UNIVERSIDADE FEDERAL DE CAMPINA GRANDE
CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS E SOCIAIS
UNIDADE ACADÊMICA DE DIREITO
CURSO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS E SOCIAIS
EVERTON DANIEL PEREIRA SARMENTO
ASPECTOS POLÊMICOS DO SISTEMA DE REGISTROS DE PREÇO
E A FIGURA DO CARONA
SOUSA - PB
2011
EVERTON DANIEL PEREIRA SARMENTO
ASPECTOS POLÊMICOS DO SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇO E
A FIGURA DO CARONA
Monografia apresentada ao Curso de
Ciências Jurídicas e Sociais do CCJS da
Universidade
Federal
de
Campina
Grande, como requisito parcial para
obtenção do título de Bacharel em
Ciências Jurídicas e Sociais.
Orientadora: Prof
ª
. Drª. Maria Marques Moreira Vieira.
SOUSA - PB
2011
Elaboração da Ficha Catalográfica:
Johnny Rodrigues Barbosa
Bibliotecário-Documentalista
CRB-15/626
S246a Sarmento, Ewerton Daniel Pereira.
Aspectos polêmicos do sistema de registro de preço e a figura do
Carona. / Ewerton Daniel Pereira Sarmento. - Sousa - PB: [s.n], 2011.
62 f.
Orientadora: Professora Drª. Maria Marques Moreira Vieira.
Monografia - Universidade Federal de Campina Grande; Centro
de Formação de Professores; Curso de Bacharelado em Ciências
Jurídicas e Sociais - Direito.
1. Direito Tributário. 2. Licitação – Registro de preço. 3. Sistema
de Registro de Preços - Licitação. 4. Administração Pública -
contratos. 5. Direito administrativo. 6. Princípios da Administração
Pública. 7. Ata de Registro de Preços. 8. Probidade administrativa. I.
Vieira, Maria Marques Moreira. II. Título.
A S P E C T O S P O L E M I C O S DO S I S T E M A DE R E G I S T R O DE P R E Q O E A F I G U R A D O C A R O N A
Trabalho de C o n c l u s a o a p r e s e n t a d o ao Curso de Ciencias J u r i d i c a s e Sociais, d a Universidade Federal de C a m p i n a G r a n d e , e m c u m p r i m e n t o ao requisito necessario para obtencao do Titulo Bacharel e m ciencia Juridicas e Sociais.
Orientadora: Prof3 Maria M a r q u e s M.
Vieira
Banca E x a m i n a d o r a : Data de aprovacao:.
O r i e n t a d o r a : Prof3 Maria M a r q u e s M. Vieira.
E x a m i n a d o r 1
S a r m e n t o , que na sua historia de vida nos e n s i n o u o valor da e d u c a c a o .
A Deus, que abriu t o d a s as portas e a b e n c o o u t o d a s as m i n h a s escolhas.
A minha m a e Elisabete, que sofreu e superou todos os p r o b l e m a s ao m e u lado e se sacrificou para poder m e dar o seu melhor.
A minha futura e s p o s a Silvia, que m e encoraja e m e ajuda a superar todos os obstaculos.
A t o d o s os familiares e amigos que contribuiram para m i n h a formagao c o m o pessoa.
A minha professora e orientadora Maria Marques M. Vieira, q u e contribuiu c o m sua s a b e d o r i a , orientacao e cumplicidade para o d e s e n v o l v i m e n t o deste trabalho.
confianca sao fatores decisivos para o s u c e s s o . Se e s t a m o s p o s s u i d o s por uma inabalavel d e t e r m i n a c a o c o n s e g u i r e m o s supera-los. I n d e p e n d e n t i m e n t e das circustancias, d e v e m o s ser s e m p r e humildes, recatados e d e s p i d o s de orgulho. (Dalai L a m a )
C F - Constituigao da Republica Federativa do Brasil C O P E L - C o m i s s a o P e r m a n e n t e de Licitacao
S R P - Sistema d e Registro de Prego T C U - T r i b u n a l de C o n t a s da Uniao V - V o l u m e
A A d m i n i s t r a g a o Publica, Lastreado nos ato legais e m legislagao especifica para contratagao d e servigos ou aquisigao de b e n s v e m r e n o v a n d o no procedimento administrativo a d o t a d o para estes fins, surgindo a s s i m o Sistema de Registro de Prego, q u e consiste e m u m p r o c e d i m e n t o de c u n h o licitatorio que beneficia varios o r g a o s e m u m unico c e r t a m e , e a figura do carona, qualificando-o c o m o orgao q u e nao realiza p r o c e d i m e n t o licitatorio m a s adere a u m a proposta v e n c e d o r a derivada de alguma licitagao alheia a este orgao e os aspecto p o l e m i c o s e m torno desta pratica, tais c o m o violagao de diversos principio constitucionais. Desenvolve-se este trabalho para conceituar o procedimento e m tela e expor d e t a l h a d a m e n t e s e u s requisitos, s e q u e n c i a l m e n t e a b o r d a n d o os a s p e c t o s polemicos no s i s t e m a de registro de prego e a figura d o c a r o n a , enfatizando os conflitos de atos administrativos pertinentes aos p r o c e d i m e n t o s legais exigido para t o d a s e quaisquer contratagao publica. Para isto, utiliza-se o m e t o d o bibliografico de pesquisa, consulta interneticas e praticas administrativas, p r o c u r a n d o exaltar a problematica e m licitagoes, confrontando a normativa legal aplicada a este p r o c e d i m e n t o administrativo na m o d a l i d a d e usual de contratagao. No termino, indica as lacunas a s e r e m p r e e n c h i d a s pelos atos administrativos vinculados ao p r o c e d i m e n t o licitatorio nos termos normativos.
Public administration, b a c k e d by legal act in specific legislation for contracting services or p u r c h a s e of g o o d s has been renovating the administrative procedure a d o p t e d for t h e s e purposes, thus resulting in the Registry S y s t e m Price, w h i c h consists of a matrix bidding procedure that benefits m a n y organs in a single event, and the figure of a ride, described it as a body that conducts the bidding process but not sticking to a winning proposal derived from any bidding unrelated to this a g e n c y and the controversial aspects surrounding this practice, such as violation of various constitutional principle . It d e v e l o p s this work to conceptualize the p r o c e d u r e on the screen and e x p o s e your requirements in detail, sequentially addressing the controversial a s p e c t s in the registration system of price and the figure of the ride, e m p h a s i z i n g conflicts of administrative acts pertaining to legal procedures required for any and all procurement .For this, w e use the m e t h o d of literature s e a r c h , internet consultation and administrative practices, trying to extol the p r o b l e m s in procurement, confronting the legal rules applied to the administrative procedure in the usual m o d e of e n g a g e m e n t . In the e n d , indicating the g a p s to be filled by administrative acts related to the bidding p r o c e d u r e in a c c o r d a n c e with regulations.
1 I N T R O D U Q A O 11 2 DA L I C I T A Q A O E S E U S PRINCJPIOS 13 2.1 N A T U R E Z A J U R I D I C A D A L I C I T A Q A O 14 2.2 A S P E C T O S G E R A I S D A L I C I T A Q A O 15 2.3 PRINCJPIOS N O R T E A D O R E S DA L I C I T A Q A O 16 2.3.1 P r i n c i p i o d a L e g a l i d a d e 16 2.3.2 P r i n c i p i o d a i g u a l d a d e o u d a i s o n o m i a 18 2.3.3 P r i n c i p i o d a p u b l i c i d a d e 20 2.3.4 P r i n c i p i o d a p r o b i d a d e a d m i n i s t r a t i v a o u m o r a l i d a d e 22 2.3.5 P r i n c i p i o d o j u l g a m e n t o o b j e t i v o 23 2.3.6 P r i n c i p i o d a v i n c u l a c a o d o i n s t r u m e n t o c o n v o c a t o r i o 2 4 2.3.7 P r i n c i p i o d a i m p e s s o a l i d a d e o u f i n a l i d a d e 25 2.3.8 P r i n c i p i o d a i n d i s p o n i b i l i d a d e d o s i n t e r e s s e s p u b l i c o s 2 7 3 S I S T E M A D E R E G I S T R O D E P R E Q O E F I G U R A D O C A R O N A 2 9 3.1 D O F U N D A M E N T O L E G A L D O S I S T E M A DE R E G I S T R O DE P R E Q O ...29 3.2 DA D E F I N I Q A O DO S I S T E M A DE R E G I S T R O DE P R E Q O 31 3.3 DA D I S T I N Q A O E M R E L A Q A O A S C O N T R A T A Q O E S C O N V E N C I O N A I S 32 3.4 A T A DE R E G I S T R O DE P R E Q O 33 3.5 O R G A O S O R I G I N A R I O S R E A L I Z A D O R DA L I C I T A Q A O 38 3.6 V A N T A G E N S E D E S V A N T A G E N S D O S I S T E M A DE R E G I S T R O DE P R E Q O 41 4 A S P E C T O S P O L E M I C O S D O S I S T E M A D E R E G I S T R O D E P R E Q O 4 4 4.1 DA O B R I G A T O R I E D A D E C O N S T I T U C I O N A L DE LICITAR 4 4 4.2 V I O L A Q A O D O S P R I N C l P I O S C O N S T I T U C I O N A I S 4 6 4.2.1 T r a n s g r e s s a o a o p r i n c i p i o d a l e g a l i d a d e 4 7 4.2.2 T r a n s g r e s s a o a o p r i n c i p i o d a i s o n o m i a 4 9 4.2.3 T r a n s g r e s s a o a o p r i n c i p i o d a v i n c u l a c a o a o i n s t r u m e n t o c o n v o c a t o r i o 51 4.2.4 T r a n s g r e s s a o a o s P r i n c i p i o s d a M o r a l i d a d e o u p r o b i d a d e A d m i n i s t r a t i v a e d a C o m p e t i t i v i d a d e 52
5 C O N S I D E R A Q O E S F I N A I S
1 I N T R O D U Q A O
O objetivo d e s t e trabalho vislumbra analisar os a s p e c t o s polemicos do p r o c e d i m e n t o especial de licitagao que e o Sistema de Registro de Prego, que consiste e m p r o c e d i m e n t o para contratagao, m e d i a n t e a a d e s a o a u m a ata de registro d e prego, derivado d e u m a licitagao, alheia a este o r g a o . A p r e s e n t a n d o sua disciplina legal e caracteristicas mais relevantes, utilizado por entes dotados de v e r b a s publicas e os constantes a b u s o s , praticados pelos gestores publicos, na figura do c a r o n a . Diante disto, serao confrontados os atos administrativos a n t e c e s s o r e s dos certames licitatorios, nas m o d a l i d a d e s e l e n c a d a s , legalmente, entre atos praticados no p r o c e d i m e n t o e m tela, a v e r i g u a n d o o d e s c u m p r i m e n t o dos preceitos legais, reguladora dos c e r t a m e s licitatorios.
