Reflexões sobre o SINAES na perspectiva da SESu/MEC: avaliação, regulação e supervisão
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(2) 92. Reflexões sobre o SINAES na perspectiva da SESu/MEC: avaliação, regulação e supervisão. 1.. INTRODUÇÃO É consenso que a publicação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação, Lei nº. 9.394 (BRASIL, 1996), inaugura uma nova fase no debate sobre a avaliação da educação superior no Brasil, englobando diferentes experiências – em diferentes governos - na busca da qualidade dos cursos de graduação, cujo “estado da arte” está sintetizado no Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES). Hoje vivenciamos o quinto ano da implementação do SINAES, instituído pela Lei nº. 10.861 (BRASIL, 2004), que a partir da reflexão e do aprendizado sobre as experiências anteriores, pretende converter-se em uma política de Estado, capaz de ser legitimada pela sociedade e pela comunidade acadêmica, embora ainda haja obstáculos, considerando-se as complexidades e a magnitude do sistema de educação superior brasileiro - que conta com quase 5 milhões de alunos, mais de 20 mil cursos e cerca de 2500 IES. Pode-se dizer então, que estamos diante de um cenário de transição, cujas incertezas e desvios podem comprometer as perspectivas positivas trazidas pelos conceitos inovadores da regulamentação, uma vez que os órgãos responsáveis do Ministério da Educação (MEC) enfrentam desafios tais como a resistência à mudança ou, mais grave, a pressão por apresentar resultados mais imediatos, porém parciais. No caso da Secretaria de Educação Superior (SESu), cujas atribuições e responsabilidades envolvem a regulação e supervisão do sistema de educação superior federal (com as IFES e as IES particulares), torna-se fundamental proceder a um balanço das ações desenvolvidas ao longo dos últimos anos para poder vislumbrar os caminhos e estratégias que se coadunam com as políticas governamentais definidas a partir das metas do Plano Nacional de Educação (PNE) (BRASIL, 2001) e, mais recentemente, no Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) (BRASIL, 2009). Ao analisar a trajetória conceitual que embasa a implementação do SINAES pode-se afirmar que seus princípios encontram-se vinculados ao conceito de “avaliação como processo sistemático e periódico” introduzido na LDB (BRASIL, 1996), cuja repercussão pode ser vislumbrada nos seguintes resultados: (a) superação do “marasmo” acadêmico em que se encontravam várias IES, seja em termos de estruturas curriculares obsoletas, na precária composição e capacitação de seu quadro docente, ou na ausência de infra-estrutura condizente com a oferta de cursos de qualidade; (b) o início de um processo contínuo de definição e redefinição de indicadores periódicos sobre cursos e instituições, a partir da avaliação das dimensões corpo docente, projeto pedagógico e infra-estrutura; (c) a mobilização da sociedade civil, órgãos profissionais e associações. Revista de Educação • Vol. XII, Nº. 13, Ano 2009 • p. 91-98.
(3) Ronaldo Mota, Rubens de Oliveira Martins. 93. acadêmicas para se integrarem ao debate sobre a qualidade dos cursos superiores, concretizada inicialmente no debate das Diretrizes Curriculares Nacionais (1997-2001); (d) o fortalecimento dos órgãos do MEC responsáveis pela regulação e supervisão, formulação de políticas e levantamento de informações e estatísticas educacionais. Assim, ao se debruçar sobre os diferentes diplomas legais expedidos pelo Ministério da Educação (desde os decretos 2.026/96 e 2.306/97, passando pelo decreto 3.860/01 até o atual decreto 5.773/06) fica explicitada esta “trajetória conceitual” acerca do significado da avaliação dos cursos superiores, desde sua implementação como “sistema” até a ampliação das suas possibilidades, para além de um simples momento de aferição de resultados, tornando-se um “referencial básico” para a regulação e a supervisão.. 