. INEXISTÊNCIA DA ALEGADA DOAÇÃO COM ENCARGO. AUSÊNCIA DE INTERESSE PÚBLICO. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE, IMPESSOALIDADE E DA RAZOABILIDADE. DECISÃO MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO. (Processo: AC 4064153 PR 0406415-3; Relator(a): Maria Aparecida Blanco de Lima; Julgamento: 09/10/2007; Órgão Julgador: 4ª Câmara Cível; Publicação: DJ:7479)

Depreende-se, portanto, que a doação de bem público a particular exige a realização de procedimento licitatório, na modalidade concorrência, sob pena de nulidade do referido ato.

Na situação em apreço, a modalidade adequada de uso privativo de bem público por particulares seria a concessão de direito real de uso de bem público, a qual se encontra regulada no Decreto-Lei n° 271/1967, com alterações trazidas pela Lei n° 11.481/2007, senão vejamos em seu art. 7°:

Art. 7o É instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 1º A concessão de uso poderá ser contratada, por instrumento público ou particular, ou por simples termo administrativo, e será inscrita e cancelada em livro especial.

§ 2º Desde a inscrição da concessão de uso, o concessionário fruirá plenamente do terreno para os fins estabelecidos no contrato e responderá por todos os encargos civis, administrativos e tributários que venham a incidir sobre o imóvel e suas rendas.

§ 3º Resolve-se a concessão antes de seu termo, desde que o concessionário dê ao imóvel destinação diversa da estabelecida no contrato ou termo, ou descumpra cláusula resolutória do ajuste, perdendo, neste caso, as benfeitorias de qualquer natureza.

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9 § 4º A concessão de uso, salvo disposição contratual em contrário, transfere-se por ato inter vivos , ou por sucessão legítima ou testamentária, como os demais direitos reais sobre coisas alheias, registrando-se a transferência.

§ 5o Para efeito de aplicação do disposto no caput deste artigo, deverá ser observada a anuência prévia: (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

I - do Ministério da Defesa e dos Comandos da Marinha, do Exército ou da Aeronáutica, quando se tratar de imóveis que estejam sob sua administração; e (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

II - do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência de República, observados os termos do inciso III do § 1o do art. 91 da Constituição Federal. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007) (grifo nosso)

Ademais, cumpre ressaltar que a própria Lei Municipal nº 4.410, de 14 de junho de 2013, a qual dispõe sobre a política de benefícios e incentivos fiscais do Município de Teresina às empresas de call center e telemarketing, não autorizou, em seu art. 4º, o Poder Executivo Municipal a adquirir terrenos, em áreas periféricas da cidade, com a finalidade de estimular as atividades empresariais através de doação, mas sim através de alienação, locação ou concessão de direito real de uso a terceiros. Nesse sentido, eis a redação do mencionado dispositivo legal, in verbis:

Art. 4º Fica o Poder Executivo Municipal autorizado a adquirir terrenos, em áreas periféricas da cidade, com a finalidade de estimular as atividades empresariais através de alienação, locação ou concessão de direito real de uso a terceiros. (grifo nosso)

No que tange à concessão de direito real de uso de bem público, essa consiste em um direito de natureza real, conforme disposto no art. 1.225, inciso XII, do Código Civil de 2002. Trata-se, assim, de contrato que confere ao particular um direito real resolúvel, por prazo certo ou indeterminado, de forma remunerada ou gratuita, conforme estabelecido no caput do art. 7º do Decreto-Lei supratranscrito.

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10 Quanto ao presente tema, importante destacar as considerações realizadas por Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, in verbis:

Conforme antes afirmado, a concessão de direito real de uso confere ao particular um direito real resolúvel, isto é, um direito que se extingue na hipótese de ocorrerem determinadas situações previstas na lei ou no contrato. Com efeito, o §3º do art. 7º do DL 271/1967 estatui que a concessão resolve-se (extingue-se) caso “o concessionário dê ao imóvel destinação diversa da estabelecida no contrato ou termo, ou descumpra cláusula resolutória do ajuste, perdendo, neste caso, as benfeitorias de qualquer natureza”. (Direito Administrativo Descomplicado. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo. 20 ed. rev. e atual. Editora Método. 2012. Pag. 967) (grifo nosso)

Ressalte-se ainda que, em regra, a concessão de direito real de uso deve ser precedida de licitação, na modalidade concorrência, sendo tal modalidade dispensada nas hipóteses estabelecidas no art. 17, da Lei nº 8.666/1993. Nesse sentido, segue a transcrição de trecho da obra “Direito Administrativo Descomplicado”, cuja autoria consta supracitada:

Nos termos da Lei 8.666/1993, a concessão de direito real de uso deve ser precedida de licitação, em regra na modalidade concorrência (art. 23, §3º). O tipo de licitação, isto é, o critério de julgamento deve ser o de maior lance ou oferta, conforme o art. 45, §1º, IV (caso se trate de concessão onerosa, evidentemente). A Lei 8.666/1993 prevê específicas hipóteses de licitação dispensada para a concessão de direito real de uso, no seu art. 17. (grifo nosso)

Dessarte, no que diz respeito à modalidade licitatória, a situação em enfoque não poderia se enquadrar na hipótese de dispensa de licitação, já que não se enquadra nas situações previstas nas alíneas “f”, “h” e “i” do inciso I do art. 17 da Lei nº 8.666/93.

No caso em apreço, a situação poderia se enquadrar na hipótese de inexigibilidade de licitação, por inexistência de competição, prevista no art. 25, da Lei nº 8.666/93, tendo em vista que a empresa ALMAVIVA DO BRASIL TELEMARKETING E INFORMÁTICA S/A consiste na única empresa interessada em desenvolver os serviços de call center e telemarketing, de modo a atender a Lei Municipal nº 4.410, de 14 de junho de 2013.

Desse modo, sugere-se que o projeto de lei em comento seja feito no sentido de desafetar o bem imóvel em questão para fins de concessão de direito real de uso, haja vista

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11 que, para fins de doação, exige-se a realização de procedimento licitatório na modalidade concorrência, não sendo possível a dispensa do aludido procedimento.

V- CONCLUSÃO:

Por essas razões, esta Assessoria Jurídica Legislativa opina pela IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA da tramitação, discussão e votação do projeto de lei ordinária ora tratado, pelos motivos acima detalhados.

É o parecer, salvo melhor e soberano juízo das Comissões e Plenário desta Casa Legislativa.

CRISTIANNE DOS SANTOS MENDES

ASSESSORA JURÍDICA LEGISLATIVA MATRÍCULA 06855-1 CMT