O estudo do Sistema de Registro de Prego e a figura do C a r o n a , nesta pesquisa, c o m o primeiro piano, analisa as polemicas estabelecidas e m torno dos a s p e c t o s d a ilegalidade que, neste p r o c e d i m e n t o , apresenta-se c o m o passivel e vulneravel a praticas corruptiveis, q u e m a c u l a m e c o m p r o m e t e m , do ponto de vista legal, as atividades administrativas, s u b m e t e n d o - a s ao crivo de flagrante falta d e observancia a o r d e m constitucional. E, c o m o s e g u n d o piano, pretende-se contribuir para que os envolvidos, nesse p r o c e d i m e n t o , possam refletir s u a s praticas e, p a s s e m a executa-las, de f o r m a q u e se c o a d u n e c o m o que esta p l a s m a d o na Constituigao e no Estatuto Federal licitatorio. F a v o r e c e n d o a melhor utilizagao d a s verbas publicas e possibilitando as atividades estatais a s e r e m desenvolvidas, para atender o fim especifico do Estado, q u e se concretiza no atendimento ao interesse coletivo.
A m e t o d o l o g i a de pesquisa que sera utilizada, d e s e n v o l v e r a atraves de pesquisas bibliograficas e praticas, para aferigao do c o n h e c i m e n t o exposto no trabalho, utilizando o m e t o d o de estudo comparativo e critico, para verificagao de incompatibilidade legal entre constituigao federal, leis e decretos analisados.
A a b o r d a g e m , no primeiro capitulo, explanara sobre as nogoes gerais da licitagao e m u m a visao a m p l a , a b o r d a n d o conceito e principios norteadores, identificando e discutindo sobre a aplicabilidade dos m e s m o s .
O s e g u n d o capitulo versara sobre a tematica do sistema de registro de prego e a figura do c a r o n a , a b o r d a n d o conceito, natureza juridica, optica geral da aplicabilidade, reflexao d o s requisitos legais no p r o c e d i m e n t o licitatorio, confrontando c o m t e m a e m epigrafe.
O terceiro capitulo abordara sobres os a s p e c t o s p o l e m i c o s do Sistema de Registro de Prego, e m torno do regimento legal, violagao dos principios constitucionais, norteadores d a Administragao Publica e optica d o Tribunal de Contas da Uniao, a respeito d a previsao da figura do c a r o n a .
Por f i m , enfatizar-se-a q u e o Sistema de Registro de Prego esta s e n d o utilizado i n d e v i d a m e n t e , por c o n s e q u e n c i a da falta de u m a previsao legal deste procedimento tao usual, na atualidade, e que, na f o r m a c o m o esta sendo aplicada nao se compatibiliza c o m o procedimento licitatorio, d i s c o r r e n d o sobre e s s e p r o c e d i m e n t o e identificando as lacunas legais a s e r e m s o l u c i o n a d a s .
2 DA L I C I T A Q A O E S E U S P R I N C f P I O S
A Constituigao Federal vigente disciplina a licitagao, b e m c o m o a lei especifica de n° 8.666/93 (Lei das licitagoes e contratos) que rege e instrumentaliza o p r o c e d i m e n t o administrativo, que e d o t a d o de conjuntos de atos vinculados, c o m a finalidade de escolher, a melhor ofertada, o b s e r v a n d o os p a r a m e t r o s reguladores da c a p a c i d a d e juridica, tecnica e e c o n o m i c a , para escolha d a m e l h o r oferta.
Em t e r m o s leigos, licitagao se constitui u m a disputa de oferta entre os concorrentes interessados, g a n h a n d o aquele que oferecer a melhor oferta a A d m i n i s t r a g a o , d e s d e q u e , c u m p r i d o os requisitos legais, para se celebrar o contrato, entre u m a entidade publica e o interessado d a m e l h o r proposta classificada.
C o n s i d e r a - s e injusto o d e s e n v o l v i m e n t o de u m conceito proprio, diante de uma rica doutrina d i s p o n i v e l , a e x e m p l o de Mello (2004. p. 483):
Licitagao - em suma sintese - e um certame que as entidades governamentais devem promover e no qual abrem disputa entre os interessados em com elas travar determinadas relagoes de conteudo patrimonial, para escolher a proposta mais vantajosa as conveniencias publicas. Estriba-se na ideia de competigao, a ser travada isonomicamente entre os que
preencham os atributos e aptidoes necessarios ao bom cumprimento das obrigagoes que se propdem assumir.
Licitagao configura-se c o m o m e r o procedimento, utilizado pela Administragao q u e objetiva zelar o dinheiro publico e dar maior transparencia ao m o d o de c o m o sao e m p r e g a d o s os recursos do povo, f a v o r e c e n d o os agentes a d m i n i s t r a d o r e s c u m p r i r e m as n e c e s s i d a d e s publicas, c o m observancia nas n o r m a s legais.
2.1 N A T U R E Z A JURJDICA DA L I C I T A Q A O
A natureza j u r i d i c a da licitagao se configura ao indagar: para que serve a licitagao? Q u a l e seu objetivo? Responde-se, respectivamente, que serve para selegao de u m possivel eventual contrato c o m poder publico. A licitagao esta para os contratos, a s s i m c o m o o concurso publico esta para as pessoas. Q u a n d o a A d m i n i s t r a g a o Publica precisa contratar p e s s o a s , faz-se um c o n c u r s o publico, o u seja, adota-se u m p r o c e d i m e n t o administrativo para selegao d e s s a s p e s s o a s , q u e , posteriormente, v e n h a m a ser n o m e a d a s . No caso d a licitagao, trata-se do m e s m o caso, q u a n d o a A d m i n i s t r a g a o Publica precisa adquirir bens, servigos e e x e c u g a o de obras, realiza u m procedimento para selecionar pessoa fisica o u juridica c o m quern, posteriormente, ira contratar.
C o m o se depreende das ligoes de M E L L O (1978, p. 32):
Embora distintas, sob certo aspecto, se entrelagam, porquanto a agao administrativa informa a atuagao financeira. Realmente, tais acordos dizem respeito a gestao economico-financeira da entidade publica, quando delas participa, sendo a licitagao o procedimento administrativo, que a embasa juridicamente, como o processo proprio para escolha de terceiro, particular, interessado na efetivagao do acordo, objeto da licitagao.
Evidencia-se q u e a natureza juridica da licitagao pertence ao c a m p o do direito administrativo, c o n s a g r a d a na Constituigao Federal, e m seu art. 2 2 , X X V I I , que d i s p o e : " c o m p e t e a Uniao legislar sobre n o r m a s gerais de licitagao e contratagao, e m t o d a s as modalidades, para as administragoes publicas diretas, autarquicas e fundacionais da Uniao, Estados, Distrito Federal e Municipios...". R e s s a l t a n d o a licitagao c o m o instituto de direito administrativo, torna-se o objeto d a licitagao o nucleo central, que tern seu resultado u m feito juridico, q u e , neste caso, fala-se de u m contrato. Esse age c o m o u m meio tecnico-juridico de f o r m a g a o de direitos e obrigagoes da A d m i n i s t r a g a o Publica, ao determinar a oferta m a i s vantajosa, da qual surgira u m vinculo de acordo, ou seja, u m contrato.
2.2 A S P E C T O S G E R A I S D A L I C I T A Q A O
E n t e n d e - s e por licitagao, o c e r t a m e publico e m que as e n t i d a d e s d o t a d a s de v e r b a s publicas, realiza p r o c e d i m e n t o competitive entre interessados, que p r e t e n d e m ser c o n t r a t a d o s pela Administragao Publica, m e d i a n t e oferecimento da oferta mais v a n t a j o s a ao interesse publico. Respeitando de f o r m a geral as fases sequenciais d o c e r t a m e , exigindo a a d e q u a g a o aos atributos legais de f o r m a i s o n o m i c a , para q u e obtenha um c u m p r i m e n t o d a s obrigagoes futuras.