2.. OBJETIVOS DO SINAES A atual concepção do SINAES sistematiza uma visão integradora, em que a avaliação torna-se um processo formativo, baseado nos princípios de responsabilidade social, no reconhecimento da diversidade do sistema educacional, e no respeito à identidade institucional, como forma de melhorar a qualidade da educação superior. Dessa forma justifica-se e legitima-se a proposta de uma avaliação “multidimensional” presente no SINAES, contemplando etapas de auto-avaliação institucional, de avaliação externa (de cursos e de instituições) e uma avaliação do desempenho dos alunos, formando uma tríade que garantirá uma visão sistêmica e mais adequada sobre a realidade das IES e dos cursos ofertados, considerando ainda a dimensão temporal do desenvolvimento das instituições (conceito de “ciclos”). Neste momento avançado de transição, é possível ainda aprender com os limites das experiências anteriores, especialmente no que se refere à montagem de um sistema de avaliação que se esgotava em si mesmo, como “aferidor”, mas sem conseqüências para as demais ações políticas e estratégicas do Ministério da Educação. Ou seja, um processo avaliativo da educação superior não pode estar desvinculado das metas e objetivos delineados para a educação superior de um país, sob pena de converter a ação governamental em simples “cartório” de tramitação de processos. Já nos referimos ao PNE e ao PDE como programas de governo e de Estado fundamentais para imprimir um padrão diferenciado para a educação superior brasileira, e é nesse cenário que ganha centralidade a ação da SESu/MEC, que em suas decisões necessita de parâmetros confiáveis que subsidiem e orientem as decisões acerca da. Revista de Educação • Vol. XII, Nº. 13, Ano 2009 • p. 91-98.
(4) 94. Reflexões sobre o SINAES na perspectiva da SESu/MEC: avaliação, regulação e supervisão. expansão da oferta de cursos superiores e de criação de novas instituições de ensino superior, garantindo sua qualidade, sua eficácia institucional, acadêmica e social. Assim, uma vez consolidada a aplicação de avaliações periódicas de cursos e instituições, restava institucionalizar um sistema mais amplo para a utilização dos resultados dessas avaliações, capaz de garantir o mapeamento das diferenças institucionais, das diversas demandas regionais por formação superior, das diferentes potencialidades de formação das IES, das restrições de disponibilidade de recursos humanos qualificados para a composição dos quadros docentes, enfim, capaz de lidar com a heterogeneidade característica de um sistema educacional como brasileiro.. 3.. IMPACTOS E RESULTADOS DA IMPLANTAÇÃO DO SINAES Nesse sentido o SINAES se configura como instrumento primordial para as políticas de regulação e supervisão sob responsabilidade da SESu/MEC, que passa a contar com resultados que podem ser utilizados nas decisões sobre a indução de cursos superiores em determinadas áreas (como por exemplo as atuais políticas de ampliação da oferta de cursos de engenharia e de geologia, por conta dos projetos do PAC, bem como a necessidade de mais cursos de formação de professores de física, química, matemática e biologia, vinculada às metas de qualificação do quadro docente das escolas públicas), ou em determinadas regiões (buscando minimizar a tradicional concentração de cursos nas regiões sul e sudeste). Além de subsidiar as decisões referentes às políticas de indução integradas às demais políticas de governo, os resultados da avaliação do SINAES permitirão que a SESu tenha uma visão mais detalhada sobre a heterogeneidade do sistema, ou seja, sobre as diferenças existentes entre as IES, seja do ponto de vista de sua vocação acadêmica (instituições de ensino, pesquisa e extensão), seja em termos de seu porte, ou ainda em relação ao papel social e à responsabilidade que a instituição tem naquela comunidade u região. Com base nestas informações oriundas dos diferentes processos avaliativos que compõem o SINAES é possível superar aquela visão tecnicista e burocrática sobre o panorama das instituições de ensino superior brasileiras. Cabe destacar que a grande mudança advinda com a implantação do SINAES é uma resposta mais abrangente à questão: “Por que avaliar?”. Ao longo dos últimos anos a sociedade brasileira tem aprendido a conviver com a questão da avaliação, tornando-se mais exigente no que se refere à prestação de serviços pelas empresas e também nos serviços públicos sob responsabilidade do governo, e especialmente na área de educação,. Revista de Educação • Vol. XII, Nº. 13, Ano 2009 • p. 91-98.