A licitagao disciplina-se pela Lei de n° 8.666 de j u n h o de 1993, criada para regulamentar o disposto no artigo 37, inciso X X I , d a Constituigao Federal, que impos a licitagao c o m o regra geral, c o m o m e i o de estabelecer contrato c o m terceiros, salvo os casos e l e n c a d o s para contragao direta. O texto d a Lei 8.666/93, e m s e u art. 3°, determina quais os principios norteadores do certame licitatorio, inserido pelo legislador c o m o normas reguladoras, q u e g a r a n t a m a efetividade legal a s e r e m cumpridas e aplicadas pela A d m i n i s t r a g a o Publica, c o m o se configura na leitura do caput do citado artigo:
A licitagao destina-se a garantir a observancia do principio constitucional da isonomia, a selegao da proposta mais vantajosa para a administragao e a promogao do desenvolvimento nacional sustentavel e sera processada e julgada em estrita conformidade com os principios basicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculagao ao instrumento convocatorio, do julgamento objetivo e dos que Ihes sao correlatos
No e n t e n d i m e n t o de Mukai (2000), o legislador, ao inserir os principios constitucionais norteadores d a Administragao Publica na lei de licitagoes, quis impedir a v e n t u r a s , afoitezas, liberalidades ou a b u s o do dinheiro publico. A o absorver e s s e s principios, tornou u m ato de moralizagao dos negocios publicos.
V e j a - s e , pois, a seguir, u m a breve explanagao sobre os principios basilares da licitagao
2.3 P R I N C I P I O S N O R T E A D O R E S DA L I C I T A Q A O
A b o r d a - s e , e m s e g u i d a , u m a breve e x p l a n a g a o a c e r c a dos principios basilares d a licitagao, previstos na Carta M a g n a e na especifica da licitagao.
2.3.1 P r i n c i p i o d a L e g a l i d a d e
A d u z - s e q u e o principio da legalidade, e aplicado a t o d o e qualquer negocio realizado pela Administragao Publica, e l e n c a d o na Constituigao Federal, no art.37. N u m a optica geral, e u m principio que se c u m p r e , e nao se atem a p e n a s c o m o p a r a m e t r o indutivo. A essencia d e s s e principio e a aplicabilidade efetiva nos t e r m o s legais. E pratica, por e x e m p l o , exigir, no conteudo do edital licitatorio, o s e g u i m e n t o restrito da lei, e q u e qual quer indicio de desvio de finalidade do que nao e exigido e m lei, estara ferindo o principio da legalidade.
O principio d a legalidade significa legitimo, correto, valido, aceitavel, regular. Q u a l q u e r exigencia no ato convocatorio, c o m total regulagao do roteiro descrito pela lei, ou seja, a lei esta vinculado a v o n t a d e do licitador, e e s s e tern que se ater a ela, delimitando a v o n t a d e do licitador e m a d e q u a r a necessidade executoria aos t e r m o s da lei.
Enuncia Barbosa (2009, Pag. 116), aborda, e m caso pratico, o que significa e s s e principio:
Descendo ao piano pratico, significa este principio, por exemplo, que nao podera ser instaurada licitagao para obra e servigo que inverta ou desconsidere a sequencia das fases, ou etapas, prevista no art. 7°, I a III (projeto basico, projeto executivo e execugao); que cada etapa seria obrigatoriamente concluida e aprovada, antes de iniciada e seguinte (art.7°, §1°); que somente se poderao licitar obras e servigos quando houver um projeto basico aprovado, existir orgamento detalhado em planilha, houver previsao de recursos orgamentarios
suficientes, e, quando a entidade o tiver, o produto aguardado da licitagao estiver estabelecido no Piano Plurianual (art.7°,§ 2°, I a IV, respectivamente). Obedecer a essas imposicoes seria cumprir, objetivamente, o principio da legalidade.
C o m o o b s e r v a d o anteriormente, caso nao seja aplicado o principio e m tela, nos t e r m o s d o instrumento convocatorio, estabelece a Lei 8.666/93, no art. 7°. § 6°, q u e e c o m i n a d o a nulidade no ato transgressor, s e m se m e n c i o n a r as previsoes criminais constante nos arts. 89 a 99 d a m e s m a lei. Nessas condigoes, estrutura-se o procedimento licitatorio, de m o d o a restringir a discricionariedade e determinar as f a s e s ou m o m e n t o s e s p e c i f i c o s .
E d e s s e e n t e n d i m e n t o de Bertoncini (2002), que se a s s e v e r a que, nao existia no Direito anterior, t r a t a m e n t o sistematico dos principios e normas juridicas, f u n d a m e n t a l s d a Administragao Publica. Possui profunda contratagao do regime j u r i d i c o administrativo brasileiro, a afirmagao d o s principios que so e r a m aceitos pela doutrina.
C o m o a i n d a esclarece Bertoncini (2002), o principio d a legalidade que estabelece o alicerce normativo do regime juridico administrativo nacional, q u e se irradia por t o d o o r d e n a m e n t o juridico administrativo, c o n e c t a n d o o c o m p o r t a m e n t o dos administradores publicos, na atuagao de s e u s papeis, nos tres c a m p o s g o v e r n a m e n t a i s , alem dos proprios administradores.
O principio da legalidade se coliga a nogao de Estado de Direito, que e aquele que se s u b m e t e ao proprio direito q u e o criou, motivo pelo qual nao necessita ser inesperado constituir-se o principio da legalidade u m dos alicerces estruturais do Estado de Direito. A i n d a que este nao se c o n f u n d a c o m a lei, nao se p o d e contradizer que este constitui uma d a s suas e x p r e s s o e s do direito administrativo. E na legalidade que as p e s s o a s se b a s e i a m nos f u n d a m e n t o s de s e u s direitos, a s s i m c o m o a fonte de s e u s d e v e r e s . Principio geral de nosso o r d e n a m e n t o a s s e g u r a d o , no artigo 37 da CF.
O Principio, e m tela, configura-se u m a das maiores garantias d o s administradores frente ao Poder Publico. Ele c o n c e d e total s u b m i s s a o do Poder Publico a previsao legal, visto que, os administradores d e v e m atuar sempre e m c o n s o n a n c i a a lei. Nas relagoes de Direito Privado, e licito fazer tudo o que a lei nao proibe, c o m base no Principio da A u t o n o m i a da V o n t a d e . Ja, c o m relagao a Administragao Publica, so e permitido fazer o que a lei
autoriza, isto esta e x p r e s s o no caput do artigo 3 7 da Constituigao Federal de 1988. A s s i m , o administrador publico nao pode, m e d i a n t e m e r o ato administrativo, c o n c e d e r direitos, estabelecer o b r i g a c o e s ou impor proibigoes aos c i d a d a o s . A criagao d e um novo tributo, por e x e m p l o , d e p e n d e r a de lei. O d e s t a c a d o c o n h e c i m e n t o juridico de Meirelles (2005, p a g . 88), ressalva q u e : "Enquanto na administragao particular e licito fazer tudo q u e a lei nao proibe, na Administragao Publica so e permitido fazer o que autoriza".
Este principio presta u m a garantia para o interesse publico, pois, qual quer ato praticado pela Administragao Publica, s o m e n t e tera validade se respaldado e m lei, que e m sua acepgao ampla, representa u m limite para a atuagao do Estado, v i s a n d o a protegao do administrado e m relagao ao a b u s o de poder.
C o n f o r m e foi explicitado, na conceituagao do principio d a legalidade, consolida-se c o m o importante, a m a n u t e n g a o desse principio no Direito Administrativo, visto que d e v e ser efetivado pelos o p e r a d o r e s do direito, a fim de evitar a falta de vinculagao a n o r m a legal, a s s i m c o m o , a formagao de p r i v i l e g e s e a corrupgao no Sistema de Registro de Prego. A promulgagao do principio d a legalidade facilita o uso dos m e t o d o s e p r o c e d i m e n t o s corretos a s e r e m s e g u i d o s pelos servidores publicos e as p e s s o a s que c o m eles a t u a m . Concluindo, faz-se mister ressaltar, que ao se realizar atos administrativos, d e v e - s e ter s e m p r e e m vista o respeito ao principio d a legalidade, para q u e assim, haja a aplicagao d a o r d e m e da justiga na o r d e m juridica.
2.3.2 P r i n c i p i o d a i g u a l d a d e o u d a i s o n o m i a
O b s e r v a - s e o principio da igualdade ou isonomia entre os licitantes c o m o primordial da licitagao, c o m o ressalvado no artigo 5°, caput, d a Constituigao Federal q u e consiste: "Todos sao iguais perante a Lei, s e m distingao de qualquer natureza [...]", ressalta-se tal principio no artigo 3°, da Lei 8.666/93, aplicando-a na lei de licitagao, c o m objetivo de por e m pratica, o brocardo juridico, que m e n c i o n a "igualdade entre iguais e d e s i g u a l d a d e , portanto entre os desiguais", isso significa a utilizagao de m e d i d a s diferentes para se igualar
os desiguais, para q u e se p o s s a m nivelar o direito a u m m e s m o patamar, pois nao pode possuir p r o c e d i m e n t o seletivo c o m discriminacao entre participantes, ou c o m clausula do Edital, que a f a s t e m eventuais proponentes qualificados ou os p r e j u d i q u e m no j u l g a m e n t o .
Define-se q u e o principio d a isonomia deve ser c o n s i d e r a d o c o m o u m instrumento regulador d a s n o r m a s , para que t o d o s sob redeas do direito administrativo, utilize a lei para u m tratamento pacifico. T o d o s os dispositivos legais de licitacoes ou regulamentagao de u m peculiar processo licitatorio d e v e m ser interpretados a luz do principio d a isonomia, o q u a l , nao tern a finalidade de proibicao completa de qualquer diferenciacao entre os interessados, pois e s s a ira ocorrer naturalmente c o m a selegao d a proposta mais vantajosa a A d m i n i s t r a g a o Publica. Sua verdadeira aplicagao e a vedagao de qualquer discriminagao eventual, que provoque desvalia de proposta e m proveito ou interesse de a l g u e m , resultado e s s e de interferencias pessoais injustificadas de a l g u m o c u p a n t e de cargo publico.
Ensina B a r b o s a (2009, p 117), na e x p r e s s a o do significado do principio da isonomia:
Significa que, em tese, em principio, abstratamente, antes de iniciar alguma legitima diferenciagao entre possiveis licitantes, todos eles disputam do mesmo, identico, direito de decorrer a contratante com Administragao. A igualdade, neste caso, e de
expectativa: todos, em principio, tern iguais expectativas e
contratar com a Administragao.
Evidencia-se q u e , no dizer de Barbosa (2009), isonomia nao e s e n a o a igualdade entre os iguais, e a d e s i g u a l d a d e entre os desiguais, na exata medida d a s s u a s d e s i g u a l d a d e s . A aplicagao desse principio, na lei de licitagao, permite a Administragao u m a "desigualdade previa" entre possiveis licitantes de m o d o a p e n a s a permitir q u e , entre eles, alguns, c o m caracteristica de suficiencia tecnica e e c o n o m i c a capazes de oferecer seguranga a Administragao, d o c u m p r i m e n t o de futuro contrato, p o s s a m ter s u a s propostas e x a m i n a d a s , e m f a s e posterior a previa habilitagao.
C o m o e n t e n d i d o por Mello (2002), o teor politico-ideologico absorvido pelo principio d a isonomia e c o n s a g r a d o pela constituigao e m geral, e que a Lei
nao pode ser fonte d e v a n t a g e m ou perseguigoes, m a s instrumento regulador da vida social q u e necessita tratar equitativamente a t o d o s .
A s s i m , constata-se q u e a obrigagao da Administragao Publica, nao e s o m e n t e buscar a proposta m a i s vantajosa, m a s t a m b e m d e m o n s t r a r q u e c o n c e d e u a t o d o s os concorrentes aptos, a m e s m a o p o r t u n i d a d e .
2.3.3 P r i n c i p i o d a p u b l i c i d a d e
O principio d a publicidade encontra-se c o n t e m p l a d o no artigo 37, caput, d a Constituigao Federal, q u e norteia todos os atos da A d m i n i s t r a g a o Publica. Salienta-se q u e , todo ato publico, so gera efeito juridico, depois de publicado. Julgam-se ineficazes os atos publicos que praticados pelo administrador, nao se publicam, c o n s u b s t a n c i a n d o a transparencia, praticada pelo Estado, na figura do g o v e r n o , c o m o zelo das v e r b a s publicas.
C o m o principio a d o t a d o pela lei de licitagao, a l e m de efetivar os atos publicos e dar maior transparencia, esse principio c o n s i g n a - s e outra fungao i m p o r t a n t i s s i m a , a de permitir que qualquer pessoa fiscalize e controle os atos da A d m i n i s t r a g a o , pertinentes a licitagao, c o m o m e n c i o n a o art. 4 ° da lei de licitagao:
Art. A- Todos quantos participem de licitagao promovida pelos orgaos ou entidades a que se refere o art. 1° tern direito publico subjetivo a fiel observancia do pertinente procedimento estabelecido nesta lei, podendo qualquer cidadao acompanhar o seu desenvolvimento, desde que nao interfira de modo a perturbar ou impedir a realizagao dos trabalhos.
Nessa e g i d e do principio d a transparencia, e m prol nao a p e n a s d o s disputantes, m a s de qualquer cidadao. A Lei 8.666/93, no § 3° do artigo 3°, estatui q u e "a licitagao nao sera sigilosa, sendo publicos e acessiveis ao
publico, os atos de seu procedimento, salvo, quanto ao conteudo das propostas ate a respectiva abertura." O artigo 4°, t a m b e m m e n c i o n a o direito de qualquer
O artigo 2 1 , da lei 8.666/93, rege sob a publicidade do instrumento convocatorio, e na m e s m a lei, dar-se-a publicidades a t o d o s os resultados relativos as f a s e s licitatorias. Na f a s e contratual, dar-se-a a devida publicidade ao extrato de contrato e s u a s supervenientes alteracoes, por m e i o de clausulas aditivas.
A s s e g u r a - s e , a s s i m , a possibilidade de fiscalizacao d o s atos praticados no bojo d a licitagao, possibilitando, portanto, a atividade de fiscalizagao exercida pelos o r g a o s publicos e pela coletividade, de m o d o geral, d e n o m i n a d o de "controle social". R e c o r d a n d o o conceito de publicidade, nao se resuma as publicagoes na i m p r e n s a oficial, nos jornais de g r a n d e circulagao e quadro de aviso e m pago publico, c o n f o r m e previsto na Lei 8.666/93 e m seu art. 5°, §2°, art. 2 1 , caput, art. 26, caput, 6 1 , paragrafo unico, art. 109, § 1°, os quais se e n u n c i a m abaixo:
Art. 5s Todos os valores, pregos e custos utilizados nas
licitagoes terao como expressao monetaria a moeda corrente nacional, ressalvado o disposto no art. 42 desta Lei, devendo cada unidade da Administragao, no pagamento das obrigagoes relativas ao fornecimento de bens, locagoes, realizagao de obras e prestagao de servigos, obedecer, para cada fonte diferenciada de recursos, a estrita ordem cronologica das datas de suas exigibilidades, salvo quando presentes relevantes razoes de interesse publico e mediante previa justificativa da autoridade competente, devidamente publicada.
Art. 15[...]
§ 2- Os pregos registrados serao publicados trimestralmente
para orientagao da Administragao, na imprensa oficial.
Art. 2 1 . Os avisos contendo os resumos dos editais das concorrencias, das tomadas de pregos, dos concursos e dos leiloes, embora realizados no local da repartigao interessada, deverao ser publicados com antecedencia, no mlnimo, por uma vez
Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2- e A- do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as situagoes de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do paragrafo unico do art.
82 desta Lei deverao ser comunicados, dentro de 3 (tres) dias,
a autoridade superior, para ratificagao e publicagao na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condigao para a eficacia dos atos.
Art. 61 [...]
Paragrafo unico. A publicagao resumida do instrumento de contrato ou de seus aditamentos na imprensa oficial, que e condigao indispensavel para sua eficacia, sera providenciada pela Administragao ate o quinto dia util do mes seguinte ao de
sua assinatura, para ocorrer no prazo de vinte dias daquela data, qualquer que seja o seu valor, ainda que sem onus, ressalvado o disposto no art. 26 desta Lei
Art. 109 [...]
§ 12 A intimagao dos atos referidos no inciso I, alineas "a", "b",
"c" e "e", deste artigo, excluidos os relativos a advertencia e multa de mora, e no inciso III, sera feita mediante publicagao na imprensa oficial, salvo para os casos previstos nas alineas "a" e "b", se presentes os prepostos dos licitantes no ato em que foi adotada a decisao, quando podera ser feita por comunicagao direta aos interessados e lavrada em ata
Salienta-se q u e , t o d o s os atos praticados pela A d m i n i s t r a g a o so tern eficacia j u r i d i c a se publicados, ou seja, os atos q u e nao f o r e m publicados serao passivos de nulidade, nao auferindo a eficacia plena, j a que e f o r m a do Estado c o m p r o v a r se s e u s atos estao s e n d o e m favor da coletividade, f i c a n d o a s s e g u r a d a a fiscalizagao de todos.
2.3.4 P r i n c i p i o d a p r o b i d a d e a d m i n i s t r a t i v a o u m o r a l i d a d e
Evidencia-se que o legislador teve o cuidado de enfatizar o principio da probidade administrativa, j a a d o t a d o na Constituigao Federal, no artigo 37, para aplicar t a m b e m , na lei de licitagao, a f i r m a n d o - s e que todo ato administrativo ha que ser moral ou probo. Violagao d o principio significa praticar ato indiferente do que se busca no erario publico, c o m fulcro no interesse da coletividade, dar-se-a por meio de corrupgao o u , e m qualquer proveito, auferido pelo administrador.
Para u m m e l h o r esclarecimento do principio, e m tela, M o r a e s (2002, p. 297), conceitua:
[...] pelo principio da moralidade administrativa, nao bastara ao administrador o estrito cumprimento da estrita legalidade, devendo ele, no exercicio de sua fungao publica, respeitar os principios eticos de razoabilidade e justiga, pois a moralidade constitui, a partir da Constituigao de 1988, pressuposto[...]