(5) Ronaldo Mota, Rubens de Oliveira Martins. 95. que cada vez mais se destaca como um diferencial estratégico para as perspectivas de inserção profissional e de qualificação para o país. No que se refere ao aprendizado sobre a avaliação da educação superior, ao mesmo tempo em que reflete uma nova consciência, com resultados positivos e com razoável qualidade, tal processo exige uma constante revisão e aprimoramento de suas regras: torna-se insuficiente uma avaliação que se preocupe apenas com a dimensão de suas conseqüências, ou seja, com a “acreditação”. É preciso considerar, pelo menos, duas outras dimensões importantes da avaliação no ensino superior, que têm sido pouco ou nada exploradas: o caráter formativo e o aspecto regulatório propriamente. Ao priorizar o aspecto acreditação, ou tê-lo como exclusividade, parte-se, em geral, da concepção de que basta ao Poder Público informar aos cidadãos sobre a qualidade geral dos cursos, e consequentemente das instituições. Cumprida essa divulgação, caberia ao interessado escolher entre qualidades maiores e menores, na esperança que a partir deste livre arbítrio os cursos bons floresceriam e os ruins sucumbiriam quase naturalmente. Esta concepção incorria em um equívoco, muitas vezes com resultados opostos, porque desconsiderava que ainda convivemos com uma cultura cartorial, na qual o diploma tem valor em si, independente da qualidade da instituição em que tenha sido obtido: trata-se de uma situação lastimável, mas que pode ser observada, por exemplo, nos caso do acesso a concursos públicos ou mesmo prerrogativas legais (prisão especial etc.). Além disso, não se pode tratar a Educação como mercadoria sujeita apenas às regras de mercado, sob o risco de redundar em fracassos, exigindo-se, então a presença mais ágil e estratégica do Estado como agente regulador, evitando conseqüências indesejáveis como por exemplo: concorrência desleal no setor privado, aviltamento do trabalho docente, super dimensionamento de algumas carreiras, e cursos hipertrofiado, criados com base em justificativas que se prendem-se mais à relação contábil de custo e benefício do que em qualquer parâmetro de necessidade social ou interesse do estudante. Nesse ponto destaca-se o segundo pólo de responsabilidades da SESu/MEC, que diz respeito às ações de supervisão de instituições e cursos superiores. Também nessa dimensão os resultados do SINAES passam a servir imediatamente como referencial que permite mapear experiências de sucesso bem como problemas iminentes no sistema federal de educação superior, não mais apenas a partir de denúncias oficiadas à SESu, mas pela confrontação dos resultados obtidos numa série histórica de avaliações, com indicadores que se complementam e que permitem construir uma imagem mais completa das IES, seus cursos e seu alunado.. Revista de Educação • Vol. XII, Nº. 13, Ano 2009 • p. 91-98.
(6) 96. Reflexões sobre o SINAES na perspectiva da SESu/MEC: avaliação, regulação e supervisão. Assim, o processo de avaliação vincula-se também ao aspecto formativo da educação superior, cuja responsabilidade do Estado está associada às ações que pode e deve tomar a partir da identificação de deficiências como, por exemplo, apresentar propostas de melhorias explorando a capacidade de auto-avaliação da própria instituição.. 4.. CONCLUSÕES Nesse sentido a experiência recente da SESu/MEC, valendo-se dos resultados do SINAES para determinar os procedimentos de supervisão dos cursos de Direito, Medicina, Pedagogia e Normal Superior, teve importância como primeira tentativa de recuperar a força de instrumentos como termos de saneamento deficiências e protocolos de compromisso. Esses acordos entre o Poder Público e a instituição definem metas a serem atingidas e prazos para seu cumprimento, a partir de fragilidades detectadas pela avaliação e considerando os processos auto-avaliativos da instituição. Além desses aspectos, um elemento crucial a ser considerado é a melhoria da capacidade regulatória do Estado assentada na avaliação, ou seja, a estratégia avaliadora do SINAES ganha legitimidade e se fortalece quando se torna de fato seu referencial básico e a partir dela são tomadas decisões acerca da entrada de novas instituições no sistema, bem como a criação de novos cursos, ou a manutenção dos existentes.. Entre as diferentes possibilidades decorrentes do processo avaliativo com impacto na regulação podemos, por exemplo, indicar eventuais concessões de prerrogativas de autonomia em diferentes graus para instituições isoladas, conforme previsto na LDB. É claro que ao lado dessas potencialidades, que contribuirão fortemente para consolidar a implementação da Lei do SINAES, ainda há desafios a serem enfrentados, uma vez que se trata de um processo bastante recente, e que algumas concepções culturais herdadas dos sistemas anteriores ainda se mantém, tanto por parte da sociedade civil devido ao grau de desconhecimento sobre a nova metodologia de avaliação – quanto por parte dos responsáveis pela operacionalização do Sistema, por vezes submetidos à pressão por resultados imediatos. Também há o problema da necessidade de revisão e aprimoramento dos instrumentos de avaliação (de cursos e de instituições), no sentido de sejam capazes de discriminar e “premiar” as boas propostas, e impedir experiências fadadas ao insucesso. Para isso o MEC tem re-elaborado constantemente os instrumentos de avaliação para autorizar novos cursos e para reconhecer cursos existentes, buscando definir indicadores mais objetivos e rigorosos na aferição da qualidade e do mérito dos projetos acadêmicos,. Revista de Educação • Vol. XII, Nº. 13, Ano 2009 • p. 91-98.