O principio d a probidade administrativa, necessita ser o b s e r v a d a c o m o caracteristica necessaria a pratica de qualquer pessoa, que luta c o m dinheiro publico. A lei nao faz nascer a m o r a l : e s s a preexiste e e essencial ao carater de cada pessoa. D e n o t a - s e , na necessidade nacional, d e que muitos d o s que p r o m u l g a r a m a Constituigao e q u e analisa material, muitas v e z e s e m pauta, nas CPIs de i m p r o b i d a d e , e que, por via de c o n s e q u e n c i a , s a o p e g o s e m situagoes vexatorias e e m flagrante agressao a Carta M a g n a .
Infere-se q u e o principio, ao ser revigorado na lei de licitagao, quis que os a g e n t e s praticantes do procedimento licitatorio, t i v e s s e m sob u m a dupla obrigagao moral e etica, para c o m erario publico, respeitando-se os preceitos constitucionais e infraconstitucionais, reforgando a protegao do interesse publico. C o m os e n s i n a m e n t o s de Carvalho Filho (2005, p. 203), "a probidade tern o sentido d e honestidade, boa-fe, moralidade por parte d o s administradores". C o n s u b s t a n c i a - s e , que qualquer v a n t a g e m , proveito ou beneficio auferido pelo administrador, implica e m ofensa ao carater probo, violando o principio que seria inerente da pessoa do servidor.
2.3.5 P r i n c i p i o d o j u l g a m e n t o o b j e t i v o
D e p r e e n d e - s e c o m p r e e n s a o ao Principio do J u l g a m e n t o q u e o m e s m o significa q u e , o j u l g a m e n t o d a s licitagoes, seja na fase de analise da d o c u m e n t a g a o , o c o r r e n d o a analise da d o c u m e n t a g a o , a p r e s e n t a d a pelos licitantes, f i c a n d o a c o m i s s a o de licitagao, se e s s e c u m p r e , p l e n a m e n t e , c o m edital, e e s s e s e r v e c o m o u m roteiro que tern que ser c u m p r i d o a risca. A o tocante a analise d a proposta, nao pode c o m p o r t a r n e n h u m subjetivismo diverso ao interesse de disputa de prego e ao c u m p r i m e n t o do edital. A ideia central d e s s e principio e que a c o m i s s a o deve agir a p e n a s c o m o aplicagao mecanica das exigencias do edital, a c o m i s s a o deve agir c o m u m j u l g a m e n t o objetivo e imparcial, e m t o d a s as fases licitatorias, c u m p r i n d o c o m as exigencias d o edital.
O principio j u l g a m e n t o objetivo, fica evidente nas palavras de Barbosa (2009, p. 127):
Para possibilitar-se um julgamento objetivo devem-se evitar a todo custo criterios com procedimentos mal descritos, que possam ensejar deliberacoes da comissao porque Ihe pareceu assim, ou Ihe quis parecer, assado. Nada poderia, de fato, apenas parecer aos processadores da licitagao, quando do julgamento - salvo em hipoteses muito particulares e bem circunscrita, que refoguem por completo a regra geral pretendida na lei.
N e c e s s i t a - s e reconhecer que o principio do j u l g a m e n t o objetivo, so se pode assegurar a n t e m a o , nas licitagoes decididas, u n i c a m e n t e pelo valor. Q u a n d o analisado q u a n t o a tecnica, rendimento, muitas v e z e s imprescindiveis para analise d a s propostas, nem s e m p r e sera possivel se atingir o ideal da objetividade v i s l u m b r a d a , pois q u a n d o os b e n s ou servigos s a o fortemente a p a r e n t a d o s nestas caracteristicas, a prioridade de u m ou de outro d e p e n d e m de apreciagoes irredutiveis a um piano excludente de opinioes pessoais.
2.3.6 P r i n c i p i o d a v i n c u l a g a o d o i n s t r u m e n t o c o n v o c a t o r i o
O legislador, a l e m de ter zelo e m adotar todos os principios a b o r d a d o s no presente trabalho, quis restringir a q u a s e que nulo a atuagao subjetiva do aplicador d a s n o r m a s de licitagao, no c u m p r i m e n t o do instrumento convocatorio, t r a n s c r e v e n d o e m f o r m a de lei, esta vinculagao restrita do agente aplicador dos t e r m o s do edital, c o m o se ve na Lei 8.666/93, no art. 4 1 , caput, "A A d m i n i s t r a g a o nao pode d e s c u m p r i r as normas e condigoes do edital, ao qual se acha estritamente vinculada"
C o m o explica Ivan Barbosa (2009, p. 129):
Este principio, expresso na Lei, traduz a afirmagao de que licitagao a licitagao e instrumento vinculado, e nao discricionario, pois, com efeito, nas licitagoes nao pode a comissao (ou servidor responsavel, como nos convites) dar um so passo no seu livre-arbitrio, por seu gosto ou preferencia particular, cirando regras nao previstas no edital, estabelecendo convengoes a seu talento, fixando normas ineditas ao edital
D e s t a c a - s e , neste concerto, Spitzcovsky (2003, p. 182):
Surgindo o edital como lei interna das licitagoes, a partir do instante em que suas regras se tornam publicas, tanto a Administragao quantos os licitantes estarao a elas vinculados.
Dessa forma, nem o Poder Publico podera delas se afastar, estabelecendo, por exemplo, um novo criterio de julgamento, nem os particulares participantes do certame poderao apresentar propostas, ainda que mais vantajosas, langando mao de subterfugios nao estabelecidos no edital.
A d u z - s e q u e o instrumento convocatorio age no c e r t a m e c o m o se fosse lei, d e v e n d o t o d o s o s participantes se ater a ele, u m a vez que o d e s c u m p r i m e n t o do edital podera acarretar nulidade do processo. Por isso, o aplicador da lei d e v e cumprir a risca os ditames do edital.
2.3.7 P r i n c i p i o d a i m p e s s o a l i d a d e o u f i n a l i d a d e
D e s t a c a - s e outro principio constitucional, que foi e m p r e g a d o t a m b e m na lei de licitagao, para ser aplicado de forma generica e a m p l a a toda atuacao da A d m i n i s t r a g a o Publica, nos procedimentos licitatorios. R e p r e s e n t a mais uma face na optica d o principio da igualdade, t o m a n d o - o e m p r e s t a d o para os direitos iguais d i s p o n i v e i s a t o d o s que q u e i r a m contratar c o m administragao. C o m o o b s e r v a d o por Mukai (2000), o principio da impessoalidade f u n d a m e n t a l da licitagao oferece aos licitantes, iguais o p o r t u n i d a d e s de veneer o certame. Tal principio e u m a das finalidades basicas de toda e qualquer licitagao.
O b s e r v a - s e que e s s e principio inibe as restrigoes q u e , por ventura, v e n h a m ferir a competitividade do c e r t a m e , restrigoes e s s a s que o Tribunal de Contas de Sao Paulo v e t o u . A l g u m a s restrigoes usuais, e m editais nas s u m u l a s 14 a 30, d e s c r e q u e :
SUMULA N° 14 - Exigencias de comprovagao de propriedade, apresentagao de laudos e licengas de qualquer especie so sao devidas pelo vencedor da licitagao; dos proponentes
poder-se-a requisitpoder-se-ar tpoder-se-ao somente declpoder-se-arpoder-se-agpoder-se-ao de disponibilidpoder-se-ade ou de que a empresa reune condigoes de apresenta-los no momento oportuno.
SUMULA N° 15 - Em procedimento licitatorio, e vedada a exigencia de qualquer documento que configure compromisso
de terceiro alheio a disputa. SUMULA N° 16 - Em procedimento licitatorio, e vedada a
fixagao de distancia para usina de asfalto. SUMULA N° 17 - Em procedimento licitatorio, nao e permitido exigir-se, para fins de habilitacao, certificacoes de qualidade ou quaisquer outras nao previstas em lei. SUMULA N° 18 - Em procedimento licitatorio, e vedada a exigencia de comprovagao de filiagao a Sindicato ou a Associacao de Classe, como condigao de participagao. SUMULA N° 19 - Em procedimento licitatorio, o prazo para apresentagao das amostras deve coincidir com a data da
entrega das propostas. SUMULA N° 20 - As contratagoes que objetivem a monitoragao
eletronica do sistema de transito devem ser precedidas de licitagao do tipo "menor prego", vedada a delegagao ao particular de atividades inerentes ao Poder de Policia da Administragao, bem como a vinculagao do pagamento ao
evento multa. SUMULA N° 21 - E vedada a utilizagao de licitagao do tipo
"tecnica e prego" para coleta de lixo e implantagao de aterro sanitario.
SUMULA N° 22 - Em licitagoes do tipo "tecnica e prego", e vedada a pontuagao de atestados que comprovem experiencia anterior, utilizados para fins de habilitagao. SUMULA N° 23 - Em procedimento licitatorio, a comprovagao da capacidade tecnico-profissional, para obras e servigos de engenharia, se aperfeigoara mediante a apresentagao da CAT (Certidao de Acervo Tecnico), devendo o edital fixar as parcelas de maior relevancia, vedada a imposigao de quantitativos minimos ou prazos maximos. SUMULA N° 24 - Em procedimento licitatorio, e possivel a exigencia de comprovagao da qualificagao operacional, nos termos do inciso II, do artigo 30 da Lei Federal n° 8.666/93, a ser realizada mediante apresentagao de atestados fornecidos por pessoas juridicas de direito publico ou privado, devidamente registrados nas entidades profissionais competentes, admitindo-se a imposigao de quantitativos minimos de prova de execugao de servigos similares, desde que em quantidades razoaveis, assim consideradas 50% a 60% da execugao pretendida, ou outro percentual que venha
devida e tecnicamente justificado. SUMULA N° 25 - Em procedimento licitatorio, a comprovagao
de vinculo profissional pode se dar mediante contrato social, registro na carteira profissional, ficha de empregado ou contrato de trabalho, sendo possivel a contratagao de profissional autonomo que preencha os requisitos e se responsabilize tecnicamente pela execugao dos servigos. SUMULA N° 26 - E ilegal a exigencia de recibo de recolhimento da taxa de retirada do edital, como condigao para participagao
SUMULA N° 27 - Em procedimento licitatorio, a cumulagao das exigencias de caucao de participagao e de capital social mlnimo insere-se no poder discricionario do administrador, respeitados os limites previstos na lei de regencia. SUMULA N° 28 - Em procedimento licitatorio, e vedada a exigencia de comprovagao de quitagao de anuidade junto a entidades de classe como condigao de participagao. SUMULA N° 29 - Em procedimento licitatorio, e vedada a exigencia de certidao negativa de protesto como documento habilitatorio.
SUMULA N° 30 - Em procedimento licitatorio, para aferigao da capacitagao tecnica, poderao ser exigidos atestados de execugao de obras e/ou servigos de forma generica, ficando vedado o estabelecimento de apresentagao de prova de experiencia anterior em atividade especlfica, como realizagao de rodovias, edificagao de presidios, de escolas, de hospitais, e outros itens.
Verifica-se q u e , e s s e principio reza, q u e nao pode confer no edital clausulas discriminatorias, ou que restrinjam a competitividade, c o m o no caso da exigencia e m instrumento convocatorio de certas m a r c a s e m o d e l o s . Na pratica, v e d a - s e por lei, constituindo-se u m a grave afronta a e s s e principio, visto que so existe u m fabricante para este produto, so f i c a n d o este a cumprir c o m o edital. Na pratica, e s s e ato e caracterizado c o m o crime, pois nao passa de u m a licitagao direcionada para u m so interessado.
2.3.8 P r i n c i p i o d a i n d i s p o n i b i l i d a d e d o s i n t e r e s s e s p u b l i c o s
D e n o t a - s e q u e , de t o d o s os principios, o mais importante e extraordinario, q u e foi descrito de f o r m a sublime por Mello (2002), c o m aquela regra s e g u n d o a qual os interesses publicos, "qualificados c o m o proprios da coletividade - internos ao setor publico - nao se e n c o n t r a m a livre disposigao da v o n t a d e do administrador. A n t e s , para este, coloca-se a obrigagao, o dever de cura-los, nos t e r m o s da finalidade a que estao adstritos. E a o r d e m legal que d i s p o e .
[...] um ponto nuclear de convergencia e articulacao de todos os principios e normas de direito administrativo, assumindo roupagem de um efetivo regime juridico-administrativo cujas "pedras de toque" consistem na supremacia do interesse publico sobre o privado e na indisponibilidade dos interesses publicos pela Administragao.
C o n s o l i d a - s e q u e o interesse publico, portanto, trata-se de u m a d i m e n s a o , q u e d e t e r m i n a a e x p r e s s a o dos direitos individuals, vista sob u m prisma coletivo. T e m - s e , c o m o objetivo central do Estado, o c u m p r i m e n t o do interesse publico, e e s s e d e v e prevalecer, acima de tudo.
3 S I S T E M A D E R E G I S T R O D E P R E Q O E F I G U R A D O C A R O N A
No o r d e n a m e n t o j u r i d i c o brasileiro c o m o instrumento pertinente ao ramo do Direito Administrativo Publico, foi adotado u m p r o c e d i m e n t o administrativo especifico, para contratagao por qualquer ente publico, d e n o m i n a d o de licitagao publica, para contratagao de servigo ou aquisigao d e bens. Na legislagao e s p e c i f i c a , f o r a m e l e n c a d a s as m o d a l i d a d e s de licitagoes para se cumprir os objetivos de contratagao, estando atos administrativos, intrinsecamente interligados a essas m o d a l i d a d e s . Destarte, na atualidade, surge u m novo p r o c e d i m e n t o administrativo, para contratagao ou aquisigao, c o n h e c i d a u s u a l m e n t e c o m o Sistema de Registro de Prego, e sendo d e n o m i n a d o de "carona", o ente dotado de verba publica, que adere a esse procedimento. E m s u m a , e s s e procedimento consiste, s i m p l e s m e n t e e m aderir a u m a ata de j u l g a m e n t o de pregos, obtida e m uma licitagao alheia ao carona, ou seja, e m u m a licitagao nascida e gerada por outro ente realizador de todos os atos administrativos, vinculado ao certame licitatorio. A o aderir a esse procedimento, a t r o p e l a m - s e os varios atos administrativos vinculados aos p r o c e d i m e n t o s legais, os quais a n t e c e d e m , informam e f u n d a m e n t a m a contratagao, d e s f a v o r e c e n d o a precisa literalidade d o s dispositivos legais.
3.1 DO F U N D A M E N T O L E G A L DO S I S T E M A DE R E G I S T R O DE P R E Q O
O s i s t e m a de registro de prego, por ser u m p r o c e d i m e n t o administrativo de contratagao lastreado na lei de licitagao, tern sua natureza juridica pertinente ao Direito Administrativo Publico. Inicialmente, foi r e g u l a m e n t a d a na esfera, federal no ano d e 1998, por meio de Decreto de n° 2.743. O S R P tern sua previsao legal, na lei d e licitagao de n° 8.666/93, art. 15, inciso II e §§ 1° a 6°, c o m a s e g u i n t e redagao:
Art. 15. As compras, sempre que possivel, deverao: II - ser processadas atraves de sistema de registro de pregos;
§ 1 - 0 registro de pregos sera precedido de ampla pesquisa de mercado.
§ 2- Os pregos registrados serao publicados trimestralmente para orientagao da Administragao, na imprensa oficial.
§ 32 O sistema de registro de pregos sera regulamentado por
decreto, atendidas as peculiaridades regionais, observadas as seguintes condigoes:
I - selegao feita mediante concorrencia;
II - estipulagao previa do sistema de controle e atualizagao dos pregos registrados;
III - validade do registro nao superior a um ano.
§ A- A existencia de pregos registrados nao obriga a
Administragao a firmar as contratagoes que deles poderao advir, ficando-lhe facultada a utilizagao de outros meios, respeitada a legislagao relativa as licitagoes, sendo assegurado ao beneficiario do registro preferencia em igualdade de condigoes.
§ 52 O sistema de controle originado no quadro geral de
pregos, quando possivel, devera ser informatizado.
§ 6s Qualquer cidadao e parte legitima para impugnar prego
constante do quadro geral em razao de incompatibilidade desse com o prego vigente no mercado.
Na lei de pregao n° 10.520/2002, e m seu art. 1 1 , faculta a modalidade originaria d o S i s t e m a d e Registro de Prego, p r e v e n d o a possibilidade de adogao do pregao. Na Integra d e s s e artigo, consta q u e :
As compras e contratagoes de bens e servigos comuns, no ambito da Uniao, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municipios, quando efetuadas pelo sistema de registro de pregos previstos no art. 15 da Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993, poderao adotar a modalidade de pregao, conforme regulamento especlfico.
O b s e r v a - s e q u e , a l e m da m o d a l i d a d e licitatoria concorrencia, podera t a m b e m o pregao derivar o Sistema de Registro de Prego, ou seja, a ata g e r a d a na m o d a l i d a d e pregao podera, d e s d e que p r e v i a m e n t e prevista no instrumento convocatorio, processo licitatorio, na m o d a l i d a d e pregao no Sistema de Registro de Prego, possibilitando originar u m a Ata de registro de Prego da proposta mais vantajosa.
3.2 DA D E F I N I Q A O D O S I S T E M A DE R E G I S T R O DE P R E Q O
O Decreto de n° 3 . 9 3 1 , de 19 de s e t e m b r o de 2 0 0 1 , alterado Pelo Decreto de n° 4 . 3 4 2 , de 23 de agosto de 2002. S e g u n d o a definicao constante no inciso II do s e u art. 1°, A t a de Registro de Prego:
[...] documento vinculativo, obrigacional, com caracteristica de compromisso para futura contratagao, onde se registram os pregos, fornecedores, orgaos participantes e condigoes a serem praticadas, conforme as disposigoes contidas no instrumento convocatorio e propostas apresentadas.
Na r e d a c a o dada pelo art. 1°, paragrafo unico, do Decreto 3 . 9 3 1 / 2 0 0 1 , entende-se, que se trata de cadastro de produtos e f o r n e c e d o r e s , selecionados mediante previo p r o c e s s o de licitagao, para contratagao futura para bens e servigos.