(7) Ronaldo Mota, Rubens de Oliveira Martins. 97. bem como está investindo na capacitação de avaliadores dentro da filosofia do SINAES, para que possam compreender e respeitar a diversidade das instituições. Como balanço, até o momento pode-se afirmar que o SINAES tem demonstrado ser um instrumento importante para a articulação das diferentes políticas de educação superior, especialmente pela integração da avaliação com a regulação e a supervisão, buscando superar, em breve, a situação anterior em que a tomada de decisão na SESu/MEC não utilizava os resultados e indicadores de avaliação. Assim, fica cada vez mais patente que a inauguração de um novo cenário na educação superior depende de sua qualidade, e esta somente pode ser atestada por um sistema que permita um grau de confiabilidade aceito pela sociedade, de maneira a legitimar a oferta de cursos superiores, bem como sua diversidade, elenco de áreas (e eventualmente de novas áreas e cursos), distribuição regional e formas de acesso mais democráticas (a partir de políticas de inclusão e financiamento como, por exemplo, o PROUNI e o FIES). Esta é a perspectiva e o desafio que o SINAES comporta, e que, se bem implementada pelos decisores das políticas públicas de educação superior, poderá contribuir para a melhoria da qualidade de cursos e instituições.. REFERÊNCIAS BRASIL. Ministério da Educação. Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei nº. 9.394, de 20 de dezembro de 2006. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, 23 dez. 1996. p. 27833. ______. Ministério da Educação. Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior – SINAES, Lei nº. 10.861, de 14 de abril de 2004. Diário Oficial [da] União, Brasília, 15 abr. 2004. p.3. ______. Ministério da Educação. Plano Nacional de Educação, Lei nº. 10.172 (ordinária), de 09 de janeiro de 2001. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, 10 jan. 2001. p.1. ______. Ministério da Educação. Plano de Desenvolvimento da Educação. Brasília, 2006. Disponível em: <http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=176&Itemid=237>. Acesso em: 10 set. 2008. Ronaldo Mota Assessor Especial do Ministério da Ciência e Tecnologia – MCT, doutor em Física pela Universidade Federal de Pernambuco (1984) e pósdoutorado na University of British Columbia-Canadá (1985) e na University of Utah (1993), pesquisador do CNPq na área de física e professor titular da Universidade Federal de Santa Maria. Foi Secretário de Educação Superior e Secretário de Educação a Distância do MEC, e Secretário Executivo do Conselho Nacional de Educação. Revista de Educação • Vol. XII, Nº. 13, Ano 2009 • p. 91-98.
(8) 98. Reflexões sobre o SINAES na perspectiva da SESu/MEC: avaliação, regulação e supervisão. Rubens de Oliveira Martins Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, Assessor no Ministério da Ciência e Tecnologia – MCT, mestre em Sociologia pela USP e doutor em Sociologia pela Universidade de Brasília. É professor das Faculdades Integradas da UPIS – DF e exerceu cargos de assessoria na Secretaria de Educação Superior do MEC entre 1997 e 2008. Atualmente é Subsecretário de Gestão Pedagógica e Gestão Educacional da Secretaria de Educação do Distrito Federal.. Revista de Educação • Vol. XII, Nº. 13, Ano 2009 • p. 91-98.
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