Para Meirelles (1991, p. 62), define-se sistema de registro de prego c o m o :
O sistema de compras pelo qual os interessados em fornecer materials, equipamentos ou genero ao Poder Publico concordam em manter os valores registrados nos orgaos competentes, corrigidos ou nao, por um determinado periodo, e a fornecer as quantidades solicitadas pela Administragao no prazo previamente estabelecido.
C o m b a s e na doutrina especializada, o S R P e u m p r o c e d i m e n t o especial de licitagao, q u e se concretiza por meio de u m a concorrencia ou u m pregao, presencial ou eletronico, e s c o l h e n d o a proposta mais v a n t a j o s a , v i s l u m b r a n d o u m a e v e n t u a l contratagao pela Administragao. T r a t a - s e de u m contrato n o r m a t i v e constituido c o m o u m cadastro de produtos e f o r n e c e d o r e s , selecionados m e d i a n t e licitagao, para contratagoes s u c e s s i v a s de bens e servigos, respeitados os quantativos e outras condigoes do ato convocatorio.
Para definir a figura do carona. S A N C H E S (2009, <http://jus.uol.com.br/revista/texto/12990>):
Ja a figura do "carona" (aquele orgao que nao participa da licitagao nem integra a Ata de Registro de Pregos) e pratica ja
adotada em diversos orgaos publicos (especialmente a Uniao), sendo extremamente polemica. Alguns defendem a legalidade dessa figura juridica, que surgiu com o Decreto Federal n.° 3.931/01 (no ambito da Uniao), justificando-a na celeridade das contratagoes publicas. Destaca-se, entre os defensores do "carona", Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, para quern este procedimento atende ao interesse publico e ao principio da proposta mais vantajosa...
A d u z - s e q u e figura do c a r o n a , c o m o fosse u m a utilizagao por u m orgao administrativo d a proposta h o m o l o g a d a por outro orgao diferente deste, e m u m a licitagao. C o m o se s a b e , o registro de pregos p o d e ser implantado mediante u m a licitagao, realizada por u m ou m a i s orgaos a d m i n i s t r a t i v o s . T e m -se essa licitagao c o m o u m processo de abrangencia geral c o m p a t i v e l c o m as n e c e s s i d a d e s d o s o r g a o s , que participam do sistema de registro de prego. O " c a r o n a " ocorre q u a n d o u m outro orgao, nao participante originariamente da licitagao, realiza contratagoes, c o m base no resultado do c e r t a m e c o m interessado v e n c e d o r da licitagao originaria. Essa contratagao, superveniente nao e c o m p u t a d a para efeito de exaurimento dos quantitativos m a x i m o s previstos, originalmente, por ocasiao da licitagao.
3.3 DA D I S T I N Q A O E M R E L A Q A O A S C O N T R A T A Q O E S C O N V E N C I O N A I S
A principal diferenga do Sistema de Registro de Prego, e m relagao as contratagoes c o n v e n c i o n a i s , esta no objeto da licitagao. No Sistema c o n v e n c i o n a l , a licitagao destina-se a selecionar f o r n e c e d o r e proposta para contratagao e s p e c i f i c a , a ser efetivada, ao final do p r o c e d i m e n t o , pela Administragao. E n q u a n t o q u e , no Sistema de Registro de Prego, a licitagao destina-se a selecionar o fornecedor e a proposta para contratagao nao especifica, seriada, que podera ser realizada, por repetidas v e z e s , durante u m certo periodo.
E x i m e - s e da s e q u e n c i a dos atos administrativos do S R P , diverge t a m b e m da s e q u e n c i a das m o d a l i d a d e s de licitagao c o n v e n c i o n a i s . T e m - s e a seguinte s e q u e n c i a , e m via de regra, para abertura de p r o c e s s o licitatorio: abre-se o p r o c e s s o licitatorio, c o m a solicitagao de abertura de processo de
contratagao, a n e x o t e r m o de r e f e r e n d a ; seguida de pesquisas de m e r c a d o do objeto pretendido; previa autorizagao d o o r d e n a d o r de d e s p e s a ; declara de dotagao o r g a m e n t a r i a e previsao de recursos; d e s i g n a g a o por portaria de servidor publico para constituigao d a c o m i s s a o de licitagao, protocolo e termo de autuagao e x p e d i d o s pela c o m i s s a o ; ato convocatorio e parecer juridico. Ja no Sistema e m e s t u d o , t e m - s e a seguinte s e q u e n c i a , solicitagao de adesao; autorizagao de a d e s a o ; confirmagao de fixagao da proposta pelo fornecedor; contrato e publicagao.
3.4 A T A DE R E G I S T R O D E P R E Q O
Constitui-se a A t a de Registro de Prego do resultado de u m p r o c e d i m e n t o licitatorio, no qual seleciona-se a proposta mais vantajosa para que posteriormente, e s s a encontre-se disponivel para futura a d e s a o , para contratagao do licitante ganhador.
Para J A C O B Y (2006, p. 361), Ata de Registro de Prego "e u m instrumento j u r i d i c o finalidade propria e distinta dos d e m a i s e l e m e n t o s do Sistema de Registro de Prego"
Decreto 3 . 9 3 1 / 2 0 0 1 , e m seu art. 1°, II, m e n c i o n a sobre a A t a de Registro de Prego, p r e c o n i z a n d o que se refere a u m :
[...] Ata de Registro de Pregos - documento vinculativo, obrigacional, com caracteristica de compromisso para futura contratagao, onde se registram os pregos, fornecedores, orgaos participantes e condigoes a serem praticadas, conforme as disposigoes contidas no instrumento convocatorio e propostas apresentadas.
Enfatiza-se a instrumentalizagao, e m c o n s o n a n c i a ao art. 8° do Decreto 3 . 9 3 1 / 2 0 0 1 :
A Ata de Registro de Pregos, durante sua vigencia, podera ser utilizada por qualquer orgao ou entidade da Administragao que nao tenha participado do certame
licitatorio, mediante previa consulta ao orgao gerenciador, desde que devidamente comprovada a vantagem
Salienta-se que a a d e s a o e livre a qualquer orgao, m e d i a n t e autorizagao do orgao gerenciador, e que, para e s s a adesao, d e v e - s e a p e n a s c o m p r o v a r a v a n t a g e m , d e s p r o v e n d o - s e da importancia do c u m p r i m e n t o do interesse publico, e x i m i n d o - s e da obrigagao de licitar.
Cita-se q u e existem tres requisitos para que a A d m i n i s t r a g a o adote o Sistema de Registro de Prego. (PEIXOTO, 2007):
1°) Cabera ao fornecedor beneficiario da Ata de Registro de Pregos, observadas as condigoes nela estabelecidas, optar pela aceitagao ou nao do fornecimento, independentemente dos quantitativos registrados em Ata, desde que este fornecimento nao prejudique as obrigagoes anteriormente assumidas. Por conseguinte, o fornecedor podera recusar-se a fornecer o produto ou prestar o servigo a esta administragao "extemporanea", sem que isso gere qualquer punigao.
2°) A administragao que requisita a utilizagao da Ata de Registro de Pregos a outro orgao (gerenciador), nao podera exceder a 100% dos quantitativos registrados.
3°) A possibilidade de aproveitamento da Ata por outro orgao, entidade ou unidade da Administragao Publica, devera estar prevista no ato convocatorio
Salienta-se q u e , ao fornecedor, cabe a decisao de fornecer ou nao, d e v e n d o e s s e observar se o futuro f o r n e c i m e n t o afetara o c u m p r i m e n t o da obrigagao, anteriormente a s s u m i d a . Fica a A d m i n i s t r a g a o obrigada a solicitar ate o limite estabelecido na licitagao originaria, nao p o d e n d o ultrapassar e s s e limite. No entanto, o fornecedor podera contratar c o m Administragao tantas vezes seja solicitado
Na linha d e instrumentalizagao do S R P Jacoby (2006, p. 332):
A consumagao da contragao somente o corre se, e somente se, houver necessidade. O licitante compromete-se a manter durante o prazo definido a disponibilidade do produto nos quantitativos maximo pretendidos. Desse modo o Sistema de Registro de Prego constitui em importante instrumento onde as demandas sao incertas, frequente ou de dificil mensuragao. Por outro lado, como ja decidiu o Tribunal de Contas da Uniao, podem ser utilizados para outros objetos que dependem de outras variaveis inibidoras do uso das licitagoes convencionais, tal como ocorre com um Municipio que aguarda recurso de
convenios - muitas vezes transferidos em final de exercicio com prazo restrito para aplicagao; liberado os recursos se objeto ja houver sido licitado pelo Sistema de Registro de Prego cabera apenas ser expandido a nota de empenho para consumar a contratagao
A luz do art. 1°, inciso II, do Decreto 3 . 9 3 1 / 2 0 0 1 , oferece as condigoes a serem implantadas na A t a de registro de prego, no q u e se r e f e r e n d a a marca, tipo e local d a entrega. Essas condigoes s a o de g r a n d e importancia para garantia e q u a l i d a d e do p r o c e d i m e n t o e justificativa do prego e beneficios das propostas g a n h a d o r a s .
No disposto no Decreto federal de n° 3 . 9 3 1 / 2 0 0 1 , e m seu art. 4°, estabelece o prazo de vigencia do Sistema de Registro de Prego, preconizando que o "[...] O prazo de validade d a Ata de Registro de Prego nao podera ser superior a u m a n o , c o m p u t a d a s neste as eventuais prorrogagoes."
N a o o b s t a n t e a perplexidade de alguns doutrinadores c o m a excegao criada pela n o r m a regulamentar, no e n t e n d i m e n t o de M A R Q A L (2002, p. 165), "tal p r o c e d i m e n t o nao d e v e ser, de a n t e m a o , c o n s i d e r a d o ilegal, na medida e m que cria u m m e c a n i s m o e x c e p c i o n a l , que s o m e n t e pode ser a d o t a d o nas condigoes e s t a b e l e c i d a s no regulamento e na lei". A s s i m , c o m o a Lei de licitagao n° 8.666/93 a d m i t e a concorrencia de fatos supervenientes ou imprevisiveis, p o d e - s e e n t e n d e r que o Decreto 3.931/01 t a m b e m se faz, nesse caso. Note-se q u e , p r e e n c h i d o s os requisitos legais e r e g u l a m e n t a r e s para a prorrogagao e m tela, de carater e x c e p c i o n a l , d e v e - s e ressaltar, nao se vislumbra, e m principio, na d i m e n s a o finalistica, prejuizo ao interesse publico nem o f e n s a aos principios que regem o procedimento licitatorio.
No e n t e n d i m e n t o de Jacoby (2006, p. 402), o prazo de vigencia estabelecido para o Sistema de Registro de Prego, de d o z e m e s e s , pode ser mutavel na s e g u i n t e situagao hipotetica:
Imagine-se uma hipotese em que e possivel definir uma determinada demanda em larga escala para ocorrer em breve periodo, caso seja aprovado determinado convenio. Caberia, entao, proceder o SRP para essa aquisigao e, com vistas para obter condigoes mais vantajosas, pode a Administragao declarar que a validade do SRP e de apenas sessenta dias.
Em c o n s o n a n c i a ao art. 57, § 4 ° , d a lei de licitagao, q u e e m seu texto diz: " E m carater e x c e p c i o n a l , d e v i d a m e n t e justificado e m e d i a n t e autorizagao da autoridade superior, o prazo de que trata o inciso II do caput deste artigo podera ser prorrogado por ate d o z e meses". De a c o r d o c o m o art. 12 do Decreto federal n° 3 . 9 3 1 / 2 0 0 1 , a "A Ata de Registro de Pregos podera sofrer alteragoes, o b e d e c i d a s as disposigoes contidas no art. 65 d a Lei n° 8.666, de
1993.
A p o s s a - s e do sentido de J a c o b y (2006), a n o r m a permite alterar a Ata de Registro de Prego, modificando-se as bases da contratagao futura, tendo por moldura legal as regras do art. 65 da Lei 8.666/93. E n t e n d e - s e entao, que os pregos registrados sao flexiveis, de acordo c o m a atualizagao do m e r c a d o e c o n o m i c o . Em o b s e r v a n c i a ao § 1°, do art. 6 5 da Lei de Licitagao d e n° 8.666/93, preve a possibilidade d e aditamento do quantitative d a Ata de Registro de Prego e m ate 25 %, obrigando o f o r n e c e d o r a cumprir c o m a q u a n t i d a d e acrescida, e s s e aditivo, p o r e m , so e valido para os orgaos originarios realizadores do certame.
Extrai-se, d a doutrina, o p o s i c i o n a m e n t o f a v o r a v e l m e n t e a existencia de u m limite m a x i m o , para aquisigao, derivadas de ata de registro e prego:
E possivel atingir-se o limite das aquisigoes previstas no edital. Se tal vier a ocorrer, dar-se-a o exaurimento do registro. Isso se verificara, por exemplo, quando a licitagao para registro estivar envolvido certo quantitative de produtos. Imagine-se que as nessecidades da Administragao e superem suas estimativas. E preciso adquirir quantidades que ultrapassem o montantes indicado no por ocasiao no registro. Nesse caso, aplica-se as regras gerais acerca e vinculagao dos contratos aos termos da licitagao. Por decorrencia, nao cabera fundamentar a aquisigao no registro de prego, eis que esse ja se exauriu. (MARQAL, 2008, p. 193)
Nos §§ 1° e 2°, art. 12, do Decreto 3 . 9 3 1 / 2 0 0 1 , t a m b e m regula a alteragao da A t a de registro de prego, in verbis:
Art. 12 [...]
§ 1eO prego registrado podera ser revisto em decorrencia de
eventual redugao daqueles praticados no mercado, ou de fato que eleve o custo dos servigos ou bens registrados, cabendo
ao orgao gerenciador da Ata promover as necessarias negociacoes junto aos fornecedores.
§ 2- Quando o prego inicialmente registrado, por motivo
superveniente, tornar-se superior ao prego praticado no mercado o orgao gerenciador devera:
I - convocar o fornecedor visando a negociagao para redugao de pregos e sua adequagao ao praticado pelo mercado;
ll-frustrada a negociagao, o fornecedor sera liberado do compromisso assumido; e
III - convocar os demais fornecedores visando igual oportunidade de negociagao.
C o n f o r m e J a c o b y (2006, p. 340):
[...] tern determinados fatores que necessitam ser ressaltados quando sao negociados pregos mais concorrentes no mercado, com ajustamento apenas a empresa, ajustada pelo impostos aderentes e prego atualizado por prazos estendidos e vendas em numero e entregas ajustados. Cumprindo as obrigagoes assumidas a demanda exigida pela administragao publica. Como dispoem no art. 12, § 3°, do Decreto de n° 3.931/01, que "A Ata de Registro de Pregos podera sofrer alteragoes,
obedecidas as disposigoes contidas no art. 65 da Lei nQ 8.666,
de 1993. § 3- Quando o prego de mercado tornar-se superior aos pregos registrados e o fornecedor, mediante requerimento devidamente comprovado, nao puder cumprir o compromisso, o orgao gerenciador podera: I - liberar o fornecedor do compromisso assumido, sem aplicagao da penalidade, confirmando a veracidade dos motivos e comprovantes apresentados, e se a comunicagao ocorrer antes do pedido de fornecimento; II - convocar os demais fornecedores visando igual oportunidade de negociagao.
P o r e m , o § 4 ° d e s c r e v e q u e , "Nao h a v e n d o exito nas negociacoes, o orgao g e r e n c i a d o r d e v e r a proceder a revogacao da A t a de Registro de Pregos, a d o t a n d o as m e d i d a s cabiveis para obtencao d a contratagao mais vantajosa.
O d o A c o r d a o n° 1.487/2007, o Plenario T C U d e t e r m i n o u ao Ministro de Planejamento, O r g a m e n t o e Gestao que adotasse providencias c o m vista a reavaliagao d a s regras atualmente estabelecida para S R P , de f o r m a a estabelecer limites para a d e s a o a atas de registro de prego por outros orgaos caronas. De a c o r d o c o m aludida deliberagao, a determinagao e m tela visa preservar os principios d a c o m p e t e n c i a , da isonomia, e da b u s c a da maior v a n t a g e m para administragao, tendo e m vista que as regras atuais permitam a
indesejavel situagao de a d e s a o ilimitada a atas e m vigor, desvirtuando as finalidades b u s c a d a s por e s s a sistematica.
3.5 6 R G A O S O R I G I N A R I O S R E A L I Z A D O R DA L I C I T A Q A O
Para se conceituar orgao originario realizador d a licitagao, recorda-se do conceito de o r g a o s publicos, c o m o "uma unidade que c o n g r e g a atribuigoes exercidas pelos a g e n t e s publicos que o e n t r e g a m c o m objetivo de expressar a v o n t a d e d o E s t a d o " (Dl P I E T R O , 2 0 0 2 , p. 4 2 6 ) .
E n t e n d e - s e c o m o orgao originario ou g e r e n c i a d o r na orbita do S R P , toda pessoa juridica de direito publico, dotado de verba publica, que praticou todos os conjuntos d e atos administrativos e requisitos f o r m a i s , inerente e preciso para realizagao de u m p r o c e d i m e n t o licitatorio, para registro de pregos e g e r e n c i a m e n t o d a A t a de Registro de Pregos dele decorrente.
O conceito de orgao gerenciador e previsto no inciso III do artigo 1° do Decreto federal n° 3 . 9 3 1 / 0 1 :
III - Orgao Gerenciador - orgao ou entidade da Administragao Publica responsavel pela condugao do conjunto de procedimentos do certame para registro de pregos e gerenciamento da Ata de Registro de Pregos dele decorrente.
O b s e r v a - s e que a lei atribui a condigao de orgao g e r e n c i a d o r tanto ao orgao c o m o a u n i d a d e que c o n g r e g a atribuigao a pessoa juridica, que integra a Administragao Publica.
A Cartilha d o S i s t e m a de Registro de Pregos da Prefeitura Municipal de Joao Pessoa (2007, p. 09), Estado d a Paraiba, completa o conceito do texto a c i m a citado, e x p l a n a n d o que o orgao gerenciador:
E, geralmente, o orgao que possui maior capacidade tecnica para realizar todo o procedimento, seja por possuir melhor estrutura ou por estar habituado a realizar contratagoes do objeto cujo prego se esta registrado.
